Guillermo
Donaldo Arbitelli
abogado
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SUMARIO
1. El fin de una larga historia. 2. La esperada reforma. 3. Los méritos del nuevo sistema: a. Sistema integral. b. Sistema combinado de reparación. c. Obligatoriedad. Régimen de responsabilidad. d. Responsabilidad civil. e. Límites a las facultades negociales. f. Aseguradoras de Riesgos del Trabajo. g. Sanción penal como garantía de cumplimiento. h. Comisiones Médicas. Resoluciones. Recursos. i. Comité Consultivo Permanente. Funciones. j. Funciones reservadas a organismos estatales. 1. El fin de una larga historia. La Ley 24.557 de Riesgos del Trabajo (LRT) implica una cambio estructural en el sistema de prevención y reparación de infortunios laborales, que pone fin a una larga historia en la materia. Desde la Ley 9688, hasta la Ley 24.028 (derogada por la Ley 24.557), el régimen argentino contemplaba exclusivamente la reparación de infortunios laborales, ignorando los aspectos relativos a la prevención, rehabilitación y reinserción laboral del infortunado, cuya aplicación estaba desvinculada del sistema reparatorio. La fuente de la Ley 9688 -la ley francesa sancionada el 9 de abril de 1898 (1), había sido sustancialmente modificada por ley del 30 de octubre de 1946, en virtud de la cual, se puso en vigencia en Francia un plan de seguridad social para atender tales contingencias. En nuestro país, pese a las numerosos reformas efectuadas a la ley de accidentes del trabajo, en sustancia, sus principios estructurales nunca sufrieron cambios. El origen conceptual del sistema derogado, ya con un siglo de vigencia, había sido el resultado de la vieja lucha sindical, a través de la cual la llamada "parte débil" (trabajador) de la relación laboral se alzó contra la denominada "parte fuerte" (empleador) para equilibrar la relación. La actitud de esa ‚poca fue la del conflicto. La relación laboral representaba una lucha entre una y otra parte. Con el tiempo, este concepto se tradujo en la intensa proliferación de pleitos, fenómeno que, últimamente, en los medios de comunicación dio en llamarse "industria del juicio", y en función del cual, los tribunales vieron absolutamente colmada su capacidad operativa. Dicho cuadro, se insertó en una seria crisis económico-social, en la cual ningún interés se encontraba adecuadamente salvaguardado. En muchos casos se soslayaba la prevención, cuya gestión se encontraba divorciada de la reparación de los infortunios y, a su vez, esta útima se despreocupaba de la rehabilitación y reinserción laboral del infortunado. El trabajador, destinatario original de la protección tutelada por la ley, sin perjuicio de recibir indemnizaciones que mitigaban los efectos de la dolencia sufrida, debía generalmente soportar un largo proceso judicial que culminaba en la sentencia y en el cual se discutían todos los pormenores del siniestro y sus implicancias: si realmente ocurrió, si se produjo con motivo o en ocasión del trabajo, si el trabajador ten¡a el ingreso, la dolencia o la incapacidad que invocaba, si la aseguradora, de existir, cubr¡a el infortunio, si la póliza de seguro estaba pagada, si era legal o constitucional la tasa de interés aplicada por el Tribunal, y otros tantos motivos de discusión. El trabajador quedaba librado a la incierta espera que le impon¡a el lento proceso judicial, y de percibir alguna indemnización, cobraba siempre un monto fijo y único que en supuestos de altas incapacidades, no reflejaba una reparación ajustada a la realidad de la dolencia (la pérdida permanente de la capacidad de trabajo), y que desatendía las posibilidades de rehabilitación para su reinserción laboral. El empleador no estaba obligado a asegurarse, y si lo hacía, corría el riesgo de que la cobertura fuera incompleta o limitada, o que sufriera la suspensión por mora en el pago de la prima, o lo que es mas grave, perdiera la cobertura por el quiebre de la aseguradora, por lo que estaba expuesto, con tales sorpresas, a ver seriamente comprometido el patrimonio de su empresa, de modo que tampoco él estaba resguardado. Por último, el Estado, inmerso en un profundo proceso de reforma y emergencia fiscal, era el menos indicado para asumir el papel de gestor de un sistema de seguridad social que se encargue de las prestaciones, y carecía de los recursos idóneos para hacer efectiva la aplicación del régimen de prevención. Por ello no se instituyó un sistema administrado directamente por el Estado para atender estos riesgos, siendo ingeniosa la solución elegida por la LRT. 2. La esperada reforma. Desde los años cuarenta la doctrina argentina predicaba la reforma del sistema, ya que en el viejo esquema nadie encontraba adecuada tutela a su derecho (2). Ignorando si la ejecución de la LRT traerá aparejados inconvenientes prácticos, entendemos que el cambio es positivo. A diferencia del viejo régimen, la nueva ley tiende a salvaguardar la comunidad de intereses que conforma la relación laboral, ya que sin poner en conficto a los partícipes de esa comunidad (el empleador y sus trabajadores), resuelve en forma integral el problema de la prevención, reparación, rehabilitación y reinserción laboral que requieren los infortunios laborales. Esto es esencial para evitar alteraciones innecesarias en la comunidad del trabajo, ya que en el régimen derogado el pleito desvirtuaba la relación laboral, transformándola en una lucha entre partes. Las Aseguradoras de Riesgos del Trabajo (ART), creadas por la ley como entes privados, gestoras del sistema ideado para prevenir y reparar infortunios laborales, son garantes de la aplicación efectiva de las normas de higiene y seguridad industrial, al tiempo que deben otorgar las prestaciones. Como existe una relación directamente proporcional entre el incumplimiento de las normas de prevención, por un lado, y la siniestralidad que motiva las prestaciones, por el otro, las ART son las principales interesadas en que los empleadores apliquen las normas de higiene y seguridad. Esto genera una suerte de auto-control del sistema, más allá de la función que le compete en la materia a la Superintendencia de Riesgos del Trabajo (SRT). Cuanto más riesgo y siniestralidad tenga su establecimiento, más alta será la alícuota que deba pagar el empleador a la ART, por lo que el mecanismo estimula la prevención. La LRT persigue además, la estabilización de los costos que el empleador destine a la reparación de infortunios laborales, al ser éstos constantes, durante el transcurso de períodos regulares de tiempo, sin perjuicio de las reducciones o aumentos de la alícuota de la cotizaciones aportadas, según mejore o empeore la prevención y baje o suba la siniestralidad de su establecimiento. Este factor resulta económicamente interesante, ya que las empresas contarán con la estabilidad, previsión y seguridad que le brinda la regularidad del costo del sistema. El Derecho está ligado a la Economía, así como al resto de los conocimientos que integran el todo social, por una interferencia recíproca permanente, siendo útiles los recursos extra-jurídicos que coadyuvan al establecimiento del bienestar social. La afiliación al nuevo sistema es obligatoria, de modo que lo único que queda al libre albedrío del empleador es la elección de la ART, la cual, a su vez, no puede rechazar la afiliación de un empleador, ni condicionarla a exámenes médicos, ni tampoco puede invocar la suspensión de la cobertura por falta de pago del empleador, a lo que se agrega la sanción penal ante el incumplimiento de las obligaciones que impone la ley, todo lo cual garantiza efectivamente su cumplimiento. 3. Los méritos del nuevo sistema. El nuevo sistema tiene varios méritos: a. Sistema integral: La LRT combina la prevención de los riesgos con la reparación de los infortunios, relacionando ambos aspectos para que mediante su influencia recíproca, aumente la prevención y disminuya la siniestralidad (3). Por otra parte, incluye en la reparación de infortunios a la rehabilitación del infortunado, y además promueve su recalificación y recolocación (4). b. Sistema combinado de reparación: Prevé para incapacidades permanentes superiores al veinte por ciento, su reparación mediante una renta mensual compensatoria (5), en tanto que para las incapacidades iguales o inferiores a dicho porcentaje, otorga una indemnización única (6), diferenciación interesante, pues contempla la probable dificultad de reinserción laboral en las primeras y, la menor relevancia que presentan las segundas en tal sentido. c. Obligatoriedad. Régimen de responsabilidad: Instituye la afiliación obligatoria de los empleadores no autoasegurados (7), bajo sanción de tener que responder directamente ante los beneficiarios por las prestaciones previstas (8). En principio, las ART o los empleadores sujetos al régimen de autoseguro son los obligados al pago de las prestaciones, y no están obligados directamente los empleadores afiliados a una ART. El cambio es evidente, pues la obligación directa del empleador pasa a ser una excepción. La nueva ley descarta los términos típicos del sistema de responsabilidad individual del empleador contenidos en el régimen anterior (9), y sólo responsabiliza directamente al empleador, cuando no estuviere afiliado a una ART (situación de excepción), de no estar incluído en el régimen de autoseguro (10). De modo que si el empleador no autoasegurado se encuentra afiliado a una ART (regla general, por ser obligatoria la afiliación), carecer de legitimación sustancial pasiva frente a los beneficiarios del sistema, es decir, no ser personalmente deudor por las prestaciones del sistema, sin perjuicio de las responsabilidades que eventualmente tenga frente a las ART (11) o a la SRT (12). Por lo tanto, la responsabilidad individual del empleador ha sido sustancialmente atemperada, ya que, por regla general, son las ART las que afrontarán las prestaciones del sistema (13). d. Responsabilidad civil: El empleador está eximido de la responsabilidad civil frente a sus trabajadores, con la sola excepción de la derivada del art. 1072 del Código Civil, es decir, en el supuesto de que el empleador cometa contra el trabajador un delito, o sea un "acto ilícito ejecutado a sabiendas y con intención de dañar a la persona o los derechos de otro". La solución adoptada resulta razonable a la luz de lo que entendemos, es el orden público tutelado por el subsistema creado por esta ley, ya que no sólo brinda protección al trabajador, sino que intenta proteger la comunidad de intereses que se forma en la relación laboral, salvaguardando especialmente al trabajador, sin desatender al empleador y, en definitiva, a la empresa, como fuente de trabajo, considerada en sí misma y por tal motivo, merecedora de tutela legal. La eximición rige respecto de una generalidad de supuestos (los enmarcados en el ámbito laboral). Se trata de una generalidad menor (trabajadores incluidos obligatoriamente en el ámbito de la LRT), diferenciada razonablemente dentro de una mayor (personas físicas, en general), lo que permite aplicar justamente distintas soluciones, con base en que las soluciones iguales responden a casos idénticos, y para casos diferentes corresponden soluciones distintas, por tratarse de situaciones objetivamente diferenciadas con fundamento en el orden público tutelado por la ley. Razonablemente, la ley entendió que debía diferenciar las situaciones reguladas, en base a intereses jurídicamente tutelables, merecedores de un trato distinto, sin que por ello, se viole la garantía de igualdad ante la ley (14). e. Límites a las facultades negociales: La ley prohíbe a las ART rechazar la afiliación de empleadores (15) y realizar exámenes psicofísicos a los trabajadores, con carácter previo a la celebración de un contrato de afiliación (16); establece la renovación automática de los contratos (17), sólo permite la rescisión del contrato por el empleador, supeditado a la celebración de uno nuevo o a su inclusión en el régimen de autoseguro (18); impide a la ART fijar cuotas en violación a las normas de la ley y el régimen de alícuotas aprobado por la Superintendencia de Seguros de la Nación -SSN- (19), y rechazar la cobertura con fundamento en la omisión del empleador de declarar su obligación de pago o la contratación del trabajador o el pago de la cotización a la ART (20). De tal forma, se limitan las facultades negociales en los contratos de afiliación, cuya forma, contenido y plazo de vigencia determinar la SRT (21), sujetándolos a la rigidez impuesta por el órden público tutelado en el subsistema de seguridad social creado por la ley. Además, tales contratos incorporarán el Plan de Mejoramiento de las condiciones de higiene y seguridad (22). f. Aseguradoras de Riesgos del Trabajo: Las ART son entidades de derecho privado autorizadas por la SRT y la SSN, que tienen a su cargo la gestión de las prestaciones que establece la ley y el control de la ejecución del Plan de Mejoramiento de las condiciones de higiene y seguridad (23), siendo en consecuencia de objeto único (24). Aplicando el criterio imperante en materia de Reforma del Estado, la LRT crea estos entes privados, evitando la gestión estatal, como ocurrió en otros ámbitos de la seguridad social (25). Como el Estado ha demostrado no ser buen administrador y, al mismo tiempo, la economía del país parece requerir nuevos horizontes de inversión y actividades, la ley incursiona en un sistema de prevención y reparación de infortunios laborales de gestión exclusivamente privada. Ello no implica que tal gestión está imbuída exclusivamente por el espíritu de lucro, pues tal rol puede ser asumido tanto por una sociedad anónima, como por una sociedad mutual o una cooperativa, conforme surge de la ley 20.091 (art. 2, incs. a y b). g. Sanción penal como garantía de cumplimiento: La LRT tipifica conductas punibles, configuradas por el incumplimiento de determinadas obligaciones establecidas en la ley, a las cuales sanciona con multa o prisión según los casos, estableciendo que cuando se tratare de personas jurídicas la pena de prisión se aplicar a los directores, gerentes, síndicos, miembros del consejo de vigilancia, administradores, mandatarios o representantes que hubiesen intervenido en el hecho punible (26). h. Comisiones Médicas. Resoluciones. Recursos: La determinación de la naturaleza laboral del infortunio, el carácter y grado de incapacidad, el contenido y alcance de las prestaciones, la revisión de la incapacidad y la resolución de las discrepancias que al respecto surjan entre las ART y el infortunado o sus derechohabientes, estar a cargo de Comisiones Médicas (27), cuyos dictámenes podrán recurrirse ante la Justicia Federal con competencia en cada provincia, o ante la Comisión Médica Central, a opción del trabajador. Las resoluciones emanadas de estos últimos organismos, a su vez, serán recurribles ante la Cámara Federal de Seguridad Social, siendo tales trámites gratuitos para el trabajador (28). i. Comité Consultivo Permanente. Funciones: El Comité Consultivo Permanente creado por la LRT, es un órgano tripartito integrado por representantes del Gobierno, de la C.G.T. y de las organizaciones de empleadores, con funciones consultivas en materia de: a) reglamentación de la ley; b) listado de enfermedades profesionales; c) tabla de incapacidades; d) prestaciones en especie; e) prevención; f) requisitos de solvencia en entes que se autoaseguren; g) cronograma de etapas de las prestaciones dinerarias; i) Plan de Mejoramiento; respecto de las cuales previo a la adopción de medidas, la autoridad de aplicación siempre deber consultarlo, y en algunos supuestos (b, c, d y f) sus dictámenes serán vinculantes (29). j. Funciones reservadas a organismos estatales: Obviamente, la LRT reserva al Estado la tarea de autorización, regulación, supervisión, fiscalización y control de: las normas de higiene y seguridad, del funcionamiento de las ART, y de la aplicación de las sanciones que establece la ley, así como la administración del Fondo de Garantía (30) y del Fondo de Reserva (31), todo ello a cargo, según los casos, de la SRT y la SSN, con la particularidad de que los Fondos referidos, se financiar n exclusivamente con los recursos previstos en la ley y no formarán parte del presupuesto general de la administración nacional (32). ______ NOTAS: (1) "A partir de la ley bismarckiana de 1884 sobre reparación de infortunios laborales, se sucedieron...el régimen indemnizatorio de Austria de 1887; el sistema reparatorio del Reino Unido de 1897 y el de Irlanda del mismo año; las leyes sobre la materia correspondientes a Dinamarca, Italia y Francia del año 1898; el régimen previsto en España en 1900...en el año 1915 en la Argentina se sancionó la ley 9688...y al igual que la ley española de 1900 que, a su vez, tiene como fuente a la le francesa de 1898, estableció el aseguramiento de la responsabilidad patronal con carácter facultativo" (GUILLERMO DONALDO ARBITELLI, "Reseña histórica sobre la prevención y reparación de los infortunios del trabajo", J.A. T. 1992-II, p. 658). (2) EUGENIO C. SIGIFREDO, "Algunos aspectos de la nueva ley sobre riesgos del trabajo (LRT)", Semanario Jurídico - Tº 73 - 1995-B; GUILLERMO DONALDO ARBITELLI, "Introducción a la problemática de los Riesgos e Infortunios del Trabajo", R.F.C. Tº 14 año 1994, p. 63. (3) Como surge de los arts. 1, 4, 5 y 6 de la Ley 24.557. (4) Art. 1, inc. 2, Ley 24.557. (5) Arts. 14 y 15, Ley 24.557. (6) Art. 14, 2, a, Ley 24.557. (7) Art. 27, inc. 1, Ley 24.557: "...deberán afiliarse obligatoriamente a la ART que libremente elijan...". El término "afiliarse" se emplea para referir la incorporación o asociación de una persona a algún ente, corporación o sociedad. El art. 3, Ley 24.557, en cambio, dice "...deberán asegurarse obligatoriamente en una ART de su libre elección", término que refiere a la acción de "poner a cubierto mediante un contrato de seguro". (8) Art. 28, inc. 1, Ley 24.557. (9) La ley 24.028 disponía que "todos los empleadores están sujetos a las responsabilidades y obligaciones que se establecen en esta ley..." (art. 1); y que "los empleadores serán responsables en las condiciones y con los límites establecidos en esta ley...La responsabilidad del empleador se presume respecto de todo accidente producido en los casos establecidos en esta norma..." (art. 2); y que "el empleador ser igualmente responsable cuando el da¤o se produzca en el trayecto entre el domicilio del trabajador y su lugar de trabajo, o viceversa..." (art. 3); y que "los empleadores que hubieran cumplido con las obligaciones impuestas por esta ley podrán repetir de los terceros responsables del daño las sumas abonadas" (art. 5); y que "los empleadores podrán sustituir total o parcialmente las obligaciones emergentes de ésta ley por un seguro...el trabajador damnificado o sus causahabientes deber n demandar por las indemnizaciones previstas en esta ley al empleador..." (art. 6); y que "el empleador y asegurador se eximir n totalmente de responsabilidad en los siguientes supuestos..." (art. 7); y que "en caso de muerte del trabajador el empleador estar obligado a indemnizar...El empleador estar también obligado a sufragar los gastos de sepelio...En caso de incapacidad total y permanente para el trabajo, el empleador estar obligado a indemnizar...En caso de incapacidad parcial y permanente el empleador estará obligado a indemnizar..." (art. 8); y la enumeración continúa. Lo propio ocurría con la ley 9688 y sus modificaciones. (10) Art. 28, Ley 24.557. (11) V.g.: por falta de pago de las cotizaciones, art. 28, Ley 24.557. (12) V.g.: originadas en multas por incumplimiento de las normas de prevención, art. 5, Ley 24.557. (13) Arts. 13 ("Las prestaciones dinerarias siguientes estarán a cargo de la ART, la que, en todo caso, asumir las prestaciones en especie") y 20 ("Las ART otorgarán a los trabajadores que sufran algunas de las contingencias previstas en esta ley las siguientes prestaciones en especie:"), Ley 24.557. (14) No obstante los sólidos argumentos existentes en favor de la inconstitucionalidad de la eximición (Confr. la clara síntesis efectuada al respecto por el Dr. CARLOS ALBERTO LIVELLARA en "Primeras reflexiones sobre la nueva Ley de Riesgos del Trabajo", R.F.C., T. 20, p. 23 y ss.). (15) Art. 27, inc. 2, Ley 24.557. (16) Art. 31, inc. g, Ley 24.557. (17) Art. 27, inc. 4, Ley 24.557. (18) Art. 27, inc. 5, Ley 24.557. (19) Arts. 24 y 31, inc. f, Ley 24.557. (20) Art. 28, incs. 2 y 4, Ley 24.557. (21) Art. 27, inc. 3, Ley 24.557. (22) Art. 3, incs. 2 y ss., Ley 24.557. (23), Art. 4 incs. 2 y 4, art. 26, Ley 24.557. (24) Art. 26, incs. 3 y 4, art. 31 inc. f, Ley 24.557. (25) La Ley 24.241 (Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones), hace lo propio respecto de las entidades receptoras de los aportes destinados a tal sistema (Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones, AFJP), sociedades anónimas (art. 40) u otras entidades, como los Estados provinciales, la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires, o asociaciones de diversa naturaleza con o sin fines de lucro, que se erigieren con ese objeto exclusivo. (26) Art. 32, Ley 24.557. (27) Art. 21, Ley 24.557. (28) Art. 46, Ley 24.557. (29) Art. 40, Ley 24.557. (30) Art. 33, Ley 24.557. (31) Art. 24, Ley 24.557. (32) Art. 48, Ley 24.557.
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