Mas ciudadania por un gobierno popular

Gobierno Popular y Presupuesto Participativo

Ciudad de Buenos Aires, mayo de 2002

Trabajo elaborado

en el marco de la asesoría para el Diputado Roy Cortina

Presentado en:

 Transformaciones globales: La democracia en debate

Organiza: Cátedra Beatriz Rajland

Los movimientos del 19 y 20 de diciembre no solo marcaron el fracaso de la experiencia aliancista, sino que además,  la salida del pueblo argentino a las calles, dejó en evidencia la profunda crisis de legitimidad que sufren las instituciones políticas en argentina. Claramente se produjo un hiato entre la Sociedad Civil y el Estado, donde los gobernantes se subordinan a los mandatos de los grupos financieros internacionales sometiéndonos a  una dictadura del mercado.

La crisis de representación no puede explicarse sin la expansión a escala planetaria de un modelo de acumulación que excluye a bastos sectores sociales y desmantela las potencialidades productivas y los controles institucionales, siendo el ejemplo más acabado, la presión del FMI para derogar las Leyes de Quiebra y de Subversión económica. El neoliberalismo sentó sus bases sobre la profunda crisis provocada por la caída del "socialismo real" y la legitimación de un discurso único que impone los criterios de la teoría neoclásica, que subordina las relaciones humanas a la órbita mercantil dejándonos en un virtual darwismo social que es necesario revertir.

En este trabajo, nos sentamos en analizar estas tendencias y profundizar en la construcción de una política alternativa. Sin duda no es una tarea sencilla, pero existe en Brasil una fuerza política representada por el Partido dos Trabalhadores que viene desarrollando un programa alternativo al neoliberalismo y en su ”modo petista de governar” proponen superar a la democracia representativa por un mecanismo de gestión popular que llaman Orçamento Participativo. Un espacio público no estatal es la forma de definir una nueva forma de participación y organización popular que propone contraponer al designio ortodoxo de los ajustes fiscales una nueva democratización de la administración pública que reoriente los fondos públicos hacia el desarrollo económico y no los subordine a los vaivenes del capital financiero especulativo.

En este marco,  las experiencias desarrolladas por los vecinos de la Ciudad de Buenos Aires, y algunos distritos de la provincia, pueden ser el punta pie inicial para la construcción de una nueva democracia que tenga como eje la participación popular. En especial en Capital, donde su constitución otorga potencialidades como el armado de comunas y mecanismos de participación que deberían ser ejercidos por la población. Por eso se desarrolla la viabilidad de esta propuesta y los problemas políticos a sortear para concretar un cambio que la sociedad argentina necesita.

Mientras en la Casa de Gobierno desfilaban los presidentes (De La Rúa, Puerta, Rodríguez Saá, Camaño y Duhalde), se daba a las claras que Argentina entraba en una profunda crisis, que muchos sintetizan en el lema "Que se vayan todos" centrando el problema en un marco político, definiendo el proceso como una "crisis de representación", que paradójicamente une a la derecha a la izquierda en el diagnóstico. La derecha porque entiende que con una Reforma Política institucional puede recuperar la estabilidad política y seguir con el modelo neoliberal. La izquierda porque piensa que cuando renuncien todos vendrían ellos a gobernar y construir el socialismo bajo un gobierno popular. Esta idea pone en juego el andamiaje político para una salida que supuestamente los favorecerá.

Es claro que existe una crisis política pero sumergida en una profunda crisis de acumulación de capital que puso fin a la convertibilidad y tuvo sus consecuencias políticas. Es claro que el neoliberalismo provoca exclusión social, desempleo y dependencia económica, esto es una manifestación genérica de este proceso, pero Argentina tiene particularidades que incrementan la gravedad de la crisis. La convertibilidad la dejó sin moneda, con un descalabro fiscal y financiero que le dificultan generar una estrategia económica. Analizar este proceso es un punto esencial para la construcción de cualquier propuesta progresista.

Las peores predicciones de los críticos del neoliberalismo parecen cumplirse en la crisis que padece Argentina. Como un termómetro, primero el riesgo país y la ahora la devaluación del dólar, se puede medir la “enfermedad” de la economía argentina, provocada por una fiebre especulativa que somete al Estado al dictado de los mercados, que impone su clásica medicina, una amputación de los derechos sociales de la ciudadanía, sin atacar al verdadero cáncer: el capital financiero, que carcomió las instituciones políticas del Estado.

Este proceso que tiene sus raíces en 1971, cuando los Estados Unidos abandonaba la convertibilidad del Dólar y desataría una expansión del sistema financiero internacional. A esto se le sumarían los flujos financieros generados por los eurodólares y más tarde el de los petrodólares. La mundialización financiera transformó estructuralmente a los capitalismos periféricos, en especial a Argentina, a través de gobiernos autoritarios que los organismos internacionales de crédito no retacearon ningún préstamo. Desde la dictadura abierta en 1976, el afluente de capitales especulativos generaría en Argentina una acumulación de deuda externa pública, que pasaría de 7.000 a 16.000 millones. A lo que se le sumó 14.000 millones del sector privado, que luego sería estatizada por Domingo Cavallo desde el Banco Central.

El aumento de las tasas provocado por la Reserva Federal en 1980, dispararía los intereses y con ello la deuda crecería a 45.000 millones para 1983. Y continuó su crecimiento en democracia generando un default en 1989, cuando llegó a 60.000 millones, representando casi un 67% del PBI!.[1] Este proceso de endeudamiento estuvo acompañado por una profunda reestructuración de la sociedad argentina, según estiman los organismos de DDHH, unas 30.000 personas fueron desaparecidas durante el régimen, en su mayoría representantes populares del movimiento obrero, estudiantil y social, dejando una nueva situación socio-política para la futura democracia.

La hiperinflación expresó ferozmente las transformaciones de la economía internacional en la estructura productiva argentina. El país abandonó abruptamente su patrón de crecimiento basado en la industrialización sustitutiva, a partir de las inversiones estatales, y cambió su régimen de acumulación por el afluente de inversiones financieras durante los años ´90. Estos capitales vieron en Argentina un mercado "emergente" que remató en tiempo record sus capitales públicos: Teléfonos, luz, gas y, recientemente, petróleo, que les propiciaron un beneficio lucrativo incalculable a través de la capitalización de la deuda externa generada en la dictadura.

Si bien, el crecimiento económico argentino marcó una estabilidad financiera que le permitió frenar la inflación, estuvo marcado por un desequilibrio estructural compuesto por un triple déficit, en el sector público del 4% anual del PBI, en el comercio exterior del 2,2 % e inclusive del 2% del sector privado, que estuvo condicionado por el afluente de capitales externos. A lo que debemos sumar la creciente de la exclusión social que llevó el desempleo del 6% al 17% y aumentó el índice de pobreza. Esta fase estuvo caracterizada por la dependencia del financiamiento externo que llevó la deuda externa de 65.000 millones en 1991 a 140.000 en el 2001!. Donde aproximadamente el 60% se concentra en títulos públicos, de corto y mediano plazo, de los cuales, que parte se encuentra en posesión de las Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones, las cuáles reciben una transferencia de 4.000 millones anuales que el Estado argentino dejó de percibir de los aportes previsionales del sistema de reparto, con el consecuente déficit fiscal: Increíble pero real!. [2]

En la actualidad, el Estado argentino está sometido a la dictadura del mercado financiero, que le impone grandes recortes sobre sus gastos, de manera de aumentar un superávit operativo para financiar los intereses usurarios de estos títulos de la deuda. Inclusive, los mismos poseedores de títulos son los que imponen esas tasas exorbitantes para prestarle al Estado, ni más ni menos que para que les paguen esos títulos!.

Sin hacer honor a su apellido, Daniel Marx resulto ser una pieza clave en el entramado financiero, que pasó por los tres gobiernos constitucionales desde 1986 y permitió, junto a Pedro Pou en el Banco Central, que el capital financiero actuase sin restricciones, generando la fuga de un dólar por cada uno que ingresaba a la argentina. Permitiendo el lavado por diferentes sectores mafiosos internacionales, como Monzer Al Kassar o el magnate del Ghaith Pharaon, entre otros. Y, según el Informe Carrió sobre “Lavado de dinero”, la base política en el gobierno de Menem, estuvo centrada en Alberto Kohan, y, luego durante el gobierno De La Rúa, monitoreadas por Domingo Cavallo, acompañadas por los banqueros del sistema financiero, encabezados en la actualidad por Eduardo Escasany.[3]

La historia se repite dos veces, citaba una amigo, acotando que una como tragedia y otra como farsa. Así es que ahora, Domingo Cavallo canjeó la deuda externa por bonos que están garantizados por la recaudación fiscal, asegurando a los acreedores su capitalización llevando la deuda a niveles que hacen imposible su pago.[4] Y a través de la devaluación se esta licuando los pasivos del sector privado transfiriendo la deuda hacia la sociedad, la cual ronda en los 45.000 millones de dólares.

Al endeudamiento externo debemos sumarle los factores que agregan la convertibilidad a la crisis financiera argentina. El neoliberalismo signado por la apertura comercial se expreso en un librecomercio sin estrategia, las privatizaciones significaron la entrega total de la economía a los grupos trasnacionales y la desregulación financiera el funcionamiento descontrolado del sistema bancario. La paridad cambiaria con el dólar sometía a la economía argentina a sostener un nivel de competitividad con la principal potencia mundial restringiendo su relación comercial con sus principales socios comerciales, Brasil y la UE, con el consecuente déficit comercial crónico. Las empresas privatizadas significaron un ingreso de capital en la primer etapa, pero las remesas de capital, sumadas a las tarifas dolarizadas, dejan al país al borde de una crisis energética.

Y el descalabro financiero merece un párrafo aparte, debido a que el funcionamiento descontrolado del sistema bancario permitió su dolarización, junto a un sistema de encajes que provocaba una expansión monetaria y altas tasas de interés que los bancos ofrecían compitiendo, eso sí, con garantía del Banco Central. Esto sencillamente llevó al colapso del sistema financiero y la aplicación del “Corralito”, donde se retienen los depósitos de los ahorristas (sujeto clave en esta crisis política) que sólo sostiene la agonía de los bancos.

La coalición que se había formado a partir del ´89 incluyó a los sectores que se beneficiaron con las privatizaciones y la expansión económica de los sectores vinculados a la exportación de comodities. A los que se suman los sectores populares que vieron aumentar su poder adquisitivo, luego de una profunda hiperinflación. Luego de la reelección del  ’95, este cuadro lentamente se fue desgranando con la exclusión de los empleados estatales o los expulsados del sistema productivo, a los que se les suman los sectores medios que fueron flexibilizados por el proceso de concentración neoliberal.

Ya en el ’97, la formación de la Alianza UCR-FREPASO fue perfilando la posibilidad de generar un proyecto alternativo al neoliberal, tanto por las fuerzas que lo impulsaban como por el respaldo social que tuvo, especialmente en la Ciudad de Buenos Aires. Pero al llegar al gobierno, De La Rúa se encolumnó  al poder del capital financiero internacional desarticulando su coalición, provocando que el 2001 su poder se evapore, primero con la caída electoral y luego con su salida estrepitosa del gobierno. Viendo el siguiente cuadro podemos sacar algunas conclusiones.

La primera lectura del 14 de octubre fue el planteo de que creció la izquierda y que el gran ausentismo del “voto bronca” acompañaba el proceso. Sin embargo, debe señalarse que el proceso que se observó fue la licuación del voto de la Alianza que implicó el crecimiento de la centro izquierda e izquierda. Y lo más interesante es que Acción por la República casi desapareció, que en realidad, esta expresión votó anuló su voto. Siendo que el PJ mantuvo un 88% de su voto. Como se puede observar en el siguiente cuadro.

Tenemos que ser claros que las estadísticas muestran que el “voto bronca” se compone en gran medida de la licuación de votos de Acción por la República, de los cuales el 74% de ellos anularon su voto. En tanto que los votantes de la Alianza se inclinaron en un 66% a expresiones como el ARI o Autodeterminación y Libertad y sólo el 33% preferentemente voto en blanco.[6] Siendo esta una transferencia masiva y contractable empíricamente, siendo un dato muy importante.

En primer lugar, que si bien el sistema de partidos políticos presenta una profunda crisis de representación, la misma es más profunda en ciertos distritos. En este sentido, el Peronismo continúa teniendo un peso político a nivel de las provincias favorecido por el sistema electoral del legislativo que concentra una mayoría en el esquema federal. El sistema electoral del poder legislativo se presenta en esquema casi binominales en 17 de ellos, en los cuales la Cámara se renueva en partes y garantiza la mayoría del PJ y excluye a las minorías. En tanto, que sólo en algunos distritos como Buenos Aires con 70 diputados o Capital con 25, permiten la expresión de otras alternativas electorales.

En este aspecto, cabe acotar que el poder político del Estado Nacional en la actualidad reside en los gobernadores que fueron las actores relevantes en la caída de De La Rúa y las movilizaciones del 19 y 20 de diciembre el medio.[7] Sin embargo, la elección presidencial es realizada a través de un mecanismo de distrito único, lo cual genera que una fuerza radicada en el centro del país elija al presidente sin tener el poder real, lo que genera una incapacidad de gobernar profunda.

Y que tanto en el caso de Autodeterminación y Libertad y del ARI se encuentran con esta dificultad política. En tanto que el peronismo está generando una estrategia a fin de mantener el gobierno, mediante Ley de Lemas que garantice el traspaso de votos provinciales, y mecanismos de personalización de candidatos para garantizar que determinadas figuras sumen al lema, frente a las organizaciones de AyL o el ARI no cuentan en este momento.

La crisis política actual presenta una situación de búsqueda de una nueva opción política donde la bronca se mezcla con la furia de los ahorristas, los que no pueden pagar los créditos, los que acreedores pesificados y los deudores en dólares, en definitiva, diversos intereses contrapuestos desarrollando políticas de protesta diversas e inclusive de deliberación como las Asambleas Barriales.

En el marco de crisis institucionales tenemos ejemplos. Con tintes de izquierda el caso de Chavez en Venezuela y con un perfil de izquierda, en Italia se destaca Berlusconi. En argentina se están preparando expresiones de derecha como Macri o nacionalistas autoritarias como Seinendin, pero, al menos aún, no cuentan con la capacidad de llegar al gobierno.

Y contrario a lo que sucedió en Francia, donde el fracaso de un gobierno “progresista” derivó en una Ballotage entre Chirac y Le Pen, puede ocurrir que en Argentina lo mismo pero al reves!, que Carrio y Zamora estén en la disputa. Es un escenario virtual pero no imposible. Pero llegar al gobierno no significa llegar al poder y es algo que se debe evaluar en el alcance de esta crisis política. Lo que hace un momento interesante de reflexión para la izquierda. Porque no podemos dejar de asumir el compromiso de generar un cambio política ante la responsabilidad de conducir los destinos del país.

Estamos en un momento crítico, el PBI se cae un 15%, con sus consecuencias sociales, el desempleo se eleva a más del 22%, que provoca cerca de 20 millones pobres, sumiéndolos en una indigencia generalizada, con una economía que pareciese entrar en un colapso, frente a empresas que entran en quiebra, un sistema financiero desmantelado y una fuga de reservas que nos deja al borde de la Hiperinflación. De aquí surge una pregunta:

El subtítulo parafrasea sin querer los dichos de un camarada ruso, aunque las Asambleas Barriales pueden generar cierta nostalgia de los Soviets, previos a la Revolución Bolchevique. La crisis provocó una profunda deslegitimación de las instituciones de la democracia representativa, volcando a la sociedad a generar espacios de deliberación y participación que fueron una referencia de construcción de una nueva política.

Durante los meses estivales, la ciudadanía argentina, en especial la porteña y metropolitana, se adentró a participar en Asambleas, dejando a las claras que el sistema político no podía canalizar sus demandas y que buscaban, en su accionar, generar soluciones a sus problemas, y que problemas!. En las asambleas desfilaban desempleados, ahorristas, deudores, acreedores, entre otros. Ah!, y revolucionarios.

Este abanico de intereses convergían en el lema “Que se vayan todos” que permitió el funcionamiento de más de 200 Asambleas que fueron generando propuestas, eligiendo delegados y articulando actividades, confluyendo los domingos en Parque Centenario, hasta llegar al momento cumbre de un Encuentro Nacional del 17 de Marzo.[8] Pero las divergencias provocaron un proceso de reflujo, que se marcó en un proceso de caída de participación, centradas en las limitaciones programáticas que presentaban las reivindicaciones generadas por los vecinos y sectores políticos de izquierda, donde se buscaba hacer convivir las  consignas: no pagar la deuda, romper con el FMI, nacionalización de la banca; con propuestas como: generar compras comunitarias o recolectar medicamentos para distribuirlos.[9] Esto quedó evidenciado en el acto del 1º de Mayo, en la crisis y enfrentamientos de los sectores y excesiva exposición de las organizaciones de izquierda.[10] Pero una de las consignas de las Asambleas puede ser rescatable: que gobiernen las Asambleas!. La propuesta es interesante, el problemas es: ¿Cómo reconstruir poder popular?.

Estamos ante un momento crucial en la historia argentina, si tomamos una cita clásica: “...la historia se repite dos veces...” decía Hegel, “...pero una como tragedia y otra como farsa...”, afirmaba Marx, resulta de la más adecuada a la situación argentina, que esta nuevamente ante el precipicio de la hiperinflación. El corralito y la devaluación sellaron el agotamiento de la convertibilidad, sin embargo, la sociedad argentina no ha salido de los esquemas del monetarismo, y sigue atada a sus preconceptos, en especial a lo que se refiere a la moneda, poniendo a Argentina de cabeza hacia una hiper y la consecuente dolarización, que profundizaría los cuatro años de recesión.

Producto de la hiper de 1989, los argentinos rechazan la emisión monetaria, sin embargo, esa misma restricción puede llevar a una nueva escalada de precios. Una hiperinflación no estaría causada por la emisión, sino por la especulación de los banqueros, que buscando recuperar la pérdida de los créditos hipotecarios pesificados, le venden dólares a los ahorristas que fueron obligados a pesificar sus ahorros y ahora salen a dolarizar sus ingresos, comprando a cualquier precio y generando un aumento de las divisas, lo que provocaría el traslado a los precios. El problema no esta en la emisión, sino, en encontrar una referencia de valor que permita las transacciones de la economía en el sistema de precios, hoy dolarizado.

Para recobrar la economía, deberíamos priorizar tres objetivos: restituir la moneda, desdolarizar los precios y recuperar la inversión. Necesitamos restablecer una moneda única, que reintegre el caos monetario en el que se encuentra argentina con 15 bonos provinciales. Estableciendo su circulación por Ley y obligando a las empresas a su aceptación como fue la convertibilidad. Con ello, buscar que los precios internos, en especial de bienes y servicios no transables, tomen valores acordes a costos internos, o regionales al avanzar a una necesaria integración económica con Brasil, hasta podría ser el momento oportuno de una moneda única. De esta manera, la emisión monetaria estaría fijada por una referencia respecto a las transacciones de bienes y servicios y no a una aleatoria variación de las reservas de divisas.

Pero cuidado, que con la emisión no recuperaríamos el crecimiento, después de cuatro años de recesión es difícil encontrar fuerza productiva ociosa que dé respuesta a un aumento de la demanda. Debemos ampliar la lectura de Keynes y pensar en la inversión pública. Necesariamente, es el Estado que recuperará el crecimiento, con una política económica que se oriente a reactivar la oferta a través del gasto. Es el momento de tener déficit fiscal, para acompañar proyectos de inversión privada que multipliquen el crecimiento del ingreso y la producción. Necesitamos generar un giro copernicano en el accionar del Estado, sencillamente porque no estamos bajo la lógica de la oferta y demanda, sino frente el accionar de especuladores y mafiosos. Argentina no se recupera con el libre mercado, es más, se muere con él.[11]

Los países de la región están sometidos a la expropiación por vía de una deuda externa que condiciona el futuro de la región si no se analiza la viabilidad de su condonación.[12] El pago de los intereses y, a veces, las amortizaciones, provocan un desequilibrio fiscal profundo que provoca ajuste que quitan a la sociedad de derechos elementales como: salud o educación.

Actualmente, Argentina se encuentra ante las presiones de aquellos que quieren mantener las políticas ortodoxas de recorte fiscal y restricción monetaria que buscan como proyecto el colapso final de la economía argentina, provocando la dolarización de su economía, la entrega de sus empresas públicas a capitales norteamericanos y el ingreso sumiso al ALCA. Por eso, la gente en las calles les esta diciendo Basta!, y de su triunfo depende el futuro de Argentina.

Obviamente, estas políticas se alejan al mandato del soberano FMI, pero esta insubordinación es necesaria. Hay que reclamar el derecho de insolvencia y plantear un arbitraje de nuestra deuda externa. Debemos tener la capacidad de impulsar un mecanismo de regulación del mercado financiero y realmente realizar una quita de la Deuda Externa argentina. Es una necesidad que ya se esta impulsando entre organizaciones internacionales y es una propuesta factible y viable.[13]

La coyuntura económica no es más que la punta de iceberg de un modelo económico que dejó a la sociedad argentina ante una vulnerabilidad externa y una dependencia del capital financiero. Además, la sociedad argentina está sometida a instituciones penetradas por estructuras mafiosas que hay que enfrentar. La realidad nos muestra una divisoria de aguas donde no se admiten posiciones ambiguas. Se necesita un nuevo Estado, una nueva política, un nuevo compromiso social. Sólo una esto nos permitirá reconstruir el Estado y fundamentalmente la política. 

La crisis política que vive la sociedad argentina dejó perplejos a quienes habían apostado a un gobierno que venía  a superar una década de menemismo. Es verdad que Menem dejó un Estado y una economía en crisis, pero la debilidad de De La Rúa, complaciendo constantemente a las trasnacionales y al capital financiero, lo dejaron sometido a la dictadura de los mercados.

El complejo cuadro político no es sólo consecuencia de una década de neoliberalismo, fue la incapacidad de un presidente que no supo mantener una coalición social y política que lo había llevado al gobierno. Su fracaso residió precisamente en no aplicar un programa progresista.

Ahora el peronismo vuelve al gobierno no con el escenario esperado, luego de una devaluación y como salvadores de la patria, sino con un pueblo que quiere cambiar de senda. Al contrario de esto, el peronismo nos somete a entrar en su interna y definirla imponiéndonos la Ley de Lemas, sin generar un proyecto de cambio para la situación del país. Sin dudas, en este peronismo no podemos esperar el cambio de rumbo.

Pero la Ley de Lemas es una oportunidad que no debemos desechar, en Uruguay por ejemplo, permitió que la izquierda acuerde un candidato común y logró la formación del Frente Amplio. En Argentina, resulta crucial que no regalemos el gobierno al peronismo, o sea a la continuidad neoliberal. Debemos apostar a un Lema único donde todos los sectores de centro a izquierda podamos aunar esfuerzos para construir un gobierno realmente superador. La crítica de la gente fue contra la vieja política, por eso es necesario darle la oportunidad de votar una nueva propuesta que articule esta fuerza social que reclama salir del neoliberalismo.

La construcción de este programa político necesita de un acuerdo social y político como lo impulsa el Frente Nacional contra la Pobreza. Frente a la crisis de representación democrática, expresada por el 50% de abstención electoral y el auge de las experiencias democráticas, el FRENAPO puede ser el espacio que tome la tarea de articular esta propuesta, siendo garante de un gobierno realmente popular, que articule una coalición política que recupere las organizaciones programáticas, con inserción social y con capacidad de gobierno. Es un desafío a lograr sumando los votos a un solo lema, porque podemos realmente gobernar y cambiar este país.

Sin duda, el problema con el peronismo no se superará tan fácilmente y se deberá buscar centrar el poder político desde la Ciudad de Buenos Aires, es claro que el peso de un bloque de un de Diputados Nacionales y de varios Legisladores Locales permitiría incentivar un marco de diálogo político cercano a un parlamentarismo, buscando profundizar un cambio profundo de las instituciones de Gobierno, necesariamente en una ámbito Constituyente.

Es imprescindible reafirmar el peso político local para lograr una proyección nacional. Por ejemplo, todos los politólogos concuerdan que en Capital Federal la figura de Elisa Carrio y Luis Zamora logran un alto grado de adhesión, esto sería una base territorial importante, como en el caso del Frente Amplio en Uruguay desde Montevideo o incluso el PT en Brasil desde Río Grande do Sul marcan un proyecto político factible para esos países. El problema es que quizás se llegue al gobierno nacional antes que en el local, pero el desafío estará en buscar la legitimidad de una fuerte expresión política central y un impulso de reforma política que “baraje y dé de nuevo” todo el esquema político del país. O saber a cuanto llegar en el gobierno y delimitar un programa que permita sentar las bases políticas para fortalecer y permitir una gobernabilidad para profundizar un cambio.

Este proceso no puede dejar de considerar a las Asambleas Populares, que si bien presentan un reflujo, su base participativa puede ser un marco de reconstrucción de la Democracia argentina. Tomando la experiencia brasileña de Presupuesto Participativo, podríamos avanzar hacia una nueva concepción de gobierno, donde los ciudadanos comiencen a gobernar, sencillamente como lo establece el Kratos del Demos.

Las críticas del marxismo a la democracia liberal pareciesen ser muy agudas, pero caen en una crítica moral ante el diluvio neoliberal que extiende la lógica del capitalismo y la democracia liberal a escala planetaria. Sin embargo, esto no invalida la propuesta marxista, ya sea por sus objetivos como por los resultados mismos del capitalismo actual, que profundiza las desigualdades sociales. Incluso, existen propuestas sociales alternativas en Latinoamérica que intentan mantener el horizonte del cambio social.

Como ya señaláramos, los países de la región están sometidos a la expropiación por vía de una deuda externa que condiciona el futuro de la región, si no se analiza la viabilidad de su condonación.[14] El pago de los intereses y, a veces, las amortizaciones, provocan un desequilibrio fiscal profundo que provoca ajuste que quitan a la sociedad de derechos elementales como: salud o educación.

Ante esto son reducidas las posibilidades de garantizar una democracia sustancial, como la denomina Boron.[15] Sin embargo, existen fuerzas políticas como el Partido dos Trabalhadores en Brasil y el Frente Amplio de Uruguay que intentaron realizar una propuesta de gestión popular, que incluso llego a tener el apoyo del Banco Mundial.

Con el nombre de Presupuesto Participativo, esta propuesta entiende que el manejo presupuestario debe ser confeccionado por la ciudadanía. De esta manera alienta a la formación de consejos por áreas y temas que deciden sobre la forma de ejecutar el presupuesto. Siendo una propuesta a analizar.

En Brasil, la formación del PT tiene sus raíces en el ABC de San Pablo. La base industrial formado durante el Milagre delimitó la formación de un vigoroso movimiento obrero que catapultaría al líder sindical Ignacio Lula Da Silva a la disputa de la presidencia en 1989. Momento en el cual el PT tuvo que asumir el desafío de gestionar la principal ciudad del país San Pablo, siendo la prefeita electa Erundina. No fue del todo feliz la experiencia en San Pablo, pero sentó precedentes sobre lo inédito de realizar una gestión por parte de la Izquierda. En palabras de Dirceu: “...foi o desafío político de poder fazer gestao sem perder a ideia de transformacao...[16] En esa experiencia se implementaron mecanismos de consulta sobre las áreas prioritarias de accionar estatal.

Donde realmente el proyecto comenzó a cristalizarse fue en Porto Alegre, capital del Estado Federal de Rio Grande do Sul, donde el actual gobernador Olivio Dutra implementó el mecanismo de presupuesto participativo.  Según Raúl Pont: “...a possibiidade de fazer o orçamento participativo e a estrutura fiscal do Brasil, que da á prefetura uma parcela do fixa do orçamento nacional...”[17] Para la implementación del Presupuesto Participativo se tuvieron que realizar profundas reformas administrativas, pero esencialmente la posibilidad de aplicación esta dada por un proyecto político que orientaba la propuesta.[18] El balance del proyecto petista se desarrolló en un encuentro de prefeitos realizado en Brasilia del 13 al 15 de diciembre de 1996, donde se analizaron los principales logros de las gestiones.  De dicho encuentro surge un libro interesante llamado O modo petista de gobernar.[19]

Es cierto que la experiencia es de carácter local, pero con la victoria de Olivio Dutra en Río Grande do Sul, el Presupuesto Participativo se proyecta como una metodología que puede tener carácter nacional.  Es tiempo de esperar...

Como señalamos anteriormente, el Presupuesto Participativo para consolidarse como mecanismo deber ser una base programática y no sólo un mecanismo moderno de gestión pública. En este sentido, resulta fundamental dar el debate político en los diferentes niveles de participación, tanto partidaria como legislativa, en el partido como en la Alianza. Es necesario creer en el método para realizarlo. El Presupuesto Participativo es concebido por el Partido dos Trabalhadores de Brasil como un replanteo del rol del socialismo en la gestión actual de los Estados capitalistas. La caída del Muro de Berlín y la crisis del Estado de Bienestar interpelaron fuertemente a las propuestas del campo socialista. El devenir del neoliberalismo impuso un pensamiento único en la política que entendía que reducía el concepto de gobernar al de administración pública, y lo único que diferenciaría a los políticos sería la honestidad o su capacidad de gestión.

No abandonar la idea de Democracia es una objetivo fundamental del Presupuesto Participativo. Se trata de ampliar un poco más la participación democrática de la gente en las decisiones políticas del Estado. En este sentido, también es necesario acompañar el debate sobre el modelo social y la distribución de las riquezas. No perder la utopía de la igualdad económica, la equidad social y la solidaridad política.

Es un desafío que como socialistas no podemos abandonar y comprender el sentido político del Presupuesto Participativo es un gran aporte a su posible realización. Sin esto, el mismo cae en mera cosmética progresista de quienes de quienes han renunciado a la verdadera transformación social.

·    Sobre el Estado:  El PP permite evitar la separación que genera la Democracia Representativa entre Estado y Sociedad Civil. Ciudadanizando el espacio público y abriendo los mecanismos de participación y control social.

·    Sobre la Democracia: El PP amplia la democracia representativa y la dota de legitimidad con la participación ciudadana. Evita las democracias delegativas.

·    Sobre la Sociedad Civil:  El PP considera al Ciudadano no sólo como un mero contribuyente o un elector, lo incorpora al mismo proceso de gestión pública. Esto evita las democracias de baja intensidad.

·    Sobre el presupuesto: El PP replantea el concepto de presupuesto como idea neoclásica de administración de recursos escasos. Estimula a la generación de políticas públicas y politiza la gestión pública.

·    Sobre la transparencia pública: El PP reduce enormemente los mecanismos de corrupción al estar constantemente controlado los fondos que tiene la gestión pública.

·    Sobre la distribución: El PP genera una redistribución de la riqueza al promover mecanismos de solidaridad y de prioridades reales de la gente.

·    Sobre los espacios políticos: El PP genera espacios políticos de discusión y ciudadaniza a la población. Recupera la participación en los problemas sociales y genera solidaridad, reconstruyendo el tejido social.

Todos estos ejes son algunos punteos del porqué el Presupuesto Participativo debe se una de las bases programáticas de cualquier propuesta progresista y fundamental para un programa político progresista.

En 1994 la Convención Constituyente que reformó la Constitución Nacional de la República Argentina otorgó la autonomía a la Ciudad de Buenos Aires. La misma llamó a una Estatuyente que se reunió en 1996 que elaboró una Carta Orgánica que devino a llamarse Constitución. En la misma se consagra el sistema de Alcaldías, descentralización y Presupuesto Participativo.  Desde la sanción de la Constitución en 1996, el tema de participación estuvo presente en el armado de la Carta magna de la Ciudad de Buenos Aires. Por la composición progresista de la Estatuyente, se incorporaron diferentes propuestas, tanto de derechos civiles como de derechos políticos que generaron un Estado de características altamente modernas.

En el sentido del Presupuesto Participativo, el tema quedo antecedido por la conformación de Comunas, un tema del que en el corto plazo quizás no se consume. Por razones de índole política. Así es, que existen varios proyectos de Ley de comunas en el cual se incorpora la figura de Presupuesto Participativo. Un problema que se presenta en primer lugar, es que el Presupuesto Participativo aparece asociado a la descentralización, que en principio no es necesario, y algunos plantean que no es aconsejable. Un condicionante esencial en la estrategia es separar el debate de las Comunas con el del Presupuesto Participativo, tanto en el ámbito político, como en la propuesta legislativa. La misma puede estar diseñada para el actual armado de Centros de Gestión y Participación y tener pautas transitivas al futuro diseño de las comunas.

Además, el Presupuesto Participativo nace de manera diferente en Brasil que de la forma en que se instala en Buenos Aires. En el país carioca, el PP está siendo alentado por una fuerza política de izquierda que lo toma como eje programático en su plataforma política. En cambio, en Buenos Aires existen diferentes interpretaciones sobre el PP. Desde la CTA que está orientada hacia una visión similar a la del PT hasta Poder Ciudadano que toma el proyecto como un mero mecanismo de Accountability  (control de cuentas) que mejora la gestión. Es de destacar, que a diferencia de Brasil, donde sólo las fuerzas aliadas al PT tienden a aceptar el PP, en Buenos Aires pareciese que todos por separado estarían de acuerdo con el tema de marras, sin embargo, no hay acuerdo por separado.

Es preciso hacer entender que Presupuesto Participativo busca ampliar la participación de la gente en las decisiones políticas, ya sean a nivel local como regional o de la ciudad. No es una mera forma de contención barrial de los problemas y demandas de la población. Como señalábamos, la incorporación del Presupuesto Participativo obedecía a una composición progresista en la Estatuyente. En la cual se pretendía incentivar la participación de la gente.

En la actualidad, pareciese que por separado todas las fuerzas políticas estarían de acuerdo en el Presupuesto Participativo. Sin embargo, a la hora de realizarlo, no todos lo apoyan, o al menos, no acuerdan sobre las formas. Uno de los principales motivos es la desconfianza real a la participación ciudadana. Es difícil saber cómo se controla el proceso y cuáles son los efectos reales del mismo. Y esto no es una desconfianza sólo de los sectores conservadores, también los progresistas intentan que este proceso sea una legitima representación de la participación ciudadana y no una expresión de los Lobbies del establishment local, que generarían un sistema de cabildeo al estilo norteamericano.

El punto esencial de la propuesta es entender que se busca construir un proceso de participación en el diseño de políticas de gestión y el control en la ejecución de los proyectos. El Presupuesto Participativo debe presentarse como un mecanismo sencillo, flexible y abierto que tenga la suficiente legitimidad en la representación de todos aquellos que participen en el mismo. Para lograr esto, es fundamental la “alfabetización ciudadana”, o sea, la educación en temas de presupuesto público y en derechos políticos y civiles.

Por diferentes razones, en muchas Asambleas Barriales al plantearse la Propuesta del Presupuesto Participativo, no fue recibida con la predisposición que debiera despertar el mismo. Desde las críticas que hacen los sectores de izquierda, propiciando una democracia directa hasta los vecinos que tienen desconfianza a los mecanismos institucionales, por la crisis misma que hoy padecen, pareciese no tener consenso en este espacio. Aunque existen comisiones de las Asambleas que están analizando el tema.

Es cierto que la estrategia del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires es mantener su poder y lograr una reelección de Aníbal Ibarra a través de un Plan Piloto, que buscaría darle un tinte progresista a su gestión, pero con una Ley electoral que impone mecanismos uninominales, excluyendo a las minorías y permite la presentación de independientes, pero sin reformar los partidos políticos, con lo cual quedarían desplazados por los aparatos en la competencia.

Sin embargo, el proceso participativo genera empoderamiento de la Sociedad Civil porque genera ciudadanización. Y el mismo proceso, al definir marcos en la toma de decisiones, desplaza el poder político y modifica las relaciones de fuerza. En este sentido, me parece oportuno describir una debate que se llevó en la Comisión de Descentralización de la Legislatura que puede ser esclarecedor.

Un debate que polarizó a la Comisión de Descentralización se centró en el problema del “Mandato Imperativo o Vinculante” del Presupuesto Participativo, donde Marta Oyhanarte (Diputada Cavallista, miembro de Poder Ciudadano) se pone a la cabeza de esto pareciendo como la que más se apoya en la gente, sin embargo, para lograr este mecanismo propone restricciones institucionales e inclusiones gubernamentales que limitan el ejercicio autónomo de la ciudadanía por parte de los individuos participantes.[20]

Ya citamos una diferencia en comprender al Presupuesto Participativo como accountabily social o como gestión popular, señalábamos la importancia del protagonismo ciudadano en el proceso. En este sentido, la diferencia entre un sistema (como base legal) y un proceso (como base democrática que implica ciudadanización) amplia las restricciones institucionales de la democracia representativa. Es esencial que estamos discutiendo una Ley que va a regular o marcar el accionar de un proceso, que de por sí puede ejecutarse sin un marco Legal, o sea, que el sistema en sí existe, lo que debería garantizar una norma es la base procesal que permita el funcionamiento del mismo. Teniendo presente que en ningún caso aplicado en Brasil se sancionó una Ley.

Por otra parte, Marta Oyhanarte define al Presupuesto Participativo como un sistema de “co-gestión”, siguiendo la definición de los organismos internacionales, todo lo contrario a la definición del Partido dos Trabalhadores, donde precisamente no se busca la diferenciación entre Sociedad Civil-Estado, y la respectiva delegación del poder que permite hablar de cogestión, sino que entiende que es el pueblo que gobierno. Esto choca también con ciertas versiones socialdemócratas, que existen en los tres Partidos Socialistas, que priorizan la representación parlamentaria.

Por eso, creo que hay que tener claro, que el Presupuesto Participativo tiene el potencial de incentivar a la ciudadanía al gobierno. Por ejemplo, la Gobernación de Río Grande do Sul, lo define como un proceso de Democracia Directa que se complementa con la Democracia Representativa para generar políticas de acción estatal, claramente mucho más avanzada que la definición de “cogestión”. Incluso la Prefeitura de Caxias do Sul lo define como una forma directa de gobernar o la de Belo Horizonte de buscar la participación ciudadana en un marco de igualdad. Existen otras más genéricas como “gobierno de administración popular”, en todo caso, siempre se apela a entender que la Sociedad Civil gobierna.

La definición que sería pertinente para el caso de la Ciudad de Buenos Aires es la utilizada por la Prefeitura de Porto Alegre en la gestión de Tarso Genro, que lo define como: “espacio público no estatal”. Esto establece claramente que es un ámbito de autonomía de la Sociedad Civil donde define políticas de gestión. Por eso, al definir las instancias de participación las Asambleas deben garantizar la máxima autonomía de la Sociedad Civil en la definición de propuestas. Es totalmente incompatible con la participación del gobierno en esos ámbitos, porque por más que no se pondere su participación, e incluso que no voto, restringe la autonomía de la gente.

Es algo que pasa en el caso de La Plata, que se desarrolla en la Junta Comunal y los ediles influyen en las decisiones, o en Río Cuarto, donde el intendente con las secretarías organiza las charlas. Aunque no es algo de las malas copias que hacen los argentinos, porque en las ciudades de Santo Andre o Mirim en Brasil, el gobierno tiene un fuerte peso en la participación de las decisiones debilitando también el proceso.

En este sentido, hay que buscar la máxima participación e igualdad en los ámbitos asamblearios, donde en lo posible se excluya la participación gubernamental disminuyéndola a un nivel informativo y de fiscalización. De lo contrario, la gente se vería orientada en los ejes que fije el ejecutivo, algo que se entiende como “Participación desde arriba” donde la gente legitima una decisión tomada.

Explicitar que la Sociedad genera una propuesta que es luego consensuada en el Consejo del Presupuesto Participativo donde el gobierno participa, activamente porque la Secretaría de Descentralización y la Oficina de Presupuesto diagraman una matriz presupuestaria, obviamente, deberá se con el mayor grado de inclusión de las demandas generadas en las instancias asamblearias. De este punto surgen dos temas relacionados: en primer lugar quienes y cómo participan en la Asambleas y el mandato que ellas generan sobre el armado del presupuesto.

Respecto a quienes participan, esta claro que si el eje es buscar la mayor autonomía de la Sociedad Civil y la mayor democratización, la institución que más cumple con esto es la Asamblea: que da la facultad básica de un hombre un voto. Si existieses organizaciones, tanto gubernamentales o no, que hagan sopesar una representación colectiva que pondere su voto por encima de los presentes, ya se pierde el nivel de igualdad.

Por otra parte, la participación orgánica puede generar empoderamientos por parte de organizaciones (gubernamentales o no) que vienen con propuesta preconcebidas que se consensuan o imponen en los ámbitos asamblearios. Esta claro que esta situación es difícil de controlar y dependerá en última instancia del Reglamento fijado por el Consejo del Presupuesto Participativo para el funcionamiento de asambleas.

Existe un límite que impone el artículo 131 de la Constitución que le otorga al Consejo Consultivo Honorario la canalización y elaboración de prioridades presupuestarias. Pero cabe acotar que lo fija para la Comuna y que es una atribución que pueden reclamar pero también la Asambleas pueden generar propuestas que en forma paralela no se excluyen con lo generado por el CCH.

Igualmente, si se quiere mantener la mediación del CCH, cabe acotar que el art. 131 fija que lo miembros son representantes Organizaciones Vecinales, redes y otras formas de organización. O sea que constitucionalmente al incorporar en el Decreto o mismo fijado por la Ley de Presupuesto Participativo se reconozca a los representantes de las Asambleas en el CCH como una forma de organización social, que lo son de hecho a partir de establecer reglamentación de funcionamiento.

Y además, se puede fijar que las organizaciones al estar en el CCH no es necesario que participen como tales en las Asambleas y dar facultad exclusiva de ciudadanos o vecinos como únicos participantes, algo que se debe ser desde cualquier edad, por ejemplo en Belem la participación en el OP es desde los 12 años en los consejos de juventud y desde los 14 en las Asambleas barriales.

Si ya hay problemas con el mandato surgido por las Asambleas respecto al CCH, que puede reclamarlo como su facultad, también se puede presentar cuando se intenta plantear el mandato imperativo de las resoluciones tanto con el Poder Ejecutivo como con el Poder Judicial. La solución de Marta Oyhanarte es, bajo la idea de cogestión, hacer participar al gobierno, que reconoce como reales tomadores de decisión, en las instancias deliberativas. Bajo este precepto, ella defiende el Mandato Imperativo, que en realidad se convertiría en una mecanismo de legitimación de decisiones tomadas.

Cabe acotar que en la mayoría de las experiencias del OP en Brasil no existe un mandato imperativo, todos se legitiman bajo la participación popular y existe un compromiso político, en especial del ejecutivo, de consensuar las propuestas generadas en las Asambleas. Sólo en el caso de Gravataí, un municipio lindante a Porto Alegre se una un mecanismo de mandato imperativo para el Poder Ejecutivo cuando el Consejo de Presupuesto Participativo por 2/3 reenvía el proyecto, fijado sólo por el Reglamento del OP, sin ninguna obligación legal, este es un compromiso político del ejecutivo con la Sociedad, aunque deja el problema al Legislativo, que última instancia el quien aprueba el Presupuesto, aunque difícilmente se atrevería a rechazarlo.

Otro ejemplo es el de Santo André, donde el Consejo del Presupuesto Participativo tiene una composición variable en función al nivel de participación, cuanto más gente más delegados, y que fija un punto de representación similar al del gobierno, tanto legislativo como ejecutivo, bajo el cual el peso gubernamental en última instancia esta equilibrado y que el mandato dado esta dado por el grado de participación. O sea que hay un marco de relación entre la participación de la gente y la aprobación de sus demandas.

En definitiva, lo que se trata no es que la sociedad “cogobierne”, sino que la sociedad “gobierne”, como es la Democracia, sino caemos en reconocer que existe un sector social que tiene mayor peso, aunque la realidad es que hay una delegación de poder sobre los representantes, aunque abría que analizar el grado de representación. Porque lo que está haciendo el Presupuesto Participativo es nutrir de representación la instancia gubernamentales, que se vaciaron cuando los partidos políticos dejaron de ser el ámbito de deliberación de la gente y canalizadores de las demandas para consensuarlas en las instancias de representación.

Por eso no se trata de reconocer esta relación asimétrica de poder con los representantes sino buscar una compensación de poder hacia una democratización de las instituciones que modifiquen sustancialmente la democracia representativa, forma de gobierno que necesariamente hay que superar. En este sentido, es un debate fundamental a sostener con Marta Oyhanarte y mismo con la forma de aplicación que el ejecutivo pretende imponer.

Como señaláramos anteriormente, el gobierno de Aníbal Ibarra intenta relanzar el gobierno a través de un programa de priorización para luego aplicar el Presupuesto Participativo en el 2003. El lanzamiento del Plan Piloto elaborado por la Secretaría de Descentralización pareciese dar un punta pie inicial al respecto, sin embargo, a fin de garantizar su efecto democratizador debemos hacer algunos comentarios.

En relación a la democratización, Charles Tilly señala que existen en la teoría política contemporánea dos tendencias opuestas, una que denomina top-down y otra bottom-up. Básicamente una concentra la transformación de abajo hacia arriba por el cual la democracia permite a la ciudadanía, ser un actor social clave en la participación en relación con su mejoramiento, poniendo énfasis en las acciones colectivas, en la participación del ciudadano en las asociaciones de la sociedad civil y en los movimientos sociales y políticos.

Contrapuesto a esto, hay quienes ponen el acento para mejorar la democracia en los actores institucionales, los actores políticos, los funcionarios públicos, los gobernadores, diputados, presidentes, etc, centrando los cambios en reformas institucionales dejando a la ciudadanía como espectador. La batería de proyectos del ejecutivo, como la Ley Electoral, pareciera estar dentro de esta tendencia, y el Plan Piloto de Prioridades (PPP)  de Schifrin no escapa a esto.

El PPP en sus objetivos se propone la participación local en la administración eficiente de los recursos y la gestión y cogestión ciudadana de los mismos, sin embargo, en su estructura centraliza, tanto a nivel local como de la ciudad, todas las facultades en una Unidad Ejecutora Central con funcionarios del gobierno que deciden y arman las prioridades. En este marco, la ciudadanía queda recluida en un Consejo Asesor que tiene como objetivos seguir, velar, supervisar y ajustar el proceso, o sea, seguir siendo espectador. En este esquema, los ciudadanos sólo eligen un choice dentro de prioridades armadas por el gobierno, que incluso, son matizadas por una encuesta organizada por el mismo ejecutivo.

Como socialista apuesto a una democratización de abajo hacia arriba, tal como hoy están reclamando los vecinos de la ciudad en sus Asambleas Barriales. Necesitamos profundizar ese proceso, no institucionalizando sus demandas, sino, permitiendo que ellos sean protagonistas activos de la gestión de la ciudad. Incluso sería un momento oportuno para comenzar a construir las comunas bajo el derecho constitucional de la ciudadanía. Comenzando a construir una verdadera democracia participativa.

Igualmente, es una oportunidad importante la generación de instancias asamblearias de discusión con capacidad de generar propuestas y líneas de gestión, porque abre paso a un proceso de participación por parte de la Sociedad Civil que puede trascender la rigidez fijada en las instancias de prueba confeccionadas por el Poder Ejecutivo de la Ciudad. En este sentido, es un compromiso de la gente de aprovechar los espacios, de participar, generar debates y construir poder político popular, para que el pueblo realmente comience a gobernar.

Ciudad de Buenos Aires, otoño 2002