Medidas Cautelares. Reforma que altera el período de vigencia de los mandatos de los legisladores provinciales y concejales municipales ya electos y en ejercicio de sus cargos. Prohibición de innovar hasta que se determine su constitucionalidad. Competencia originaria de la CSJN.

1.- Si bien por vía de principio, medidas como la requerida no proceden respecto de actos administrativos o legislativos habida cuenta de la presunción de validez que ostentan, tal doctrina debe ceder cuando se los impugna sobre bases prima facie verosímiles.

2.- La finalidad del proceso cautelar consiste en asegurar la eficacia práctica de la sentencia que debe recaer en un proceso y la fundabilidad de la pretensión que constituye su objeto no depende de un conocimiento exhaustivo y profundo de la materia controvertida en el proceso principal, sino de un análisis de mera probabilidad acerca de la existencia del derecho discutido. Ello es lo que permite que el juzgador se expida sin necesidad de efectuar un estudio acabado de las distintas circunstancias que rodean toda relación jurídica. De lo contrario si estuviese obligado a extenderse en consideraciones al respecto, peligraría la carga que pesa sobre él de no prejuzgar, es decir de no emitir una opinión o decisión anticipada —a favor de cualquiera de las partes— sobre la cuestión sometida a su jurisdicción.

3.- En el caso corresponde considerar configurado el requisito de peligro en la demora, el que debe juzgarse de acuerdo con un juicio objetivo, o derivar de hechos que puedan ser apreciados incluso por terceros; y es innecesario señalar que la inmediatez del acto electoral en el que operarán su eficacia las normas impugnadas, requiere el dictado de medidas que mantengan la situación de derecho existente con anterioridad a las disposiciones sancionadas y promulgadas por la Provincia de San Luis, con el fin de resguardar los derechos esgrimidos hasta tanto exista la posibilidad de dirimir el punto debatido y esclarecer los derechos que cada una de las partes invoque.

4.- Cabe, en el estrecho marco de conocimiento que ofrece una medida cautelar, preservar adecuadamente la garantía constitucional que se dice vulnerada, enderezando la cuestión con el propósito de evitar situaciones de muy dificultosa o imposible reparación ulterior.

5.- La presente causa corresponde a la competencia originaria de esta corte prevista en el art. 117 de la Constitución Nacional. En efecto, la materia del juicio tiene un manifiesto contenido federal pues los actores han fundado su pretensión de inconstitucionalidad exclusivamente en normas de la Constitución Nacional, con expresa prescindencia de la interpretación del derecho público local.

6.- La presente causa... se sustanciará por las normas del proceso sumarísimo (art. 322, segundo párrafo del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación). Ordenar la prohibición de innovar con relación a la aplicación del art. 8° de la ley local 5324 y los arts. 1°, 2°, 5° y 8° del decreto 117 MGJCT/2003 dictado por el Poder Ejecutivo provincial y su correspondiente reglamentación. En su mérito el Estado provincial deberá suspender toda acción gubernamental que importe alterar el período de vigencia de los mandatos de los legisladores provinciales ya electos y en ejercicio de sus cargos y de los concejales municipales ya electos y también en ejercicio de sus cargos.

Suprema Corte:

-I-

Los actores, por derecho propio, unos en su carácter de ciudadanos electores y otros en su condición de concejales de distintos municipios y de diputados y senadores de la Provincia de San Luis, promueven la presente acción declarativa de certeza, en los términos del art. 322 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación, contra dicho Estado local, a fin de que se declare la inconstitucionalidad del art. 8° de la ley provincial 5324 y de los arts. 1°, 2°, 5° y 8° del decreto 117 -MGJCyT-/2003, por resultar, a su entender, claramente violatorios de la Constitución Nacional, especialmente del sistema representativo republicano de gobierno, del principio de la soberanía popular, de la autonomía municipal y de sus derechos políticos.

Cuestionan la ley 5324, promulgada por el decreto 2591/02, en cuanto al art. 1°: invita a todos los ciudadanos titulares y suplentes de todos los cargos electivos provinciales y municipales actualmente en ejercicio, surgidos directa o indirectamente de la Constitución de la provincia, a excepción de los que integran el Poder Judicial, a presentar la renuncia al cargo para el que fueran electos de modo irrevocable, a partir del momento de la asunción de los representantes que surjan de la próxima elección general; art. 2°: establece para el caso de no haberse recibido la totalidad de las renuncias y sus respectivas aceptaciones, el Poder Ejecutivo procederá a someter a consideración del electorado, en la próxima elección general, una enmienda, conforme al art. 287 de la Constitución provincial, como Cláusula Transitoria, que ordene la caducidad de todos los mandatos electivos provinciales y municipales vigentes al momento que se vote, a partir de la asunción de quienes resulten electos; art. 8° dispone que el Poder Ejecutivo deberá convocar por única vez, a elecciones generales para la totalidad de los cargos electivos provinciales y municipales, cuando se realicen los comicios para elegir autoridades nacionales.

Impugnan el decreto 117 -MGJCyT-/2003, en tanto convoca al electorado para el próximo 27 de abril a fin de elegir todas las autoridades: art. 1°: a) gobernador y vicegobernador de la provincia, b) diputados nacionales titulares y suplentes, c) senador provincial titular y suplente, d) diputados provinciales titulares y suplentes; art. 2°: intendentes y concejales municipales; art. 4°: dispone, de conformidad con el art. 7° de la ley 5324, que se proceda a elegir los senadores y diputados nacionales titulares y suplentes (quienes asumirán sus cargos en el caso de aceptación por el Congreso Nacional de la renuncia de los actuales legisladores) con mandato hasta el 10 de diciembre de 2005; art. 8°: fija como fecha de asunción de todos los cargos electivos provinciales y municipales el 25 de mayo de 2003, a la vez que establece que el tiempo de ejercicio de los mandatos se computará desde el 10 de diciembre de 2003, con lo cual se dispone la caducidad anticipada de todos los cargos electivos provinciales o municipales vigentes y la extensión de los nuevos períodos, es decir, aducen que se pone en práctica la futura enmienda antes de ser aprobada y de entrar en vigencia, conculcándose con ello, en forma directa y preponderante, los arts. 1°, 5°, 17, 31, 33, 37, 75 inc. 22 y 123 de la Constitución Nacional y varios tratados internacionales que cita.

Manifiestan que la Constitución de la Provincia de San Luis, por el art. 287, autoriza a introducir por vía legislativa, enmiendas al texto de uno solo de sus artículos, siempre que la ley sea sancionada por la mayoría de los dos tercios de la totalidad de los miembros de la legislatura y sea convalidada por el sufragio afirmativo del pueblo. Sin embargo, indican que la enmienda que la ley 5324 pretende incluir no es a un solo artículo sino a varios, entre otros, los arts. 103, 111, 248, 254, 261 inc. 7 y 268 y que se trata de imponer una cláusula transitoria aplicable para esta única vez. Sostienen que si bien estas cuestiones remiten en principio al ámbito del derecho público local, propio de sus jueces, la cuestión que aquí corresponde que la Corte examine en instancia originaria, tiene contenido federal, puesto que se le solicita ponga certeza respecto a si los mandatos provinciales y municipales en vigencia —respecto de los cuales existen derechos irrevocablemente adquiridos— que expresan la voluntad popular del momento en que fueron elegidos, pueden caducar o extinguirse por medio de una mal llamada enmienda que, en rigor, se traduce en una reforma constitucional que no podría llevarse a cabo del modo que se pretende, lo que, a su juicio, resulta directa y exclusivamente violatorio del derecho de propiedad consagrado en el art. 17 de la Constitución Nacional así como del sistema representativo republicano de gobierno, del principio de soberanía popular, de la autonomía municipal y de los derechos políticos.

Afirman que la cuestión en debate reviste gravedad institucional pues se encuentra en juego la tutela de principios básicos de nuestra organización política, cuestión que excede el mero interés individual y afecta al conjunto de la sociedad.

Señalan también, que tienen interés legítimo en promover esta demanda, puesto que las normas en crisis les producen un perjuicio o lesión actual ya que cercenan sus derechos políticos de elegir y ser elegidos.

En virtud de lo expuesto, y a fin de evitar situaciones que podrían tornarse de muy difícil o imposible reparación ulterior, solicitan a V.E. que decrete la prohibición de innovar sobre la situación jurídica en que se encuentran y ordene suspender la convocatoria electoral del 27 de abril de 2003 para cubrir cargos electivos cuyo mandato aún no ha concluido, toda vez que, de lo contrario, se consumará la irremediable lesión de los principios y derechos constitucionales que cita.

En ese contexto, V.E. corre vista a este Ministerio Público, por la competencia, a fs. 52.

-II-

La competencia originaria de la Corte, según los arts. 116 y 117 de la Constitución Nacional y 24 inc. 1° del decreto-ley 1285/58, procede, si resulta demandada una provincia en una causa de manifiesto contenido federal, es decir cuando la pretensión se funda directa y exclusivamente en prescripciones de la Constitución Nacional, en tratados con las naciones extranjeras y en leyes nacionales, de tal suerte, que la cuestión federal sea la predominante en el pleito (Fallos: 292:265 y sus citas; 311:810, 1588, 1812, 2154 y 2725; 313:98, 127 y 548; 314:508; 323:1716 y 3279; 324:3972; 325:961, entre otros).
A mi modo de ver, dentro del limitado marco cognoscitivo propio de la cuestión de competencia en examen, tal situación se presenta en el sub lite. En efecto, según se desprende de los términos de la demanda, a cuya exposición de los hechos se debe atender de modo principal para determinar la competencia, según el art. 4° del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación y doctrina de Fallos: 306:1056; 308:229, 1239 y 2230; 312:808; 314:417, los actores ponen en tela de juicio la ley 5324 y el decreto 117/03 de la Provincia de San Luis por ser directamente contrarios a lo dispuesto en varios preceptos de la Constitución Nacional que citan, por lo que, si bien no se me escapa que el debate se halla en el confín entre lo local y lo federal, cabe asignar, prima facie, esta última naturaleza a la materia del pleito. Máxime, cuando el agravio se refiere, en especial, a aquellos derechos irrevocablemente adquiridos como consecuencia de la voluntad soberana del pueblo manifestada en un oportuno proceso electoral.

Al respecto, corresponde recordar que es doctrina reiterada del Tribunal que la inconstitucionalidad de las leyes y decretos provinciales constituye una típica cuestión de esa especie (Fallos: 211:1162; 303:1418; 311:810 y 2154; 324:723, entre muchos otros).

Pienso que, al poner en tela de juicio las garantías constitucionales que alegan los actores, la cuestión puede, en principio, considerarse ante el Tribunal en instancia originaria.

Buenos Aires, 25 de marzo de 2003

Nicolás Eduardo Becerra

Buenos Aires, 10 de abril de 2003.

Autos y Vistos; Considerando:

1°) Que la cuestión planteada en estas actuaciones es sustancialmente análoga a la resuelta por esta Corte en la fecha en la causa P.95.XXXIX. "Ponce, Carlos Alberto c/ San Luis, Provincia de s/ acción declarativa de certeza", y a los antecedentes allí relatados, a las consideraciones formuladas y a lo allí decidido corresponde remitirse en razón de brevedad.

2°) Que en este proceso los actores solicitan que se dicte una medida cautelar en los términos previstos en el art. 230 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación por medio de la cual se ordene a la Provincia de San Luis que suspenda toda acción tendiente a hacer efectiva la disposición contenida en el art. 8° de la ley local 5324 y los arts. 1°, 2°, 5° y 8° del decreto 117 MGJCT/2003 dictado por el Poder Ejecutivo provincial, por medio de las cuales se persigue la caducidad de todos los cargos electivos ya sean provinciales o municipales. Al efecto arguyen que la legislación que impugnan produce un grave e irreparable daño a sus derechos constitucionales y subvierte el orden constitucional y el sistema republicano y representativo de gobierno en franca violación a la autonomía del régimen municipal de la Provincia de San Luis y en directa afectación a la soberanía del pueblo, en la medida en que se altera la voluntad ciudadana ya expresada en un acto anterior legítimo, válido y consumado. En ese orden de ideas exponen que el mandato conferido a los legisladores no puede ser cancelado por causa alguna, salvo los casos de remoción previsto en el texto constitucional. Lo contrario, sostienen, socava las bases mismas del régimen representativo y republicano; y afecta tratados de derecho internacional que tienen jerarquía constitucional pues con la legislación impugnada se quebranta el derecho político, esencial a todo sistema democrático, de poder elegir y ser elegido con los alcances ya establecidos en el acto electoral que los consagró como legisladores.

3°) Que esta Corte Suprema ha establecido que si bien por vía de principio, medidas como la requerida no proceden respecto de actos administrativos o legislativos habida cuenta de la presunción de validez que ostentan, tal doctrina debe ceder cuando se los impugna sobre bases prima facie verosímiles (Fallos: 250:154; 251:336; 307:1702 y sus citas y 314:695).

4°) Que en el presente caso, de los antecedentes agregados a la causa surgen, a juicio del Tribunal, suficientemente acreditados los requisitos exigidos por los arts. 230 incs. 1° y 2° y 232 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación, por lo que se hará lugar a la medida pedida.

5°) Que cabe recordar que la finalidad del proceso cautelar consiste en asegurar la eficacia práctica de la sentencia que debe recaer en un proceso y la fundabilidad de la pretensión que constituye su objeto no depende de un conocimiento exhaustivo y profundo de la materia controvertida en el proceso principal, sino de un análisis de mera probabilidad acerca de la existencia del derecho discutido. Ello es lo que permite que el juzgador se expida sin necesidad de efectuar un estudio acabado de las distintas circunstancias que rodean toda relación jurídica. De lo contrario si estuviese obligado a extenderse en consideraciones al respecto, peligraría la carga que pesa sobre él de no prejuzgar, es decir de no emitir una opinión o decisión anticipada —a favor de cualquiera de las partes— sobre la cuestión sometida a su jurisdicción. En ese marco es preciso señalar que se presenta el fumus boni iuris —comprobación de apariencia o verosimilitud del derecho invocado por la actora— exigible a una decisión precautoria (conf. Fallos: 314:711). Por lo demás, cabe considerar los diversos efectos que podría provocar la aplicación de las disposiciones impugnadas.

6°) Que en el caso corresponde considerar configurado el requisito de peligro en la demora, el que debe juzgarse de acuerdo con un juicio objetivo, o derivar de hechos que puedan ser apreciados incluso por terceros; y es innecesario señalar que la inmediatez del acto electoral en el que operarán su eficacia las normas impugnadas, requiere el dictado de medidas que mantengan la situación de derecho existente con anterioridad a las disposiciones sancionadas y promulgadas por la Provincia de San Luis, con el fin de resguardar los derechos esgrimidos hasta tanto exista la posibilidad de dirimir el punto debatido y esclarecer los derechos que cada una de las partes invoque.

Así también se logra la finalidad del instituto cautelar cual es la conservación durante el juicio del status quo erat ante (Fallos: 247:63; 250:154; 265:236, entre otros), y se asegura que, cuando recaiga sentencia, ésta no será de cumplimiento imposible. Cabe, en el estrecho marco de conocimiento que ofrece una medida cautelar, preservar adecuadamente la garantía constitucional que se dice vulnerada, enderezando la cuestión con el propósito de evitar situaciones de muy dificultosa o imposible reparación ulterior (arg. Fallos: 320:1633).

7°) Que en ese marco la prohibición de innovar tal como ha sido pedida constituye un arbitrio adecuado tendiente a preservar la razón de ser de la función jurisdiccional (Fallos: 247:63; 250:154; 265:236, entre otros).

Por ello, y de conformidad con lo dictaminado por el señor Procurador General, se resuelve: I Declarar que la presente causa corresponde a la competencia originaria de la Corte; II Correr traslado de la demanda, que se sustanciará por las normas del proceso sumarísimo (art. 322, segundo párrafo del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación), a la Provincia de San Luis por el plazo de cinco días más cuatro que se fijan en razón de la distancia (arts. 158 y 498 del código citado); III Hacer lugar a la medida cautelar pedida y en consecuencia ordenar la prohibición de innovar con relación a la aplicación del art. 8° de la ley local 5324 y los arts. 1°, 2°, 5° y 8° del decreto 117 MGJCT/2003 dictado por el Poder Ejecutivo provincial y su correspondiente reglamentación. En su mérito el Estado provincial deberá suspender toda acción gubernamental que importe alterar el período de vigencia de los mandatos de los legisladores provinciales ya electos y en ejercicio de sus cargos y de los concejales municipales ya electos y también en ejercicio de sus cargos. Notifíquese la medida cautelar por oficio a la señora gobernadora, con habilitación de días y horas inhábiles para su confección y firma; y el traslado de la demanda por intermedio del juez federal de la ciudad de San Luis a la señora gobernadora y al señor fiscal de Estado de la provincia. JULIO S. NAZARENO - EDUARDO MOLINE O'CONNOR - CARLOS S. FAYT - AUGUSTO CESAR BELLUSCIO (según su voto)- ENRIQUE SANTIAGO PETRACCHI (según su voto)- ANTONIO BOGGIANO (según su voto)- GUILLERMO A. F. LOPEZ - ADOLFO ROBERTO VAZQUEZ - JUAN CARLOS MAQUEDA.





VOTO DE LOS SEÑORES MINISTROS DOCTORES DON AUGUSTO CESAR BELLUSCIO Y DON ENRIQUE SANTIAGO PETRACCHI Y DON ANTONIO BOGGIANO

Considerando:

1°) Que promueven acción declarativa de certeza en los términos del art. 322 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación varios legisladores provinciales, concejales municipales y electores, todos ellos de la Provincia de San Luis, con el objeto de que se declare la inconstitucionalidad del art. 8° de la ley 5324 de esa provincia y los arts. 1°, 2°, 5° y 8° del decreto 117-MGJCT/2003-, del Poder Ejecutivo local. Fundan su pretensión en que las citadas normas locales resultan claramente violatorias del régimen republicano y representativo y de la autonomía municipal consagrados en la Constitución Nacional. Aclaran que "no planteamos pues una cuestión para la que deba necesariamente abordarse la inteligencia y alcance de normas locales...” y que “antes bien, se impugna una ley de provincia y un decreto de la misma naturaleza, por resultar violatorios del principio de soberanía popular, ínsito en la forma representativa y republicana de gobierno y de la autonomía municipal (arts. 1°, 5° y 123 de la C.N.)...” (cap. III, punto A, última parte del escrito de demanda).

2°) Que la presente causa corresponde a la competencia originaria de esta corte prevista en el art. 117 de la Constitución Nacional. En efecto, la materia del juicio tiene un manifiesto contenido federal pues los actores han fundado su pretensión de inconstitucionalidad exclusivamente en normas de la Constitución Nacional, con expresa prescindencia de la interpretación del derecho público local. En consecuencia, el caso se exhibe similar —en este punto— al que abordé en mi voto en Fallos: 324:2315 (considerando 6° disidencia de los jueces Fayt y Petracchi).

3°) Que respecto de la procedencia de la medida cautelar solicitada corresponde admitirla y remitir a lo expuesto en los considerandos 3° a 7° del voto mayoritario.

Por ello, y de conformidad con lo dictaminado por el señor Procurador General, se resuelve: I Declarar que la presente causa corresponde a la competencia originaria de la Corte; II Correr traslado de la demanda, que se sustanciará por las normas del proceso sumarísimo (art. 322, segundo párrafo del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación), a la Provincia de San Luis por el plazo de cinco días más cuatro que se fijan en razón de la distancia (arts. 158 y 498 del código citado); III Hacer lugar a la medida cautelar pedida y en consecuencia ordenar la prohibición de innovar con relación a la aplicación del art. 8° de la ley local 5324 y los arts. 1°, 2°, 5° y 8° del decreto 117 MGJCT/2003 dictado por el Poder Ejecutivo provincial y su correspondiente reglamentación. En su mérito el Estado provincial deberá suspender toda acción gubernamental que importe alterar el período de vigencia de los mandatos de los legisladores provinciales ya electos y en ejercicio de sus cargos y de los concejales municipales ya electos y también en ejercicio de sus cargos. Notifíquese la medida cautelar por oficio a la señora gobernadora, con habilitación de días y horas inhábiles para su confección y firma; y el traslado de la demanda por intermedio del juez federal de la ciudad de San Luis a la señora gobernadora y al señor fiscal de Estado de la provincia. AUGUSTO CESAR BELLUSCIO - ENRIQUE SANTIAGO PETRACCHI - ANTONIO BOGGIANO.