Įvadas
Tarptautinės parlamentinės asamblėjos yra tarptautinių organizacijų institucijos, sudarytos iš valstybių-narių parlamentarų. Svarbu, kad tokios asamblėjos yra dvejopos pagal tarptautinių organizacijų kilmę.
Dalis institucijų, kuriose dirba įvairių šalių parlamentarai, yra nevyriausybinės tarptautinės organizacijos. Tai pačių parlamentarų iniciatyva sudarytos organizacijos, pavyzdžiui, Tarpparlamentinė sąjunga arba Lotynų Amerikos parlamentas. Prie tokių organizacijų priskirtina ir NATO parlamentarų asamblėja, nes tai institucija, kurios nenumato NATO steigiamieji dokumentai.
Siauresne prasme tarptautinėmis parlamentinėmis asamblėjomis galima laikyti tas parlamentarų institucijas, kurios priklauso tarpvyriausybinėms tarptautinėms organizacijoms kaip sudedamosios jų mechanizmo dalys. Kaip tik tokioms tarptautinėms organizacijoms, toliau dažniausiai vadinsimoms asamblėjomis, ir bus skirtas šis referatas. Jame daugiausia bus kalbama apie Europos Tarybą (Council of Europe), Europos Parlamentą, Vakarų Europos Sąjungos Parlamentinę Asamblėją, Šiaurės Tarybą ir Baltijos Asamblėją.
1. Asamblėjų kilmė
Pirmoji tarptautinės organizacijos parlamentinė asamblėja Europos Tarybos Konsultacinė Asamblėja buvo įkurta 1949 m. gegužės 5 d. Jos statutą sukūrė ir pasirašė penkios Briuselio sutartį dėl ekonominio, socialinio ir kultūrinio bendradarbiavimo bei kolektyvinės savigynos pasirašiusios valstybės (Belgija, Jungtinė Karalystė, Liuksemburgas, Nyderlandai, Prancūzija) ir Airija, Danija, Italija, Norvegija bei Švedija. Per 47-erius metus prie Europos Tarybos prisijungė dar 30 valstybių, tarp jų Estija (1993 m.), Latvija (1995 m.) bei Lietuva (1993 m.). Asamblėjos parlamentarų skaičius nuo 87 išaugo iki 286. Be to, dar 5 valstybių parlamentai Europos Taryboje turi specialiojo svečio, o Izraelio Knesetas stebėtojo statusą.
1952 m. pagal Europos Tarybos pavyzdį parlamentinę asamblėją įsteigė Europos anglies ir plieno bendrija. Tais pačiais metais kaip bendradarbiavimo tarp Šiaurės šalių parlamentų ir vyriausybių institucija buvo įsteigta Šiaurės Taryba. Ją įkūrė Danija, Islandija, Norvegija ir Švedija, po ketverių metų prie jos prisijungė Suomija.
Briuselio sutarties organizacija, virtusi Vakarų Europos Sąjunga, 1955 m. taip pat nusprendė įsteigti parlamentinę Europos Asamblėją, užuot steigusi tarpvyriausybinę Ministrų Tarybą. 1955 m. įsteigta ir Beneliukso Konsultacinė tarpparlamentinė taryba, vėliau virtusi Beneliukso ekonominės sąjungos asamblėja.
1979 metais pirmoji parlamentinė asamblėja įsteigta ne Europoje. Andų Bendrosios Rinkos valstybės (Bolivija, Čilė, Ekvadoras, Kolumbija, Peru ir Venesuela) pasirašė susitarimą, steigiantį Andų Parlamentą.
Naujausia iš nagrinėjamų asamblėjų yra Baltijos Asamblėja, įkurta 1991 m. lapkričio 8 d. Taline. Ją sudaro Estijos, Latvijos ir Lietuvos parlamentarai.
2. Atstovavimas valstybėms ir politinėms jėgoms
Parlamentinės asamblėjos skiriasi pagal narių skaičių ir atstovavimą valstybei. Mažiausias yra Andų parlamentas 5 valstybėms atstovauja 25 parlamentarai. Beneliukso Konsultacinė tarpparlamentinė taryba sudaryta iš 49, Baltijos Asamblėja iš 60, Šiaurės Taryba iš 87, Vakarų Europos Sąjungos Asamblėja iš 89 narių. Didžiausios asamblėjos yra Europos Taryba (286 parlamentarai) ir Europos Parlamentas (626).
Asamblėjos skiriasi pagal tai, ar valstybėms-narėms atstovaujama po lygiai, ar pagal tam tikrus kriterijus. Baltijos Asamblėją sudaro po 20 parlamentarų, deleguotų Estijos, Latvijos ir Lietuvos parlamentų. Tam tikros lygaus atstovavimo modifikacijos pavyzdys yra Šiaurės Taryba, kurioje keturios valstybės turi po 20 atstovų, o Islandija 7.
Kitose organizacijose valstybei atstovaujančių parlamentarų skaičių lemia įvairūs kriterijai, vienas svarbiausių gyventojų skaičius. Europos Taryboje (kaip ir Vakarų Europos Sąjungos Asamblėjoje, kadangi ją sudaro valstybių-VES narių atstovai Europos Taryboje) Italija, Jungtinė Karalystė, Prancūzija, Rusija ir Vokietija turi daugiausia po 18 vietų, tačiau bet kuri valstybė gauna ne mažiau kaip 2 vietas. Europos Parlamente keturios didžiosios valstybės turi po 81 vietą, o mažiausia Liuksemburgas 6 vietas. Tačiau tai nėra griežtai proporcingas atstovavimas, nes maždaug 170 kartų mažesnis už Vokietiją Liuksemburgas turi tik 13,5 karto mažiau atstovų. Ši disproporcija, manoma, naudinga mažesnėms valstybėms, nes jos gali efektyviau ginti savo interesus. Bet kuriuo atveju, tokia atstovavimo sistema yra bandymas surasti kompromisą tarp suverenių valstybių lygybės ir atstovavimo pagal gyventojų skaičių principų.
Iki 1979 metų nė vienos parlamentinės asamblėjos narių valstybių piliečiai nerinko tiesiogiai. Tik 1979-aisiais buvo surengti pirmieji visuotiniai rinkimai į Europos Parlamentą, ir nuo tada jie vyksta kas penkeri metai.
Daugumos parlamentinių asamblėjų narius skiria (Baltijos Asamblėja) ar renka (likusios asamblėjos, išskyrus ET, kurios statutas nurodo, kad procedūrą renkasi pats parlamentas) nacionaliniai parlamentai. Šių asamblėjų nariais gali tapti tik nacionalinių parlamentų nariai, tuo tarpu tiesiogiai renkamame Europos Parlamente yra maždaug ketvirtadalis nacionalinių parlamentų narių. Europos Taryba numato, kad jos nariais negali būti Ministrų komiteto ar Tarptautinio Sekretoriato nariai, Europos parlamento nariais negali būti Europos Komisijos ar valstybių vyriausybių nariai. Šalių vyriausybės gali nustatyti ir kitus apribojimus.
Asamblėjų nariai renkami mažiausiai vieniems metams (Europos Taryba ir Vakarų Europos Sąjungos Parlamentinė Asamblėja). Europos Parlamento rinkimai vyksta kas penkerius metus. Baltijos Tarybos nariai skiriami visam parlamento kadencijos laikotarpiui.
Europos Parlamento nariai laikomi juos išrinkusių valstybių nacijų atstovais. Jie balsuoja individualiai ir neturi būti saistomi jokių įsipareigojimų. Europos Taryba taip pat nurodo, kad ją sudaro valstybių-narių atstovai, ir jų mandatas negali būti atimtas be asamblėjos sutikimo. Europos Tarybos narių reiškiamos mintys yra jų asmeninė nuomonė. Tuo tarpu Šiaurės Taryba ir Beneliukso Konsultacinė tarpparlamentinė taryba nenurodo jokių nuostatų dėl mandato.
Su parlamentarų skyrimu ar rinkimu susijęs atstovavimas įvairioms nacionalinėms partijoms ar kitoms grupėms. Paprastai manoma, kad didesnis asamblėjos narių skaičius užtikrina adekvatesnį atstovavimą šalių politinėms partijoms. Parlamentarams suteikiama galimybė jungtis į politines grupes pagal politines pažiūras ir daryti įtaką, priimant sprendimus.
Šiaurės Taryba aiškiai nurodo, kad visoms politinėms nuomonėms turi būti atstovaujama proporcingai. Šiaurės Taryboje egzistuoja keturios partinės parlamentarų grupės: socialdemokratai, konservatoriai, centro liberalai ir kairieji socialistai. Kiekvienos valstybės delegaciją sudarančios partijų grupės skiria savo atstovus į Šiaurės Tarybos komitetus.
Adekvataus atstovavimo įvarioms šalies politinėms nuomonėms pageidauja ir Europos Taryba. Joje veikia penkios politinės grupės: Europos liaudies partija, Europos demokratų grupė, socialistų grupė, liberalų, demokratų ir reformatorių grupė bei Jungtinė Europos kairė. Politinių grupių atstovai įeina į Asamblėjos biurą, nustatantį jos dienotvarkę.
Vis dėlto ir kitose asamblėjose, nors jų dokumentai to ir nereikalauja, pastebima proporcingo atstovavimo nacionalinių parlamentų politinėms grupėms tendencija. Europos Parlamente, kuriame atstovaujama beveik šimtui politinių partijų, yra devynios politinės grupės bei neprisijungusių parlamentarų grupė. Atstovavimo politinėms jėgoms principas šioje asamblėjoje pritaikytas netgi plenariniams posėdžiams. Juose parlamentarai sėdi ne nacionalinėmis delegacijomis, bet politinėmis grupėmis.
Baltijos Asamblėja politinėms grupėms suteikia lygias su komitetais veiklos teises, o Europos Parlamente politinių grupių vadovai kartu su jo prezidentu sudaro darbo tvarkaraštį.
Sukurti naują grupę asamblėjose paprastai gali tik keletui valstybių priklausantys panašių pažiūrų parlamentarai. Baltijos Asamblėjoje jai reikia ne mažiau kaip 4 narių iš bent 2 valstybių, Europos Taryboje 15 narių iš 3 valstybių. Europos Parlamente reikalavimai diferencijuojami: politinę grupę gali sudaryti ir vienos valstybės parlamentarai, tačiau jų turi būti ne mažiau kaip 29. Tuo tarpu jei ją sudaro 4 ir daugiau šalių atstovai, užtenka 14 žmonių.
Be teisės burtis į grupes pagal politines pažiūras, asamblėjų nariams suteikiamos privilegijos ir imunitetai. Europos Parlamento, Europos Tarybos, VES Parlamentinės Asamblėjos ir Beneliukso asamblėjos nariams pagal specialiuosius protokolus netaikomi vykimo į susitikimus apribojimai, jie neturi atsakyti už sesijų metu pareikštas nuomones ir balsavimą.
3. Parlamentinių asamblėjų įgaliojimai
Skirtingai nuo vienos svarbiausių nacionalinio parlamento funkcijų legislatyvinės, nedaugelis tarptautinių organizacijų gali leisti privalomus aktus. Tarp Europos institucijų tokią teisę turi tik Europos Sąjunga, todėl tik Europos Parlamento sprendimai gali tapti privalomi.
Pagal Romos susitarimus Europos Komisija įgavo teisę siūlyti, o Europinė Taryba (European Council) spręsti tik pasikonsultavusios su Europos Parlamentu. Priešingu atveju bet koks aktas tampa negaliojančiu nuo pat jo priėmimo. Be to, Europos Parlamento vaidmuo dar išsiplėtė, ir jis dalyvauja rengiant ir priimant Europos Sąjungos teisės aktus.
Yra keturios legislatyvinės Europos Parlamento procedūros: konsultacija, kooperacija, bendras sprendimas ir pritarimas (leidimas). Kiekviena procedūra turi savo taikymo sritį.
Konsultacija vadinamas sprendimas po vieno skaitymo: Komisijai būtina gauti Europos Parlamento nuomonę, prieš pateikiant dokumentą svarstyti Europinei Tarybai. Jei Taryba nepakankamai atsižvelgė į Parlamento nuomonę, jis gali atmesti pasiūlymą antru skaitymu, ir šį veto Taryba gali panaikinti tik vienbalsiai (kooperacijos procedūra). Priešingu atveju Taryba ir Parlamentas turi sudaryti taikinamąją komisiją iš Parlamento, Tarybos ir Komisijos atstovų, kuri turėtų tartis dėl kompromiso. Tačiau jei jis šioje bendro sprendimo procedūroje nepasiekiamas, Parlamentas išlaiko teisę atmesti pasiūlymą.
Parlamento leidimas reikalingas, priimant naujas Europos Sąjungos nares, pasirašant asociacijos bei tarptautines sutartis, nustatant Europos centrinio banko veiklą bei kitiems veiksmams.
Be to, Europos Parlamentas kasmet priima Europos Sąjungos biudžetą.
Sprendimai Europos Parlamente priimami, jei jiems pritarė dauguma balsavusiųjų.
Tačiau Europos Parlamento sprendimai ne visad yra privalomi. Vienoje svarbiausių veiklos sričių nustatant bendrą užsienio ir saugumo politiką Europos Parlamentas neturi legislatyvinės galios. Jis tik aptaria Komisijos bei kitų institucijų pateiktą informaciją, gali teikti jai klausimus ir rekomendacijas.
Apskritai, būtent patariamasis vaidmuo yra būdingiausias parlamentinių asamblėjų bruožas. Europos Tarybos Parlamentinė Asamblėja gali aptarti visas temas, išskyrus gynybą, ir teikti neprivalomas rekomendacijas Ministrų komitetui bei reikšti savo nuomonę Ministrų kabineto pateiktomis temomis. Rekomendacijoms paprastai reikia dviejų trečdalių balsų daugumos. Viena svarbiausių Europos Tarybos veiklos sričių rekomendacijos pasirašyti daug svarbių tarptautinių susitarimų, tarp jų Europos žmogaus teisių konvenciją.
Europos Taryba taip pat gali priimti tiesiogiai vyriausybėms, parlamentams, partijoms bei kitoms tarptautinėms organizacijoms adresuotas rezoliucijas. Dar viena specifinė Europos Tarybos Parlamentinės Asamblėjos funkcija yra tai, kad ji laikoma parlamentiniu forumu Ekonominio bendradarbiavimo ir vystymo organizacijai, Europos rekonstrukcijos ir vystymo bankui bei keletui Jungtinių Tautų specializuotų agentūrų. Kasmetiniuose Ekonominio bendradarbiavimo ir vystymo organizacijos debatuose dalyvauja ne tik Europos Tarybos nariai, bet ir kitų Europos bendradarbiavimo ir vystymo organizacijai priklausančių valstybių delegacijos.
Šiaurės Taryba, susirenkanti kartą per metus, taip pat gali teikti rekomendacijas ir nuomones Šiaurės šalių Ministrų tarybai ar kuriai nors vyriausybei, aptarti kitus Šiaurės šalių bendradarbiavimo reikalus bei apibrėžti veiklos tikslus.
Baltijos Asamblėja yra konsultacinė ir koordinacinė institucija. Ji delegacijų susitarimo principu gali priimti kreipimusi, pasiūlymus ir rekomendacijas Baltijos šalių parlamentams, vyriausybėms bei tarptautinėms organizacijoms apie politinę, ekonominę ir kitokią Baltijos šalių veiklą.
Vakarų Europos Sąjungos Asamblėja gali priimti rekomendacijas ar reikšti Tarybai nuomones bet kokia tema, besiderinančia su organizacijos tikslais ir veiklos pobūdžiu. Tuo tarpu Beneliukso Konsultacinė tarpparlamentinė taryba, nors turi teisę teikti rekomendacijas Beneliukso šalių vyriausybėms, tik šioms pritarus gali svarstyti su bendrais interesais susijusius reikalus.
Dar viena visoms asamblėjoms būdinga funkcija kontrolė. Kasmet vykdomasis organas pateikia ataskaitą, kuri apsvarstoma ir gali būti priimami neįpareigojantys sprendimai. Visų asamblėjų nariai gali teikti klausimus vykdomiesiems organams.
Europos Tarybai, be Ministrų komiteto, savo atsakaitas pateikia ir Europos laisvosios prekybos asociacija bei Ekonominio bendradarbiavimo ir vystymo organizacija.
Europos Parlamentas vykdo kontrolę, skirdamas Europos Komisijos prezidentą ir jos narius bei pritardamas jos veiklai ar ją atstatydindamas.
4. Asamblėjų funkcionavimas
Parlamentinės asamblėjos renkasi į sesijas mažiausiai kartą per metus, paprastai jų sesijos viešos. Šiaurės Tarybos nariai renkasi kartą per metus, komitetai keletą kartų per metus (kiek numatyta taisyklėse), o prezidiumas 810 kartų (pagal situaciją). Be to, Šiaurės Taryba organizuoja bendrąsias ir specialiąsias konferencijas. Likusį laiką veikia prezidiumas, kuriam rotaciniu principu vadovauja viena valstybių-narių.
Baltijos Asamblėja renkasi dukart per metus pavasarį ir rudenį vienoje iš Baltijos šalių rotaciniu principu. Tarp sesijų Baltijos Asamblėjos organų darbą koordinuoja, jos nutarimų vykdymą bei biudžeto panaudojimą prižiūri Baltijos Asamblėjos prezidiumas.
Vakarų Europos Sąjungos Parlamentinė Asamblėja taip pat renkasi į sesijas du kartus per metus. Tuo tarpu Europos Parlamento sesijos rengiamos kas mėnesį ir trunka savaitę. Dar dvi savaites kiekvieną mėnesį trunka komitetų posėdžiai. Likęs laikas skirtas politinių grupių susitikimams.
Parlamentinės asamblėjos, be to, gali rinktis į neeilines sesijas, jei to prašo pati asamblėja, jos vadovas arba valstybių-narių vyriausybės (taip yra Šiaurės Taryboje ir Beneliukso Konsultacinėje tarpparlamentinėje taryboje) arba kiti organizacijos padaliniai (Europos Parlamento sesiją gali sušaukti Komisija arba Europinė Taryba).
Parlamentinės asamblėjos, kaip jau minėta, sudaro savo komitetus. Iš dalies tai numato steigiamieji susitarimai, iš dalies procedūros taisyklės. Kai kurios asamblėjos gali kurti specialiuosius komitetus. Kartais komitetų įgaliojimus turi patvirtinti kitos institucijos: Vakarų Europos Sąjungos Parlamentinė Asamblėja gali steigti tyrimo komitetus; šiai procedūrai reikia Sąjungos Tarybos pritarimo. Tuo tarpu Europos Parlamentas steigiamų komitetų, tarp jų ir tyrimo, įgaliojimus nustato pats.
Mažiausiai komitetų tris turi Šiaurės Taryba. Jie skirti bendriems dalykams: Šiaurės šalių tarpusavio bendradarbiavimui, bendradarbiavimui su Europos Sąjunga bei kitomis Europos organizacijomis ir bendradarbiavimui su kaimyniniais regionais. Komitetai, gaudami partijų pasiūlymus, nustato Šiaurės Tarybos veiklą.
Vakarų Europos Sąjungos Parlamentinė Asamblėja turi keturis nuolatinius komitetus (1982 m. duomenys), Baltijos Asamblėja šešis, kurių įgaliojimai apima ne geografinius regionus, bet skirtingas veiklos sritis.
Europos Tarybos Parlamentinė Asamblėja turi nuolatinį bendro pobūdžio komitetą, susitinkantį tarp sesijų ir galintį aptarti ir priimti dokumentų tekstus, bei 13 nuolatinių komitetų, suskirstytų pagal jų dalyką.
Europos Parlamentas turi daugiausia komitetų 20. Kiekvienas jų nagrinėja skirtingą veiklos sritį. Be jų, egzistuoja bendrieji parlamentiniai komitetai, palaikantys santykius su valstybių, pasirašiusių asociacijos su Europos Sąjunga sutartis, parlamentais. Tarpparlamentinės delegacijos atlieka panašią funkciją: jos palaiko santykius su daugeliu kitų valstybių parlamentų ir tarptautinių organizacijų.
Parlamentinės asamblėjos gali sudaryti ir laikinuosius ar tyrimo komitetus, o nuolatiniai komitetai pakomitečius.
Asamblėjų darbą organizuoja nuolat veikiantys sekretoriatai. Paprastai asamblėjos turi savo sekretoriatus, tik Europos Tarybos sekretoriatas atlieka ir jos Parlamentinės Asamblėjos sekretoriato funkcijas, o Šiaurės Tarybos sekretoriatas priklauso jos prezidiumui, be to, kiekvienos Šiaurės šalies parlamentarus aptarnauja toje šalyje esantys sekretoriatai.
Išvados
Tarptautinių parlamentinių asamblėjų, kaip ir apskritai tarptautinių organizacijų, skaičius ir vaidmuo nuolat didėja, taigi didėja ir parlamentarų poreikis, sprendžiant tarptautinius reikalus, daryti įtaką ne tiek savo vyriausybės ar užsienio reikalų ministro veiklai, kiek tarptautinėms organizacijoms.
Tiesa, parlamentinių asamblėjų reikšmę riboja tarptautinėms organizacijoms suteikiami įgaliojimai. Asamblėjų įtaka priklauso ir nuo politinių faktorių. Pavyzdžiui, padidėjus NATO reikšmei, Vakarų Europos Sąjungos Parlamentinės Asamblėjos įtaka liko nedidelė, o, stiprėjant Europos vienijimuisi, iškilo Europos Parlamentas.
Didėjant parlamentinių asamblėjų įtakai, jų veikla tampa vis panašesnė į nacionalinių parlamentų veiklą. Kadangi daugumos tarptautinių asamblėjų nariai kartu yra ir nacionalinių parlamentų nariai, gerėja tarptautinis politinis bendravimas ir didėja tarptautinė integracija. Politinės grupės tarptautinėse asamblėjose formuoja regioninio masto partinius junginius, tuo sukurdamos bendrus interesus ir dar labiau stiprindamos valstybių tarpusavio integraciją. Vis dėlto kol kas nėra aišku, kokius maksimalius įgaliojimus nacionaliniai parlamentai ir apskritai valstybių piliečiai pasiruošę suteikti tarptautinių organizacijų parlamentinėms asamblėjoms.