Magistrat de Cour d’Appel
Juge auprès du Tribunal de Turin (Italie)
Secrétaire Général Adjoint de l’Union Internationale des
Magistrats
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RECRUTEMENT ET FORMATION DES MAGISTRATS : LE SYSTEME ITALIEN DANS LE CADRE DES PRINCIPES INTERNATIONAUX SUR LE STATUT DES MAGISTRATS ET L’INDEPENDANCE DU POUVOIR JUDICIAIRE |
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T U R I N
M M I
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« Ne croyez pourtant pas
avoir tout fait, parce que vous avez fini heureusement le cours de vos
premières études ; un plus grand travail doit y succéder, et une plus longue
carrière s’ouvre devant vous. Tout ce que vous avez fait jusqu’à présent,
n’est encore qu’un degré ou une préparation pour vous élever à des études
d’un ordre supérieur ». (H.-F. D’Aguesseau, Instructions sur les études propres à former un magistrat, in Œuvres de M. le Chancelier D’Aguesseau,
I, Paris, 1759, p. 257) « The law is a science that requires long study and experience before a
man attains proficiency in it ». (Lord A. Denning, The Road to Justice, London, 1955, p.
24) « L’abito di rendere giustizia assai meglio s’acquista col tirocinio
giovanile che in qualunque altro modo ». (L. Mortara, Istituzioni di ordinamento giudiziario, Firenze, 1890, p. 149) « Vagheggerei ancora un’accademia – pur essa in una città di provincia –
dove i magistrati trascorressero il primo anno di nomina: sotto la guida di
consiglieri o giudici a riposo: addestramento di giuristi, ma anche (…)
raffinamento di abito esteriore, acquisto di consuetudini sociali ». (A.C. Jemolo, La magistratura: constatazioni e proposte, in Ammatuna, Calamandrei, Candian
et al., Per l’ordine giudiziario, Milano, 1946, p. 34) |
Sommaire :
1. Les méthodes de recrutement des magistrats et les principes
internationaux en la matière.
4. Le recrutement des magistrats en Italie : généralités.
6. Le recrutement des magistrats en Italie : la réforme du
concours et la présélection informatisée.
7. Le recrutement des magistrats en Italie : l’échec du
système de présélection informatisée.
10. La formation des magistrats et les principes
internationaux en la matière.
11. L’organisation institutionnelle de la formation :
généralités ; le cas italien.
12. La formation initiale des magistrats en Italie.
13. La formation continue des magistrats en Italie : un bref
historique.
14. La formation continue des magistrats en Italie : l’état
actuel de la question.
1. Les méthodes de recrutement des magistrats et les principes internationaux
en la matière.
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’histoire des modernes
institutions judiciaires a connu et connaît encore aujourd’hui pour la
séléction et le de recrutement des magistrats les systèmes les plus disparates
([1]),
qui peuvent être classés grosso modo
sous quatre catégories fondamentales, qu’on va tout de suite énoncer. Bien évidemment, chacune de ces méthodes
présente des avantges et des inconvénients, qui sont tous étroitement liés au
sujet crucial de l’indépendance du pouvoir judiciaire par rapport aux autres
pouvoirs de l’Etat.
Le premier type de procédure
consiste à recruter les magistrats en les faisant choisir par le pouvoir
exécutif ou bien par le pouvoir législatif : ici, si – d’un côté – la
légitimité du juge en est renforcée, il y a – d’autre côté – des risques
évidents pour la magistrature d’une forte dépendance des autres pouvoirs, aussi
bien que du cadre politique. L’élection par le corps électoral est la méthode
qui confère aux juges le plus haut degré de légitimité, provenant celle-ci
directement du peuple. Mais ce système oblige le juge à organiser une campagne
électorale humiliante et aussi parfois démagogique avec l’inévitable aide
financière d’un parti politique, qui tôt ou tard pourra demander qu’on lui
retourne le service. En plus, le juge peut être tenté de courber ses jugements
dans la direction de son électorat.
La cooptation par la magistrature elle-même offrirait
l’avantage de pouvoir choisir des juges techniquement préparés, mais il y a un
fort risque de conservatisme et de préférences de l’amitié. Finalement, la
désignation par un comité de juges et professeurs de droit (choisis,
préférablement par un organe indépendant et représentatif des magistrats),
effectuée par le biais d’un concours public, mené sur la base de critères
objectifs et à travers des procédures transparentes, constitue le système
capable d’assurer au mieux un choix fondé exclusivement sur le mérite et sur
les aptitudes professionnelles des nouveaux magistrats.
Les quatre systèmes
qu’on vient d’énumérer sont connus et pratiqués aujourd’hui avec des variantes
multiples dans le monde. Cette variété existe aussi en Europe, où l’on connaît
peut-être toutes les formes imaginables de sélection des candidats à devenir
juges, y compris – par exemple – l’élection par le peuple, pratiquée dans
certains cantons de la Suisse. Face à ces alternatives, il est intéressant de
voir quelle est la position des organisations et des institutions
internationales qui se sont penchées, au fil de ce dernier demi-siècle, sur le
thème de l’indépendance de la magistrature ([2]).
En effet, les déclarations, les résolutions et les principes énoncés à niveau
international en la matière semblent vouloir viser à l’élimination de toute
influence de la part du pouvoir exécutif sur la nomination des juges, qui
devrait être effectué par un organisme indépendant et par le biais d’un choix
fondé uniquement sur des critères objectifs.
On
pourra mentionner à ce propos la Recommandation n° R (94) 12 du Comité des
ministres du Conseil de l’Europe aux Etats membres sur l’indépendance,
l’efficacité et le rôle des juges ([3]),
selon laquelle « Toute décision concernant la carrière professionnelle des
juges devrait reposer sur des critères objectifs, et la sélection et la
carrière des juges devraient se fonder sur le mérite, eu égard à leurs
qualifications, leur intégrité, leur compétence et leur efficacité » (cf. le
Principe I - 2. c.) ([4]).
La
Recommandation montre donc clairement une préférence pour l’élimination de
toute influence de la part de l’exécutif sur la nomination des juges. La règle
générale à ce sujet est en effet explicitement énoncée dans la première partie
dudit Principe I - 2. c. : «
L’autorité compétente en matière de sélection et de carrière des juges devrait
être indépendante du gouvernement et de l’administration. Pour garantir son
indépendance, des dispositions devraient être prévues pour veiller, par
exemple, à ce que ses membres soient désignés par le pouvoir judiciaire et que
l’autorité décide elle-même de ses propres règles de procédure ».
La
deuxième partie dudit Principe I - 2. c.
est, par contre, manifestement conçue comme une exception à la règle du premier
alinéa. C’est-à-dire que la Recommandation semble envisager comme un cas
exceptionnel celui d’un pays où « la Constitution, la législation ou les
traditions permettent au gouvernement d’intervenir dans la nomination des juges
». A cet égard un problème très grave se pose aujourd’hui pour les pays de
l’Europe Centrale et Orientale ([5]),
où la « tradition » historique n’a pas toujours de fondements démocratiques et
les constitutions et les législations créées après la chute du mur de Berlin –
souvent sous l’influence des systèmes de Common
Law – ont mené à des systèmes de nomination et de contrôle de la carrière
des juges qui ne les mettent pas complètement à l’abri des tentatives
d’influence de la part du pouvoir politique ([6]).
2. Les méthodes de recrutement des magistrats et la pratique en la matière :
l’Europe Continentale et les systèmes de Common Law.
Il est
impossible de résumer ici la diversité des solutions adoptées à travers
l’Europe sur le thème du recrutement des juges ([7]).
Il nous suffira de dire que le système du concours est assurément prépondérant
en Europe Continentale de l’Ouest et du Sud (avec quelques remarquables
exceptions telles que, par exemple, certains cantons suisses, où les juges sont
élus par le peuple ou par le parlement). Ce concours peut être ouvert, le cas
échéant, à n’importe quel sujet licencié en droit ([8])
(sous le respect des conditions fixées par les différentes lois), ou bien à des
sujets qu’on pourrait qualifier de « spécialistes », possédant non seulement
une maîtrise en droit, mais aussi une spécialisation ou une quelque forme
d’expérience pratique.
D’ailleurs,
le concours peut donner lieu, selon le pays concerné, soit à l’accès direct aux
rangs de la magistrature, sous réserve d’un parcours de formation initiale
effectué sous le contrôle du Conseil Supérieur de la Magistrature (c’est le
cas, par exemple, de l’Italie), soit à l’entrée dans un institut de formation.
C’est le cas, par exemple, de la France, mais aussi de l’Espagne, de la Grèce,
des Pays-Bas et du Portugal, pour ne citer que les exemples les plus connus.
L’Allemagne, de son côté, possède elle aussi une école ; celle-ci ne sert
pourtant qu’à la formation continue, tandis que le recrutement et la formation
initiale sont assurés par un système très efficace de Juristenausbildung, c’est-à-dire de formation (initiale) commune
aux futurs magistrats, avocats et notaires. Les pays qui, par contre, comme
l’Italie (mais aussi comme l’Autriche, la Belgique et les Pays scandinaves)
sont dépourvus d’une école de la magistrature, confient les tâches de la
formation initiale et continue soit à l’organe qui assure l’auto-gouvernement
du pouvoir judiciaire (Conseil Supérieur de la Magistrature), soit au Ministère
de la justice, soit aux juridictions mêmes.
Les
systèmes de Common Law et ceux des
pays nordiques se caractérisent, par contre, par le manque tout court d’un
concours d’accès à la magistrature, ou bien par l’absence d’un concours proprement
dit : ici la nomination à juge constitue avant tout l’aboutissement d’un
parcours de formation, d’un cursus
honorum que les candidats font sur le terrain ([9]).
Il est
évident que, dans le premier système, le rôle déterminant dans le choix des nouveaux
juges est joué par les commissions chargées de mettre en œuvre l’activité de
sélection des candidats, ainsi que par les instituts de formation initiale,
même si l’acte formel de nomination portera la signature du Ministre de la
justice ou du Chef de l’Etat. Dans les autres systèmes, par contre, l’influence
du pouvoir exécutif est (ou peut être) très forte. Pourtant, dans les pays
anglo-saxons, ainsi que dans les pays scandinaves, d’autres facteurs (et
notamment : la tradition historique, la qualité des études juridiques, les
conditions requises pour devenir magistrat, le rôle et la position sociale et
économique des juges, l’existence d’instruments très efficaces tels que, par
exemple, le contempt of court)
assurent, d’un côté, la qualité du choix des candidats et, de l’autre côté le
maintien, d’une situation de séparation très accentuée entre les pouvoirs et
d’indépendance de la magistrature.
3. Les méthodes de recrutement des magistrats et la pratique en la matière :
les systèmes d’Europe Centrale et Orientale.
Dans
les pays de l’ancien bloc communiste le contexte se présente par contre assez
complexe et difficile à saisir. Le jugement à porter dans l’ensemble est celui
d’une situation encore trop déséquilibrée en faveur du pouvoir politique lato sensu (exécutif, mais aussi, très
souvent, législatif). Même s’il est vrai qu’assez souvent des « collèges de
qualifications » interviennent ça et là dans la matière (c’est le cas, par
exemple, de la Fédération de Russie), il n’est pas du tout clair comment ces
organes sont composés, ni, surtout, quels sont les critères suivis, ni les
pouvoirs effectifs de ces collèges de déterminer dans la pratique, vis-à-vis de
l’exécutif, le choix concret des candidats lorsque le nombre des candidats
excède celui des places disponibles.
Il en
est de même pour les systèmes où les « Conseils des Juges » (ou les « Conseils
judiciaires » ou les « Conseils de la justice ») n’ont qu’une fonction
consultative en la matière (comme par exemple dans l’Ex République Yougoslave
de Macédoine, en République Tchèque, ou en Slovaquie), même si parfois les
effets pervers d’un système qui donne un pouvoir remarquable à l’exécutif (ou
au législatif, dans les systèmes où les juges sont élus) peuvent être atténués
par l’intervention de l’association des juges (c’est le cas, par exemple, de la
République Tchèque). Par contre, l’intervention dans ce processus d’un Conseil
Supérieur doté de pouvoirs de décision (et non seulement d’avis) en la matière
constitue assurément une garantie tout à fait rassurante (c’est le cas par
exemple de la Croatie, de la Pologne, de la Roumanie et de la Slovénie).
Si l’on
veut maintenant jeter un regard, du point de vue ci-dessus mentionné, sur
l’évolution législative dans les anciens pays communistes, on ne peut pas
s’abstenir de remarquer que le passage aux régimes démocratiques n’a pas
toujours comporté une pleine acceptation de la doctrine de Montesquieu ([10])
sur la séparation des pouvoirs. Malheureusement, en règle générale, il faut
constater que l’influence du pouvoir exécutif dans cette partie de l’Europe est
encore trop forte. A ce sujet il faut dire clairement tout de suite que cette
situation ne peut pas être attribuée uniquement au manque de traditions
démocratiques dans plusieurs des pays concernés. En effet cela ne serait pas
vrai pour un nombre consistant d’états qui ont savouré la démocratie et les
libertés démocratiques avant le régime communiste. D’ailleurs, l’exemple de
certains pays de l’Europe méridionale (tels que l’Espagne, la Grèce, l’Italie,
le Portugal) prouve que le passage à travers une période de dictature peut
aboutir à une « une réaction démocratique », qui provoque une pleine mise en
œuvre des principes de l’état de droit et, parmi eux, la plus complète
indépendance du pouvoir judiciaire.
Ce que
je voudrais maintenant noter comme un facteur plutôt négatif est l’influence
exercée après la chute du mur de Berlin dans la partie centrale et orientale de
l’Europe par les systèmes de Common Law.
Bien sur, personne ne pourra jamais nier l’importance du rôle joué par l’American Bar Association (par le biais
du Central and Eastern Eropean Law
Initiative – CEELI) ou par d’autres institutions (telles que, par exemple,
la Soros Foundation) dans cette zone
: pensons seulement aux centres de formations créés, aux réunions et aux
conférences organisées, à l’impressionnante activité mise en place pour fournir
aux juges toute sorte d’information et de formation.
Mais il
est également indéniable que tout ceci a eu comme conséquence une tendance à
transplanter les institutions juridiques – et, plus généralement, un certain
genre de mentalité – dans un environnement légal complètement différent.
J’oserai le dire plus clairement, peut-être plus brutalement : que le choix
pour la nomination des juges soit fait par le Lord Chancellor, ou par le gouvernement de Sa Majesté la Reine
d’Angleterre, ou par le gouvernement des Etats-Unis, ou par le Président des
Etats-Unis ne soulève pas d’inquiétudes dans ces systèmes-là ([11]).
Le même vaut pour le manque dans les systèmes de Common Law d’un institut tel que le Conseil Supérieur de la
Magistrature. Mais nous ne devons jamais oublier que les systèmes anglo-saxons
– et, avant cela, la culture anglo-saxonne – sont historiquement basés sur un
respect profondément enraciné et séculaire envers le pouvoir judiciaire,
jusqu’au point qu’un Conseil Supérieur pourrait être vu comme une menace,
plutôt que comme un bastion de l’indépendance de la magistrature.
Cela
n’est absolument pas le cas pour la partie méridionale de l’Europe (dont
l’Italie est un exemple remarquable), où des organismes tels que le Conseil
Supérieur de la Magistrature ont dû être créés (et doivent être maintenus) afin
de protéger le pouvoir judiciaire contre les appétits insatiables du corps
politique. Sous ce point de vue, je pense que la situation des pays de l’Est
est beaucoup plus semblable à celle de l’Europe méridionale. C’est pour cela
que la formidable action menée depuis la chute du mur de Berlin par le Conseil
de l’Europe pour le complète établissement des principes de l’Etat de Droit
dans les pays post-communistes doit être continuée et intensifiée. Dans ce
contexte il faut saluer avec satisfaction la création d’un corps tel que le
Conseil Consultatif de Juges Européens ([12]).
Le cadre dans lequel ce nouveau corps va fonctionner permettra sûrement un
échange plus riche des expériences et convaincra également les juristes les
plus réticents de la nécessité de la mise en place dans les systèmes juridiques
et judiciaires d’Europe (et surtout de sa partie Centrale et Orientale) de
Conseils Supérieurs de la Magistrature composés de façon majoritaire par juges
élus par leurs pairs et qui soient compétents à statuer (et non pas à donner
des avis) sur des sujets tels que la sélection, la formation, la carrière, les
mutations et les sanctions disciplinaires à l’encontre des magistrats.
4. Le recrutement des
magistrats en Italie : généralités.
La culture juridique dominante en Italie depuis au moins un
siècle considère le concours comme la seule voie d’accès à l’ordre judiciaire
capable à la fois de réaliser une sélection efficace sur le plan professionnel
et de mettre la magistrature à l’abri de toute influence politique ([13]).
Il s’agit cependant de deux buts qui n’ont pas été atteints dans la même
mesure. En effet, personne ne doute que l’indépendance à été assurée au sens le
plus large du terme. Des incertitudes restent, par contre, en ce qui concerne
l’efficacité de la méthode du concours par rapport à l’aspect de la sélection.
C’est justement pour cela qu’à partir de 1997 toute une série de reformes (on
les verra en détail plus bas) ont été mises en place afin d’assurer une
meilleure sélection des nouveaux magistrats, face au nombre de plus en plus
impressionnant de candidats par rapport aux postes offerts aux concours, eu
aussi regard à la qualité très médiocre des études universitaires en Italie.
Le concours pour
l’accès à la magistrature est géré par le Conseil Supérieur de la Magistrature
(C.S.M.) ([14]) avec la
coopération du Ministère de la Justice. Les conditions d’admission comprennent
la jouissance des droits civiques et politiques, l’aptitude physique et
psychique à exercer comme magistrat, la bonne moralité, la maîtrise en droit.
L’âge des candidats doit être compris entre 21 et 40 ans, sauf quelques
exceptions prévues par la loi en ce qui concerne la limite des 40 ans. Du
moment que le choix de la carrière judiciaire se fait d’habitude tout de suite
après la conclusion des études universitaires, les candidats au concours sont
presque toujours dépourvus de toute expérience professionnelle. En tout cas,
celle‑ci ne pourrait faire l’objet d’aucune évaluation dès qu’elle ne
constitue pas un titre de préférence.
Il faudra tout de
suite ajouter que deux lois récentes ont prévu des exceptions à cette règle.
D’abord la loi n. 303 du 5 août 1998 a donné exécution à l’article 106,
troisième alinéa de la Constitution, prévoyant la possibilité que des
professeurs d’université et des avocats soient appelés – « ayant bien mérité »
– à intégrer les rangs de la Cour de Cassation. Le nombre maximum de ces
nouveaux magistrats ne peut pourtant excéder la dixième partie des places
prévues au total pour les conseillers de la Cour Suprême. C’est au C.S.M. que
revient la tâche de choisir ces nouveaux conseillers de la Cour, parmi les
listes présentées par le Conseil Universitaire National et par le Conseil
National des Barreaux.
Ensuite, la toute
récente réforme du concours pour l’accès à la magistrature, introduite par la
loi n. 48 du 13 février 2001, a prévu une nouvelle forme de recrutement
parallèle, ouvert aux avocats par le biais d’un concours simplifié, dans lequel
deux épreuves écrites auront un « caractère à la fois théorique et pratique » ([15]).
Suivant la tradition
de la fonction publique, le concours a gardé sa formulation proprement
généraliste, étant théoriquement dessiné pour choisir des candidats aptes à
remplir les fonctions les plus diverses. Les épreuves écrites se déroulent
devant une commission composée de magistrats et professeurs nommés par le
C.S.M. ; elles consistent à écrire, en trois différentes journées, trois
compositions sur des sujets fixés par la commission, dans les domaines,
respectivement, du droit civil, du droit pénal et du droit administratif. Les
épreuves orales, de leur côté, font aussi appel à des connaissances qui, en
embrassant pratiquement tous les domaines du savoir juridique, ne peuvent pas
être assez approfondies. Mais, avant d’entrer dans les détails, il faudra
essayer d’expliquer quels sont les problèmes les plus graves qui se sont
manifestés dans la pratique de ce genre de concours.
5. Le recrutement des
magistrats en Italie : la réforme du système des concours et les écoles de
spécialisation pour juristes.
Depuis une vingtaine d’années l’offre des candidats aux
postes offerts aux concours pour l’accès à la magistrature s’est accrue
progressivement, de façon à créer de très graves difficultés à la gestion du
recrutement. En effet, dans la période comprise entre le début des années 80 et
la fin des années 90, ils sont passés de 5.000 à 10.000-15.000, jusqu’à
atteindre – comme on le verra tout de suite – le chiffre record de 25.535 en
1998. Le nombre de ceux qui se sont présentés aux épreuves écrites est passé,
au cours du même laps de temps, de 1.000 à 6.000 unités environ ; parmi eux,
ceux qui ont terminé les trois épreuves écrites ont étés plus que 2.000 (2.303
pour le concours du mois de juillet 1995, 2.414 pour le concours de juin 1997).
Les places disponibles variaient, dans la même période, entre un minimum de 92
et un maximum de 300. Le nombre des personnes admises aux épreuves orales était
toujours à-peu-près égal à celui des places mises à concours.
Afin de faire face à
cette situation, des importantes nouveautés ont été introduites par le décret
législatif n° 398 du 17 novembre 1997, portant modifications à la discipline du
concours pour l’accès à la magistrature, ainsi que l’introduction des écoles de
spécialisation pour juristes. Pour réduire le grand nombre des candidats dont
on vient de faire état, mais aussi pour combler les épouvantables vides dans la
formation juridique donnée par les facultés de droit en Italie, ce texte
prévoit que les futurs magistrats ne seront admis au concours qu’après avoir
obtenu le diplôme d’une des écoles de spécialisations prévues par le même
décret législatif. Pratiquement ce système ne pourra entrer en fonction qu’à
partir de l’an 2004 : ce n’est en effet que pour les étudiants inscrits en 1998
à la première année de la faculté de droit (qui feront leur maîtrise à partir
de 2002) que le diplôme d’une de ces écoles va constituer une condition sine qua non pour l’admission au
concours.
Les écoles de
spécialisation pour juristes ([16])
sont créées au niveau local, auprès de plusieurs universités ; le corps enseignant
est composé principalement de professeurs, bien que la loi prévoie aussi la
présence de magistrats, avocats et notaires : le but poursuivi par la loi est
justement celui de fournir aux nouveaux élèves – munis de la maîtrise en droit
et sélectionnés par le biais d’un concours d’accès aux écoles – une formation à
la fois théorique et pratique. Ce but risque pourtant de ne pas être atteint,
vu l’excessive importance attribuée dans l’organisation des nouvelles écoles à
ces mêmes structures (c’est-à-dire aux universités) qui ont déjà fait preuve de
très graves échecs dans la formation des étudiants. Les futurs candidats aux
postes de magistrat seront donc obligés – une fois qu’ils auront obtenu leur
maîtrise en droit – de s’inscrire à une de ces écoles, l’immatriculation
auxquelles est soumise à un examen d’admission. La période de scolarité, fixée
par la loi de 1997 à deux ans pour chaque candidat, a été réduite à un an par
la loi n. 48 du 13 février 2001 : cette réduction est justifiée par la réforme
des études universitaires, qui va porter de quatre à cinq ans la duré du
parcours nécessaire pour obtenir la maîtrise en droit ([17]).
A la fin de cette
période, caractérisée par la présence d’examens intermédiaires, une épreuve
finale aura lieu, pour vérifier si le candidat aura droit à obtenir son diplôme
de spécialisation. Comme on vient de le dire, pour les licenciés en droit qui
se sont inscrits à la faculté à partir de l’année 1998/1999, ce diplôme va
constituer une condition impérative pour pouvoir s’inscrire au concours pour
l’accès à la magistrature. On envisage aussi de rendre le diplôme obligatoire
pour tous ceux qui voudront accéder à la profession d’avocat et de notaire,
mais pour l’instant cette proposition n’a pas encore été retenue ([18]).
6. Le recrutement des
magistrats en Italie : la réforme du système de concours et la présélection
informatisée.
Face à l’augmentation impressionnante du nombre des
candidats et à la nécessité de prévoir une période assez longue de gestation
pour l’entrée en fonction des écoles de spécialisation pour juristes, le décret
législatif n° 398 du 17 novembre 1997 avait envisagé un système provisoire,
destiné à résoudre le problème jusqu’à l’effective mise en route du système de
« formation préliminaire » par le biais desdites écoles de spécialisation pour
juristes. Ce mécanisme consistait à soumettre les candidats à une preuve
préliminaire de sélection informatisée.
Cette « présélection
informatisée » était constituée d’une épreuve sur ordinateur, au cours de laquelle
le candidat disposait de 80 minutes pour répondre à 60 questions concernant le
droit civil, le droit pénal et le droit administratif, en cochant une des
quatre réponses proposées pour chaque question. La correction était effectuée
ensuite de façon automatique par l’ordinateur.
Afin d’organiser ce
travail, le Ministre de la Justice, par son décret n. 228 du 1er
juin 1998, avait organisé une commission dont la tâche était celle de créer et
de mettre constamment à jour l’archive informatisé des questions et des
réponses ; à ce propos la loi prévoyait que le nombre des questions ne pouvait
pas être inférieur aux 5.000 pour chacune des trois matières concernées. Les
questions devaient directement toucher au texte de la loi et non pas à des
interprétations de celle-ci. Les candidats devaient se présenter – divisés en
groupes de 100-150 personnes – selon un calendrier fixé par le Ministère. A
chaque candidat était proposée une liste de 60 questions tirées à sort par
l’ordinateur. A chaque réponse exacte était assigné un certain nombre de
points, correspondant à la difficulté de la question ; le score pour chaque
réponse (ratée, omise ou correcte) pouvait varier de - 0.3 à + 1.5, suivant le
degré de difficulté de la question. En ce qui concerne le degré de difficulté
des questions, celles-ci étaient donc classées comme « faciles », « moyennes »
ou « difficiles » : le premier groupe devait constituer le 30% de la totalité
des questions, le deuxième le 50% et le troisième le 20%. La correction
informatisée était effectuée pour tous les candidats le même jour ; une liste
de classement des candidats était dressée suivant les points reçus. La loi
stipulait qu’aux épreuves écrites étaient admis les candidats ayant obtenu les
meilleurs points, dans la limite d’un nombre de candidats qui ne pouvait pas
dépasser de cinq fois le nombre de candidats mis à concours (par exemple, si
200 places étaient mises à concours, le nombre des personnes admises aux
épreuves écrites ne pouvait pas dépasser les 1.000 unités).
7. Le recrutement des
magistrats en Italie : l’échec du système de présélection informatisée.
Le complexe et coûteux système de présélection informatisée
qu’on vient d’illustrer s’est bientôt avéré un échec aux proportions
spectaculaires.
Le premier concours soumis à cette nouvelle
procédure a été ouvert par le décret du Ministre de la Justice en date du 9
décembre 1998 pour 350 postes. Le nombre des candidats qui se sont présentés à
l’épreuve préliminaire a été impressionnant : 25.535. Le premier essai de présélection
informatisée s’est donc déroulé sur un total de 160 séances, comprises entre le
3 mai et le 19 juillet 1999 ; chacune de ces séances a été consacrée à un
groupe de candidats différent. 12.964 candidats se sont effectivement présentés
à l’épreuve de présélection informatisée, dont 3.024 ont été reçus. Les
épreuves écrites se sont tenues au cours du mois de février 2000. Les candidats
ayant terminé les trois épreuves écrites ont été 2.596. Les résultats des
épreuves écrites ont été publiés le 21 décembre 2000. 381 candidats ont été
admis aux épreuves orales, qui ont commencé le 5 février 2001 et qui vont
vraisemblablement durer pour quelque mois encore.
On peut donc aisément constater que les chiffres qu’on
vient de donner sont très proches – et même plus importantes – de celles des «
anciens » concours, non précédés d’une présélection informatisée. En effet, bon
nombre des candidats qui avaient été exclus pour avoir raté une seule réponse
se sont pourvus devant la justice administrative en se plaignant, entre autres,
du fait que la présélection informatisée ne correspondait pas aux critères
fixés par la loi par rapport à la preuve définitive. En effet (contrairement à
ce qui se passe dans la preuve finale) aucun nombre minimum de points n’était
prévu pour la présélection, le décret ministériel ne prévoyant qu’un nombre
maximum de candidats qui pouvaient être reçus à se présenter aux épreuves
écrites ([19]). De
surcroît, la première présélection ne s’est basée que sur des questions de
droit civil touchant aux domaines propres du notariat. La raison de cela est
que le seul archive prêt à l’époque était celui se référant à la présélection
informatisée pour l’accès au notariat ([20]).
Effectivement, au moment où la présélection avait été organisée, les archives
des questions relatives au droit pénal et au droit administratif n’avaient pas
encore été achevées, tandis que l’archive de droit civil n’avait pas encore été
enrichi des questions touchant aux matières (p. ex. : responsabilité
délictuelle) autres que celles caractérisant l’activité des notaires. Les
tribunaux régionaux administratifs et le Conseil d’Etat, saisis en voie de
référé par environ 700 candidats exclus ([21]),
ont presque toujours suspendu les décisions négatives de la commission, ainsi admettant
les candidats ([22]) aux
épreuves écrites ([23]).
Si à tout cela on ajoute que la preuve de présélection informatisée
ouverte le 9 décembre 1998 a duré en elle-même plusieurs mois et que ce même
concours est encore bien loin de s’achever, on peut vraiment dire qu’on vient
d’assister à une formidable démonstration d’impuissance du système de
recrutement des magistrats ([24]).
Entre-temps, le problème des postes vacants auprès des juridictions n’a
fait que se dégrader, compte tenu des vides qui de plus en plus se sont formés
dans les rangs du pouvoir judiciaire italien, surtout suite aux soucis
concernant le traitement de retraite, qui sont en train de convaincre pas mal
de collègues à quitter leurs postes avant le temps. D’ailleurs, il y a déjà
quelque mois, on estimait en 870 les places vacantes dans les juridictions sur
un effectif de 9.109 magistrats ([25]).
Face à cette situation dont la gravité augmentait jour après jour,
plusieurs propositions ont été présentées au cours des années 1999 et 2000 pour
sortir de l’impasse. A ce propos il faudra dire tout de suite que la
magistrature italienne a toujours été, à juste titre, contraire à toute forme
de recrutement extraordinaire, ce qui entraînerait inévitablement un
abaissement du niveau de professionnalisme des juges et des procureurs ([26]).
Parmi les idées en discussion la première consistait, par exemple, à
ouvrir un nouveau concours en éliminant, tout simplement, la présélection, au
moins jusqu’à la décision définitive des juges administratifs sur le système de
présélection. Une autre proposition concernait la déconcentration des concours
au niveau des Cours d’appel. Cependant, afin d’éviter les inévitables
disparités de traitement (du genre de celles qui caractérisent aujourd’hui
l’examen d’admission aux barreaux), il fallait prévoir une épreuve unique à
niveau national, déconcentrée dans quelques sièges de Cour d’appel, sous le
contrôle d’une commission unique, divisée en plusieurs sous-commissions ([27]).
D’autres propositions visaient à une augmentation de 1.000 unités du nombre
total des magistrats per le biais d’un concours extraordinaire ([28]).
8. Le recrutement des
magistrats en Italie : les nouveautés introduites par la loi n. 48 du 13
février 2001.
Les
différentes propositions dont on vient de faire état ont abouti à la loi n. 48
du 13 février 2001, qui a rassemblé plusieurs des suggestions qui avaient été
débattues au cours des deux années précédantes.
En
premier lieu, la loi se débarrasse de la preuve de présélection informatisée ([29]).
Ensuite, elle introduit des nouveautés remarquables dans le mode de déroulement
des épreuves écrites et orales ([30]),
qui auront lieu devant une commission dont le nombre des membres a été
considérablement élargi (de 25 à 32), tandis que les épreuves écrites pourront
avoir lieu en même temps en plusieurs endroits différents. Dans ce cas la
commission restera pour le déroulement des épreuves écrites à Rome, auprès de
son siège principal, tandis que dans les autres centres de concours le contrôle
du déroulement des épreuves écrites sera effectué par des « comités de
vigilance » nommés par le C.S.M. et composés par 5 magistrats, assistés par des
membres du staff de l’administration de la justice. La commission pourra se
diviser en deux sous-commissions, qui pourront être articulées, pour la
correction des épreuves écrites, en trois « formations collégiales » (une pour
chacune des trois matières des épreuves écrites), composés chacune d’au moins
trois membres.
Une
autre nouveauté importante est donnée par la possibilité pour la commission de
se servir, pour effectuer la correction des épreuves écrites, de correcteurs
extérieurs. La loi stipule à ce propos que, lorsque le nombre total des
candidats excède les 500 unités, le CSM pourra établir une liste de correcteurs
extérieurs choisis parmi les magistrats, professeurs d’université et avocats,
auxquels les copies des candidats seront envoyées pour la correction. Ainsi,
chaque composition destinée à être corrigée par des correcteurs extérieurs sera
envoyée, par tirage au sort, en deux copies à deux correcteurs différents.
Chaque correcteur ne pourra pas recevoir plus qu’une cinquantaine de
compositions à corriger ; il devra les rendre corrigées dans un délai de 30
jours. Pour chaque composition corrigée une note (le score maximum étant vingt
sur vingt) et une évaluation synthétique devront être formulées. Si les deux
correcteurs auront attribué ([31])
à la même composition les mêmes points, la commission sera obligée de confirmer
ce résultat. Il en sera de même lorsque les deux évaluations seront toutes les
deux positives (au moins 12 sur 20) et qu’elles ne seront pas séparées l’une de
l’autre par plus que trois points : dans ce cas le score final sera constitué
par la moyenne des points attribués par les deux correcteurs extérieurs.
Finalement, dans toutes les autres hypothèses (lorsqu’au moins une des deux
notations sera négative, ou que la distance entre les deux notations positives
excédera les trois points), la commission devra effectuer directement
l’appréciation des compositions et attribuer elle-même les points.
La loi
discipline de façon très détaillée les temps et les modes de déroulement des
travaux de la commission, qui pourra se diviser en deux sous-commissions, dont
chacune sera obligée d’examiner chaque mois les compositions d’au moins 320
candidats (ce qui veut dire au moins 960 copies à corriger), ainsi que
d’effectuer les épreuves orales d’au moins 80 candidats.
Une
autre nouveauté remarquable est constituée par l’ouverture de concours spéciaux
réservés aux avocats âgés de moins de 45 ans, ayant au moins cinq ans
d’exercice effectif d’activité comme avocats ou comme juges honoraires. Les
postes offertes à ces concours ne pourront pourtant pas excéder la dixième
partie du nombre total des effectifs de la magistrature. Ces concours spéciaux
seront ouverts en même temps que les concours ordinaires, mais pour un nombre
de places qui ne pourra pas excéder la dixième partie du nombre total des
postes offertes aux concours ordinaires. Les épreuves écrites pour ce concours
réservé aux avocats consisteront à écrire, en trois différentes journées, trois
compositions sur des sujets fixés par la commission, dans les domaines,
respectivement,
a) du droit civil et de la procédure civile,
b) du droit pénal et de la procédure pénale,
c) du droit administratif.
Les
épreuves sous a) et b) devront avoir un « caractère à la fois théorique et
pratique ». Les épreuves orales seront, quant à elles, les mêmes que celles
prévues pour le concours « ordinaire » ([32]).
Les avocats ainsi devenus magistrats devront suivre une période de formation
initiale d’un an, dont les modalités seront déterminées par les Conseils
judiciaires ([33]), compte
tenu des précédentes expériences professionnelles. Il faut cependant tenir
compte du fait que ces concours ne pourront être ouverts que lorsque le système
des écoles de spécialisation pour juristes sera devenu opérationnel ([34]).
La réforme portée par la loi n. 48 du 13 février 2001 a
aussi organisé un régime transitoire assez complexe.
A ce propos il est prévu que tout de suite trois concours
extraordinaires soient ouverts, par le biais d’un seul avis de concours, pour
couvrir toutes les postes actuellement libres (plus que 1.000). Ici les
épreuves écrites ne porteront que sur deux des trois matières (droit civil,
droit pénal et droit administratif) prévues pour les concours « ordinaires »,
tirées au sort juste avant le début du concours. Les effets « pervers » de
cette disposition ne sont que partialement atténués par la disposition selon laquelle
la commission consacrera une attention particulière à la troisième matière
(celle qui aura été exclue par le tirage au sort) lors des épreuves orales.
Pour ce qui est toujours des dispositions transitoires, l’article 22, 3e
alinéa, de la loi n. 48 du 13 février 2001 stipule que le système de
présélection informatisée pourra survivre si la nouvelle organisation du
concours (et notamment le système des correcteurs extérieurs) ne pourra pas
être organisée en temps voulu. Les trois concours extraordinaires pourront donc
être précédés par une présélection informatisée ([35]).
Finalement, l’article 1 de la loi n. 48 du 13 février 2001 va augmenter
de 1.000 unités l’effectif de la magistrature italienne, qui est ainsi porté à
10.109 unités. Les articles de 4 à 8 de la même loi introduisent la nouveauté
des « magistrats de district », affectés non pas à une certaine juridiction,
mais à un ressort de cour d’appel. A l’intérieur de ce ressort ils seront
appelés à remplacer temporairement les collègues absents pour cause de maladie,
maternité, mutation d’un poste à un autre (sans que le poste laissé ne soit
couvert par un autre magistrat qui ait demandé sa mutation dans ce poste), ou
bien lorsqu’un magistrat a été suspendu de ses fonctions lors d’un procès
disciplinaire, ou encore lorsqu’un magistrat est appelé à faire partie de la
commission du concours pour l’accès à la magistrature ([36]).
9. Le recrutement des
magistrats en Italie : la nouvelle discipline des épreuves écrites et orales,
dans le système de la loi n. 48 du 13 février 2001.
Les épreuves écrites se déroulent – comme on l’a déjà
remarqué – devant une commission de magistrats et professeurs (32 au total,
selon les dispositions de la loi n. 48 du 13 février 2001) choisis par le
C.S.M. ; elle est composée par un magistrat de la Cour de Cassation, qui en est
le président, par 23 autres magistrats (dont un doit avoir atteint le degré de
magistrat de Cassation – même s’il n’en exerce pas effectivement les fonctions
([37])
– tandis que les autres doivent avoir atteint le degré de magistrat de Cour
d’appel), ainsi que par 8 professeurs d’université. La commission peut se
diviser en deux sous-commissions, pourvu qu’au moins 9 membres (dont au moins
un professeur) soient présents. Pour la correction des épreuves écrites chaque
sous-commission pourra être articulée en trois « formations collégiales » (une
pour chacune des trois matières des épreuves écrites), composées d’au moins
trois membres.
Les épreuves écrites
consistent à rédiger, en trois différentes journées, trois compositions sur des
sujets fixés par la commission, dans les domaines, respectivement, du droit
civil, du droit pénal et du droit administratif. Sont admis aux épreuves orales
les candidats ayant obtenu un classement d’au moins 12 points sur 20 dans
chacune des trois épreuves écrites. Les épreuves orales consistent à répondre à
une interrogation sur chacune des matières suivantes :
a) droit civil et
éléments fondamentaux de droit romain ;
b) procédure civile ;
c) droit pénal ;
d) procédure pénale ;
e) droit administratif,
droit constitutionnel et droit fiscal ;
f) droit du travail et
droit social ;
g) droit communautaire
;
h) droit international
(public et privé) et éléments d’informatique juridique ;
i) une langue étrangère,
choisie par le candidat parmi les langues officielles de l’Union européenne ([38]).
Les candidats admis
au concours sont classés sur la liste d’aptitude ([39])
lorsqu’ils ont obtenu au moins 6 points sur 10 dans chacune des matières de
l’épreuve orale (à l’exception de celle sous i)) et qu’ils ont eu au moins 98
points, obtenus en sommant les points de l’épreuve orale et ceux de l’épreuve
écrite (à l’exception de celle sous i), dont on ne tiendra compte que pour la
rédaction de la liste finale de classement).
10. La formation des magistrats et
les principes internationaux en la matière.
Le sujet de la formation des magistrats est
étroitement lié à ceux de l’indépendance et de l’efficacité du pouvoir
judiciaire. La compétence est une condition sine
qua non si l’on veut que le juge puisse accomplir la tâche que la société
civile lui confère. « D’un magistrat ignorant – disait La Fontaine ([40])
– c’est la robe qu’on salue ». Si l’on veut donc que cette robe revête un
magistrat respecté par les justiciables et tout à fait libre dans son jugement,
il faut que ce magistrat ait une bonne connaissance des matières qu’il devra
traiter. Un magistrat bien formé est un magistrat plus indépendant.
Plusieurs
systèmes juridiques ont pris conscience de cela et même les organismes
internationaux, au cours de ces dernières années, se sont penchés sur cette
matière. C’est pourquoi le sujet de la formation constitue de plus en plus
objet d’attention de la part des documents internationaux touchant à la matière
du statut et de l’indépendance des juges.
Ainsi, l’article 10 des Principes Fondamentaux relatifs à
l’Indépendance de la Magistrature élaborés par l’ONU en 1985 stipule que « Les
personnes sélectionnées pour remplir les fonctions de magistrat doivent être
intègres et compétentes et justifier d’une formation et de qualifications
juridiques suffisantes ». La Charte Européenne sur le Statut des Juges,
approuvée par le Conseil de l’Europe en 1998, stipule, entre autres, que « Le
statut assure au moyen de formations appropriées prises en charge par l’Etat la
préparation des candidats choisis à l’exercice effectif de ces fonctions » ;
une instance « indépendante du pouvoir exécutif et du pouvoir législatif au
sein de laquelle siègent au moins pour moitié des juges élus par leurs pair
suivant des modalités garantissant la représentation la plus large de ceux-ci »
veille à « l’adéquation des programmes de formation et des structures qui les
mettent en œuvre aux exigences d’ouverture, de compétence et d’impartialité
liées à l’exercice des fonctions judiciaires » (cf. art. 2.3 et 1.3).
Avant l’adoption de ce document, la Recommandation n° R (94) 12 du
Comité des ministres du Conseil de l’Europe aux états membres sur
l’indépendance, l’efficacité et le rôle des juges ([41])
a prescrit aux états membres de « recruter suffisamment de juges et leur
permettre d’acquérir toute la formation nécessaire, par exemple une formation
pratique dans les tribunaux et, si possible, auprès d’autres autorités et
instances, avant leur nomination et au cours de leur carrière. Cette formation
– continue le texte de la Recommandation – devrait être gratuite pour le juge
et porter, en particulier, sur la législation récente et la jurisprudence. Le
cas échéant, cette formation devrait inclure des visites d’études auprès des
autorités et des tribunaux européens et étrangers ». Ce même document ([42])
stipule que « Les juges devraient en particulier assumer les responsabilités
suivantes : (...) suivre toute formation nécessaire à l’exercice de leurs
fonctions de manière efficace et adéquate » ([43]).
Le Conseil de l’Europe s’est d’ailleurs fait promoteur d’une réunion
multilatérale des responsables de la formation des différents pays membres,
aussi bien que des pays de l’Europe Centrale et Orientale, conférence qui s’est
tenue à Lisbonne les 27-28 avril 1995. A la suite de cette conférence les
délégués ont affirmé « la nécessité d’accorder une priorité particulière à la
formation des juges et des magistrats du parquet et exprimé le besoin
d’améliorer et d’élargir les modalités de cette formation en tenant compte des
traditions propres aux différents systèmes juridiques et en s’attachant à
respecter et encourager l’indépendance intellectuelle de ces magistrats ». Les
délégués participant à ce colloque ont aussi souligné que « la nécessité pour
les juges et les magistrats du parquet d’assurer l’efficacité de la justice ne
doit pas nuire à l’exigence de développer les qualifications et la conscience
professionnelle de ces magistrats ».
Les vœux du Conseil de l’Europe sont déjà une réalité, par exemple, en
France, au moins en ce qui concerne l’existence d’un véritable droit à la
formation, qui a été créé par la loi n° 92-189 du 25 février 1992. Ce texte,
modifiant l’ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 (portant loi organique
relative au statut de la magistrature), reconnaît expressément aux magistrats «
le droit à la formation continue ». En Italie, par contre, le « code éthique
des magistrats » approuvé le 7 mai 1994 par l’Association Nationale des
Magistrats stipule à l’article 3 que « le magistrat remplit ses devoirs avec
diligence et activité. Il garde et accroît son expérience professionnelle en
s’engageant à mettre à jour et à approfondir ses connaissances dans les
secteurs dans lesquels il exerce son activité ». Cette disposition fait partie
d’un corps normatif n’ayant aucune valeur de loi ; elle engage néanmoins chaque
magistrat sur le plan de l’éthique professionnelle à s’interroger constamment
sur le niveau de son propre professionnalisme ([44]).
De leur côté, les institutions de l’Union européenne ont
compris, elle aussi, que le bon fonctionnement de l’Europe judiciaire exige une
bonne connaissance par les juges et procureurs des Etats membres de leurs
différents systèmes juridiques, ainsi que des instruments nationaux et
européens de la coopération. A ce titre, la formation apparaît comme un outil
particulièrement pertinent pour favoriser les échanges entre praticiens et
créer progressivement une culture judiciaire commune à l’intérieur de l’Europe,
préalable incontournable à une coopération judiciaire efficace.
C’est
pour cela que l’Union a mis en place au cours des deux dernières années un Réseau européen de formation
judiciaire, dont l’objectif est celui d’améliorer la connaissance réciproque
des systèmes judiciaires des pays membres parmi les juges et les procureurs
afin d’améliorer le fonctionnement pratique de la coopération judiciaire au
sein de l’Union européenne.
Concrètement,
ce réseau a pour objet :
-
de mettre en place un programme annuel d’actions
se déroulant dans chacun des pays membres, afin de favoriser une connaissance
respective des systèmes judiciaires et des procédures de coopération avec
chacun des Etats membres. Dans ce cadre, une attention toute particulière devrait
être prêtée à la formation des correspondants du « Réseau judiciaire européen »
en charge au jour le jour de faciliter la coopération ;
-
de développer les connaissances linguistiques des
magistrats des Etats membres, afin de favoriser une coopération efficace ;
-
de coordonner les initiatives de ses membres, afin
de proposer aux magistrats d’Europe un programme pouvant couvrir différents
secteurs de compétence ;
-
de diffuser les résultats des études et les
programmes de formation, afin de favoriser leur démultiplication ;
-
de créer des outils communs de formation, tout
particulièrement en ayant recours aux nouvelles technologies ;
-
d’effectuer des propositions d’appui en direction
des pays candidats, afin de les aider à structurer leurs dispositifs de formation
et de les intégrer progressivement dans les programmes de formation du réseau.
L’initiative
s’inscrit dans le cadre des différents programmes mis en place par l’Union
européenne, et tout particulièrement le programme Grotius, qui ont déjà permis
à un certain nombre de magistrats de se rencontrer afin d’échanger leurs
expériences et d’avoir un contact avec la réalité juridique d’autres pays
membres. L’institution d’un Réseau européen de formation judiciaire vise à
permettre aux écoles et aux institutions nationales, qui s’occupent
spécifiquement de la formation des juges et des procureurs dans les Etats
membres, de se réunir régulièrement en bénéficiant de moyens afin
-
de développer progressivement des programmes et
des outils de formation communs ;
-
d’approfondir la connaissance mutuelle des
systèmes juridiques ;
-
d’améliorer l’utilisation des instruments
européens et internationaux ;
-
d’échanger les expériences et identifier les
besoins des activités de formation ;
-
de favoriser la coordination entre les différents
programmes de formation prévus par les pays membres ;
-
de développer les activités de formation pour les
membres du corps judiciaire.
Chaque
année, le réseau présentera un programme d’activités qui vise à favoriser : la
connaissance des systèmes judiciaires européens et les modalités de
collaboration ; la connaissance linguistique ; l’organisation de stages et
d’échanges ; le développement de programmes de formation pour le corps
judiciaire ainsi que pour les formateurs eux-mêmes. Afin de réaliser une
communication efficace entre les membres du réseau, des moyens électroniques
seront utilisés et un site Internet accessible au public sera créé.
11. L’organisation institutionnelle de la formation : généralités ; le cas
italien.
La réflexion qu’on est en train de mener ([45])
au sujet des textes réglant sur le plan international la matière de la
formation nous permet d’aboutir, pour ce qui est du point crucial de
l’organisation institutionnelle de la formation, aux résultats suivants :
a) la formation est aujourd’hui de plus en plus perçue comme l’objet d’un
droit vis-à-vis de l’Etat ;
b) cependant elle forme aussi l’objet d’un devoir de chaque magistrat ;
c) elle est étroitement liée à l’indépendance du pouvoir judiciaire.
Ces trois principes peuvent nous aider à répondre à la question : qui doit
être responsable de la formation ? Mais pour aborder ce sujet il faut encore
considérer un autre point.
Qu’est-ce qu’est la formation et, notamment, qu’est-ce qu’est la formation
des magistrats ? Dans son rapport au Parlement italien sur l’état de la justice
pour l’année 1994 le Conseil Supérieur de la Magistrature italien a défini la
formation comme une « communication organisée de connaissances techniques,
pratiques et déontologiques qui s’ajoutent aux connaissances données par
l’exercice de sa propre profession ; cette transmission de connaissances est
réalisée de façon programmée et systématique par le biais d’une structure dans
laquelle l’opérateur agit ». Cela veut dire que la formation est, avant tout,
enseignement. Mais elle est aussi bien plus que cela, puisqu’elle ne se borne
pas à une communication de connaissances théoriques (le savoir), mais elle tend aussi à partager un ensemble d’informations
opérationnelles (savoir agir) et à
présenter des modèles de comportement (savoir
être).
Si tout cela est vrai, alors on ne voit pas pourquoi la formation des
magistrats devrait être exemptée du respect de la liberté d’enseignement,
principe qui est d’ailleurs bien connu par la Constitution italienne ([46]),
aussi bien que par les lois fondamentales d’autres pays européens ([47]).
Indépendance du pouvoir judiciaire et liberté d’enseignement : voilà les
deux piliers de la formation des magistrats. Si on accepte ces deux postulats
la réponse à l’interrogatif concernant qui est le responsable de la formation
ne peut être que la suivante : l’organisme ayant la tâche de former les
magistrats doit être non seulement indépendant des autres pouvoirs de l’Etat, mais
aussi doté d’un remarquable degré d’autonomie à l’égard de l’institution
responsable de l’administration du pouvoir judiciaire, cela bien entendu dans
les systèmes où cet organe existe, et notamment en Italie.
Pourquoi faut-il réclamer pour les centres de formation des magistrats une
liberté d’action par rapport non seulement au Ministère de la Justice, mais
aussi au Conseil Supérieur de la Magistrature ? Tout le monde sait que
lorsqu’on parle d’indépendance des magistrats on entend souligner, d’un côté,
l’absence d’une relation de subordination aux autres pouvoirs de l’Etat
(indépendance « externe »), mais aussi, de l’autre côté, l’absence de liens de
dépendance hiérarchique à l’intérieur même du corps judiciaire (indépendance «
interne » ([48])) : donc aussi
vis-à-vis du Conseil Supérieur de la Magistrature.
D’ailleurs, il pourra être intéressant de remarquer qu’une référence au
principe de la liberté d’enseignement est aussi contenue dans l’exposé des
motifs du projet de loi n° 2018 qui porte le titre « Institution d’un Centre
supérieur d’études juridiques pour la formation des magistrats, ou ‘Ecole de la
magistrature’ », présenté au Parlement italien en 1995, au cours de la XIIe
législature, ensuite abandonné ([49]).
Dans ce texte la référence à l’article 33 de la Constitution italienne est
coordonnée avec d’autres principes de notre loi fondamentale concernant
l’indépendance du pouvoir judiciaire (article 104), les attributions du C.S.M.
(article 105) et les compétences du Ministère de la Justice (article 110). On
pourra donc s’inspirer de ce projet de loi – qui, malheureusement, a été laissé
tomber par le Gouvernement et par le Parlement – pour essayer de comprendre
quelles peuvent être, dans le cadre institutionnel italien, les relations d’un
centre autonome de formation des magistrats avec le Garde des Sceaux, d’un
côté, et le C.S.M., de l’autre.
La réponse est assez facile en ce qui concerne le premier de ces deux
sujets. L’article 110 de la Constitution italienne limite les compétences du
Ministre à « l’organisation et l’aménagement des services relatifs à la justice
». La solution est trouvée, dans le projet de loi précité, en attribuant à deux
représentants du Ministre un siège au sein, respectivement, du conseil
scientifique et du conseil d’administration de l’Ecole (articles 8 et 10). Le
Ministère, de son côté, doit fournir une dotation économique annuelle (article
1) et sélectionner le personnel administratif composant le secrétariat de
l’Ecole (article 17).
La question des rapports avec le C.S.M. paraît par contre plus délicate.
Cet organisme – comme je vais le dire tout à l’heure – est aujourd’hui le seul
centre de formation initiale et continue pour les magistrats italiens. On a
essayé de contester cette compétence en remarquant que l’article 105 de notre
Constitution ne prévoit pas la formation parmi les tâches qui lui sont
attribuées. Par contre, en l’état de la législation nombreuses dispositions
nous permettent de conclure qu’aujourd’hui c’est le C.S.M. et non pas le
Ministre qui est compétent. Ainsi, par exemple, la loi attribue expressément au
Conseil Supérieur la compétence en matière de formation des auditeurs ([50]),
aussi bien que des juges des mineurs ([51])
et des juges de paix ([52]).
Finalement, l’article 11 de la loi n. 48 du 13 février 2001 confie expressément
au C.S.M. l’organisation des cours de formation des auditeurs pour lesquels le
C.S.M. aura décidé d’abréger la période ordinaire de 18 mois à 12 mois ([53]).
Dans le système italien actuel il est donc inévitable que le Législateur
confie ces tâches au C.S.M., mais il est aussi évident que ces compétences
auraient été attribuées à une Ecole de la magistrature, s’il en existait une.
La preuve en est que l’article 11 qu’on vient de citer confie la tâche de
l’organisation de la formation au C.S.M. « jusqu’à ce que l’école de la
magistrature soit instituée », en ouvrant, de cette façon, une perspective tout
à fait inattendue.
12. La formation
initiale des magistrats en Italie.
Venant donc aux spécificités de la formation des
magistrats, on constate d’abord qu’un peu partout dans le monde il faut faire
aujourd’hui une distinction très claire entre :
a) formation initiale
et
b) formation continue.
En ce qui concerne
la première, on aperçoit que, dans la plupart des pays qui se rangent au modèle
bureaucratique, le recrutement par concours a connu des transformations
importantes, même si les « correctifs » mis en place sont divers. Tout d’abord,
l’accès latéral à la magistrature, comme moyen apte aussi à contraster les
tendances typiques des corps fermés, représente un de ces correctifs dans des
pays tels que la France, la Belgique ou les Pays-Bas, ainsi que dans les
systèmes de Common Law (où le
recrutement des juges n’est effectué que parmi les avocats pouvant justifier
d’un certain nombre d’années de pratique).
Par contre, le
système italien a refusé jusqu’à maintenant d’utiliser les expériences
professionnelles qui se forment à l’extérieur de l’organisation judiciaire ([54]).
En deuxième lieu, les institutions chargées de la formation juridique des
futurs juges et magistrats du parquet se sont désormais répandues dans le
monde. Qu’il s’agisse d’une école ad hoc
comme en France, en Espagne, au Portugal, ou aux Pays-Bas, ou bien d’un service
préparatoire comme en Allemagne, la tendance fort visible est celle de donner
aux magistrats une préparation professionnelle apte à faire face à la
croissance aussi bien qu’à la transformation des tâches dont ils seront
chargés. En revanche, en Italie le concours d’entrée n’est – au moins pour
l’instant – ni précédé ni tantôt suivi d’aucune formation gérée par une
institution spécialisée et indépendante (même si les efforts déployés par le
C.S.M. dans ce domaine sont tout à fait remarquables). C’est un déficit
lamentable, dont j’ai déjà fait état ([55]).
La préparation
professionnelle des jeunes magistrats italiens est donc confiée actuellement au
Conseil Supérieur de la Magistrature ; elle a lieu presque exclusivement on the job, c’est‑à‑dire
sous la surveillance et la conduite des magistrats plus âgés. L’apprentissage
lors du stage est divisé en deux phases :
a) la formation «
ordinaire » ou « générique », qui se réalise par une rotation à l’intérieur de
divers bureaux, sous la surveillance de magistrats experts, et
b) la formation dite «
visée » (ou spécialisée) chargée de donner une préparation spécifique à
l’exercice des fonctions qui feront l’objet de la première affectation.
L’encombrement des
sièges destinés à l’apprentissage, surtout au cours de la formation « ordinaire
», constitue un problème désormais évident et susceptible de compromettre la
qualité des stages. Aussi le choix des magistrats aptes à exercer les fonctions
de « maître » pose des problèmes : à s’en tenir aux opinions exprimées par les
auditeurs, la disponibilité et les capacités didactiques des magistrats
désignés ne sont pas toujours à la hauteur de la tâche. Une deuxième difficulté
concerne l’exigence d’intégrer les (assez souvent modestes) notions théoriques
acquises à l’université.
Toute la matière a
été réorganisée par le décret du Président de la République en date du 17
juillet 1998, qui a fixé en 18 mois la durée minimale de la période
d’apprentissage (dont 13 de formation « ordinaire » et 5 de formation « visée
»), en précisant les règles et les compétences du Conseil Supérieur de la Magistrature
ainsi que des Conseils judiciaires et des Commissions pour les auditeurs
constituées au niveau des districts des Cours d’appel. Il faudra cependant
ajouter tout de suite que l’art. 11 de la loi n. 48 du 13 février 2001 a prévu
la possibilité pour le C.S.M. de réduire jusqu’à 12 mois la durée de la période
de formation pour les auditeurs, pourvu que la période de formation « visée »
soit toujours de cinq mois. Dans ce cas les auditeurs seront obligés de
participer, au cours des cinq ans suivants, à des cours de formation organisés
par le C.S.M. de la durée de deux mois par an.
Si l’on doit porter
une appréciation de ce système, il faut d’abord remarquer que le temps consacré
à la formation, au-delà de l’engagement individuel dans l’étude, ne semble pas suffisant,
même en supposant (ce qui est très peu probable) que le C.S.M. ne serve pas de
la faculté de raccourcir la période de formation. En effet, les auditeurs
doivent participer à des cours organisés par les Conseils judiciaires auprès
des différentes cours d’appel et par le C.S.M. à Rome. Et pourtant, mis à part
les « rencontres romaines », la situation au niveau locale est tout autre
qu’homogène. Plus généralement on peut observer que la prolifération des
connaissances juridiques et non juridiques exigées des magistrats, qui
correspond à la multiplication des rôles qu’ils sont appelés à tenir, n’a
abouti à aucune forme de spécialisation.
Aucun stage dans une
administration publique ou à l’étranger n’est prévu. Aucune réelle sélection
n’est effectuée au cours de cette brève période, en dépit d’un système de
contrôle inutilement baroque et complexe, prévoyant – entre autres – la tenue
d’un « cahier » de formation, qui doit enregistrer les étapes d’un parcours de
formation coordonné, rédigé et vérifié à chaque pas avec l’intervention :
a) du magistrat «
maître »,
b) des magistrats «
collaborateurs » du Conseil judiciaire,
c) des Commissions pour
la formation initiale constituées auprès de chaque district de Cour d’appel,
d) des Conseils
judiciaires,
e) du Comité Scientifique
auprès du C.S.M.,
f) de la Commission
pour la formation auprès du C.S.M.,
g) de l’assemblée
plénière du C.S.M. …
En effet, sauf cas
très exceptionnels, les évaluations d’aptitude rédigées par les magistrats
responsables de la formation et par le Conseil Judiciaire compétent sont
positives et les auditeurs sont reçus dans l’exercice des fonctions
juridictionnelles ([56]).
13. La formation
continue des magistrats en Italie : un bref historique.
En ce qui concerne la formation continue, il faudra dire
d’abord qu’il s’agit d’un sujet auquel l’auteur de cette étude tient d’une
façon tout à fait particulière, ayant été engagé dans cette activité au cours
de trois ans ([57]). Il s’agit
d’un thème sur lequel on ne peut parler sans beaucoup de regret pour la chance
que l’Italie a perdue de se doter – au moins pour le secteur de la formation
continue – d’une Ecole de la Magistrature du genre de l’E.N.M. française.
En premier lieu il
faudra dire qu’un système très rudimentaire de formation continue pour les
magistrats a débuté en 1973, organisé par le Conseil Supérieur de la
Magistrature. A partir de cette année et au cours des années suivantes le
C.S.M. a mis en place des cours en forme de « semaines de formation » (en
moyenne une dizaine pour chaque année) consacrées à des matières spécifiques :
techniques d’enquête criminelles, droit des mineurs, droit du travail,
procédure civile, droit de la famille, etc.
Le 23 septembre 1993
le Ministre de la Justice et le Vice-Président du C.S.M. signaient une
convention suivant laquelle une « Structure pour la formation des magistrats »
(Struttura di Formazione Professionale
per Magistrati) était constituée en voie expérimentale. A la tête de cet
organisme il y avait un Comité Scientifique, qui était composé par trois
membres du C.S.M., trois magistrats du Ministère, trois magistrats appliquées
au C.S.M. à plein temps (dont moi-même), et cinq magistrats travaillant pour la
Struttura à mi-temps. La formation
organisée par la Structure n’était pas obligatoire pour les magistrats ; mais
il faut aussi ajouter que dans quelques cas particuliers le C.S.M. avait décidé
que le fait d’avoir suivi des cours de formation constituait un titre de
préférence en vue de la destination à certaines fonctions. La convention qu’on
vient de mentionner prévoyait l’organisation, chaque année, de cinquante cours
de la durée d’une semaine, chacun de ces cours était réservé à environs cent
magistrats : donc, chaque année, 5.000 magistrats (sur un total, à l’époque, de
8.400) pouvaient être touchés par une activité de formation. Bien que la
préparation initiale de futurs magistrats ne fût pas indiquée parmi ses buts, «
l’Ecole » aurait pu devenir dans le futur un instrument institutionnel en
mesure de combler le vide actuel entre la conclusion des études universitaires
et l’accès au corps judiciaire.
Malheureusement,
après environ neuf mois d’activité et après que l’auteur de cet article avait
eu l’honneur et le privilège d’être nommé directeur de cette première école de
la magistrature italienne, la convention a été annulée par la Cour des comptes,
qui a soutenu qu’une structure de ce genre ne pourrait être constituée que par
une loi et non par une convention administrative entre le C.S.M. et le
Ministère. A cette époque-là la structure avait organisé déjà une quarantaine
de semaines et de cours de formation spécialisés dans les plus différents
domaines, avec la participation non seulement de magistrats, mais aussi de
professeurs d’université, avocats, notaires, experts, psychologues,
sociologues, journalistes, etc.
En conséquence de
cette malheureuse décision le C.S.M. a décidé néanmoins de continuer l’activité
de formation mise en œuvre par la Structure et d’organiser pour chacune des
années suivantes une quarantaine de cours de formation suivant le même schéma
de l’année 1994. Pour l’organisation de cette activité de formation le C.S.M.
s’est adressé, pour les premières trois années, au même groupe de magistrats
qui avaient composé le Comité Scientifique de la Structure démoli par la Cour
des comptes.
14. La formation
continue des magistrats en Italie : l’état actuel de la question.
Afin de poursuivre le travail acheminé par la Structure
pour la formation des magistrats, le Conseil Supérieur a délibéré, en date du 9
juillet 1996, la création d’une Commission ad
hoc : il s’agit, plus exactement, de la Neuvième Commission (« Commission
pour la formation initiale et continue »), dont la compétence est celle
d’élaborer des propositions touchant aux domaines de la formation initiale et
continue des magistrats, ainsi qu’aux concours pour le recrutement. Le Comité
Scientifique auprès de la Commission a reçu la charge de coopérer avec la
Commission en ce qui concerne la création des programmes annuels de formation,
l’organisation des activités, leur animation, le choix des rapporteurs, les
méthodes d’enseignement, la direction des débats, l’élaboration de documents
d’évaluation des résultats des rencontres et la présentation de propositions
pour les futures initiatives dans ce domaine. Le Comité est maintenant composé
de 16 membres, dont 12 magistrats (travaillant pour la formation à temps
partiel) et 4 professeurs d’université (eux aussi engagés dans la formation à
mi-temps), auxquels s’ajoutent 1 magistrat du Bureau des Etudes du Conseil
Supérieur et 2 Magistrats Secrétaires du C.S.M.
L’activité réalisée
entre-temps par le Comité est très remarquable. Le nombre des magistrats ayant
participé au moins à une formation a été en 1998 de 4.152 et de 4.507 en 1999,
tandis que le nombre de cours prévus pour l’année 2001 est de 50.
Les sujets traités sont les plus
différents ; il se situent surtout dans les domaines du droit communautaire,
international et comparé, du statut des magistrats, du droit civil, du droit
commercial, du droit du travail, du droit de la famille et des mineurs, du
droit des affaires, du droit de l’informatique, du droit pénal, de la procédure
civile, de la procédure pénale, etc. Pour ne citer que quelques-uns des titres
des formations prévues pour l’année 2001, on pourra mentionner les initiatives
sur les thèmes suivants : « Les systèmes judiciaires des pays membres de
l’Union européenne », « L’accélération du contentieux civil, la solution des
litiges sur les ‘petites créances’ (small
claims) et le rôle des juges honoraires » et « Acquisition et appréciation
de la preuve dans les systèmes des pays de l’Union européenne », organisés dans
le cadre du programme « Grotius » de l’Union européenne, et encore « La
formation des formateurs », « Le pouvoir discrétionnaire du juge », «
Interposition et simulation dans les contrats », « Le contentieux avec les
banques », « Les mesures provisoires en procédure civile », « Le juge et la
gestion des entreprises », « Les bilans des sociétés », les différents cours
sur les techniques d’enquête pénale, etc.
Pour ce qui est des
formules pédagogiques suivies dans la didactique, les activités se présentent
sous la forme de :
-
rencontres (incontri di studio
: il s’agit de cours de formation suivant le modèle « traditionnel » des
conférences tenues par des magistrats, des professeurs, des avocats, des
notaires, des experts, etc., suivies par des discussions ouvertes à tous les
participants ; les travaux peuvent aussi se dérouler au sein de groupes de
travail, chacun d’eux composés par un petit nombre de magistrats, sous la
direction d’un coordinateur, auquel revient la tâche de présenter à l’ensemble
des participants un rapport sur les discussions à l’intérieur de son groupe) ;
-
séminaires de pratique professionnelle (seminari di pratica professionale : il s’agit de cours de formation
adressés surtout à des magistrats exerçant les mêmes fonctions ou des fonctions
similaires ; leur but est celui d’aider les participant – surtout par le biais
de l’échange des expériences – à développer une bonne préparation technique
visant à résoudre les problèmes pratiques de la profession) ;
-
ateliers (laboratori : il
s’agit de cours de formation à caractère expérimental, fondés sur le principe
de l’autodidactisme ; l’initiative s’adresse à des petits groupes de travail
qui, sous la direction d’un expert de méthodologie, analysent des problèmes
spécifiques rencontrés dans l’exercice de la profession) ;
-
journées d’étude (giornate di
studio : il s’agit de cours de formation organisés pour approfondir des
thèmes particuliers, normalement suite à l’introduction d’une réforme : la
durée de cette formation est normalement d’un jour) ;
-
confrontations (confronti :
il s’agit de rencontres avec des magistrats ou d’autres auxiliaires de la
justice de pays étrangers, visant à stimuler l’approfondissement des
connaissances de droit comparé et transnational, surtout au niveau européen) ;
-
cours déconcentrés (corsi
decentrati : il s’agit de rencontres organisés dans le cadre de la «
formation déconcentrée »).
Une « nouvelle frontière
» de la formation des magistrats est justement celle de la formation
déconcentrée. Sur ce sujet l’assemblée plénière du Conseil Supérieur de la
Magistrature a adopté le 26 novembre 1998 une résolution sur la proposition de
la Neuvième Commission (compétente, comme on vient de le dire, en matière de
formation). Le but de cette initiative – qui a été ensuite concrétisée par le
biais de la délibération du C.S.M. en date du 28 juillet 1999 – est celui de
favoriser le contacte avec les réalités locales, ainsi que de développer les
relations avec les universités et les barreaux. En même temps on essaye
d’attirer la participation des collègues qui, pour des raisons de distance ou
de famille, se trouvent dans l’impossibilité d’abandonner leur ville pour se
rendre à Rome afin de prendre part à une formation auprès du C.S.M. Cette
activité n’est pas conçue comme une alternative à la formation qui a lieu à
Rome, mais comme une forme d’intégration de celle-ci.
L’organisation de
cette formation est confiée aux Conseils judiciaires, ainsi qu’à un réseau de
magistrats délégués à la formation locale. Ces magistrats sont en nombre de
deux, trois ou quatre par district de Cour d’appel, selon la consistance de
l’effectif de la magistrature de chaque ressort ; leur tâche est celle de
constituer des véritables traits d’union entre le C.S.M. et les Conseils
judiciaires pour l’organisation des initiatives de formation à niveau local,
dans les domaines de la formation initiale, de celle continue, de l’aide à l’ «
auto-formation » individuelle, lors du changement des fonctions (on parle ici
de « reconversion »), ainsi qu’à la formation des juges de paix et des juges
honoraires ; ils doivent aussi soigner la mise en place d’initiatives communes
avec les universités et les barreaux. Parmi les initiatives adoptées par les magistrats délégués à la
formation locale on pourra signaler non seulement l’organisation de conférences
au niveau des juridictions territoriales, mais aussi la création d’un réseau de
« secours d’urgence », constitué par des magistrats disponibles à aider – par
le biais du téléphone ou du courriel – tous les collègues désirant demander des
renseignements pour la solution de problèmes immédiats et urgents auxquels ils
sont confrontés ([58]).