Una Corte para la Democracia

La Asociación por los Derechos Civiles, el Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS), la Fundación Poder Ciudadano, la Fundación Ambiente y Recursos Naturales (FARN), el Instituto de Estudios Comparados en Ciencias Penales y Sociales (INECIP) y la Asociación Consumidores Libres, compartimos la certeza de que nuestro trabajo se dirige a la construcción de una democracia sólida y estable que requiere, para su funcionamiento, un Poder Judicial legítimo, creíble, neutral respecto de intereses particulares y capaz de realizar el valor justicia. Por ello, nos sentimos comprometidos a aportar a la renovación de la legitimidad de la Corte Suprema y del sistema de justicia, como exigencia ineludible de la institucionalidad democrática.

 Los tribunales son el espacio institucional básico para la protección de los derechos establecidos en la Constitución Nacional y los Tratados Internacionales de Derechos Humanos suscriptos por nuestro país. En este sentido, entendemos que existe una directa relación entre la solidez del sistema de justicia y la calidad de la democracia.

 En el marco de la profunda crisis institucional y social que atraviesa el país, la ciudadanía ha expresado su "bronca" por el mal desempeño de las instituciones públicas. En particular ha exigido un recambio en la composición de la Corte Suprema de Justicia de la Nación.

 Ante esta demanda, resulta imprescindible observar los procedimientos constitucionales establecidos y comenzar por el principio, esto es, que el Congreso considere los pedidos de juicio político presentados a casi todos los Ministros de la Corte Suprema y proceda, luego de una profunda investigación de cada caso, a desecharlos o proseguirlos según considere necesario. El tratamiento de estos pedidos resulta urgente pues es notorio que muchos de los ministros de la Corte han roto definitivamente su vínculo con la sociedad y carecen, por ello, de legitimidad para ejercer el poder de administrar justicia.

 Sin embargo, consideramos que un eventual cambio en la composición de la Corte Suprema no es suficiente. Nuestro Tribunal no sólo se encuentra desacreditado por el comportamiento de sus miembros, sino que ha sido dañado por prácticas impropias que han socavado su prestigio y legitimidad. Un recambio en los nombres o cantidad de sus integrantes no asegura la modificación de estas prácticas ni le devolverá el lugar fundamental que el sistema democrático constitucional le asigna y que ha perdido.

 A continuación, se identifican algunos de los problemas más graves que afectan el funcionamiento de la Corte Suprema, las soluciones que esos problemas demandan y las responsabilidades concretas de quienes tienen el poder de llevar adelante estos cambios. Si bien estas medidas sólo se refieren a la Corte, ellas deben ser consideradas tan sólo como el punto de partida para un programa integral de reforma del sistema de justicia. Este programa debería contemplar, entre otras cuestiones, cambios profundos en el funcionamiento del Consejo de la Magistratura, de la Cámara de Casación Penal y de la justicia penal federal en su conjunto. Asimismo, debería examinar la pertinencia de nuevos órganos como una Cámara de Casación en materia civil y un Tribunal Constitucional y las posibles reformas en los sistemas procésales, en el mecanismo de selección y remoción de los jueces y en el régimen de administración y gestión del Poder Judicial.

 Por eso, las propuestas aquí sugeridas no suponen sustanciales cambios institucionales y mucho menos un mayor presupuesto. Sólo requieren voluntad política, no sólo de los Poderes Ejecutivo y Legislativo, sino también del propio Poder Judicial, y especialmente de la Corte Suprema de Justicia.

 1. Acumulación de causas y empleados como resultado de una sobre expansión de las competencias la Corte Suprema de Justicia de la Nación

 La Corte Suprema resuelve anualmente 14.770 causas[1]. Para ello cuenta con 192[2] funcionarios de alta jerarquía que asisten al tribunal en sus decisiones y emplea una planta total de 2.341 funcionarios y empleados administrativos entre las áreas sustantivas, de administración central y las áreas de apoyo[3]. Resulta evidente que el excesivo número de causas importa irrazonables demoras en su resolución.

 La Corte Suprema de los Estados Unidos, en cuya jurisprudencia y funcionamiento se refleja nuestro máximo tribunal, decide entre 70 y 90 casos por año.

 Esta inflación de causas torna prácticamente imposibles los cambios necesarios para mejorar el funcionamiento y recuperar la credibilidad y legitimidad de la Corte. Estos cambios se refieren, por ejemplo, a la publicidad de sus audiencias, al control de su jurisprudencia, o al seguimiento de sus líneas doctrinarias.

 La Corte Suprema es el último y más importante intérprete de la Constitución. Con sus decisiones, “completa” el contenido de la norma constitucional y da certeza a los ciudadanos respecto del alcance de sus derechos. Resulta entonces imposible para los ciudadanos conocer el contenido de la Constitución  y el alcance de sus derechos si ello debe rastrearse en más de diez millares de fallos al año. Tampoco existe posibilidad de un seguimiento correcto de las decisiones del Tribunal para analizar la calidad de sus razonamientos y preservar la seguridad jurídica.

 La distorsión en el funcionamiento de nuestra Corte se relaciona con una expansión de sus competencias y con una interpretación demasiado laxa de sus propias atribuciones. Un ejemplo de ello es el escrutinio que realiza en forma discrecional respecto de la existencia de “arbitrariedad de sentencia”. Así, la Corte se arroga facultades de conocimiento en más causas de las que el constituyente previó que debería decidir, especialmente si se tiene en cuenta que su modelo, la Corte norteamericana, sólo opina en 90 causas (menos del 1% de las que decide nuestra Corte) en un país con casi 7 veces más habitantes. Esta práctica se ha profundizado en los últimos años. Un claro ejemplo de esta tendencia es la reciente ley de emergencia económica que regula una apelación extraordinaria o per saltum ante la Corte, contra cualquier medida cautelar en contra del Estado.

 Es necesario devolver a la Corte el poder que debe tener. Este poder no necesariamente se recupera con el conocimiento de un número mayor de causas, sino con la restricción de su competencia a aquellas causas relevantes para el funcionamiento de la democracia constitucional. La expansión de la jurisdicción y el consiguiente aumento de causas propicia más oportunidades para el tráfico de influencias.  

Existen dos modos de reducir el número de causas. En primer lugar, el Poder Legislativo podría ordenar y limitar la jurisdicción por apelación de la Corte, sancionando una especie de procedimiento constitucional que traiga orden al actual funcionamiento del tribunal y lo preserve sólo para casos en los que esté en juego la interpretación constitucional, tal cual el procedimiento de la Corte norteamericana. En segundo término, la propia Corte podría contribuir en este sentido reinterpretando su propia doctrina de la “arbitrariedad de sentencia”, que incrementa su jurisdicción en forma considerable.

 2. Falta de publicidad en los procedimientos

 La falta de publicidad y el secreto son el contexto propicio para la existencia o la sospecha de corrupción.

 Nuestra Corte Suprema cuenta con un reglamento interno que no permite la publicidad de las audiencias que las partes tienen con ella, dando lugar a posibles tratos desiguales como consecuencia del mayor “acceso” que alguna de ellas pudiera tener a los despachos de los miembros del tribunal.

 La inexistencia de una regulación que posibilite la publicidad de las audiencias impide a la opinión pública conocer el pensamiento de los ministros y la deliberación de los miembros del tribunal entre sí o con las partes. Cabe destacar una vez más, que el modelo de la Corte Suprema de los Estados Unidos cuenta con audiencias públicas de las que participan las partes y otros interesados en el pleito y todo se desarrolla bajo el ojo observador de la opinión pública y de la prensa.

 Para lograr la publicidad de las audiencias ante la Corte sólo se necesita una resolución del propio tribunal. Sin embargo, esta medida se torna inaplicable cuando se deciden 9.000 causas al año, por lo que debería estar acompañada por la reforma procesal señalada en el punto 1. No obstante ello, y aun sin restringir la jurisdicción de la Corte, hoy mismo se podría contemplar la publicidad de las audiencias en ciertos casos de relevancia institucional para la ciudadanía, con sólo modificar el reglamento interno del máximo tribunal.

 3. Obstáculos a la participación de la ciudadanía en la búsqueda de la justicia

 En numerosos casos, las cuestiones en debate no conciernen sólo a las partes involucradas en el proceso, sino que la decisión de la Corte puede afectar el interés público.

 Por ello, el debate hacia el interior del proceso que busca “hacer justicia” en el caso particular, debe ser lo más amplio y participativo posible, de modo de aportar al juez la mayor cantidad de perspectivas y argumentos para que forme su convicción. Un proceso que restrinja la participación a las partes directamente involucradas debilita el debate interno del juicio.

 Existen diversos mecanismos que brindan la oportunidad a la ciudadanía para aportar su visión sobre el problema en examen y sobre su posible solución jurídica. Uno de estos mecanismos es el amicus curiae, que consiste en la presentación de un documento por parte de un tercero experto ajeno a las partes, que aporta al juez una perspectiva adicional. Esta ampliación de los argumentos jurídicos debatidos en el proceso es un mecanismo de participación ciudadana que vuelve la búsqueda de la justicia una actividad colectiva, no circunscripta a la decisión del juez y a los argumentos de las partes. Además, la oportunidad de agregar estos amici al expediente opera como mecanismo de control al propio tribunal que no podrá pasar por alto argumentos que le fueron acercados por actores de la comunidad, individuos u organizaciones no gubernamentales de reconocido prestigio en la ciudadanía.

 Este mecanismo ya existe en algunos tribunales superiores locales, como el Tribunal Superior de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, y nada impide que la propia Corte Suprema de Justicia de la Nación modifique su reglamento interno o emita una acordada para permitir su incorporación al proceso que se sigue ante sus estrados. Por supuesto, y más allá de la posibilidad que tiene el Tribunal de incorporar este instrumento, el Congreso también podría incorporarlo legislativamente al proceso dotándolo de mayor estabilidad.

 4. Falta de transparencia en la designación de jueces, en especial de los Ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación

 En el último acuerdo del Senado ante las propuestas para Ministros de la Corte provenientes del Poder Ejecutivo, la deliberación pública acerca de los antecedentes y calidades de los nominados fue prácticamente nula. Los acuerdos se lograron entre los partidos políticos fuera del recinto, en reuniones secretas de comisión, o aun fuera del ámbito parlamentario.

 De este modo, nuestro sistema institucional se aparta notoriamente de los procedimientos desarrollados a partir de la Constitución de los Estados Unidos, que la propia Corte Suprema Argentina recurrentemente cita como su inspiradora. La aprobación por parte del Senado de los Estados Unidos de los magistrados nominados por el Presidente para formar parte de la Corte Suprema se lleva a cabo luego de un debate público y de amplia participación, en el cual se da oportunidad a todos aquellos miembros de la comunidad, individuos u organizaciones, de expresar sus opiniones y hasta sus interrogantes respecto de las ideas  y el comportamiento de los nominados. Este tipo de procedimientos para la designación de jueces en general y de Ministros de la Corte Suprema en particular, permite incorporar una mayor transparencia al nombramiento y generar un canal de participación de la ciudadanía que logra, en parte, sentir el procedimiento como propio y, por ende, entender la designación como más legítima. Ello no sucede si la designación se hace casi en secreto y sin participación alguna.

 Otra de las fuentes de deslegitimación de la Corte Suprema es la designación de magistrados de ostensible carácter partidista y sin los antecedentes, la trayectoria pública y el prestigio necesarios para ocupar el cargo. Es menester ser consciente del enorme poder que implica la facultad presidencial de proponer candidatos para cubrir vacantes en la Corte: el ejercicio de esa facultad requiere un delicado equilibrio republicano si no se quiere manchar el funcionamiento del máximo tribunal de sospechas de parcialidad. Para asegurar el adecuado ejercicio de esta atribución, el Poder Ejecutivo podría auto limitar su discrecionalidad, sometiendo sus propuestas a la consulta previa de entidades académicas, asociaciones de abogados y jueces y organizaciones de la sociedad civil, o requiriendo de ellas sugerencias de candidatos. En el mismo sentido, y dada la parquedad de las exigencias de la Constitución para ser nominado Magistrado de la Corte, el Poder Ejecutivo podría dictar un código deontológico para la selección de candidatos, fijando estándares mínimos que aseguren una trayectoria y una conducta pública compatibles con la dignidad que el cargo exige.

 Este cambio fundamental en el proceso de designación puede lograrse mediante la voluntad política y el compromiso del Presidente de la Nación de auto limitarse en la propuesta de jueces afines y la búsqueda, bajo su liderazgo, de las personas que gocen de un apoyo plural e intachable. También tiene responsabilidad el Poder Legislativo, que podría sancionar una ley que establezca la publicidad y el mecanismo de audiencia pública para el debate previo a la votación de los acuerdos en el Senado. Finalmente, el mismo Senado podría incorporar estos mecanismos al procedimiento de discusión y aprobación de pliegos mediante una resolución interna. 

 5. Falta de transparencia en el proceso de destitución o remoción de jueces, en especial de los Ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación

 Es impostergable establecer los cambios necesarios para terminar con la identificación del juicio político como un "juicio politizado" ¾ cabe recordar que la última intervención del Senado como tribunal de acusación fue en el caso del juez Norberto Oyarbide, a cuyo proceso nos referimos más adelante —. Una simple revisión del procedimiento basta para establecer las cuestiones que permiten sembrar sospechas sobre la independencia de criterio de los senadores al momento de analizar la destitución de un magistrado.

 Existe una serie de medidas que garantizarían la transparencia del juicio político. Entre ellas, la definición de un plazo determinado para la realización del juicio, que garantice el debido proceso y el derecho a defensa en juicio pero limite su duración. También es fundamental que la sesión sea pública y se difunda previamente el horario de su realización para que los ciudadanos puedan presenciar el juicio. Es fundamental que los ciudadanos, las entidades académicas y las organizaciones no gubernamentales puedan monitorear el trabajo de la comisión de juicio político sobre los distintos pedidos pendientes.

 El caso del juez federal Norberto Oyarbide es un ejemplo paradigmático de esta situación. El juez Oyarbide, luego de dos años de licencia con goce de sueldo, fue absuelto de los cargos que se le imputaban. En este caso se observó un proceso de juicio político injustificablemente extenso, en el que se redujeron a uno ¾mal desempeño por actitudes y omisiones incompatibles con el decoro y la insospechabilidad de conducta exigibles a todo magistrado ¾ los seis cargos por los cuales era acusado ¾ falta de ética, inconductas en su vida privada, omisión de denunciar un delito como la prostitución, tráfico de influencias, enriquecimiento ilícito y supuestas amenazas —. La sesión se realizó el pasado 11 de setiembre, día en que los atentados en los Estados Unidos acaparaban la atención de la opinión pública y los medios de comunicación. Pese a que la votación resultó 21 a 20 favorable a la destitución, no se alcanzó el mínimo necesario de dos tercios de los miembros presentes para separarlo de su cargo.

 Una vez más, por medio de una ley del Congreso o incluso de un reglamento de funcionamiento interno, este proceso podría obtener mayor claridad.

 6. Falta de trasparencia en la gestión y funcionamiento del Poder Judicial y, en especial, de la propia Corte Suprema de Justicia de la Nación

 Todos los miembros del Poder Judicial, como los funcionarios que componen los demás poderes del Estado, son responsables frente a la ciudadanía. Resultan por ello incomprensibles los motivos que mediarían para que los magistrados no se encuentren sometidos a los mismos estándares básicos de conducta y rendición de cuentas que pesan para el resto de los funcionarios. En este sentido, los magistrados, y en particular los ministros de la Suprema Corte, deberían sujetarse a las reglas que emanan de la Ley de Etica Pública y, en consecuencia, presentar sus declaraciones juradas de bienes, que hasta el momento se han negado a someter a publicidad plena.

 Este cambio fundamental en la práctica de la Corte Suprema representaría un gesto de transparencia y confianza para la ciudadanía y sólo requiere que la misma Corte y el Poder Judicial se atengan a las disposiciones de la Ley de Ética Pública, eliminando las trabas y cortapisas que pesan hoy en día, por disposición de la propia Corte, sobre el acceso público a las declaraciones de bienes de los magistrados. Debería facultarse a la Comisión Nacional de Ética Pública, dependiente del Congreso de la Nación, a hacer cumplir esta regulación por ser el órgano de aplicación de la misma. Esta Comisión aún no ha sido constituida —el órgano responsable de esta omisión es el Congreso—.

7. Falta de mecanismo de control de la administración del Poder Judicial

 Las tareas de administración que ejercen la Corte Suprema y el Consejo de la Magistratura deberían estar sometidas al control de la Fiscalía de Investigaciones Administrativas. Para ello sólo es necesario que el Congreso modifique la Ley de Ministerio Público.

 Asimismo, y respecto de las facultades mencionadas, la Corte Suprema y el Consejo de la Magistratura deberían estar sujetas a regulaciones más generosas que hagan efectivo el derecho a la información pública de la ciudadanía, de modo que cualquier ciudadano esté legitimado activamente para solicitar información en poder de la Corte Suprema y el Consejo, tanto en materia de administración del Poder Judicial como de estadísticas que obren en sus respectivos poderes. La apertura informativa podría lograrse mediante una simple acordada del máximo tribunal y una resolución del Consejo, que establezcan un procedimiento amplio de acceso a la información, o bien a través de una Ley de Acceso a la Información sancionada por el Poder Legislativo y que alcance a ambos órganos. Cabe destacar que ya existe un proyecto de ley preparado por el Poder Ejecutivo sobre esta cuestión, que aún no ha sido enviado al Congreso. Esto último hace recaer parte de esta responsabilidad en el mismo Presidente de la República.

 8. Igualdad en las cargas públicas y pago de impuestos por parte de los jueces

 La ciudadanía ha manifestado en las últimas semanas su rechazo a todos los privilegios y prerrogativas de que gozan los funcionarios del Estado. En este contexto se ubica la autoexclusión del Poder Judicial en su conjunto, y en particular de la Corte Suprema de Justicia, del pago del impuesto a las ganancias.

 Si bien es cierto que la Constitución establece la intangibilidad de las remuneraciones de los jueces, ella no puede interpretarse como una excepción al pago de impuestos que tienen los ciudadanos en general por formar parte de una comunidad política. Una vez más, es interesante recurrir a la Corte Suprema de Justicia de los Estados Unidos, que en el caso O’Malley v. Woodrough (307 U.S. 277, 1939) ha dicho que “sugerir que afecta la independencia de los jueces que asumieron sus cargos luego de que el Congreso les impusiera de las cargas comunes de los ciudadanos, al hacerlos soportar su cuota parte en el costo del mantenimiento del Gobierno, es trivializar la rica experiencia histórica en que los constituyentes basaron las salvaguardias del art. III.” Y agrega: “sujetarlos a un impuesto general es meramente reconocer que los jueces también son ciudadanos, y que su particular función en el Gobierno no les genera inmunidad alguna para compartir con sus conciudadanos la carga material del Gobierno cuya Constitución y leyes se encuentran encargados de administrar".

 Nuevamente, es la misma Corte quien puede, en ejercicio de sus facultades, reformular su interpretación constitucional y seguir la línea de argumentación establecida por la Corte Suprema de los Estados Unidos, cumpliendo con las retenciones debidas.

Consideraciones finales

 a)       Si bien estimamos que un recambio de los jueces de la Corte de acuerdo al estricto cumplimiento de las reglas establecidas por la Constitución Nacional representaría para este tribunal una oportunidad de recuperar su legitimidad, estamos convencidos de que un mero cambio de nombres o en la cantidad de los Ministros no es suficiente. Es preciso que, además, se logren los cambios referidos en las prácticas de la institución a fin de devolverle la legitimidad perdida.

b)      Es preciso señalar que, así como el Gobierno tiene la responsabilidad de llevar adelante los asuntos públicos con honestidad, la ciudadanía tiene la responsabilidad ineludible de controlar la gestión y funcionamiento de los órganos del Estado. Sin embargo, para ello es necesario que se provean los mecanismos y canales legales e institucionales que permitan este control.

En estas líneas hemos señalado los problemas que afectan el funcionamiento de la Suprema Corte y se han identificado mecanismos necesarios para que la ciudadanía pueda asumir el papel que le cabe en una democracia participativa. Estas reformas son responsabilidad de los órganos mencionados y de la propia ciudadanía.

 Síntesis de los problemas detectados y las soluciones propuestas

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