Artículo 1º.- Objeto de la ley. Institúyese el proceso de
Presupuesto Participativo, conforme lo establecido en el artículo 52 de la Constitución de la Ciudad Autónoma de
Buenos Aires y los artículos 9 y 29 de la Ley N° 70, de Sistemas de Gestión,
Administración Financiera y Control del Sector Público.
Artículo
2º.- Finalidad.
Dicho proceso tiene por finalidad la ampliación de los mecanismos de
participación ciudadana y el control democrático de la gestión pública de la Ciudad.
A tal
efecto, promueve el debate y la participación de la población en la elaboración,
seguimiento y control de la ejecución del Presupuesto General de Gastos y Cálculo de
Recursos y el Plan de Inversiones Públicas de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, así
como en el establecimiento de las prioridades de asignación de los recursos.
Artículo
3º.- Sujetos
y alcances del proceso. Los habitantes de la Ciudad de Buenos Aires intervienen en
el proceso de Presupuesto Participativo a través de la elaboración de propuestas para el Presupuesto de la Comuna en donde viven y
para el Presupuesto General respecto a aquellas políticas sectoriales que involucran al
conjunto de la Ciudad.
Capítulo 2: Del proceso de Presupuesto Participativo en relación
a las Comunas.
Artículo
4º.- Asambleas
Populares Comunales. El proceso de Presupuesto Participativo para las Comunas se
implementa a través de Asambleas Populares Comunales, en las que los habitantes de cada
una de ellas discuten, elaboran propuestas y definen prioridades para su Presupuesto. Asimismo, realizan el seguimiento y control del
Presupuesto en ejecución, todo sobre la base de la información que trimestralmente les
remite la Oficina de Gestión Presupuestaria.
Artículo
5º.- Intervención
del Organismo Consultivo. Elaboración del anteproyecto de presupuesto comunal. Cada Asamblea Popular Comunal elige delegados
que se incorporan al Organismo Consultivo previsto en el artículo 131 de la Constitución
de la Ciudad, en cuyo seno se elabora la propuesta de anteproyecto de Presupuesto para su
Comuna y se designan los representantes de la Comuna al Plenario Intercomunal.
Artículo
6º.- Número
de delegados y representantes. Tanto el número de delegados de la Asamblea
Popular Comunal al Organismo Consultivo, como el de representantes al Plenario
Intercomunal será determinado por el Reglamento del proceso de Presupuesto Participativo.
Artículo
7º.- Plenario
Intercomunal. El Plenario Intercomunal está integrado por los representantes de
las distintas Comunas elegidos conforme lo dispuesto en los artículos 5º y 6º. Tiene como función analizar las proposiciones de
anteproyecto de Presupuesto de cada Comuna, coordinarlas
y elaborar una propuesta general de asignación de los recursos para cada
una de ellas.
Capítulo
3: Del proceso de Presupuesto Participativo en relación a las Políticas Sectoriales.
Artículo
8º.- Asambleas
Populares Temáticas. El proceso de Presupuesto Participativo para el tratamiento
de las políticas sectoriales del Presupuesto General se lleva a cabo a través de
Asambleas Populares Temáticas.
En
dichas Asambleas, los habitantes de la Ciudad discuten, elaboran propuestas y definen
prioridades para el área temática específica del Presupuesto General de la Ciudad cuyo
tratamiento abordan. Asimismo, realizan el seguimiento y control del Presupuesto
en ejecución de dicha Area, todo sobre la base de la información que trimestralmente les
remite la Oficina de Gestión Presupuestaria.
Artículo
9º.- Foros Temáticos. Cada
Asamblea Popular Temática elige delegados para integrar el correspondiente Foro Temático
de la Ciudad, que es el responsable de elaborar la propuesta general de los recursos para
el Area Temática cuyo tratamiento aborda.
Habrá
un Foro Temático por cada una de las Areas
Temáticas que el Reglamento del proceso de Presupuesto Participativo determine.
Artículo
10.- Cantidad,
Forma y Número de delegados. La cantidad de Asambleas Temáticas, su forma de
funcionamiento y el número de delegados que cada una de ellas envía al Foro Temático
correspondiente, será determinado por el Reglamento del proceso de Presupuesto
Participativo.
Capítulo 4: Del Consejo de Presupuesto Participativo de la Ciudad.
Artículo
11º.- Creación.
Créase el Consejo de Presupuesto Participativo de la Ciudad que está integrado por:
consejeros electos en el Plenario Intercomunal; consejeros electos en cada uno de los
Foros Temáticos de la Ciudad y representantes del Gobierno de la Ciudad que
participan con voz pero no tienen derecho a voto.
Artículo
12º.- Funciones.
Las funciones del Consejo de Presupuesto Participativo de la Ciudad son:
a) Coordinar el
proceso de Presupuesto Participativo;
b) Dictar el
Reglamento del proceso de Presupuesto Participativo y modificarlo total o parcialmente al
finalizar cada ejercicio anual, en caso de entenderlo conveniente. El Reglamento establece
el cronograma y los mecanismos de participación y coordinación de las instancias
previstas en la presente ley;
c) Sistematizar,
discutir, evaluar y elevar al Poder Ejecutivo las propuestas y prioridades definidas a
través de la participación popular;
d) Discutir y
evaluar el proyecto de Presupuesto elaborado por el Poder Ejecutivo, y emitir opinión
sobre el mismo, la que se incorpora al Mensaje
de presentación del Proyecto de Ley de Presupuesto General de Gastos y Cálculo de
Recursos y el Plan de Inversiones Públicas;
e) Evaluar y
realizar el seguimiento de la ejecución del Presupuesto, y fiscalizar el cumplimiento del
Plan de Inversiones Públicas emitiendo opinión sobre las desviaciones presupuestarias
que se produzcan.
Capítulo
5: De las incompatibilidades.
Artículo
13º.- Incompatibilidades..
No podrán ser delegados, representantes o consejeros ante las distintas instancias del
proceso de Presupuesto Participativo, aquellos/as que desempeñen cargos electivos o
ejerzan la función pública en el ámbito de la Ciudad, u otro municipal, provincial o
nacional.
Artículo 14º.- Excepción.
Lo dispuesto en el artículo anterior no resulta de aplicación para los consejeros que
representan al Gobierno de la Ciudad en los términos del artículo 11° de la presente
ley.
Capítulo
6: De la difusión, información, capacitación y educación.
Artículo
15º.- De
la difusión. A través de los mecanismos que resulten adecuados, se garantiza la
difusión masiva de las reuniones y otras actividades que se desarrollen en el marco de
las distintas instancias del proceso de Presupuesto Participativo.
Artículo 16º.- De la
participación de las personas con necesidades especiales. Tanto en las Asambleas
Populares Comunales como en las Temáticas y en las demás instancias del proceso se
arbitran los medios necesarios a fin de posibilitar la participación de personas con
necesidades especiales.
Artículo
17°.- De
la información. El Poder Ejecutivo remite, en tiempo y forma, a las Asambleas, al
Plenario, a los Foros y al Consejo de Presupuesto Participativo de la Ciudad, la información necesaria para el desarrollo del
debate y la toma de decisiones en cada una de esas instancias.
Dicha
información debe ser procesada de tal forma que resulte
accesible para los participantes.
Las
Asambleas, los Foros y el Consejo de Presupuesto Participativo de la Ciudad pueden,
asimismo, solicitar al Poder Ejecutivo información adicional y asistencia técnica cuando
la complejidad de la materia analizada así lo requiera.
Artículo
18º.- De
la capacitación. El Poder Ejecutivo
de la Ciudad y las Comunas organizan y dictan cursos, seminarios y charlas de
capacitación gratuitos sobre Presupuesto Público, destinados a los participantes de las
diferentes instancias del proceso.
Artículo 19º.- De la
educación. El Gobierno de la Ciudad dispone los medios necesarios a efectos de
enseñar los principios básicos y los lineamientos generales del proceso de Presupuesto
Participativo en los distintos establecimientos educativos de nivel primario y secundario
que dependen del mismo.
Capítulo
7: Del proceso de Presupuesto Participativo en relación a la Legislatura de la Ciudad.
Artículo
20º.- De
la participación de los Diputados/as de la Ciudad. En reuniones especiales
convocadas a tal efecto, los Diputados/as de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires pueden
ante cualquiera de las instancias del proceso de Presupuesto Participativo, presentar
propuestas, proponer prioridades y recoger sugerencias realizadas por los demás
participantes.
Capítulo
8: Disposiciones Transitorias
Artículo 21º.- La Ciudad
reformulará su Plan de Cuentas de manera tal de adecuar su sistema contable a los
mecanismos previstos en la presente ley.
Artículo
22°.- Hasta tanto se integre el Consejo de Presupuesto Participativo de la Ciudad, se
constituye un órgano integrado por representantes del Poder Ejecutivo, la Legislatura y
cada una de las Comunas, que será el responsable de la redacción del primer Reglamento,
realizará las primeras convocatorias a
las diferentes instancias de participación y coordinará la primer etapa del proceso.
Artículo
23º.- Hasta tanto se sancione la ley prevista en el artículo 127º de la Constitución
de la Ciudad, los Centros de Gestión y Participación asumen las responsabilidades
asignadas por la presente ley a las Comunas.
Artículo
24º.- Comuníquese, etc.
FUNDAMENTOS
Señora
Presidenta:
Los notables
resultados de la experiencia de Porto Alegre y el mandato de la Constitución de nuestra
Ciudad hacen imperioso que esta Legislatura se aboque al tratamiento de una ley que
reglamente el proceso de Presupuesto Participativo.
En las páginas
que siguen he tratado de sintetizar las razones que me llevaron a encarar el estudio de
este mecanismo de participación ciudadana y a elaborar el presente proyecto.
Hacia
una democracia participativa
A comienzos
de la década del ochenta comenzó a manifestarse la crisis por la que atraviesan
actualmente las instituciones democráticas tradicionales, crisis que se ve reflejada en
los bajos índices de credibilidad que las mismas tienen y en los escasos niveles de
participación ciudadana registrados en ellas durante los últimos años.
La sociedad
post-industrial, surgida a partir del desmantelamiento del Estado de bienestar por parte
del paradigma neoliberal que se ve concretado en las dos últimas décadas del siglo XX,
dio lugar a un nuevo modelo económico y social caracterizado por fuertes retrocesos
sociales, una pérdida de poder efectivo de
las instituciones políticas y una menor
capacidad de integración social y participación de los sectores sociales populares en
las democracias actuales.
Las
sociedades modernas experimentan sustanciales procesos de transformación social. Estas
modificaciones han dado lugar a la aparición de nuevas formas de producción y
organización del trabajo, nuevas estructuras de poder, nuevas formas de comunicación
social, nuevos sistemas de estratificación social, nuevas realidades económicas y
políticas de carácter supranacional, nuevas culturas cívicas, nuevos protagonistas
sociales y políticos y nuevas problemáticas sociopolíticas (desempleo estructural,
marginación social, decadencia urbana).
De la
rigidez que caracteriza a las instituciones democráticas tradicionales para poder
satisfacer estas nuevas demandas y de su falta de adaptación a esta nueva sociedad,
resulta el incremento del descrédito que tienen y determina como característica central
de estos tiempos, la exigencia de una mayor
calidad democrática y la profundización de todos los mecanismos e instancias de
participación.
Esta
pérdida de influencia de las instituciones trajo como consecuencia un fuerte estado de
apatía y desmovilización en la mayoría de los países, que fue aprovechada por los
sectores más poderosos para imponer en las políticas de estado una orientación acorde a
sus intereses sectoriales y no a los de la sociedad en general.
El actual sistema
de representación se ha tornado insuficiente para afrontar la crisis actual. Así, mientras que la mayoría de la población
vota cada dos o tres años en el mejor de los casos, existen actores económicos y
financieros que “votan” todos los días condicionando el accionar de los
gobiernos y definiendo sus políticas.
Frente a tal
situación, la alternativa progresista a la crisis no puede ser otra que la de ampliar la
democracia representativa avanzando hacia una democracia participativa. De esta
manera se da respuesta a los embates autoritarios que persiguen la restricción de los
ámbitos de actuación de la política, a través de una crítica a la partidocracia, a la
autonomía de la clase política y desde luego a lo que se ha dado en llamar “democracia
delegativa” o “democracia como equilibrio”[1]
en donde la participación se limita a la elección entre postulantes que luego realizan
su voluntad personal.
Esa ampliación,
a través de la participación ciudadana, debe abordar al menos cuatro aspectos:
Primero: La
democratización del estado y del sistema político.
Segundo: La
descentralización, es decir el traspaso de competencias o capacidades de decisión sobre
distintas materias.
Tercero: El
mejoramiento de las políticas sociales de superación de la desigualdad y la pobreza.
Cuarto: La modernización de la administración,
para lograr el traspaso de una cultura de súbditos a una de ciudadanos titulares de
derechos.
Para articular
estas nuevas formas de participación, resulta indispensable que, en su conciencia, los hombres y las mujeres dejen de
verse a sí mismos como consumidores y pasen a comportarse como personas que ejercen
activamente sus derechos y desarrollan sus propias capacidades.
La
noción de “participación ciudadana” o “participación popular”
permite abarcar una cantidad de formas de participación de distinto tipo y origen, con la
utilización de diferentes medios, a través de diferentes órganos y con distintos
objetivos y funciones.
No
obstante, dichas expresiones y la proposición misma de participación posee una carga
valorativa importante que torna necesaria la discusión acerca de cuales son las mejores
maneras de impulsarla para que el ciudadano, además de la dimensión de elector, se
identifique con la de vecino, contribuyente, consumidor y generador de “opinión
publica”, involucrándose en las distintas esferas en las que se definen las
políticas que lo afectan.
Desde el enfoque tradicional se
considera como ciudadanos a aquellos miembros de una comunidad que tienen garantizados sus
derechos. Así considerado este concepto
puede tildarse de excluyente y lleva
implícita una importante carga de pasividad. La
ciudadanía es algo que se otorga y el ciudadano es aquel cuyos derechos gozan de
protección.
Los excluidos que carecen de
posibilidades de reinsertarse en la sociedad moderna, no poseen los recursos de acción
colectiva de los que sí disponen los incluidos para traducir sus demandas en derechos. Las serias dificultades que enfrentan se traducen
en falta de organización y disgregación social.
Este nuevo escenario requiere la
ampliación de la esfera de derechos de la comunidad y el obligar al Estado a diseñar
políticas que permitan incluir en el sistema económico y social a aquellos que se
encuentran fuera de él. Para lograrlo se
hace necesario construir un nuevo tipo de ciudadanía, una ciudadanía más activa y
responsable que permita movilizar a la sociedad civil y ampliar su participación en las
decisiones políticas del Estado.
Formar ciudadanos conscientes de sus
derechos y de su poder también es una competencia de los gobiernos locales; un nuevo tipo
de ciudadano que sea participante, crítico, que se diferencie del ciudadano tradicional
que sólo se manifiesta a través de demandas aisladas.[2]
El Presupuesto Participativo
En el camino de alentar nuevas modalidades de participación ciudadana, en
los últimos años se han impulsado en nuestro país, tanto desde el Estado como desde la
sociedad, propuestas sobre descentralización del poder público, celebración de
referéndums, instancia de iniciativa popular, audiencias publicas y otros procedimientos
que podemos definir como de democracia semidirecta o de control del poder del Estado.
Respecto
a nuestra Ciudad, la reforma de la Constitución Nacional de 1994 y la sanción de su
propia Constitución en 1996, han sido
fundamentales. No sólo determinaron un nuevo status jurídico para Buenos Aires, sino que
marcaron el inicio de un importante proceso tendiente a modificar la forma de relacionarse
entre el gobierno local y la gente.
Las
bases las sentó la propia Constitución de la Ciudad, al regular en su Título Segundo,
“Derechos Políticos y Participación Ciudadana”, diferentes mecanismos de
participación que le otorgan a los porteños un nuevo protagonismo en la vida
democrática.
Sin embargo, el
aspecto más audaz es el previsto por el artículo 52 de la Constitución, que establece
el carácter participativo del presupuesto y reserva a una ley la determinación de los
procedimientos de consulta sobre las prioridades de asignación de recursos. La participación de la población en la
definición del Presupuesto porteño abre las puertas de la gestión pública a la gente,
“ciudadaniza” el espacio público, genera mecanismos de control, reduce las
posibilidades de corrupción e importa la creación de un instrumento capaz de
redistribuir la riqueza mediante criterios de solidaridad que tienen en cuenta las
prioridades reales de los habitantes de la Ciudad.
Sin
embargo, este concepto no es nuevo. La
noción de Presupuesto Participativo surge en la última década del siglo XX en la ciudad
brasileña de Porto Alegre, capital del Estado de Río Grande do Sul.
Porto
Alegre cuenta con una población aproximada de 1.300.000 habitantes y está situada en el
centro de una región metropolitana que, con 27 municipios, alcanza a los 3,5 millones de
habitantes aproximadamente. Tiene un Producto Bruto Interno de U$S 8000 millones y un
presupuesto de U$S 592 millones, obteniendo el 52,3% del mismo a través de recursos
propios. A pesar de que más del 50% del presupuesto deben aplicarlo a gastos de personal,
entre el 15 y el 25 % del presupuesto de Porto Alegre se asigna según el modelo
participativo.
En 1988 el
Partido de los Trabajadores resultó ganador en las elecciones municipales de Porto Alegre
y es a partir del año siguiente que implementa por primera vez el sistema de Presupuesto
Participativo. El resultado de esta experiencia innovadora, sin precedentes en el mundo
entero, fue tan extraordinariamente positivo que con el correr de los años fue imitada
por muchas ciudades del Brasil y ha convertido el modelo de gestión presupuestaria de
Porto Alegre en un paradigma a seguir por los gobiernos locales[3].
Si bien no
existían antecedentes de un proceso presupuestario de este tipo se tomó como fuente de
inspiración a los principios de la Comuna de París, y a partir de ellos se diseño una
forma de participación ciudadana completamente novedosa.
El contexto en
el cual surgió el presupuesto participativo tuvo tres características distintivas.
La primera, que
ya ha sido mencionada, fue el triunfo de un partido progresista que tenía un importante
arraigo en determinados sectores sociales y para el cual la implementación de este
mecanismo era una herramienta esencial para poder cumplir con sus principales
lineamientos.[4]
Entre estos se destacan la combinación de herramientas de democracia
representativa con los de participación ciudadana profundizando el contrato social, la
modificación del destino de los recursos del estado para aplicarlos a mejorar las
condiciones de vida de los estratos sociales más bajos y el alcance de un desarrollo
local de carácter sostenible e integrado.
La segunda
característica distintiva fue el grado de movilidad y organización social importante en
algunos sectores de la sociedad civil del Brasil desde los principios de la década del
ochenta como consecuencia de la lucha contra el gobierno militar. Estos movimientos
estaban organizados a través de una vasta red de organizaciones sociales que fueron
vitales para la vuelta de la democracia.
Por último, el
avance de la globalización disminuyó el poder de los estados nacionales, obligando a los
estados locales o municipales a hacerse cargo de la resolución de cuestiones que en otros
tiempos estaban a cargo de los primeros. Los municipios tuvieron que enfrentar una mayor
cantidad de problemas y esto se tradujo en mayores exigencias hacia sus gobernantes.
Ese fue el marco
favorable para el desarrollo de esta metodología de participación popular. en Porto
Alegre.
Sin embargo, su
afianzamiento no resultó del todo sencillo. También surgieron dificultades que
impidieron contar con altos niveles de participación en el primer año de implementación
vinculadas a la falta de recursos del municipio para poder satisfacer las demandas de la
ciudadanía como consecuencia del elevado nivel de endeudamiento, a la escasa capacidad de
organización debido a que se trataba de una experiencia inédita y a la relación
política existente entre el poder estatal y la ciudadanía basada en el intercambio de
favores.
En 1990, aunque
la participación siguió siendo escasa, una importante reforma tributaria le permitió a la ciudad sanear sus cuentas y recuperar su
capacidad de inversión. El Presupuesto
Participativo recibió un fuerte impulso y se hizo posible la satisfacción de algunas
demandas de la población que pudo apreciar como sus decisiones eran respetadas y la
repercusión que esto tenía sobre su nivel de vida.
El Presupuesto Participativo se convirtió en un factor de movilización en
todos los barrios de la ciudad.
En Porto Alegre
el sistema consiste en una serie de reuniones en las que se definen las demandas
regionales, las prioridades de la ciudad, los criterios de asignación de fondos y el
programa de inversiones del municipio. Cada una de estas etapas contiene mecanismos que
permiten la circulación de información entre los autoridades políticas del gobierno,
sus técnicos y profesionales y la ciudadanía.
Para su
implementación se dividió a la ciudad en 16 regiones. Dentro de cada una de ellas la
población define en asambleas zonales el orden de prioridades de la región. Al mismo
tiempo, son esas mismas asambleas las que eligen a sus representantes.
Desde el año
1994 además de las prioridades regionales fueron incluidas en el proceso participativo
cinco instancias plenarias temáticas. Los objetivos de su implementación fueron la
ampliación de la participación hacia otros sectores de la sociedad y el de dar una nueva
dimensión al Presupuesto Participativo profundizando la discusión sobre la
planificación global de la ciudad, para que de esta forma la población no solo pueda
opinar sobre las inversiones regionales y las obras estructurales para toda la ciudad,
sino también, acerca de la planificación del gasto a nivel global.
El Alcalde de
Porto Alegre entre 1996 y 2000, Raúl Pont, afirma que las “Asambleas Temáticas”
fueron establecidas para contrarrestar la noción de que los presupuestos participativos
son “solo para los pobres”, ya que
es en estas instancias de discusión sobre los grandes temas de la Ciudad donde participa
mayormente la clase media.
Todo el proceso
cuenta con una serie de órganos (Foros, Asambleas, Consejo), y se lleva a cabo siguiendo
un ciclo de discusión que consta de cuatro fases.
En la primera
ronda, entre marzo y abril de cada año, se reúnen las Asambleas zonales y temáticas y
se hace pública la contabilidad de inversión aprobada el año anterior para ser
desarrollada en el año en curso, garantizando las posibilidades de control y crítica y
asegurando la trasparencia necesaria para que el proceso pueda desarrollarse.
En las rondas
intermedias, que se desarrollan hasta junio, se inicia el trabajo para el próximo
presupuesto. En las asambleas zonales se
expresan las necesidades y se establecen prioridades para las que se consideran más
urgentes. En las asambleas temáticas se establecen las primeras pautas para las
políticas sectoriales. El gobierno pone a disposición de las asambleas toda la
información técnica disponible. Mientras tanto, el Consejo del Presupuesto Participativo
discute las directrices presupuestarias.
En la segunda
ronda, entre junio y julio, en base al trabajo realizado se establecen las prioridades y
el gobierno informa de los gastos corrientes del presupuesto. En esta fase se eligen los
delegados que pueden ser revocados en cualquier momento por el órgano que los eligió y,
a través de ellos, se constituyen los Foros de Delegados Regionales y Temáticos, como
así también el nuevo Consejo Municipal del Plan de Gobierno y Presupuesto, del que
también participan representantes del Sindicato de Empleados Municipales y de la Unión
de Asociaciones de Vecinos de Porto Alegre.
Entre julio y
diciembre, previo haberse reunido con el Consejo, el Poder Ejecutivo elabora la propuesta
de presupuesto que se remite al Consejo para su discusión y posterior aprobación en la
Cámara Municipal.
Los primeros
meses del año se destinan a la discusión de los lineamientos y criterios que regirán el
proceso del año entrante.
Los resultados de la
implementación del presupuesto participativo fueron tan favorables que el Presupuesto
Participativo de Porto Alegre fue seleccionado por el Programa de Gestión Urbana de la
ONU - Sección para América Latina - como una de las veintidós mejores prácticas de
gestión pública. Además, dijo el Comité Técnico de la ONU - HABITAT II, que eligió
la experiencia del Presupuesto Participativo como una de las 42 mejores prácticas de
gestión urbana del mundo.
Su aplicación
permitió mejorar las obras de saneamiento básicas como el incremento del suministro de
agua, entre 1990 y 1995, de 400.000 a 465.000 familias, y para 1996 el abastecimiento de
agua aprovisionaba al 98% de las familias de la ciudad. Respecto al alcantarillado el
incremento en el sistema pasó de alcanzar al 46% de las familias en 1989 al 85% en 1996.
Otras importantes mejoras son el asfaltado de 25 a 30 km por año, se duplicó el número
de estudiantes entre 1989 y 1996, y también se lograron grandes avances en alumbrado
público, urbanización de zonas, regularización de títulos de propiedad, educación y
viviendas.
Pero sus
resultados no han sido sólo numéricos. La implementación de este sistema permitió,
además, incentivar la participación de la sociedad en las cuestiones de gobierno,
capacitar a la ciudadanía acerca de nuevas formas de participación democrática, formar
a los delegados de los miembros de la comunidad sobre las técnicas presupuestarias y
mejorar sensiblemente los mecanismos de control ciudadano sobre el gobierno.
En los primeros
dos años la concurrencia de la población a las reuniones no fue demasiado importante,
pero a partir del año 1991 la participación fue creciendo rápidamente. Para el año
2000 cerca de 30.000 personas participaron de los encuentros y rondas dirigidas y
coordinadas por el municipio. Si sumamos a la enorme cantidad de asociaciones y
organizaciones intermedias que participan de la discusión del presupuesto el número de
personas involucradas es mayor a 100.000.
El Presupuesto Participativo demostró que la
administración transparente y democrática de los recursos es una forma efectiva de
evitar la corrupción y la mala utilización de los fondos públicos. La experiencia
de la ciudad de Porto Alegre ha demostrado que a través de ella, el gasto puede ser
eficaz donde tiene que serlo.
En la actualidad más de 70 ciudades del Brasil,
como por ejemplo Belo Horizonte, Paracaiba, Santo André, Diadema, Jaboticabal, Santos, Sao Bernardo, Itaparinga y Betim utilizan el
sistema de Presupuesto Participativo. En este mismo sentido cabe entonces mencionar el
ejemplo de diversas iniciativas que se están llevando adelante en diferentes lugares del
mundo como Bolonia (Italia), Barcelona (España), Yokohama (Japón), Ontario (Canadá),
Pórtland, Alburn y el Estado de Minessota ( EE.UU.), Asunción (Paraguay), Colón
(Panamá), Resistencia (Argentina), La Plata (Argentina). Montevideo (Uruguay) y Estelí
(Nicaragua).
Entre ellas, se
destaca la experiencia de Montevideo que, si bien exhibe un sistema interesante, todavía
no alcanza los niveles de participación de Porto Alegre.
En la capital
uruguaya se desarrolló un plan Quinquenal en cuyo diseño trabajaron los ciudadanos, como
también lo hicieron en la fijación de prioridades para el año siguiente,
característica está última que suele ser común a los proyectos de este tipo en todas
la ciudades en las que se lleva a cabo, independientemente del grado de participación con
que cuenten en cada caso.
Por eso, a
grandes rasgos puede decirse que las distintas experiencias presentan como denominador
común el planteo de la elaboración de un catálogo o rango de prioridades. Sin embargo
existen entre ellas diferentes abordajes según las particularidades de la sociedad en la
que se implementan.
De tal forma, en
los países desarrollados, con sociedades ricas y constituidas por ciudadanos más
familiarizados con la democracia, con gobiernos dotados de burocracias profesionales, la
concepción que rige las innovaciones es básicamente liberal: el objetivo es asignar
mejor los recursos, evitando el derroche y la corrupción.
En
Latinoamérica en general y, particularmente en Brasil, país pobre, con una alta
concentración del ingreso, recientemente salido de una dictadura militar y luchando con
el problema del subdesarrollo, el argumento central en defensa de nuevas maneras de
gestionar los recursos públicos recae y debe recaer sobre la importancia de desprivatizar
el Estado y reformular las prácticas del poder público, introduciendo prácticas
democráticas y transparentes en una relación históricamente populista y paternalista.
La
idea misma de dotar al Presupuesto de carácter participativo, encaja con facilidad en los
discursos modernizantes, sean de derecha o de izquierda[5].
Sin embargo, la determinación de lo que será o no objeto de participación popular,
cambiará radicalmente según cual sea el objetivo que se persiga. Si se busca hacer más eficiente las relaciones
con los contribuyentes-consumidores de bienes públicos, el proceso se verá reducido a un
mero mecanismo de Accountability (control de cuentas). Si en cambio, en un ángulo
diametralmente opuesto, su finalidad es la de politizar y movilizar a la sociedad, formar una ciudadanía activa protagonista de su
propio porvenir y generar mecanismos de solidaridad y redistribución de la riqueza, el
Presupuesto Participativo se vuelve un instrumento de democratización del Estado.
En este último
sentido, en nuestro país la experiencia ha venido siendo profundamente estudiada e impulsada, fundamentalmente desde las
organizaciones populares, como una forma de consolidar estrategias de poder local a nivel
de los distintos municipios.[6] Tal es el caso de la Central de Trabajadores
Argentinos (CTA) que promovió la formación del Movimiento por el Presupuesto
Participativo con un criterio multisectorial y plural en lo partidario. Este movimiento
logró afirmarse en la Ciudad de Buenos Aires y es así que el 14 de octubre de 1999 la
Multisectorial de Organizaciones Sociales por la Democracia Participativa ingresa su
proyecto de Ley de Presupuesto Participativo, utilizando como fundamento principal el
modelo de Porto Alegre.
En
nuestra Ciudad, se desarrollaron diversos talleres, seminarios y encuentros a través de
los cuales se dio impulso al Presupuesto Participativo.
En
las últimas semanas se dio a conocer la experiencia piloto que se está desarrollando en
el Centro de Gestión y Participación Vecinal Nº 13.
La misma fue inaugurada por medio de un Seminario presidido por Raúl Pont
(exprefeito de Porto Alegre) y por autoridades de la Ciudad. Posteriormente se realizó
una reunión plenaria en la que se formó el Grupo Promotor encargado de la coordinación
los Grupos Temáticos y las Reuniones Zonales.
Las
características del proyecto que presento
El
proceso de Presupuesto Participativo que vengo a proponer a través del presente proyecto
busca ampliar y canalizar la participación ciudadana en un tema trascendente como es la
elaboración de propuestas y la definición de prioridades de la gestión pública.
El
apoyo del Gobierno de la Ciudad a este tipo de iniciativas, los cimientos de organización
ciudadana, lo equilibrado de la situación financiera local, la capacidad de generar
ingresos propios y la consiguiente autonomía de gasto, son todos factores que favorecen
la implementación de este proceso en Buenos Aires.
En la experiencia de Porto Alegre no existe una ley
que regule el proceso presupuestario descripto. La única mención al
carácter participativo del presupuesto en el párrafo primero del artículo Nº 116 de la
Ley Orgánica Municipal, que dice textualmente: “Queda garantizada la participación
de la comunidad, a partir de las regiones del Municipio, en las etapas de elaboración y
acompañamiento del plan plurianual, de las directrices presupuestarias y del presupuesto
anual”. En lo demás fue el fruto de la autorregulación y
ha ido perfeccionándose con el paso del tiempo a través de las revisiones que se
concretaron en el marco mismo del proceso a través de sus propias instancias.
Esto ha llevado a muchos a dudar de la necesidad de
una ley que regule los mecanismos del Presupuesto Participativo. Sin embargo, y en
consonancia con la norma constitucional, creemos que una ley que establezca los
lineamientos básicos del proceso y fije las pautas mínimas capaces de garantizar una
participación amplia y plural, permitirá tornar el operativo el derecho de que la
Constitución de la Ciudad consagra, librándolo de los avatares del gobierno de turno y
reservando a la población participante en las distintas instancias, la reglamentación de
las cuestiones concretas para ponerlo en práctica.
Este es el
criterio que ha guiado a la iniciativa que presento, la que promueve la participación de
los habitantes de Buenos Aires desde dos aspectos. El
primero, a través de la elaboración de propuestas para el presupuesto comunal y, el
segundo, respecto a las políticas sectoriales del presupuesto general en aquellas
materias que involucran al conjunto de la Ciudad.
De
tal forma, se pretende extender la participación de la gente más allá de lo barrial,
comunal o territorial generando un instrumento capaz de involucrar a los distintos
sectores sociales como sindicalistas, comerciantes, empresarios, educadores, estudiantes y
ecologistas, entre otros, e invitando a reflexionar acerca de la Ciudad como un todo.
La
participación se organiza, en el proyecto, a través de tres instancias que se dan tanto
a en la discusión sobre los aspectos comunales como en los temáticos. Se trata de las Asambleas Populares, el Plenario y
los Foros y, finalmente, el Consejo de Presupuesto Participativo de la Ciudad que tendrá
a su cargo la responsabilidad de elaborar la propuesta definitiva a elevar al Poder
Ejecutivo. Serán quienes participen en cada
una de ellas aquellos que tendrán la facultad de elegir a sus representantes ante las
demás instancias y ante el Gobierno de la Ciudad.
El
objetivo principal del proceso de presupuesto participativo es la promoción de la
participación popular y el debate de la población en el planeamiento, proposición y
control del Presupuesto de la Ciudad. La ciudadanía, consciente de que el Presupuesto se
compone de recursos limitados, participa por intermedio del estableciendo de prioridades
en la asignación del mismo.
En el debate
sobre la asignación de prioridades en el presupuesto comunal los delegados electos en la
Asamblea Popular Comunal se incorporan al Organismo Consultivo previsto en el artículo
131 de la Constitución de la Ciudad que es el responsable de definir las prioridades para
su presupuesto y realizar el seguimiento y control del Presupuesto en ejecución, conforme
la norma constitucional.
La
tareas de seguimiento y control constituyen la base para la elaboración del Presupuesto Comunal para el año siguiente y
resultan una forma directa de control por parte de la ciudadanía sobre la ejecución del
Presupuesto que lleva a cabo el Ejecutivo.
Asimismo,
a los efectos de abrir a la voluntad popular la discusión de la asignación
presupuestaria entre las distintas Comunas, con las previsiones establecidas en el artículo 129 de la Constitución de la
Ciudad, se establece una instancia de debate intercomunal.
En
lo que respecta al Presupuesto Participativo para las áreas temáticas, la discusión se
dará primero en las Asambleas Populares Temáticas y después en los Foros Temáticos de
la Ciudad integrados por delegados elegidos por cada una de ellas.
Los Foros
Temáticos y el Plenario Intercomunal deberán, a su vez, elegir consejeros, que
conformarán el Consejo de Presupuesto Participativo de la Ciudad conjuntamente con
representantes del Gobierno. Estos últimos a diferencia del resto se caracterizarán por
participar con voz pero no tendrán derecho a voto, en virtud de que es el Ejecutivo quien
finalmente elabora el proyecto de Presupuesto a presentar en la Legislatura de la Ciudad.
La principal
función de este Consejo será la de coordinar el proceso de Presupuesto Participativo y
será también el encargado de elaborar el Reglamento, el que podrá modificarse
anualmente en base a la experiencia del año anterior.
El
Consejo será además, el encargado de sistematizar, discutir, evaluar y elevar al Poder
Ejecutivo las propuestas y prioridades definidas a través de la participación popular.
Además,
tendrá entre sus funciones la de discutir y emitir opinión sobre el proyecto que le
envía el Poder Ejecutivo que se incorporará como un capítulo del Mensaje de presentación del Proyecto de Ley de
Presupuesto General de Gastos y Cálculo de Recursos y el Plan de Inversiones Públicas.
Deberá
también evaluar y realizar un seguimiento de la ejecución del Presupuesto en curso y
fiscalizar el cumplimiento del Plan de Inversiones, al tiempo que deberá emitir opinión
sobre las desviaciones presupuestarias, en el caso de que las haya.
Para
facilitar el proceso el Poder Ejecutivo deberá garantizar la difusión masiva de las
reuniones y actividades que se realicen en el marco de las distintas instancias y poner a
disposición de los participantes la información necesaria en forma adecuada, oportuna y
accesible.
Los
principios que entiendo deben guiar al proceso de Presupuesto Participativo, hacen
indispensable la disposición de mecanismos tendientes a asegurar la plena integración en
el mismo de las personas con necesidades especiales, y así lo prevé este proyecto.
A
su vez, pone particular énfasis en la capacitación de los diversos actores
intervinientes. El Poder Ejecutivo de la Ciudad y el Comunal, deberán brindar
capacitación a través de la organización y dictado de cursos, seminarios y charlas.
Además, cuando se estime necesario por la complejidad de los temas o cuando los que se
traten sean demasiado técnicos, se podrá requerir asistencia
técnica.
Convencidos de
que la implementación de este proceso debe estar acompañada de un profundo cambio
cultural y el trascendente papel que en tal sentido desempeña la escuela y,
particularmente la escuela pública, es que también propongo la enseñanza de los
lineamientos básicos y los principios rectores del Presupuesto Participativo en los
distintos establecimientos educativos de nivel primario y secundario, dependientes del
Gobierno de la Ciudad.
Las Diputadas y
Diputados de la Ciudad debemos acompañar este proceso, acercando sugerencias y recogiendo
las que los ciudadanos tienen para hacernos. Por eso, se prevé la posibilidad de realizar
reuniones especiales ante las distintas instancias con ese objeto.
Señora
Presidenta, en tiempos de crisis económica, política e institucional como el que hoy nos
toca atravesar, la implementación de herramientas de participación ciudadana como la que
regula esta iniciativa en el marco de la Constitución de la Ciudad, resulta trascendente
para la recomposición de los lazos entre la sociedad civil y el gobierno.
Es
por eso y por todo lo expuesto que solicito la aprobación del presente proyecto.
