Introducción:

Ley 24557 sancionó el 13/10/1995 el sistema de prevención y reparación de infortunios laborales que entró en vigencia en junio de 1996 y con la reforma del decreto de necesidad y urgencia nº 1278/00 rige hasta hoy.

Este régimen legal está en crisis debido a que varias de sus normas fueron declaradas inconstitucionales.

El interés práctico de la cuestión estriba en que gran parte de la población económicamente activa es trabajadora o empleadora, y está sujeta a esa ley. Los consorcios de propiedad horizontal que tienen empleados en relación de dependencia laboral están encuadrados en la LRT, por lo que analizaremos someramente la situación actual, dividiendo su tratamiento en cuatro partes:


Sumario:

I.- El camino hacia la LRT.

II.- Aspectos conflictivos de la LRT.

III.- Perspectivas de reforma de la LRT.

IV.- Conclusiones.

 

I.- El camino hacia la LRT

1.- En nuestro país, ante un accidente o enfermedad laboral sufrido por un trabajador, respondía directamente su empleador.

El trabajador o su derechohabiente tenían acción contra su empleador para reclamar la indemnización a que se consideraban con derecho, primero de acuerdo al Código Civil, y a partir de 1915, conforme la ley 9688, la cual rigió, con modificaciones, hasta 1991, en que fue sustituida por la ley 24028. El denominador común de toda esta normativa, era que, ya sea que se accionara por el régimen tarifado o por el derecho común, el empleador respondía directamente frente al trabajador, sin perjuicio de que pudiera contar con un seguro, que no siempre lo era tanto, porque podía tener franquicias a cargo del empleador asegurado, o límites de cobertura, e incuso, había que correr el riesgo de que la aseguradora entrara en liquidación, todo lo cual, generaba una incertidumbre en las empresas empleadoras, que llevó a clamar a gritos por una reforma.

2.- El cambio se plasma con la LRT, que crea un sistema legal cuyas características básicas son las siguientes:

Es un subsistema de seguridad social, porque reemplaza la responsabilidad individual del empleador, por un régimen de prestaciones cubiertas por entes gestores de seguridad social;

Es de gestión privada y descentralizada, ya que la cobertura es administrada por las Aseguradoras de Riesgos del Trabajo (ART) creadas al efecto;

Es integral, ya que la cobertura a cargo de las ART incluye: 1.- La prevención de los riesgos del trabajo; y 2.- La reparación de los infortunios laborales: A cuyo fin, se otorgan prestaciones en especie, es decir, la asistencia y tratamientos médicos necesarios hasta la total curación del accidentado, así como su rehabilitación, recalificación y reinserción laboral; y dinerarias, es decir, las prestaciones por incapacidad laboral temporaria, incapacidad permanente parcial o total, transitoria o definitiva;

Es tarifado: Según la edad, incapacidad y salario del trabajador. Con tope legal;

Es cerrado porque: 1.- Exime de responsabilidad civil al empleador, salvo art. 1072 C.C. (art. 39.1 LRT); y 2.- Sólo cubre las dolencias e incapacidades de la tabla legal (art. 6 LRT);

Es administrativo federal, en cuanto instituye comisiones médicas para la resolución de los conflictos que impiden demandar ante la justicia local (arts. 21, 22 y 46 LRT);

Crea la Superintendencia de Riesgos del Trabajo (SRT), como autoridad de control, fiscalización y supervisión;

Es garantizado, mediante los Fondo de Garantía (que cubre las prestaciones ante la insolvencia del empleador, a cargo de la SRT) y el Fondo de Reserva (que cubre las prestaciones ante la liquidación de las ART, a cargo de la SSN, es decir, la Superintendencia de Seguros de la Nación).

3.- Los objetivos básicos de la LRT son los siguientes

Terminar con la inseguridad y la proliferación de los litigios, eliminando la responsabilidad individual del empleador y automatizando la percepción de las prestaciones;

Abaratar y hacer previsibles los costos de las empresas a través de prestaciones dinerarias tarifadas;

Promover la prevención de los riesgos, bajando la siniestralidad;

Propender a la curación del accidentado mediante prestaciones médicas integrales, la recalificación y reinserción laboral del trabajador accidentado;

Asegurar la percepción por el trabajador de las prestaciones que requiera su incapacidad permanente, incluso en caso de insolvencia del empleador no asegurado o la liquidación de la ART (Fondos de Garantía y de Reserva).

4.- Dentro de la LRT, el Consorcio de Propiedad Horizontal, en tanto empleador, se cubre legalmente de la siguiente manera:

Debe afiliarse al sistema celebrando un contrato de afiliación con una ART;

Debe ajustarse a las normas de prevención de los riesgos del trabajo impartidas por las ART y por la autoridad de aplicación, bajo sanción de multa por incumplimiento;

Debe notificar a los empleados cuál es la ART en la que están asegurados;

Debe denunciar los infortunios que sufran sus trabajadores ante la ART;

Debe mantener un registro de siniestralidad;

En caso de siniestro la ART otorga las prestaciones en especie o dinerarias que correspondan, y el consorcio está eximido de responsabilidad alguna.

II.- Aspectos conflictivos de la LRT

Como vemos, en teoría la LRT es el sistema ideal en la materia, el más seguro, completo, previsible y ordenado.

Pero estamos en la Argentina, y como todos sabemos, aquí hay un modo "criollo", por decirlo así, de ver las cosas. Esto no es nuevo. Antes de ser un país independiente, durante el Virreinato del Río de la Plata, si las autoridades locales consideraban que una cédula real emanada del monarca español era un disparate, en audiencia celebrada al efecto, declaraban que "la ley se acata pero no se cumple", lo que era igual a decir que se reconocía la autoridad del rey pero no se aplicaba la ley porque se consideraba inadecuada para el bien común de estas tierras (FELIX LUNA, Breve Historia de los Argentinos, Planeta, Bs. As., 2003, pág. 29).

En muchos aspectos, la LRT fue considerada un disparate. En innumerables juicios se fue invocando la inconstitucionalidad de sus normas, como resultado de lo cual, se manifestaron los aspectos conflictivos de la ley, que pueden ser sintetizados en los siguientes:

El trámite de las comisiones médicas, y la restricción del acceso al juez natural (arts. 21, 22 y 46.1);

La no cobertura de dolencias excluidas de la tabla de incapacidades (art. 6);

El pago en renta de las incapacidades superiores al 50 % (art. 14.2b);

La eximición de la responsabilidad civil del empleador (art. 39.1);

Los topes indemnizatorios (arts. 14 y 15).

En virtud de estos juicios, no sin contradicciones iniciales, la jurisprudencia de todo el país se fue orientando hacia la inconstitucionalidad de esos "flancos débiles de la ley", hasta que la larga "partida" contra la LRT concluyó, ya avanzado el año 2004, con una especie de "jaque mate en tres movidas", que fueron los fallos "Castillo", "Aquino" y "Milone" de la CS.

En "Castillo, Angel c/ Cerámica Alberdi S.A.", el 7/9/2004 la Corte confirmó la inconstitucionalidad del art. 46.1 LRT, declarada por los tribunales mendocinos (Cámara Segunda del Trabajo, primero, y Suprema Corte de Justicia de la provincia de Mendoza, después), básicamente porque produjo dos consecuencias incompatibles con la Constitución nacional: impedir que la justicia provincial cumpla la función que le es propia, y desnaturalizar la competencia del juez federal al convertirlo en magistrado de fuero común.

En "Aquino, Isacio c/ Cargo Servicios Industriales S.A.", el 21/09/2004 la Corte confirmó la inconstitucional del art. 39.1 LRT declarada por la Sala VI de la Cámara Nacional de Apelaciones del Trabajo, en cuanto exime de responsabilidad civil al empleador cuando la reparación de la LRT es irrisoria en comparación al daño efectivamente sufrido por el trabajador.

Y en "Milone, Juan Antonio c/ Asociart S.A ", el 26/10/2004 la Corte confirmó la inconstitucional del art. 14.2b LRT declarada por la Sala IX de la Cámara Nacional de Apelaciones del Trabajo, en cuanto el pago en renta de la prestación, a partir del 50 % de incapacidad permanente, impide al trabajador disponer de la opción para percibir su indemnización en un solo pago.

Si bien tales fallos rigen para los casos concretos en que fueron dictados, es predecible que los tribunales inferiores juzguen con igual criterio los casos análogos.

Además, los tribunales inferiores ya abrieron la tabla de dolencias e incapacidades incluyendo casos que la ley no cubría inicialmente, como por ejemplo diversas afecciones de columna vertebral, várices, estrés postraumático, etc.

III.- Perspectivas de reforma de la LRT

1.- Para superar esta crisis, se impone una reforma.

El proyecto oficial de Ley de Prevención, Salud y Seguridad Laboral, nombre tomado del proyecto de diciembre del 2004 de la CGT, básicamente, sigue en el esquema de subsistema de seguridad social de la LRT, con modificaciones que apuntan a los siguientes objetivos:

Mejorar la prevención;

Mejorar la reparación;

Mejorar el procedimiento de resolución de conflictos;

Otras cuestiones.

2.- Para mejorar la prevención, las modificaciones del proyecto oficial apuntan a:

Reforzar la función pública en la materia, a través de la recuperación de las funciones de inspección del Estado (Ministerio de Trabajo y Administraciones Provinciales) en la prevención de la salud y seguridad en el trabajo. Con ello se busca superar la deficiencia preventiva atribuida a la LRT que puso a cargo de las ART la prevención de los riesgos del trabajo de los trabajadores, con resultados que dejan mucho que desear, por aquello de que "se puso a los lobos a cuidar a las gallinas";

Instituir la interrupción de tareas ante peligro grave e inminente, como derecho del trabajador y como deber del empleador;

Establecer premios y castigos en las cotizaciones según la siniestralidad del empleador. Recordemos que el art. 24 de la LRT ya prevé la siniestralidad presunta y efectiva en la composición de la alícuota a cargo del empleador;

Unificar el sistema legal (el nuevo régimen reemplazaría a las leyes 19.587, de higiene y seguridad laboral, y 24.557, de riesgos del trabajo), instituyendo una especie de Código en la materia, con los beneficios prácticos que reporta la concentración de toda la normativa en un solo cuerpo legal;

Mantener la SRT como autoridad de control y fiscalización de los entes gestores, en todas las obligaciones que le imponga la ley;

Crear una Subsecretaría dentro del Ministerio de Trabajo de la Nación con fines de investigación, asesoramiento, capacitación, difusión, y elaboración de normas en materia de salud, seguridad y condiciones de trabajo, promoción de medidas preventivas y medición y homologación de herramientas de trabajo y de elementos de seguridad, siendo la autoridad de aplicación en materia de prevención a cargo de la inspección especializada en prevención de accidentes y enfermedades del trabajo;

Reforzar el deber de seguridad del empleador, con un rol activo en materia de detección y prevención de riesgos. El empleador tendrá a su cargo el deber de seguridad de la integridad psicofísica de los trabajadores. Recordemos que los arts. 4 y 5 de la LRT establecen deberes de los empleadores sobre el particular;

Imponer a las ART obligaciones diferenciadas según la calificación de la empresa (riesgo básico, actividades con riesgo específico y empleadores con riesgo crítico);

Imponer mayor actividad preventiva de las ART en empresas con mayor siniestralidad;

Imponer los exámenes médicos preocupacionales y periódicos de los trabajadores a cargo de las ART.

3.- A su vez, para mejorar la reparación, las modificaciones del proyecto apuntan a:

Profundizar la rehabilitación, recalificación y reincorporación del trabajador accidentado, con miras a minimizar los daños;

Incorporar la tabla de dolencias e incapacidades en la ley para uniformar la evaluación. Además, incorporar a la tabla ciertas dolencias no reconocidas actualmente, como el estrés postraumático, las várices y los daños en la columna. Todo ello sin perjuicio de actualizar el listado a través de un mecanismo eficiente y rápido;

Preservar el ingreso real del trabajador en las prestaciones temporales, mantener las prestaciones en especie, y las prestaciones por gran invalidez;

Mejorar la tarifa indemnizatoria en caso de incapacidad permanente, eliminando los topes, y aplicando la fórmula del caso "Vuotto c/Telefunquen" (CNAT, S III, de la década del 70), que sobre la base del salario, la edad y el grado de incapacidad del trabajador, llega a una suma que puesta a un interés del 6 % anual se acerca al ingreso que el infortunado habría podido percibir, en caso de seguir trabajando, hasta su jubilación. A dicha fórmula se le sumaría un adicional de 20% cuando la incapacidad supera un 30%; se dispondría de un piso por incapacidad total (es decir, superior a 66%) o muerte de $ 150.000; y se impondría como edad tope para el cálculo de la indemnización, los 60 años, de tal manera que a quienes les falte 5 o menos años para jubilarse, no reciban por esa razón una suma muy exigua. Con esta tarifa, que se estima, elevará las indemnizaciones actuales en aproximadamente un 63 % promedio, se intenta desalentar los litigios;

Habilitar la opción civil: Conocido el monto de la indemnización a percibir por el sistema, el beneficiario podrá aceptarlo u optar por iniciar una acción civil, solución que se ajusta al fallo "Aquino" de la CS. Si la acción civil fuera acogida, las ART deberán depositar el monto que le hubiese correspondido cancelar dentro del sistema. El saldo que hubiere, lo abonará el empleador (para lo cual, podrá tener un seguro adicional);

En incapacidades permanentes superiores al 50% la víctima tendrá opción de percibir la indemnización en pago único, lo que se ajusta al fallo "Milone" de la CS;

Se estima que la alícuota promedio a cargo de los empleadotes se elevaría a un 3% de la masa salarial.

4.- Para mejorar el procedimiento de resolución de conflictos, el proyecto de reforma apunta a:

Crear órganos de resolución especializados. Las funciones que hoy cumplen las comisiones médicas de la SAFJP serán llevadas a cabo por nuevos órganos de resolución de conflictos especializados en accidentes y enfermedades del trabajo, de integración interdisciplinaria, cuyos cargos serán cubiertos a consulta con el Consejo Federal del Trabajo. Estos nuevos organismos administrativos se distribuirán por todo el país;

Crear organismos administrativos revisores regionales, que entiendan en las apelaciones contra lo resuelto por el organismo administrativo local;

Establecer un procedimiento ágil para evitar los litigios, que garantice el debido proceso y el derecho de defensa en juicio con patrocinio médico y jurídico, y defensor oficial;

Resuelto administrativamente el caso, habilitar la acción ante los Tribunales del Trabajo según los códigos de procedimientos locales, competencia que también correspondería en el caso de la acción civil, solución que se ajustaría al fallo "Castillo" de la CS.

5.- Otras cuestiones contempladas por el proyecto oficial son:

La participación del Consejo Federal del Trabajo en los aspectos operativos del sistema. Dicho Consejo fue creado por la ley 25212 de 1999, en reemplazó del Consejo Federal de Administraciones del Trabajo. Alguna vez, un popular militar a cargo de la Subsecretaría de Trabajo y Previsión de la Nación dijo, con bastante pragmatismo, que lo mejor que se puede hacer para no hacer nada es crear un Consejo. Esperemos que no sea cierto en este caso;

El fomento de la negociación colectiva en la materia. La ley actual también pregona este fomento en sus arts. 1 y 42;

Garantizar la intervención de trabajadores en la prevención: "Comités Mixtos de Prevención, Salud y Seguridad" (más de 50 trabajadores) y de "Representantes en Prevención, Salud y Seguridad" (menos de 50 trabajadores);

El agravamiento de las indemnizaciones por despido de los trabajadores que estén transitando la Incapacidad Laboral Temporaria;

Permitir la creación de Mutuales de Empleadores sin fines de lucro que compitan con las ART, novedad que provendría del proyecto de la CGT;

El mantenimiento del sistema garantizado de las prestaciones a través de los Fondos de Reserva y de Garantía.

IV.- Conclusiones

La cuestión de los riesgos del trabajo es bastante controvertida, y como no podía ser de otra manera, ha puesto a prueba el juego de la división de los poderes para canalizar la lucha de intereses, en el sentido civilizado del término. Por supuesto que de ello no tenemos por qué estar desconformes. De lo que sí tenemos que estar desconformes, es de quedarnos de brazos cruzados, viendo como la incertidumbre aumenta. Es necesario ocuparse del problema, porque hace tiempo que se reclama una reforma ante la inseguridad e incertidumbre derivada de la crisis de la LRT.

En riesgos del trabajo, como en todas las materias, no hay soluciones mágicas ni perfectas, sólo hay soluciones posibles, basadas en un sistema equilibrado. Para ello, un buen modelo legal debe prevenir eficientemente los riesgos del trabajo, proveer prestaciones adecuadas en caso de que éstos ocurran, y a un costo sustentable con un esfuerzo realista.

La solución en esta materia debe combinar adecuadamente dos ámbitos bien importantes: el local, con su cultura, organización constitucional, matices e intereses; y el global, porque nadie discute que hay que adaptarse a la globalización si no queremos vernos aislados del mundo. Todos los países están expuestos a los mismos problemas. La cuestión es qué soluciones adoptan para resolverlos. De ahí que no se puede desconocer cómo resuelven los demás países estas cuestiones, si no queremos estar en desventaja con ellos a la hora de competir por el logro de un mayor bienestar de la población. Los países limítrofes (Bolivia, Brasil, Chile, Paraguay y Uruguay) tienen sistemas de seguridad social del tipo argentino, aunque ninguno supera el nivel cualitativo y cuantitativo de las prestaciones de nuestra ley. Otros países (Australia, Bélgica, China, Colombia, Dinamarca, Estonia, Finlandia, Francia, Alemania, India, Italia, Holanda, Nueva Zelanda, Noruega, Portugal, Sudáfrica y California, Florida, Texas, etc.) tienen también subsistemas de la seguridad social al estilo de la LRT. La acción civil, en la mayoría de los países, se excluye, salvo causa de negligencia o culpa grave tipificada o no del empleador. En Alemania y Noruega, como en la LRT, sólo se admite en caso de dolo del empleador. Y en Nueva Zelanda y Sudáfrica se excluye la acción civil aun en esos casos. Inglaterra mantiene un sistema basado en la responsabilidad patronal, pero con una particularidad: la medicina es pública, universal y financiada por rentas generales. En ese marco global, no es lógico volver a un régimen de responsabilidad individual del empleador. En tal sentido, el proyecto oficial de reforma se mantiene en la senda correcta.

Sin embargo, hay varios flancos débiles en el proyecto, como se verá a continuación:

Creación de nuevos organismos administrativos similares a las comisiones médicas ya existentes, e incluso, regionales. Ya hay suficiente estructura administrativa local que puede cumplir con estas funciones, así que en vez de crear nueva, hay que asignar las funciones correspondientes a los organismos administrativos provinciales o federales del trabajo ya existentes, según las jurisdicciones en que actúen. En Mendoza, por ejemplo, a similitud del resto de las provincias, existe las Subsecretaría de Trabajo y Seguridad Social, que cuenta con Delegaciones departamentales. Naturalmente, son éstos los organismos administrativos que deberían intervenir garantizando la autonomía jurisdiccional de la provincia y la proximidad para que los interesados pueden acceder a las mismas según el lugar en que prestan su labor, en vez de tener que centralizarse en la capital de la provincia, como ocurre con las actuales comisiones médicas. Además, la intervención de estas comisiones fue declarada inconstitucional por numerosos tribunales provinciales, por lo que en este punto, el proyecto mantiene un aspecto conflictivo de la ley actual. Igual crítica merece la creación de Secretaría de Prevención de Accidentes y Enfermedades laborales.

Las Mutuales de Empleadores como entes gestores puede originar una colisión de intereses entre los empleadores de la mutual y los trabajadores involucrados. La ley debe garantizar que los entes gestores de la prevención y reparación, sean imparciales y desinteresados, y esta solución no parece hacerlo. Más bien, aquí ocurrirá aquello de que "se pondrá a los lobos a cuidar a las gallinas".

La acción civil debería tener una cobertura adicional brindada por las mismas ART, ya que de lo contrario, se deja abierta la puerta a un posible motivo de incertidumbre.

Debería contemplarse el riesgo de la transición actual, armonizando alguna solución ante la eventual condena extrasistémica a que están sometidos los empleadores afiliados legalmente: V.g.: Creación de un fondo especial para cubrir condenas a empleadores afiliados fundadas en la declaración de inconstitucionalidad del art. 39.1 LRT. El fundamento de este fondo, es la responsabilidad refleja que puede caberle al Estado, ya que estos empleadores, no obstante estar legalmente eximidos de responsabilidad, pueden igualmente resultar condenados por indemnizaciones que exceden el marco de cobertura de las ART, de lo cual, el Estado aparecería como responsable indirecto, ante el fracaso del sistema legal.