SUMARIO

1. Disposiciones normativas nacionales:

Conforme  el  Reglamento  Nacional  de   Tránsito   y Transporte, "todo automotor, acoplado o semiacoplado  debe estar cubierto por un seguro, de acuerdo a las condiciones que  fije  la  autoridad en materia aseguradora, que cubra eventuales  daños  causados a  terceros,  incluídos   los transportados. Este seguro obligatorio ser  anual y podr  contratarse en cualquier entidad autorizada para operar en el ramo, la que deber  otorgar al asegurado el comprobando que  indica  el  inc.  c)  del art. 38" (art. 67, 1º pfo., decreto 2254/92) (1).

La norma a la que remite tal disposición,  a  su vez, exige como "requisito indispensable" para circular "que su conductor lleve el comprobante del seguro a que refiere el art.  67, con cobertura vigente" (art. 38, inc. c, decreto 2254/92) (2).

Consecuente con el carácter  indispensable  de dicha exigencia, el Reglamento Nacional de Tránsito y Transporte prescribe que "la autoridad de  aplicación  debe retener, dando   inmediato   conocimiento   a  la   autoridad   de juzgamiento...c)  los  vehículos  que  no cumplan con las exigencias  de  seguridad  reglamentarias..."  (art.   71, decreto 2254/92) (3).

El servicio  de  control  y  retiro  de  vehículos  en infracción al que se refiere tal norma, es un deber de  la autoridad   de   aplicación  y, especificamente,  de  los funcionarios   del   Estado  a  cuyo  cargo  se  puso  tal prestación (4).

2. Disposiciones normativas provinciales:

Concordantemente, en la provincia de Mendoza, la ley de tránsito dispone que "para circular en automotor ser  necesario:...d) Que su conductor, residente o no en la provincia de Mendoza, porte el comprobante del seguro de responsabilidad civil por daños hacia terceros, con cobertura vigente..." (art. 49, ley 6082), recalcando que, "todo automotor, acoplado o semiacoplado debe estar cubierto por un seguro de acuerdo con las condiciones que fije la reglamentación, y que cubra los daños causados a terceros. Este contrato de seguro obligatorio, podrá ser celebrado con cualquiera de las entidades legalmente autorizadas para operar en el ramo correspondiente..." (art. 78, ley 6082) (5), considerando grave la infracción a esta obligación (6).

La ley establece en forma imperativa que "proceder  la retención o el retiro de los vehículos en los siguientes casos, sin perjuicio de la multa que pudiere corresponder:...h) Cuando carezca del seguro obligatorio de responsabilidad civil hacia terceros..." (art. 114, ley 6082) (7).

En consecuencia, la ley ha creado un deber legal de cumplimiento inexcusable en cabeza de la autoridad de aplicación dependiente del Estado (8), que en ninguna medida está autorizada a soslayar la expresa instrucción que legalmente se le ha impuesto.

3. Aspectos jurídicos subyacentes en el sistema vigente de seguro obligatorio de responsabilidad civil en automotores:

De acuerdo al contenido y espíritu de las normas vigentes en la materia, es evidente que:

a) El Estado instituyó el aseguramiento obligatorio y sin excepciones de los automotores por el riesgo de responsabilidad civil hacia terceros, siendo indispensable contar con dicho seguro, ya que lo contrario implica incurrir en falta grave que, además de la aplicación al infractor de las sanciones correspondientes, obliga inexcusablemente a la autoridad de aplicación a efectuar de oficio la retención o retiro del vehículo infractor de circulación hasta que se verifique el cumplimiento de la mencionada obligación;

b) La obligatoriedad del seguro de responsabilidad civil hacia terceros, es de orden público, ya que el Estado ha creído indispensable la observancia de tal recaudo atento el riesgo que intrínsecamente crean los vehículos al transitar por calles y caminos, y la eventual imposibilidad de reparación civil por insolvencia o simple carencia de patrimonio realizable suficiente, es decir, de garantía de satisfacción de créditos, por parte de los obligados originarios de los daños y perjuicios ocasionados a terceros, máxime si se considera la magnitud a la que pueden ascender las indemnizaciones en supuestos de lesiones graves o muerte, en cuyo caso, generalmente el obligado no está preparado para afrontar económicamente su satisfacción, sin riesgo de producir un serio resquebrajamiento de su propio patrimonio, cuando no verlo extinguido totalmente;

c) El Estado ha impuesto dicha obligatoriedad de orden público, creando la presunción de que todo vehículo que circula por la vía pública, al generar por sí mismo un riesgo, se encuentra asegurado (9);

d) La ley ha impuesto al Estado el deber de aplicar las normas de tránsito a través de la autoridad designada al efecto y, especificamente, controlar que los vehículos que transitan por su territorio se encuentren asegurados contra el riesgo de responsabilidad civil hacia terceros, y además, el deber de retener precautoriamente los veh¡culos que no cumplan con tal exigencia, hasta que se acredite su cumplimiento. Dichos deberes fueron impuestos a la autoridad de aplicación sin admitir excepción alguna ni estando ésta autorizada a soslayar en forma total o parcial las instrucciones impartidas legalmente.

e) De modo que todo damnificado en un accidente de tránsito producido con automotores, tiene la legítima expectativa de que los vehículos causantes del daño se encuentran asegurados contra el riesgo de la responsabilidad civil hacia terceros, y en tal sentido, su eventual pretensión indemnizatoria, reunidos los requisitos y presupuestos de responsabilidad exigidos, debería tener adecuada atención dada la especial capacidad técnica con que cuentan dichas aseguradoras, capacidad en principio garantizada a través del control y fiscalización ejercidas por la Superintendencia de Seguros de la Nación, según las disposiciones contenidas en la ley 20.091 (10).

f) De tal forma, la ley procura, entre otras cosas, garantizar la reparación de los daños y perjuicios ocasionados antijurídicamente con los automotores, asegurando el cumplimiento de la obligación derivada de la eventual responsabilidad civil que exista por tal motivo. Tal objeto propende al orden público y al bien común, ya que persigue la concreción de valores tan importantes como la prevención, la seguridad (11) y la tranquilidad pública, aumentando decididamente las perspectivas de concreción de la responsabilidad civil y, en definitiva, permitiendo la efectiva materialización de las reparaciones o compensaciones de los daños y perjuicios mencionados.

4. Responsabilidad eventual del Estado ante supuestos de carencia de seguro obligatorio de responsabilidad civil:

a) Dada la inexistencia del seguro exigido en un automóvil productor de daños y perjuicios, cabría la posibilidad de que por tal motivo responda eventualmente el Estado, toda vez que éste ha incumplido el deber legal de controlar el cumplimiento de tal exigencia y, en su caso, retirar de circulación al automóvil en infracción (12).

b) La responsabilidad del Estado en tal caso es extracontractual, derivada del incumplimiento de los deberes y obligaciones que la ley impone a la autoridad de aplicación que de él depende. Además, dicha responsabilidad es objetiva, ya que fundándose en la "falta de servicio", es independiente del concepto de culpa y permite responsabilizar al Estado, sin necesidad de individualizar al autor material del daño (13), por cuanto sólo se requiere que la Administración haya funcionado mal o lo haya hecho tardíamente (14);

c) La antijuridicidad se opera al omitir la autoridad de aplicación realizar las conductas a las que estaba obligada, en tanto "toda persona que por cualquier omisión hubiese ocasionado un perjuicio a otro, ser  responsable solamente cuando una disposición de la ley le impusiere la obligación de cumplir el hecho omitido" (art. 1074, Código Civil). En este caso, la norma impone un "deber ser legal" (controlar que todos los vehículos se encuentren asegurados y retirar de circulación los que carezcan de seguro), cuya inobservancia por parte del obligado (la autoridad de aplicación dependiente del Estado), torna antijurídica su conducta, haciéndolo eventualmente responsable;

d) El daño estar  configurado por el crédito que el tercero damnificado no logre ver satisfecho a consecuencia de la carencia de seguro de responsabilidad civil del automotor causante del daño. Si el responsable originario no cuenta con la capacidad económica necesaria para afrontar la indemnización debida, frustrando ello las posibilidades de cobro del damnificado, éste se ver  privado de obtener en concreto la reparación de los daños y perjuicios que sufriera, pese a que la ley impone taxativamente al responsable el deber de contar con seguro al efecto, y a la autoridad de aplicación el deber de controlar que tal recaudo efectivamente sea cumplido y, en su defecto, de retirar de circulación el vehículo sin seguro. Si tal situación comporta para el damnificado un menoscabo patrimonial, en tanto experimenta una reducción de sus bienes económicos, este presupuesto de la responsabilidad (el daño) se encontrar  presente;

e) La relación de causalidad existe toda vez que si la autoridad de aplicación hubiera cumplido con sus deberes legales, el vehículo que ocasionó el perjuicio no hubiera circulado por la vía pública (evitando ocasionar el  daño) o lo hubiera hecho  asegurado  contra  la  responsabilidad civil hacia terceros, y en tal caso el damnificado hubiera contado  con  una  herramienta  normalmente  idónea  a los efectos  de obtener la satisfacción de su acreencia. En el supuesto  en estudio, si hay una causa final de la injusta insatisfacción a la que se ve sometido el damnificado,  es el  incumplimiento de los deberes de control y ejecución a los  que  está  obligada  la   autoridad   de   aplicación dependiente del Estado;

    f)  El  factor  de  atribución consiste en la falta de servicio  en  que  el  Estado  incurre  cuando  omite  dar cumplimiento  a  sus  deberes  legales  como  autoridad de aplicación (15). Y si bien es  cierto  que  esa  falta  de servicio  puede  atribuirse  a  la  ineptitud, impericia o ineficacia de los  funcionarios  públicos  o  subordinados actuantes,  no  es  menos cierto que el Estado no deja por tal  motivo  de  ser  responsable, ya que por un lado "Los hechos  y las omisiones de los funcionarios públicos en el ejercicio de sus funciones, por no  cumplir  sino  de  una manera irregular las obligaciones legales  que  les  están impuestas, son comprendidos en las disposiciones  de  este título"  (art.  1112, Código Civil) (16), y por otro lado, "La  obligación  del  que ha causado un daño se extiende a los  daños que causaren los que están bajo su dependencia" (art. 1113, C¢digo Civil);

    g) Finalmente, no debe olvidarse que,  "en  principio, el  Estado  responde por sus simples actos omisivos cuando existe norma que imponga el actuar. La simple omisión  que genera el deber de reparar es aquella que guarda  adecuada relación  de  causalidad.  El Juez debe ser estricto en la apreciación del nexo causal. La responsabilidad del Estado es concurrente y no  subsidiaria  de  la  del  funcionario público" (17).

    5. Fondo  de  Garantía  para  cubrir   la   eventual   responsabilidad del Estado:

    Dado  lo  expuesto,  resulta   oportuno   evaluar   la conveniencia de que el  Estado  cuente  con  un  fondo  de garantía  instrumentado  a fin de responder frente a casos de  eventual  responsabilidad  del  Estado  en los daños y perjuicios   sufridos   por   terceros  en  accidentes  de tránsito,  por carecer los causantes del daño de seguro de responsabilidad   civil   hacia   terceros,   pese  a  las prescripciones de la ley vigente (18).

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    NOTAS:

    (1) En igual sentido el  art.  142  de  la  ley  22934 establece que "la responsabilidad civil emergente de daños irrogados  a  terceros  por  todo  automotor  acoplado   y semiacoplado,  deber   estar  cubierta  con un contrato de seguro,  de  acuerdo  con  las cláusulas y condiciones que predetermine    la   autoridad   competente   en   materia aseguradora. Este contrato de seguro obligatorio podr  ser celebrado  con  cualquiera  de  las  entidades  legalmente autorizadas  para  operar  en  el  ramo  correspondiente", agregando que "El asegurador debe otorgar el comprobante a que  se  refiere  el  inciso  d)  del artículo 108 y hacer llegar  al  organismo  jurisdiccional  de  antecedentes de tránsito  una  copia  del  formulario  de las denuncias de siniestro que reciba".

    (2) Con idéntico criterio,  el  art.  108  de  la  ley 22.934, dispone que, entre otras cosas, "para circular  en un automotor ser  necesario: ...d) Que su conductor  porte el  comprobante  del  seguro  de responsabilidad civil por daños a terceros, con cobertura vigente...".    (3)  El  art.  123  de  la  ley 22.934 refiriéndose en general a los "vehículos que no cumplan con las exigencias de seguridad de la presente ley",  establece  que  "si  la exigencia  altante  fuera  de  tal importancia que ni aún extremando  el  conductor  su  cuidado y prevención podría continuar circulando su vehículo sin poner notoriamente en peligro cierto la seguridad del tránsito, la autoridad  de aplicación...proceder  a retener el vehículo...".    (4) "Son autoridades de aplicación y  comprobación  de las normas contenidas en este  Reglamento  los  organismos nacionales,  provinciales y municipales que determinen las respectivas  jurisdicciones.  La  autoridad  local también podrá dictar  normas  xclusivas,  siempre   que   fueran accesorias  a  las  de  este  Reglamento...preservando  su unicidad   y   garantizando   la  seguridad  jurídica  del ciudadano..." (art. 3 del decreto 2254/92). La ley 22.934, art. 3., dispone  que  "para  las  normas  de  circulación contenidas  en esta Ley y su reglamentación, son autoridad de aplicación la policía y las fuerzas de seguridad en sus respectivas  jurisdicciones. Ello no excluye la existencia de  autoridades  de comprobación. El dictado de las normas locales  accesorias  a  esta  Ley,  referentes a tránsito, estacionamiento,  ordenamiento del transporte de pasajeros y  carga  y habitación de talleres mecánicos de reparación de  automotores,  estará  a  cargo  de  la autoridad local respectiva".

    (5)  Además,  extremando  los  recaudos  tendientes  a garantizar  el  cobro  de  las  indemnizaciones  a las que tengan   derecho   los   damnificados  por  accidentes  de tránsito,  la  norma agrega que "para el caso de vehículos con  patentes  de  países  extranjeros, en tránsito por la Provincia de Mendoza, deberán contar con este mismo seguro contratado  con  compañías aseguradoras  con  sede  en la Argentina, o en su caso con  extensiones  de  sus  pólizas realizadas a través de entidades con sede en el país y que se sometan a la  jurisdicción  argentina"  (art.  78,  ley 6082).

    (6)   "Se   consideran   faltas  graves...f)  Conducir careciendo  de seguro obligatorio de responsabilidad civil por daños hacia terceros..." (art. 85, ley 6082).

    (7) agregando la ley que "el vehículo ser   restituído a su propietario o  legítimo  usuario,  cuando  acreditase haber dado cumplimiento a esas obligaciones..." (es decir, cuando pruebe haber contratado el  correspondiente  seguro de  responsabilidad  civil  hacia  terceros  sobre   dicho vehículo) -art. 117, ley 6082-.

    (8)  "El cumplimiento y la aplicación de esta Ley y de sus reglamentaciones, estar  a cargo de  la  Dirección  de Tránsito   de   la   Policía   de   Mendoza...y   de   los Municipios..." (art. 3, ley 6082), agregando el art. 4 que "la Dirección de Tránsito de la Policía de Mendoza y en su caso  las Municipalidades que hubieran resuelto ejercer su competencia en la materia a partir  de  la  firma  de  los convenios a que se refiere el art. 13, tendrán a su cargo: a)  el  control  del  tránsito de personas y de vehículos, verificando  la  aplicación  y  el  cumplimiento  de  esta ley...d)  prevenir  las  infracciones  a  las  normas   de tránsito...", entre otros deberes y funciones asignadas.

    (9)  En  España,  Luis  Fernando  Medina, Decano de la Prensa   especializada   del  Automóvil,  se  preunta  si "¿alguna  vez nos hemos puesto a pensar si el que viene de frente, el que nos pasa en un adelantamiento o en  general quienes circulan en nuestro entorno, están al día y tienen un  seguro  como el nuestro, o al menos el obligatorio? La respuesta  la  dan altos responsables de las aseguradoras, quienes aseveran que mas de un  millón  de  automovilistas circulan por nuestro  país  (refiriéndose  a  España)  sin seguro de ninguna clase, lo que supone un alto porcentaje, si se tiene en cuenta que el censo de  vehículos  de  todo tipo viene a ser  de  unos  15  millones",  agregando  que "quienes pagamos religiosamente  todos  los  años  nuestra póliza, la vemos  incrementada  en un  tres  por  ciento, precisamente  para  compensar accidentes e indemnizaciones ocasionados por automovilistas faltos  de  seguro",  y  al preguntarse  qué  se  hace  al  respecto,   refiere:   "La instauración   de  un  Fichero  Informático  de Vehículos Asegurados a cargo de la Administración, que ser   nutrido con los datos de las aseguradoras y del que lógicamente se informar  la Dirección General  de  Tráfico,  quien  podrá sancionar...a  los  infractores", agregando finalmente que "...un vehículo sin asegurar compromete la seguridad en el tráfico pues generalmente son coches viejos y descuidados, que en la mayoría  de  los  casos  no  habrán  pasado  las inspecciones  prescritas  por  la ley. Son, en definitiva, vehículos  a  los que se les puede considerar, en general, como de alto riesgo, aunque pueda haber, lógicamente,  sus excepciones"  (en  revista semanal Motor 16 de fecha 17 de mayo de 1994, número 552, p. 77).

    (10) Si por algún motivo la aseguradora no cumple  con el contrato de seguro frente al  asegurado  o  al  tercero damnificado,  se  viene  sosteniendo  con  insistencia  la eventual   responsabilidad  extracontractual  del  Estado, quién a través de la Superintendencia  de  Seguros  de  la Nación debe prestar el servicio de control y fiscalización de  la  actividad  aseguradora  (por  imperio  de  la  ley 20.091), garantizando el cumplimiento de los contratos  de seguro,  y  evitando  los  incumplimientos derivados de la cesación  de pagos propia del quiebre económico-técnico de las  compañías  de  seguro  que no se ajustan a las pautas mínimas  exigidas  por  la  operatoria  aseguradora (v.g.: EDUARDO A. BARBIER y JORGE M. AGUIRRE CELIZ,  El  Contrato de Seguro y la Extensión  de  la  Responsabilidad  pr  su ejecución.   Responsabilidad  de  la  Superintendencia  de Seguros de la Nación, en J.A. 1991-II-863 y ss.).

    (11)  En  su  ilustradísimo   trabajo   "Seguridad   y Justicia"   (J.A.-1993-I-813),   con   cita  de  abundante material  científico-jurídico,  la Dra. AIDA KEMELMAJER DE CARLUCCI  nos enseña que "si bien la seguridad jurídica no es el único  valor  que  el  derecho  realiza...cuando  un pueblo  se  organiza  jurídicamente, su fin primario no es realizar la justicia sino la seguridad; es  decir,  en  su origen, la organización jurídica de la comunidad tiene por base  la aspiración de tener normas que todos respetarán". En tal sentido, es interesante destacar  que  "El  derecho aparece así como el fruto de la aspiración a la seguridad. El hombre, dice Recasens Siches, no  sólo  experimenta  el dolor  de  la  inseguridad  frente  a  la  naturaleza sino también respecto de los demás hombres; siente la  urgencia de saber a qué atenerse en  relación  con  los  demás;  de saber cómo se comportarán ellos con él y qué es lo que  él debe  hacer  frente  a ellos" (KEMELMAJER DE CARLUCCI, op. cit.,  p.  813  y  ss.).  Por  ello,  "la  seguridad   que proporciona  la  existencia del derecho se revela así como uno  de  sus  más  altos valores. De otro modo sólo podría darse  una  alternativa  cuyos  dos  términos serían: o la paralización del obrar humano, o la lucha sin clemencia de todos  contra todos" (KEMELMAJER DE CARLUCCI, op. cit., p. 813 y ss., citando  a  CARLOS  A.  GHERSI,  Reparación  de Daños, 2ª Ed., 1992).

    (12) El Estado es responsable por la mala actuación de sus funcionarios, deficiencia que lo hace incurrir  en  lo que  la  doctrina francesa llama "faute de service" (v.g.: C.N.Fed. Contenciosoadministrativo, Sala IV, setiembre 10-987, en L.L. 1989-C, Sum. 6163, p. 627).

    (13)  Respecto  de  la  responsabilidad  objetiva  del Estado, derivada de la "falta de servicio",  v.g.:  C.  2ª Civ. y Com., Mza., 22/4/92, fallo nº 145, R.F.C.Tº  7,  p. 900 y ss.; EDUARDO A. BARBIER y JORGE M. AGUIRRE CELIZ, El Contrato de Seguro y la Extensión  de  la  Responsabilidad por  su  ejecución. Responsabilidad de la Superintendencia de Seguros de la Nación, en J.A. 1991-II-865 y ss.

    (14)  Principio  ue  no  es  aplicable solamente a la actividad  de la Administración Pública, sino también a la materialmente  administrativa  de  los  otros  poderes del Estado,  por  ser  sustancialmente análoga (v.g.: C.N.Fed. Contencioso-administrativo,  Sala IV, setiembre 10-987, en L.L. 1989-C, Sum. 6163, p. 627).

    (15) Téngase en cuenta que el Estado puede implementar sistemas efectivos para detectar las infracciones a la que nos estamos refiriendo. Así por ejemplo,  como  ocurre  en otros  países,  el  Estado  podría  contar con un Banco de Datos   de   Automóviles   Asegurados,   nutrido   por  a información  que   suministrarían   obligatoriamente   las aseguradoras, el cual, cotejado con  el  Registro  de  los automotores,  permitiría  inferir cuales son los vehículos carentes de seguro y respecto de  ellos,  resguardando  el derecho  de  defensa  del  supuesto  infractor,   proceder conforme  lo  ordena la ley. Ello además permitiría contar con información y estadísticas serias  al  respecto,  para darnos  un  cuadro exacto del estado de asegurabilidad del parque automotor existente (ver nota 9).

    (16)  La  responsabilidad  del Estado por la "falta de servicio" está plasmada normativamente en el art. 1112 del Código  Civil,  responsabilidad  extracontractual y regida por   el  derecho  público  (v.g.:  C.N.Fed.  Contencioso-administrativo, Sala IV, setiembre 10-987, en L.L. 1989-C, Sum. 6163, p. 627).

    (17)  Conclusión  respecto  de  la responsabilidad del Estado  emitida  por  el Segundo Congreso Internacional de Derecho  de Daños, celebrado en Buenos Aires, del 19 al 22 de junio de 1991, publicada en la R.F.C. Tº 2, p. 223.

    (18) Y también puede estudiarse la instauración de tal fondo, independientemente de la  responsabilidad  eventual del  Estado, para todo caso en el que el causante del daño carezca  de  seguro  obligatorio  de responsabilidad civil hacia terceros, con lo que siempre quedaría garantizada la efectiva percepción de la indemnización debida,  tal  como acontece en países que ya cuentan con dicho sistema.