Politikos mokslų pagrindai ir politikos sociologija
Vykintas Pugačiauskas
I kurso, 3 grupės studentas
Biurokratija, jos vaidmuo dabartinėje valstybėje
Planas
Įvadas
1. M. Vėberio biurokratijos modelis
1.1 Biurokratijos pranašumai
1.2 Biurokratijos charakteristika
1.3 Biurokratinio mechanizmo pastovumas
2. Biurokratija ir biurokratai: neigiamas požiūris
3. Biurokratai ir jų asmeniniai interesai
Pabaiga
Naudotos literatūros sąrašas
Įvadas
Biurokratija kaip valstybės valdžios organizavimo
būdas yra pastaruoju metu labiausiai paplitusi
pasaulyje - ir demokratinėse, ir totalitarinėse valstybėse.
Biurokratijos principus ir pageidaujamas valdininkų -
biurokratų - savybes dar šio amžiaus pradžioje aptarė
vokiečių sociologas M. Vėberis (M. Weber). Tačiau panašu,
kad jo minėti principai liko nevisiškai ar ne visur įgyvendinti
arba neužtikrina objektyviai priimtino valdymo. Todėl
biurokratijos tyrinėjimai dabar apima ne tiek idealų
biurokratijos modelį, kiek - pripažįstant biurokratinės
valdymo organizavimo formos pranašumus - jos trūkumus ir
apskritai įvairias biurokratijos formas bei biurokratų kaip
ypatingos valdininkų grupės interesus. Taigi pats terminas
"biurokratija" gali reikšti ir teigiamą, bene vienintelį
priimtiną šiuolaikinės valstybės valdymo organizavimo
būdą, ir neigiamą, dažniau vartojamą buitine prasme,
biurokratijos kaip niekam neatsakingų valdininkų valdžios
apibūdinimą.
Taigi šioje apžvalgoje ir bus parodyta, kokią
biurokratiją matė ir norėjo matyti jos teoretikas M. Vėberis,
ir kokią ją mato kai kurie dabartiniai tyrėjai.
1. M. Vėberio biurokratijos modelis
1.1 Biurokratijos pranašumai
Šio šimtmečio pradžioje M. Vėberis pastebėjo, kad
biurokratija yra jau vien techniškai pranašesnė už kitas iki
tol buvusias valdymo organizavimo formas "taip, kaip
gamyba, pasitelkiant mašinas, už nemechaninę gamybą" .
Jis atskyrė politikų ir valdininkų valdymą ir parodė, kad jų
interesai priešingi: valdininkas siekia sąžiningai įvykdyti bet
kokį, net prieštaraujantį jo įsitikinimams įsakymą, tuo
įgyvendindamas valstybinę valdžią, o politikas remiasi
asmenine atsakomybe už jo siūlomus ar priimamus
sprendimus. Taigi valdininkas turi atlikti savo pareigas sine
ira et studio - nepiktai ir bešališkai. Kuo labiau
dehumanizuojamas, išvalomas nuo "nesuskaičiuojamų"
dalykų biurokratinis valdymas, tuo jis labiau priimtinas
šiuolaikinėmis sąlygomis.
Pagrindiniai biurokratinio valdymo pranašumai,
pasak Vėberio, yra šie: tikslumas, greitis, dalyko žinojimas,
tęstinumas, diskretiškumas, griežta subordinacija, trinties,
materialinių ir personalinių kaštų mažėjimas, stabilumas,
patikimumas, disciplinos griežtumas. Biurokratinis
valdymas pranašus dar ir tuo, kad jis gali atlikti bet kokius
valdymo veiksmus ir gana intensyviai. Biurokratinio
valdymo rezultatai "suskaičiuojami", juos galima
prognozuoti. Tuo jis pranašesnis už kolegialųjį (labai lėtas,
susijęs su nuolatiniais konfliktais ir kompromisų ieškojimu,
priklausomas nuo lyderių ar "viršūnių") ar garbės pareigūnų
(neturi tęstinumo, yra gana mėgėjiškas, todėl didina ne tiek
ekonominius kaštus, kiek praradimus dėl netikslumų ir
atidėliojamų sprendimų) valdymą.
Įdomu, kad būtent privataus, didelių mastų
verslo valdymą M. Vėberis laiko "neprilygstamu griežtos
biurokratinės struktūros pavyzdžiu" . Šiuolaikinėje
visuomenėje pirmiausiai kapitalistinei rinkos ekonomikai
reikia tikslaus, nedviprasmiško ir, svarbiausia, kiek
įmanoma greitesnio valdymo mechanizmo. Modernios
komunikacijos priemonės informaciją skelbia labai greitai,
todėl verslui taip pat privalu kuo greičiau į ją reaguoti. Per
optimalų laiką reaguoti, tvirtina M. Vėberis, paprastai gali
tik biurokratinė organizacija.
Taigi šiuolaikinėje visuomenėje esti tik du
pasirinkimo variantai: biurokratija ir diletantizmas. Tačiau
pats biurokratinis valdymas efektyvus gali būti tik tada, kai
valdininkui darbas biurokratinėje struktūroje yra
pagrindinis ar bent jau prioritetinis užsiėmimas.
1.2 Biurokratijos charakteristika
Viena iš pagrindinių biurokratinės valdymo
organizavimo formos sąlygų yra, pasak Vėberio, oficialios ir
fiksuotos įstatymais ar taisyklėmis jurisdikcijos principas. T.
y. biurokratiškai valdomai struktūrai reikalingos valdininkų
pastangos paskirstomos kaip oficialios pareigos, o galia leisti
įsakymus (naudoti prievartą), vykdant šias pareigas, yra
griežtai ribojama. Valdymo struktūrą idealiu atveju sudaro
individualūs pareigūnai, todėl Vėberis vadina tokią valdymo
organizavimo formą "monokratija".
Kaip tik jurisdikcijos principo M. Vėberis
pasigenda tradicinėse visuomenėse: "Nuolatinė ir vieša
valdžia su fiksuota jurisdikcija yra ne istorijos taisyklė, bet
veikiau išimtis" . Šitaip suprantama biurokratija išsivystė
tik moderniosiose bendruomenėse - vyriausybėse, išsiplėtojus
kapitalizmui - privačiame versle, armijose, politinėse
partijose, interesų grupėse ir kitur. "Biurokratinės
administracijos vystymasis ir nuolatinis plėtimasis [...] yra
ne kas kita, kaip moderniosios Vakarų visuomenės
pagrindas",- teigia M. Vėberis. Kartu jis pripažįsta, kad
stabilios, griežtos, intensyvios ir prognozuojamos
administracijos poreikį sukūrė socializmo vystymasis.
Valdininko pareigoms egzistuoja laisvas
konkursas, į jas priimami tik asmenys, turintys tinkamą
pasiruošimą (taigi skiriami, o ne renkami - tarp renkamų
pareigūnų negali būti hierarchijos), be to, jiems nuolat
teikiama informacija, kaip geriau vykdyti savo pareigas ir
naudotis teisėmis. Jie lieka asmeniškai laisvi, ir paklūsta
aukštesnių pareigūnų sprendimams tik pagal savo oficialius
įsipareigojimus. Jei kompetencija yra nesusieta su asmeniu,
tačiau pats asmuo nėra laisvas, M. Vėberis siūlo vartoti
terminą "patrimonialinė biurokratija".
Kita biurokratinio valdymo savybė yra
hierarchijos principas. Subordinacija pagrįstoje sistemoje
žemesniųjų valdininkų sprendimais nepatenkintiems
valdomiesiems paliekama teisė apskųsti jų darbą
aukštesnėms institucijoms. Tačiau tai nereiškia, kad
aukštesnė institucija turi vykdyti žemesniosios funkcijas - M.
Vėberis net pastebi taisyklę, kad jei jau kuri nors institucija
yra įkuriama, ji ir toliau egzistuos ir bus perimta kito
valdininko. Be to, biurokratinėje hierarchijoje aukščiausią
postą būtinai užima asmuo, kuris yra bent jau nevisiškai
biurokratiškas (tačiau jo kompetenciją taip pat griežtai
riboja įstatymai ir taisyklės) - išrinktas, pasisavinęs postą
arba gavęs jį paveldėjimo keliu. Kitaip sakant, biurokratijos
kategorija apibūdina kontrolės (valdymo) įgyvendinimą tam
tikro administracinio personalo priemonėmis.
Šiuolaikinėje kontoroje viskas pagrįsta
rašytiniais dokumentais, todėl, natūralu, atsirado daugybė
raštininkų ir kitokių pavadinių.Aktyviai įsitraukusių į
viešąjį padalinį valdininkų ir jų darbo priemonių visumą
Vėberis vadina "biuru", o dirbančių privačioje įmonėje -
"ofisu". Jame dirbantys valdininkai turi būti profesionalūs.
Biuro taisyklės daugmaž stabilios ir nuodugnios, o šių
taisyklių (ypač jurisprudencijos, administracinių padalinių
arba verslo vadybos) žinojimas ir yra techninis valdininko
pasirengimas. Moderni civilinės tarnybos organizacija
atskiria biurą nuo privataus valdininkų gyvenimo, nes
valdininkas, dirbdamas biure, naudojasi visuomenės lėšomis
ir įranga. Tai tinka ir verslo įmonei, ir netgi jos vadovui: čia
taip pat atskiriamos lėsos, skiriamos verslui (jo vystymui) ir
paties verslininko gaunamos pajamos. Iš kitos pusės,
valdininkas privalo dirbti visiškai atskirtas nuo
administraciją nulemiančių sąlygų ir nesisavindamas savo
posto.
Dar vienas reikalavimas valdininkui yra dirbti
ne tiek, kiek reikalauja susitarimas ar taisyklės, o tiek, kiek
reikia įgyvendinti užduotį. Už tai jam turi būti fiksuotai
atlyginama pagal vietą biurokratinėje hierarchijoje bei jo
atsakomybę. Be to, valdininkas visuomet gali atsistatydinti,
o jo darbdavys atleisti valdininką gali tik tam tikromis
griežtai nustatytomis aplinkybėmis. Taigi biurokratinis
aparatas sudaro galimybes kilti karjeros laiptais; tokį
procesą lemia aukščiau esančių valdininkų sprendimas.
Šitoks valdymo organizavimas, teigia M. Vėberis, atskiria
valdininkų asmeninius ir viešuosius interesus. Vis dėlto kai
kurie vėlesni tyrinėtojai mano, kad šis asmeninių ir viešųjų
interesų atskyrimo principas nėra pakankamas ir juolab
retai pastebimas praktikoje.
Pasak Vėberio, tai, kad valdymas apsiriboja vien
taisyklėmis, yra esminis modernaus valdymo požymis:
valstybinei valdžiai suteikta galia tvarkyti tam tikrus
reikalus neleidžia "biurui" valdyti kiekvieną konkretų atvejį
reglamentuojančiais sprendimais, kaip būdavo
patrimonialistinėje, privilegijomis pagrįstoje visuomenėje,
bet tik išleisti bendrąsias taisykles.
Valdininkų žinių kriterijus lemia tai, kad
biurokratija laikoma racionaliu valdymo būdu. Be to,
biurokratijos dominavimą užtikrina ne vien valdininkų
techninės žinios ir pasirengimas vykdyti savo pareigas, bet ir
patyrimas savo poste - specialių ir reikalingų dokumentų
žinojimas. Iš kitos pusės, šitaip sumažinamas
administracijos vadovo - dažnai renkamo - vaidmuo ir netgi
užgožiama demokratija.
Biurokratijos dominavimas turi du svarbius
požymius: slaptumą ir formalizmą. Biurokratinė
administracija visąlaik siekia veikti slapta, kad apsaugotų
savo žinias ir veiksmus nuo kritikos. Biurokratijos veiksmų
slaptumas padeda ne tik apsaugoti, bet ir išlaikyti ar net
išplėsti į išorę nukreiptus jos interesus. Tačiau biurokratija
siekia slpatumo ne vien gindama savo interesus, t. y.
sąmoningai, bet dažnai ir instinktyviai. Kartais galima
stebėti biurokratijos bei piliečių rinktų atstovų (parlamento)
susidūrimus, kai parlamentas, pasitelkęs savo ekspertus ir
veikiamas interesų grupių, stengiasi sukurti savo techninės
informacijos šaltinius. Taigi biurokratų interesus atitinka
mažai informuotas ir todėl mažai galintis nuspręsti
parlamentas.
Kartu valdininkų interesas yra užtikrinti kuo
saugesnę savo poziciją, todėl stengiamasi spręsti kuo mažiau
nukrypstant nuo taisyklių, o tai, teigia Vėberis, kai kuriais
atvejai gali būti netgi palanku valdomiems piliečiams.
M. Vėberis mano, kad dar labiau negu
parlamentas nuo biurokratijos poveikio yra neapsaugotas
absoliutus monarchas, nes vienintelė institucija, kuria jis
remiasi, yra biurokratinė administracija. Perėjimas prie
konstitucinės vyriausybės taip pat lydimas biurokratinės
valdžios didėjimo, nes visi sprendimai, prieš patekdami
monarchui, turi būti koncentruojami biurokratinės
struktūros vadovo (ministro pirmininko) rankose. Apskritai,
konstitucinės monarchijos atveju egzistuoja trys potencialūs
priešininkai: monarchas, parlamentas ir biurokratija. Vis
dėlto šiuo atveju monarcho pozicija valdininkijos atžvilgiu
stipri kaip jokioje kitoje istorinėje valdžios formoje, nes jam
suteikta teisė oficialiai keisti nepriimtinus pareigūnus.
1.3 Biurokratinio mechanizmo pastovumas
Toks biurokratijos mechanizmas yra, galima
sakyti, nesugriaunamas: tai galima paaiškinti ir išorinėmis,
ir vidinėmis priežastimis. M. Vėberis teigia, kad tie, kas
nusprendžia atsilaikyti prieš biurokratinio valdymo
sprendimus, turi susijungti į savo organizaciją, o ji lygiai
taip pat tampa biurokratinė. Pačioje biurokratinėje
organizacijoje polinkis atsilaikyti prieš griaunantį išorės
poveikį yra objektyvus ir materialus, tačiau savo esme
idealistinis. M. Vėberis lygina biurokratinę administraciją su
nesustojančiu mechanizmu, kuriame paprastas valdininkas
tėra tik sraigtelis, negalintis nei jo sustabdyti, nei paleisti.
Todėl jis yra susietas su kitomis to socialinio mechanizmo
dalimis, o jų visų siekis yra matyti šį mechanizmą judantį ir
taip įgyvendinantį visuomenės poreikius. Kadangi
visuomenės gerovė vis labiau priklauso nuo biurokratinių
organizacijų (ypač kapitalistinėse bendrovėse), idėjos
atsisakyti biurokratijos atrodo vis labiau utopiškos.
Be to, Vėberis teigia, kad biurokratija yra
gyvybinga ir gali atkurti savo veiklą tada, kai į ją buvo
pasikėsinta, nes tokia savybė yra viena pagrindinių
biurokratijos techninio žinojimo dalių. Tačiau čia jis mato
dar vieną, dabartiniu požiūriu pavojingą, fenomeną.
Kadangi biurokratijos mechanizmas yra objektyviai
neišvengiamas, be to, biurokratinis valdy*mas, skirtingai
nuo feodalinio, nėra susietas su personalijomis - ir su
aukščiausio posto turėtojo asmeniu - jį galima lengvai
priversti dirbti kiekvienam, kuris žino, kaip įgauti
biurokratinio aparato kontrolę. Taigi priešas, okupavęs
valstybę, teturi pakeisti keletą svarbiausių vadovų, o vi-sas
biurokratinis aparatas tęs veiklą, nes ji atitiks visų, ir
priešo, interesus. Biurokratinė struktūra, rašo M. Vėberis,
išsilaikė Prancūzijoje nuo Pirmosios imperijos, tuo vis labiau
mažindama technines revoliucijos kaip naujų valdžios
organizacijų sukūrimo būdo galimybes, taigi visas
revoliucijas biurokratinė valdymo struktūra pakeitė
perversmais.
Vis dėlto tai, kad biurokratija neišvengiama,
tiesiogiai nenurodo jos reikšmės, lygiai kaip ir tai, kad
kadaise buvo neišvengiama vergovė nereiškia, kad vergai
buvo labai reikšmingi.. Kiekvienu atveju biurokratijos
vaidmenį reikia aiškintis atskirai. Tačiau bendra tendencija,
kaip minėta, yra per didelė biurokratijos galia, kai "politinis
šeimininkas" tampa diletantu prieš techninių žinių turintį
valdininką. Vienintelė išimtis, pasak Vėberio, yra privačių
ekonominių interesų grupės, kurių žinios yra išsamesnės už
valstybės valdininkų sukauptus duomenis, o paslaptys
buhalterinėse knygose paslėptos giliau negu savo ketinimus
slepia oficialūs pareigūnai. Taip M. Vėberis aiškina, kodėl
kapitalizmo epochoje vyriausybė sunkiai gali daryti įtaką
ekonomikai: jos sprendimus dažnai paverčia niekais arba
pritaiko savo interesams daugiau žinių turintys privačių
intereesų grupių specialistai.
2. Biurokratija ir biurokratai: neigiamas
požiūris
Praėjus keliems dešimtmečiams po vadinamojo
idealistinio M. Vėberio biurokratijos modelio, mokslininkas
Liudvigas fon Mises (Ludwig von Mises) pastebėjo, kad
"biurokratas", "biurokratija" ir "biurokratiškas" yra
terminai, vartojami neigiama, įžeidžiančia, kritikuojančia
prasme. "Niekas nevadina savęs biurokratu,- teigė fon
Mises,- ir niekas neabejoja, kad biurokratija yra visapusiškai
bloga ir neturėtų egzistuoti teisingame pasaulyje".
Biurokratizmo esmė, pasak fon Mises, yra valstybės
laikymas dievu. Kitaip sakant, jei paprastas pilietis pažeidė
įstatymus, jis yra kaltas, nes veikė asmeniniais tikslais.
Tačiau jei įstatymus pažeidė valdininkas, tik "reakcingųjų"
teismų jis gali būti pripažintas techniškai kaltu - morališkai
jis teisus, nes sulaužė žmonių,o ne dieviškuosius įstatymus.
Pasak fon Mises, nuo tokio požiūrio iki Hitlerio ir Stalino
totalitarizmo tėra vienas žingsnis.
Fon Mises pabrėžė, kad, piliečio požiūriu,
valdininkai turėtų veikti ne kaip valstybės vikarai, bet kaip
teisėtai priimtų įstatymų tarnai, nes net "blogiausia teisė
yra geriau už biurokratinę tironiją". Skirtumas tarp
bandito ir mokesčių inspektoriaus yra ne tas, kad pirmasis
siekia savo interesų patenkinimo, o antrasis tarnauja
valstybei, o tas, kad mokesčių inspektorius atstovauja teisei.
Valstybė vienintelė gali naudoti prievartą, ir, kad jos
negalėtų naudoti "valstybės tarnai" savo nuožiūra, būtini
įstatymai. "Valstybės tarnai" tik turi juos vykdyti.
Vėberio sampratą, kad politikai turi būti
atsakingi už sprendimų priėmimą, o valdininkai - tik juos
vykdyti, fon Mises praplėtė, teigdamas, kad valdininkai turi
būti neatsakingi už sprendimus ar jų netinkamumą. Iš kitos
pusės, jei dėl valdininkų veiksmų randasi kokios nors
naudos, jie negali teigti, kad tai jų nuopelnas, nes nėra
nuopelnas teisingai įvykdyti tai, ką nusprendė aukštesnės
institucijos. Be to, biurokratai negali prisiimti daugiau
nuopelnų dėl visuomenės gerovės, nes visuomenės gerovei
pasiekti vienodai svarbūs visi asmenys. Netgi jei yra labiau
nusipelniusių žmonių, paprastai tokie žmonės veikia
jausdami pareigą.
L. fon Mises griežtai kritikavo vokiečių valstybės
tyrinėtojų mokymą apie valstybės tarnautojus, pagal kurį
pastarieji aukojasi daugiau už kitus, ir, jei valstybė turėtų
mokėti jiems tikrą atlyginimą, o ne išlaikyti savo tarną, net
žemiausių pagal rangą valstybės tarnautojų pareigos turėtų
būti apmokamos geriau negu kieno nors kito. Kaip valstybės
suverenumo ir neklystamumo atstovo, tokio valdininko
liudijimai teisme turėtų būti svaresni už kitų piliečių. Pasak
fon Mises, tai gryniausia nesąmonė, kadangi pagrindinis
motyvas stoti į valstybės tarnybą buvo ne pasiaukojimas,
bet didžiausios pajamos ir geriausios socialinės garantijos,
kartu šie postai buvo mažiau apkrauti darbu, o iš jų atleisti
tegalėjo teismas, nustatęs, kad valdininkas nevykdė pareigų.
Tirdamas valdininkų interesus, L. fon Mises
atkreipė dėmesį į biurokrato kaip rinkėjo paradoksą ir taip
pat praplėtė M. Vėberio teiginius apie valdininkų interesus
matyti silpną parlamentą. Demokratinėje valstybėje jis kaip
rinkėjas yra savęs kaip biurokrato suverenas, taigi kartu ir
darbuotojas, ir darbdavys. Tačiau jo kaip darbuotojo
interesas, fon Mises nuomone, yra didesnis, kadangi
visuomenės turtams jis atneša mažiau naudos negu iš jų
pasiima. Kartu, būdamas suinteresuotas gauti vis didėjantį
atlyginimą, kaip rinkėjas jis gali nepritarti biudžeto
balansavimui ir tuo paskatinti negatyvius ekonominius
procesus. Čia pasibaigia visi "idealistiniai" biurokrato
siekiai.
Šis paradoksas kelia dar vieną, bendresnį pavojų.
Pasak fon Mises, atstovaujamoji demokratija negali
egzistuoti, kai didelė dalis rinkėjų yra valstybės išlaikomi.
Kai parlamente susirenka ne mokesčių mokėtojų, bet algų,
subsidijų ir kitų pajamų gavėjų atstovai, demokratija
pasibaigia.
3. Biurokratai ir jų asmeniniai interesai
Idealioji M. Vėberio biurokratija turėjo veikti per
valdininkų asmeninius interesus. Perspektyvos kilti karjeros
laiptais, gauti didesnius atlyginimus ir daugiau prestižo
kartu su formalia galios hierarchija turėjo versti valdininkus
pritaikyti realiai priimamus sprendimus prie formalių
taisyklių nurodymų. Dar reikšmingesni valdininkų
asmeniniai interesai, kaip parodė kai kurie tyrimai, yra
tikrovėje. 1991 metais paskelbto tyrimo duomenys rodo, kad
administracinio aparato darbuotojai yra linkę balsuoti už
kairiasias partijas, kurios nesiekia mažinti valdininkų
skaičiaus. Kitas, šiuolaikinėje visuomenėje, galima sakyti,
neišvengiamas, asmeninių interesų pavyzdys yra valdininkų
elgesys, apsisprendžiant, ar įsidarbinti, likti ar išeiti iš
kokios nors organizacijos. Šiuo atveju visuomeninis
darbuotojas kaip ir kiti asmenys veikia kaip (darbo) rinkos
subjektas, taigi pagal rinkos taisykles, o jos suponuoja
asmeninių interesų siekimą. Tačiau Mortenas Egebergas
(Morten Egeberg) teigia, kad nereikėtų painioti biurokratų
kaip rinkėjų, kandidatų į darbo vietą, visuomeninių sąjungų
narių ir pan. siekių maksimaliai padidinti savo naudą su
asmeniniais jų kaip valstybės pareigūnų interesais.
Norint tiksliau nustatyti, kokiose situacijose
valdininkų asmeniniai interesai tampa svarbūs, pasirenkant
vieną iš galimų sprendimo alternatyvų, reikia išskirti du
sprendimų priėmimo (policy-making) tipus. Pirmąjį galima
pavadinti esminių sprendimų priėmimu. Tai tokia veikla,
kuria užsiima daugiausia valdininkų daugumoje padalinių.
Esminiai sprendimai pirmiausia priimami dėl socialinių,
gynybos, švietimo, sveikatos apsaugos, transporto ir kitų
reikalų. Neabejotina, kad valdininkai turi šiose srityse
asmeninių interesų, tačiau, apskritai kalbant, tikimybė, kad
kuris nors asmuo nuspręs daugiau lėšų skirti, pavyzdžiui,
geležinkelio, o ne automobilių kelių vystymui dėl to, kad
naujasis greitkelis eis netoli jo namų, yra nedidelė. Žinoma,
kai visa biurokratinė institucija yra sudaryta iš tam tikros
grupės atstovų tokia tikimybė gali didėti.
Antrasis tipas yra institucinių
(administracinių) sprendimų priėmimas. Šiuo atveju
kalbama apie paties administracinio aparato reikalų
tvarkymą: jo organizaciją, personalo parinkimą ir kt. Tik
nedidelei daliai valdininkų tai yra pagrindinė veiklos rūšis,
tačiau, kylant link administracinės hierarchijos viršūnės,
valdininkai vis labiau įsijungia į šią veiklą.
Institucinių sprendimų priėmimui valdininkų
asmeniniai interesai yra kur kas svarbesni. Be to, jie gali
daryti įtakos ir esminių sprendimų priėmimui. Veikdami
savo kaip grupės interesais, valdininkai gali vykdyti tokią
kadrų politiką, kai į tarnybą bus priimami panašaus
išsilavinimo ar pan. asmenys, ir tai sudarys jau minėtą
esminių sprendimų asmeniniais interesais pavojų.
Dar vienas svarbus M. Egebergo nurodytas savo
interesais besivadovaujančio valdininko požymis yra
abejingumas esminiams sprendimams. Toks valdininkas
(kaip manė ir L. fon Mises) stengsis vien gauti didesnį
atlyginimą, tuo didindamas biudžeto išlaidas, tačiau nebus
suinteresuotas didinti biudžeto išlaidų esminiams
sprendimams. Tiesa, turint omeny griežtas visuomeninių
pareigūnų darbo taisykles, nustatytas atlyginimo ribas bei
audito sistemas, lieka neaišku, ar valdininkai siekia didinti
išlaidas vien savo interesų vedami, ar jų veikla motyvuoja
organizaciniai tikslai ir institucinės vertybės.
Kitas asmeninių valdininkų interesų raiškos
būdas yra alternatyvus minėtajam, t. y. racionalus, kai
biurokratai, siekdami tam tikros veiklos srities (tai
neatitinka M. Vėberio biurokrato supratimo, pagal kurį
valdininkas yra konkretaus uždavinio griežtoje postų
hierarchijoje atlikėjas), daro įtaką darbo pasiskirstymui ir
taip siūlo organizacinius sprendimus, palankiausius jiems
patiems. Taigi tarp įvairių biurokratinės organizacijos
padalinių ("agentūrų") kyla konfliktų dėl įgaliojimų ir
jurisdikcijos. Metju Holdenas jaunesnysis (Matthew Holden,
Jr.) vadina jurisdikcijos didinimo siekį "biurokratiniu
imperializmu".
Tokį asmeninių valdininkų interesų poveikį M.
Egebergas aiškina dviem pagrindiniais veiksniais. Pirmasis
yra kultūra, nes kultūra kaip bendriausia vertybių sistema
apibrėžia ir legitimumą, kuriuo remiasi asmeniniais
interesais besivadovaujantis pareigūnas, ir pilietinių teisių
ribas. Štai pavyzdžiui korupcija, nors yra universalus
reiškinys, bet pripažįstamas daugiau nevakarų kultūrų
fenomenu. Kitas veiksnys yra organizacinė struktūra -
nagrinėjant sprendimo pobūdį, svarbu, kokiame kontekste ir
su kokiais kitais pareigūnais bendraudamas valdininkas turi
priimti sprendimą, koks yra aplinkos vaidmuo, kokia
institucijos istorijos ir tradicijų reikšmė.
Pabaiga
Šio referato tikslas nebuvo tirti kurį nors
biurokratijos kaip valdymo formos aspektą, todėl jame
apžvelgiamuose tyrimuose nesiekta ieškoti bendrų požiūrių
ar sąlyčio taškų (vis dėlto kai kurie akivaizdžiausi požiūrių
panašumai ar skirtumai buvo paminėti). Iš kitos pusės,
apžvelgiami dokumentai nebuvo parinkti atsitiktinai. M.
Vėberio biurokratijos koncepcija šiuo atveju yra svarbi kaip
fundamentalus biurokratijos teorijos ir praktikos tyrimas,
kuriuo ir dabar remiasi valdininkijos tyrėjai. Tačiau, kitaip
negu atrodo iš pirmo žvilgsnio, tai nėra idealus valdymo
organizavimo, tiksliau, idealaus valdymo organizavimo
modelis. Pats M. Vėberis, remdamasis ir stebėjimais, ir
galimų valdininkijos veiksmų analize, nurodė, kokie
biurokratų interesai, pirmiausia asmeniniai, trukdo suprasti
biurokratiją kaip idealų valdymą. Vis dėlto didžioji dalis jo
darbų buvo skirta bendrai charakterizuoti biurokratinį
aparatą ir parodyti jo pranašumus.
Tuo tarpu antrojo autoriaus - L. fon Mises
neigiama pozicija biurokratijos atžvilgiu pareikšta jau
pirmajame jo darbo puslapyje. Tačiau įžiūrėti aiškų
prieštaravimą M. Vėberiui šiame veikale sunku, dažniau L.
fon Mises išplėtoja pastarojo pastebėtus demokratijos
trūkumus. Apskritai L. fon Mises darbe esti emocionalumo,
tačiau kaip "šaltas dušas" požiūryje į biurokratiją (beje,
buitiniame lygyje jo nė nereikia - čia galima visiškai sutikti
su mokslininko požiūriu į biurokratiją) jis yra naudingas.
Trečiasis darbas yra tipiškas paskutiniųjų metų
biurokratijos tyrimo pavyzdys. Kadangi tokių tyrimų nuo M.
Vėberio laikų paskelbta daugybė, todėl jame apibrėžta gana
siaura tema - atsisakoma tyrinėti netgi asmeninius
biurokratų interesus, nesusijusius su jais kaip valdininkais.
M. Egebergo tyrimas tęsia šiame referate iškeltą, tegu ir
neesminę, biurokratų ir jų interesų temą, susiedamas tų
interesų kilimą su kultūra ir pačios organizacijos struktūra.
Biurokratų interesų požiūriu aktualus ir pripažinimas, kad
korupcija valdymo aparate yra neišvengiamas reiškinys.
Apibendrinant referate pateiktą medžiagą,
galima sutikti ir su neigiamu požiūriu į biurokratiją, ir su
teiginiu, kad ji yra bent jau kol kas neišvengiama ir neturi
tinkamo pakaitalo. Todėl požiūris į biurokratiją kaip į vieną
iš konkretaus tyrimo objektų turėtų nustelbti (ir jau gana
seniai nustelbia) normatyvinius tyrimo aspektus.
Naudotos literatūros sąrašas
1. M. Egeberg. Bureaucrats as Public Policy-
Makers and Their Self-Interests // "Journal of Theoretical
Politics". 1995, No. 1.
2. M. Holden, Jr. "Imperialism" in Bureaucracy //
Bureaucratic Power in National Policy Making. Ed. by F. E.
Rourke. Boston, Toronto, 1986.
3. L. von Mises. Bureaucracy. New Rochelle (N. Y.), 1969.
4. M. Weber. Essay on Bureaucracy // Bureaucratic
Power in National Policy Making. Ed. by F. E. Rourke. Boston,
Toronto, 1986.
5. M. Weber. Economy and Society.
6. M. Weberis. Politika kaip profesinis
pašaukimas // "Politologija", 1992 m. Nr. 2.