Acción declarativa de inconstitucionalidad. Legitimación sustancial activa y pasiva. Alcance de la acción. Improcedencia de la acción genérica.

1.- El hecho de que la provincia haya dictado normas que pueden afectar los derechos y obligaciones de los trabajadores y empleadores locales no la transforma en parte de dichas relaciones jurídicas. La actividad normativa provincial sólo determina el marco jurídico aplicable, su cuestionamiento debe ser encauzado entre quien se dice afectado por el régimen impugnado y quien resulta su beneficiario, por la vía procesal que en cada supuesto corresponda (doctrina de Fallos: 321:551).

2.- Si bien este Tribunal ha reconocido en el orden nacional la procedencia de la acción declarativa de inconstitucionalidad y que ella pueda ser instaurada ante esta Corte, para que dicha vía procesal sea admitida resulta una condición ineludible que se configuren los requisitos que determinan su intervención en instancia originaria, cual es que un Estado provincial sea parte adversa de quien efectúa el cuestionamiento (confr. los pronunciamientos publicados en Fallos: 307:1379, 2384, 308:1489, 310:142 y 321:551). De lo contrario, la vía escogida no puede ser admitida. Esto es lo que sucede en la especie, pues no cabe calificar al Estado provincial como “parte adversa” en tanto no integra las relaciones jurídicas sustanciales sobre la base de las cuales se demanda.

3.- Que no modifica tal conclusión el hecho de que la actora interponga la acción en virtud de la actividad normativa de la Provincia de Santa Fe, porque ello no es suficiente para hacerla “parte” en las relaciones ya referidas, y, como tal, legitimada pasiva para ser demandada. Una solución distinta importaría admitir las acciones declarativas directas de inconstitucionalidad por vía de demanda o de acción, extremos que no ha aceptado esta Corte, y transformar en parte procesal a los estados provinciales en todas aquellas causas en las que se tachase de inconstitucional una norma dictada por ellos, a pesar de no mediar un vínculo directo con quien interpone tal pretensión. Por esa vía se lograrían declaraciones generales de inconstitucionalidad, ajenas a la específica modalidad que ha admitido el Tribunal (Fallos: 321:551).

4.- Que es preciso añadir que el Poder Judicial de la Nación conferido a la Corte Suprema de Justicia y a los tribunales nacionales por los arts. 108, 116 y 117 de la Constitución Nacional se define, de acuerdo con una invariable interpretación, como el que se ejercita en las causas de carácter contencioso a las que se refiere el art. 2 de la ley 27, es decir aquellas en las que se persigue en concreto la determinación del derecho entre partes adversas. Por ello no se está en presencia de tal situación cuando se procura la declaraci6n general y directa de inconstitucionalidad de las normas o actos de los otros poderes. La cuestión en examen no puede ser asimilada al supuesto de “casos contenciosos”, previsto en la norma citada, los únicos en los que los tribunales federales pueden ejercer su jurisdicción, ya que la descripción efectuada impide calificarlo como tal (Fallos: 311:421, considerando 30 y 321:551).

Suprema Corte:

-I-

Horacio Alfredo Ghilini, en su carácter de Secretario General y Representante legal del SINDICATO ARGENTINO DE DOCENTES PARTICULARES (S A D O P ) -con personería gremial N 90-, invocando la defensa de los derechos de la asociación, la libertad sindical y los intereses colectivos de los trabajadores de ese sector (art. 31 de la Ley de Asociaciones Sindicales N 23.551), promueve la presente demanda contra la PROVINCIA DE SANTA FE a fin de obtener la declaración de inconstitucionalidad de los Decretos locales N 2291/00 y N 2992/00 y su consiguiente inaplicabilidad a los docentes que representa.

Cuestiona dichas normas -que congelan las plantas de cargos y horas de cátedra de los establecimientos oficiales- en cuanto establecen, respecto a los Establecimientos Educativos de Gestión Privada Incorporados a la Enseñanza Oficial, restricciones para autorizar designaciones y pagar las respectivas remuneraciones, modificaciones en la bonificación por “presentismo” cuando la ausencia se debe a la participación en movimientos gremiales, alteraciones en el régimen de licencias y en el de los reemplazos, autorizaciones para Imponer multas, todo lo cual resulta lesivo —según dice— de normativas federal de superior jerarquía constitucional —el Estatuto del Docente Privado, Ley N 13.047-, la Ley de Contrato de Trabajo N 20.744 y sus modificatorias, las Leyes N 24.013 y N2 25.013, la Ley de Asociaciones Sindicales N 23.551 y la Ley Federal de Educación N 24.195- violándose con ello el art. 31 de la Constitución Nacional, como así también, los arts. 14, 14 bis, 16, 17, 18, 19, 75, inc. 12 de esa Ley Fundamental y los Convenios de la O.I.T. 87. 98 y 154.

Sostiene, asimismo, que mediante los decretos impugnados el Poder Ejecutivo provincial, alegando el ejercicio del poder de policía, modifica disposiciones establecidas en la legislación laboral y sindical, con lo cual se arroga funciones que no le competen y que han sido delegadas en forma exclusiva en el Congreso de la Nación, de conformidad con lo que dispone en el art. 75, Inc. 12, de la Constitución Nacional, ya que éste es el único que tiene el poder de legislar en materia de Derecho Privado.

Añade que las normas atacadas producen a sus representados un grave daño patrimonial y los discrimina, pues desconocen derechos adquiridos por los trabajadores del sector docente privado provincial.

Debido a ello, solicitan la concesión de una medida cautelar de no innovar, a fin de que se ordene al demandado que se abstenga de aplicar las referidas normas mientras se sustancia la presente causa.

En ese contexto. V.E. corre vista, a este Ministerio Público, por la competencia, a fs. 48 vuelta.

— II —

De acuerdo con una reiterada doctrina del Tribunal, uno de loe supuestos en que procede su competencia originaria prevista en el art. 117 de la Constitución Nacional y reglamentada por el art. 24, inc. 1 del Decreto-Ley N 1285/58, es en las causas en que es parte una provincia y la pretensión deducida se funda, directa y exclusivamente, en prescripciones constitucionales de carácter nacional, en leyes del Congreso o en tratados con las naciones extranjeras, de tal suerte que la cuestión federal sea la predominante (Fallos: |115:167, 122:244, 292:625 y sus citas, 311:1588, 1812 y 2154, 313:98 y 548, 315:448, 318:992 y 2457, 322:1470 323:2380 y 3279, entre otros).

A un modo de ver, ésa es la hipótesis que se presenta en el sub—examine toda vez que, de la exposición de los hechos efectuada en la demanda -a la que se debe atender de modo principal para determinar la competencia, según el art.4 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación- se desprende que el actor se dirige contra la Provincia de Santa Fe, a fin de obtener la declaración inconstitucionalidad de los Decretos locales por ser contrarios a normas nacionales y, en consecuencia, a la Constitución Nacional, por lo que cabe asignar contenido federal a la materia del pleito (Fallos: 285:116, 297:299, 303:1228, 310:2075, 317:490).

A) Al respecto, cabe recordar, que también ha dicho el Tribunal, desde antiguo, que la inconstitucionalidad de leyes y decretos provinciales, constituye una típica

cuestión de esa naturaleza (v. Fallos: 211:1162, 311:810 y 2318:30).

En consecuencia, al ser demandada una provincia una causa federal, opino que, cualquiera que sea la vecindad o nacionalidad del actor (Fallos: 1:485, 97:177, 115:1310:697, 311:810, 313:98 y 127, 314:862, 317:742 y 746, 330, 323:1716), el juicio corresponde a la competencia originaria del Tribunal.

Buenos Aires 2 de octubre de 2001.

MARIA GRACIELA REIRIZ

Buenos Aires, 7 de mayo de 2002.-

Autos y Vistos, Considerando:

1°) Que a fs. 7/48 se presenta el Sindicato Argentino de Docentes Particulares (SADOP) e inicia demanda contra la Provincia de Santa Fe a fin de que se declare la nulidad e inconstitucionalidad de los decretos locales 2991 y 2992/00 y, consecuentemente, su inaplicabilidad a los afiliados a esa entidad sindical.

Afirma que mediante estas medidas: a) se eximiría a los propietarios de establecimientos educativos privados del pago de remuneraciones respecto de los trabajadores contratados a partir del mes de agosto de 2000, b) se sanciona con la pérdida de la bonificación por “presentismo” a los docentes que se retiren del establecimiento antes de la finalización del horario escolar, ingresen con posterioridad a su iniciación o incurran en una disminución del horario de clases, todo ello con motivo de la realización de “movimientos gremiales”, c) se modifica en perjuicio de los docentes particulares el régimen de licencias, y d) se limita la actividad de los “suplentes” hasta el 31 de diciembre de cada año, con lo que se afectaría la estabilidad de estos trabajadores y su derecho a percibir la remuneración durante el mes de enero y la primera’quincena de febrero.

Sostiene que la modificación introducida respecto del “presentismo” afecta un interés propio de la entidad gremial, pues impide y obstaculiza su derecho a recurrir a la huelga o a otras medidas legítimas de acción sindical, garantizado por los arts. 14 y 14 bis de la Constitución Nacional, por los convenios 87 y 98 de la Organización Internacional del Trabajo y por los arts. 1° al 50 y 31 de la ley 23.551.

Agrega que la contienda afecta a toda la categoría profesional, de manera que -en su calidad de asociación sindical con personería gremial- también se encuentra habilitada para de mandar en representaci6n del interés colectivo de los docentes particulares provinciales, con sustento en los arts. 31 de la ley 23.551 y 43 de la Constitución Nacional.

Aduce que los decretos impugnados afectan la relación de empleo de los docentes privados y la libertad sindical de éstos y de SADOP, transgreden disposiciones de normas federales (las leyes 13.047, 20.744, 24.013, 24195 y 25.013, los tratados internacionales de derechos humanos y los convenios 87, 98 y 154 de la O.I.T.) de superior jerarquía, e invaden las facultades atribuidas al Congreso de la Nación, todo lo cual determina la invalidez de aquellos decretos, en virtud de lo previsto ,en los arts. 14, 14 bis, 16, 17, 18, 19, 31 y 75, inc. 12, de la Constitución Nacional.

Solícita el dictado de una medida cautelar mediante la cual se ordene a la Provincia de Santa Fe: a) que se abstenga de aplicar los decretos cuestionados, y b) que comunique a as instituciones educativas de gestión privada que deben adoptar igual temperamento respecto de su personal docente.

2°) Que las afirmaciones efectuadas por la actora en su demanda demuestran, con suficiente evidencia, que las relaciones sustanciales que dan origen a este proceso están constituidas por los vínculos existentes entre los docentes particulares de la provincia (o la asociación sindical que representa sus intereses) y los propietarios de establecimientos educativos privados de la misma jurisdicción.

En efecto, la propia actora dice que intenta representar ante este Tribunal los intereses colectivos de los trabajadores docentes privados dependientes de instituciones privadas de la Provincia de Santa Fe”, discute acerca de “la relación laboral que vincula a los docentes privados...con los institutos educativos de gestión privada” (ver, en especial, fs. 12 y 23 in fine /24). Asimismo sostiene -en relación con el decreto 2991/00- que el gobernador “es incompetente para dictar normativa obligatoria respecto de los derechos de los docentes privados, que no son parte de la administración pública, sino que laboran en establecimientos educativos de propiedad de particulares, en el sector privado de la educación”, y agrega que “el decreto carece de potestad jurídica para obligar a los propietarios de los establecimientos educativos de gestión privada, que no son parte de la administración estatal provincial”.

Ahora bien, él hecho de que la provincia haya dictado normas que pueden afectar los derechos y obligaciones de los trabajadores y empleadores locales no la transforma en parte de dichas relaciones jurídicas. La actividad normativa provincial sólo determina el marco jurídico aplicable, su cuestionamiento debe ser encauzado entre quien se dice afectado por el régimen impugnado y quien resulta su beneficiario, por la vía procesal que en cada supuesto corresponda (doctrina de Fallos: 321:551)

3°) Que si bien este Tribunal ha reconocido en el orden nacional la procedencia de la acción declarativa de inconstitucionalidad y que ella pueda ser instaurada ante esta Corte, para que dicha vía procesal sea admitida resulta una condición ineludible que se configuren los requisitos que determinan su intervención en instancia originaria, cual es que un Estado provincial sea parte adversa de quien efectúa el cuestionamiento (confr. los pronunciamientos publicados en Fallos: 307:1379, 2384, 308:1489, 310:142 y 321:551). De lo contrario, la vía escogida no puede ser admitida. Esto es lo que sucede en la especie, pues no cabe calificar al Estado provincial como “parte adversa” en tanto no integra las relaciones jurídicas sustanciales sobre la base de las cuales se demanda.

4°) Que no modifica tal conclusión el hecho de que la actora interponga la acción en virtud de la actividad normativa de la Provincia de Santa Fe, porque ello no es suficiente para hacerla “parte” en las relaciones ya referidas, y, como tal, legitimada pasiva para ser demandada.

Una solución distinta importaría admitir las acciones declarativas directas de inconstitucionalidad por vía de demanda o de acción, extremos que no ha aceptado esta Corte, y transformar en parte procesal a los estados provinciales en todas aquellas causas en las que se tachase de inconstitucional una norma dictada por ellos, a pesar de no mediar un vínculo directo con quien interpone tal pretensión. Por esa vía se lograrían declaraciones generales de inconstitucionalidad, ajenas a la específica modalidad que ha admitido el Tribunal (Fallos: 321:551)

5°) Que es preciso añadir que el Poder Judicial de la Nación conferido a la Corte Suprema de Justicia y a los tribunales nacionales por los arts. 108, 116 y 117 de la Constitución Nacional se define, de acuerdo con una invariable interpretación, como el que se ejercita en las causas de carácter contencioso a las que se refiere el art. 2 de la ley 27, es decir aquellas en las que se persigue en concreto la determinación del derecho entre partes adversas. Por ello no se está en presencia de tal situación cuando se procura la declaraci6n general y directa de inconstitucionalidad de las normas o actos de los otros poderes. La cuestión en examen no puede ser asimilada al supuesto de “casos contenciosos”, previsto en la norma citada, los únicos en los que los tribunales federales pueden ejercer su jurisdicción, ya que la descripción efectuada impide calificarlo como tal (Fallos: 311:421, considerando 30 y 321:551)

6°) Que también cabe poner de resalto que en términos generales la facultad de los particulares para acudir ante los jueces en procura de tutela de los derechos que consideran que les asisten no autoriza a prescindir de las vías que determinan los arts. 116 y 117 de la Constitución Nacional, y sus leyes reglamentarias, para el ejercicio de la jurisdicción que aquélla otorga a esta Corte (Fallos: 321:551).

Por ello y oída la señora Procuradora Fiscal, se resuelve: Rechazar in limine la demanda deducida por el Sindicato Argentino de Docentes Particulares contra la Provincia de Santa Fe. Notifíquese. JULIO S. NAZARENO.- EDUARDO MOLINE O´CONNOR.- CARLOS S. FAYT.- AUGUSTO CESAR BELLUSCIO.- ENRIQUE SANTIAGO PETRACCHI.- ANTONIO BOGGIANO (en disidencia).- GUSTAVO BOSSERT.- GUILLERMO A. F. LOPEZ.



DISIDENCIA DEL SEÑOR MINISTRO DOCTOR DON ANTONIO BOGGIANO

Considerando:

Que el infrascripto comparte los fundamentos y conclusiones del dictamen de la señora Procuradora Fiscal, a cuyos términos corresponde remitir en razón de brevedad. Por ello, se resuelve: Declarar la competencia de esta Corte para entender en forma originaria en este juicio Notifíquese. ANTONIO BOGGIANO.