Red
Celso Daniel
por el Presupuesto Participativo
Diputada Serio
PROYECTO DE LEY
DEFINICIÓN, ALCANCES Y OBJETIVOS
Artículo 1º La presente ley regula el instituto del Presupuesto Participativo como mecanismo de participación de la población en la elaboración y seguimiento del Presupuesto Anual, del Programa General de Gobierno y del Plan de Inversiones Públicas del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires.
Art. 2º El Presupuesto Participativo es un proceso tendiente a generar mecanismos de participación ciudadana para la discusión, elaboración, y toma de decisiones relativas a inversiones en obras y servicios cuya ejecución es responsabilidad del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires.
Esta participación se realiza en un procedimiento dinámico e interactivo entre la sociedad civil, el Gobierno de la Ciudad y la Legislatura. Es propio de la naturaleza del proceso ir renovando continuamente las normas de funcionamiento que lo rigen.
Art. 3º El Presupuesto Participativo tiene por objeto garantizar la participación de los ciudadanos, entidades vecinales, redes sociales y otras formas de organización representativas de los diversos sectores e intereses que se manifiestan en la sociedad civil, para que como parte del proceso se proceda a:
Art. 4º Para cumplir los objetivos señalados se garantiza:
Art. 5º Constituye incumplimiento de deberes la falta de entrega y difusión oportuna, completa, precisa y sistematizada de la información que corresponde proporcionar a los órganos institucionales que operan en el proceso del Presupuesto Participativo y la falta de convocatoria a las Asambleas y Foros de Delegados.
Art. 6º Son insanablemente nulos todos los actos ejecutados o dictados con apartamiento a lo dispuesto en la presente ley.
CAPÍTULO II
INSTRUMENTOS DEL PRESUPUESTO PARTICIPATIVO
Art.7º Son instrumentos en el proceso de definición del Presupuesto Participativo:
Art. 8º La Prematriz Presupuestaria --tercer Indicador de Planificación expuesto en grandes rubros- constituye la previsión de ingresos, y de egresos operativos consignados en el artículo 18, inc. c) a ser devengados en el ejercicio siguiente, desagregados por programa y jurisdicción
Art. 9º La Matriz Presupuestaria incluye, además de los ingresos y egresos expuestos según lo indicado en el artículo anterior, el monto de las obras, servicios y actividades propuestas como prioritarias por las Comunas y las Asambleas Temáticas con el alcance expresado en los incisos a) y b) del artículo 18.
Art. 10 El Anteproyecto de ley de Presupuesto Anual se elabora con base en la Matriz Presupuestaria aprobada en las Asambleas Comunales y Temáticas, y se remite al Consejo del Presupuesto Participativo para su análisis, discusión, y aprobación consensuada con la Oficina de Presupuesto.
Art. 11 El Proyecto de ley de Presupuesto Anual se elabora con base en el Anteproyecto de ley de Presupuesto Anual aprobado conforme se indica en el artículo anterior, y se remite a la Legislatura antes del 30 de setiembre de cada año.
Art. 12 El Programa General de Acción de Gobierno constituye la planificación anual, con proyección plurianual, y es propuesto anualmente por el Poder Ejecutivo. Comprende las metas y prioridades de la administración para el año siguiente, e incluye la evaluación de riesgos en su ejecución en caso de desvíos en el cumplimiento de las metas del año anterior.
Art. 13 El Plan de Inversiones Públicas contiene la aplicación de recursos dispuestos por el Poder Ejecutivo para la adquisición de todo tipo de bienes y de actividades que incrementen el patrimonio de las entidades que integran el sector público a fin de iniciar, ampliar o reconstruir la capacidad productora de bienes o prestadora de servicios.
Art. 14 El Plan de Obras y Servicios Públicos, Servicios Sociales y Actividades Culturales y Recreativas es el compendio de las obras y servicios propuestos y aprobados por la población en las Asambleas Comunales y Temáticas y consensuadas en el proceso del Presupuesto Participativo con los organismos intervinientes.
Art. 15 El Reglamento del Presupuesto Participativo es el conjunto de normas que regulan su funcionamiento. Al finalizar el proceso de elaboración del Proyecto de ley Presupuesto Anual, y a partir de la experiencia recogida en su transcurso, el Consejo del Presupuesto Participativo define las reglas que regirán su funcionamiento en el ejercicio siguiente, dictando a ese efecto el nuevo Reglamento.
Art. 16 Los Criterios Generales de Distribución de Recursos son fijados anualmente por el Consejo del Presupuesto Participativo, con el fin de determinar las prioridades del gasto a ser atendido en cada Comuna. Los Criterios Generales son tres:
Art. 17 Los Criterios Técnico-Legales de Distribución de Recursos son fijados en cada caso por los organismos técnicos del Poder Ejecutivo, atendiendo a cuestiones específicamente técnicas o legales referidas a la viabilidad de ejecutar determinadas demandas priorizadas por la población.
Dichos indicadores son tres:
ÓRGANOS QUE OPERAN EN EL PROCESO
DEL PRESUPUESTO PARTICIPATIVO
Art. 19 Los órganos institucionales que operan en el proceso del Presupuesto Participativo son: las Comunas, los Consejos de la Comunidad , las Asambleas Comunales, las Asambleas Temáticas, los Foros Comunales, los Foros Temáticos, el Consejo del Presupuesto Participativo, el Poder Ejecutivo, los Coordinadores Comunales y los Coordinadores de las Áreas Temáticas del Presupuesto Participativo.
Art. 20 Las Comunas son órganos de descentralización política y administrativa del Gobierno de la Ciudad, con objetivos de naturaleza política y administrativa. Son objetivos políticos el fomento de la participación de la población, la superación de las desigualdades y desequilibrios entre las Comunas y sus vecinos, y el acercamiento del ciudadano a la gestión de gobierno. Son objetivos administrativos el incremento y optimización de los recursos y servicios que se brindan en su territorio. Su organización se ajusta a los principios de unidad de gobierno, eficacia, coordinación y solidaridad. En ese marco integran el proceso del Presupuesto Participativo y facilitan la infraestructura y los servicios necesarios para el adecuado desarrollo del mismo en su territorio.
Art. 21 Los Consejos de la Comunidad, instituidos en el artículo 131 de la Constitución de la Ciudad, son los órganos naturales de canalización de la participación de la población en el proceso del Presupuesto Participativo.
Art. 22 Las Asambleas Comunales constituyen el instrumento de participación y consulta a la población en el proceso de definición del Presupuesto Participativo, en todos los asuntos directamente vinculados con las inversiones a realizar, los servicios a prestar y las actividades a desarrollar en el territorio de cada Comuna.
Art. 23 Las Asambleas Temáticas constituyen el instrumento de participación y consulta a la población en el proceso de definición del Presupuesto Participativo, en todas las materias referidas en el artículo 72 según las áreas de competencia específica mencionadas en el artículo 48, que por su naturaleza exceden el ámbito territorial de cada Comuna.
Art. 24 Los Foros Comunales de cada Comuna se integran con los delegados elegidos en cada una de ellas, en la proporción establecida en el Reglamento del Presupuesto Participativo.
Art. 25 Los Foros Temáticos se integran con los delegados elegidos en cada una de las Asambleas de las áreas temáticas referidas en el artículo 48, en la proporción establecida en el Reglamento del Presupuesto Participativo.
Art. 26 El Consejo del Presupuesto Participativo es el órgano supremo de deliberación, coordinación y regulación del proceso de definición del Presupuesto Participativo. Su funcionamiento es coordinado por la Junta de Coordinación del Consejo del Presupuesto Participativo.
Art. 27 El Poder Ejecutivo designa los funcionarios que lo representan en el Consejo del Presupuesto Participativo, y los Coordinadores Comunales de cada Comuna y de cada una de las Áreas Temáticas.
Art. 28 En cada Comuna, un representante del Poder Ejecutivo actúa como Coordinador Comunal del Presupuesto Participativo, participando obligatoriamente en sus Asambleas y en las reuniones del Foro de Delegados de la Comuna a la que está afectado.
Art. 29 En cada Área Temática un representante del Poder Ejecutivo actúa como Coordinador del Foro de Delegados Temáticos del Presupuesto Participativo, participando obligatoriamente en sus reuniones y en las Asambleas del Área a la que está afectado.
DE LOS ÓRGANOS QUE OPERAN EN EL PROCESO
Título I
Del Poder Ejecutivo
Art. 30 El Poder Ejecutivo elabora y pone a disposición de los órganos que operan el proceso del Presupuesto Participativo los instrumentos a que se refieren los incisos a), b), c), d), e), f) g), h) i) y j) del art. 3º de la presente y el Plan de Obras y Servicios Públicos, Servicios Sociales y Actividades Culturales y Recreativas de las Comunas y de las Áreas Temáticas. Brinda la infraestructura, servicios y demás elementos necesarios para el desempeño de las tareas del Consejo, de las Áreas Temáticas y de los Coordinadores mencionados, responde los pedidos de informes del Consejo y de los Foros de Delegados Comunales y Temáticos y facilita la información necesaria para el adecuado desempeño de las Comisiones de Fiscalización de Obras.
Art. 31 También tiene a su cargo habilitar en su sitio de internet una página conteniendo toda la información relacionada con el proceso del Presupuesto Participativo. A través de dicha página la población hace llegar sus sugerencias y demandas a las Asambleas y a los Foros de Delegados Comunales y Temáticos, las que son consideradas en igualdad de condiciones que las de los presentes.
Título II
De los Consejos de la Comunidad
Art. 32 Los Consejos de la Comunidad, integrados en la forma establecida en la ley, participan en sus Comunas del proceso de puesta en funcionamiento y activación del Presupuesto Participativo, convocan a las Asambleas de sus Comunas y gestionan ante la Junta Comunal la provisión de la infraestructura y servicios necesarios para el desarrollo de las referidas Asambleas, y de los Foros Comunales. Llevan el registro de las asociaciones y demás entidades vecinales y sociales que actúan en su territorio, a las que obligatoriamente, y con antelación suficiente, deben facilitarles para su discusión interna toda la documentación e información a debatir en las Asambleas Comunales.
Art. 33 Los miembros del Consejo de la Comunidad de cada Comuna pueden participar con voz y voto en las Asambleas Comunales y en las reuniones de los Delegados del Foro Comunal de sus Comunas; y sólo con voz en las reuniones de Delegados del Foro Temático y en las Asambleas de las áreas temáticas, cuando la materia a tratar afecte o comprometa los intereses de sus Comunas .
De las Asambleas Comunales
Art. 34 Las Asambleas Comunales son convocadas con antelación suficiente por el Consejo Consultivo de cada Comuna, y participan en ellas quienes acrediten residir o ejercer en la misma actividades industriales, comerciales, laborales o profesionales.
Los concurrentes a dichas Asambleas deben identificarse, e indicar si lo hacen por sí o en representación de asociaciones o entidades, pudiendo participar en las Asambleas de otras Comunas sólo aquéllas que tengan más de una sede en distintas Comunas. Al postularse como candidatos a integrar alguno de los órganos del Presupuesto Participativo los asambleístas lo hacen en la condición en que se registraron.
Las resoluciones de estas Asambleas se adoptan a simple pluralidad de votos de los presentes.
Art. 35 Al formularse la convocatoria a la primera Asamblea Comunal debe asegurarse una amplia difusión de la misma y ponerse a disposición de la población y de las asociaciones y entidades el Reglamento del Consejo del Presupuesto Participativo y los Criterios Generales de Distribución de Recursos.
Art. 36 Participan en la primera y la segunda Asamblea Comunal, con voz y voto:
También participan obligatoriamente, con voz y sin voto:
A los fines informativos, pueden participar asimismo los Consejeros del Presupuesto Participativo que representan a la Comuna.
Art. 37 Entre la Primera y Segunda Asamblea Comunal se realizan Asambleas Intermedias convocadas por el Foro de Delegados Comunales de cada Comuna, con el fin de discutir y construir los consensos necesarios sobre la priorización de las demandas de inversión en obras, servicios y actividades que se proponen para la Comuna.
Art. 38 Participan en las Asambleas Comunales Intermedias, con voz y voto:
También participan obligatoriamente con voz y sin voto:
Art. 39 En las Asambleas Comunales, los organismos responsables de las diferentes áreas del Poder Ejecutivo y de la respectiva Comuna, ponen a consideración de la población para su análisis, discusión, y aprobación en los casos que corresponda, la documentación e información referida en los arts. 72 y 75. También ponen a consideración para su análisis, discusión y aprobación, las propuestas de inversión en obras y servicios públicos, servicios sociales y actividades culturales y recreativas, de acuerdo con el procedimiento establecido en el artículo 73.
Art. 40 Las Asambleas Temáticas correspondientes a cada Área Temática, son convocadas con antelación suficiente por el respectivo Foro de Delegados Temáticos, y participan en ella quienes acrediten residir o ejercer en la ciudad actividades industriales, comerciales, laborales o profesionales. Se realizan en fecha distinta de las Asambleas Comunales.
Los concurrentes a dichas Asambleas deben identificarse, e indicar si lo hacen por sí o en representación de entidades vecinales, asociaciones, sector de actividad al que pertenecen, colectivo social o comunidad determinada, pudiendo participar en las Asambleas de otras Áreas Temáticas sólo aquellas que tengan intereses en más de un Área Temática. Al postularse como candidatos a integrar alguno de los órganos del Presupuesto participativo lo hacen con la representación en que se registraron.
Las resoluciones de estas Asambleas se adoptan simple pluralidad de votos de los presentes.
Art. 41 Al formularse la convocatoria a la primera Asamblea de cada una de las Áreas Temáticas debe asegurarse una amplia difusión de la misma y ponerse a disposición de la población y de las asociaciones y entidades el Reglamento del Consejo del Presupuesto Participativo y los Criterios Generales de Distribución de Recursos.
Art. 42 Participan en la primera y segunda Asamblea correspondiente a cada una de las Áreas Temáticas, con voz y voto:
También participan obligatoriamente, con voz y sin voto:
A los fines informativos, pueden participar asimismo los Consejeros del Presupuesto Participativo que representan al Área Temática.
Art. 43 Entre la Primera y Segunda Asamblea se realizan Asambleas Intermedias convocadas por el Foro de Delegados de cada Área Temática, con el fin de discutir las demandas de inversión en obras, servicios y actividades para toda la Ciudad, cuya competencia corresponde a cada Área Temática.
Art. 44 Participan en las Asambleas Intermedias de cada área temática, con voz y voto:
También participan obligatoriamente, con voz y sin voto:
Art. 45 En las Asambleas de cada Área Temática, los organismos responsables de las diferentes áreas del Poder Ejecutivo ponen a consideración de la población para su análisis, discusión y aprobación, en los casos que corresponde, la documentación e información referida en los artículos 77 y 79, así como las propuestas de inversión en obras y servicios públicos, servicios sociales y actividades culturales y recreativas, de acuerdo con el procedimiento establecido en el artículo 78.
De los Foros de Delegados Comunales
Art. 46 Los Foros de Delegados de cada una de las Comunas se integran con los Delegados elegidos en la primera Asamblea Comunal en la forma y proporción establecida en el Reglamento del Presupuesto Participativo.Son convocados por el Consejo de la Comunidad de cada Comuna, y coordinados por el Coordinador Comunal del Presupuesto Participativo. Sus Delegados tienen las siguientes funciones:
Art. 47 A partir de la priorización de las demandas formuladas por cada una de las Asambleas Comunales, y con la asistencia del Coordinador Comunal del Presupuesto Participativo, cada Foro Comunal elabora la documentación correspondiente a la propuesta de inversión en obras a ejecutar y servicios y actividades a desarrollar el año siguiente para su elevación al Consejo del Presupuesto Participativo, a fin de que éste lo remita a la Oficina de Presupuesto.
De los Foros de Delegados Temáticos
Art. 48 Los Foros de Delegados Temáticos se integran con los Delegados elegidos en la primera Asamblea de cada una de las Áreas Temáticas, en la proporción establecida en el Reglamento del Presupuesto Participativo. Estos Foros son convocados por el Consejo del Presupuesto Participativo y coordinados por el Coordinador de cada una de las áreas temáticas, y sus Delegados tienen las siguientes funciones:
Art. 49 El Reglamento del Presupuesto Participativo dispone las materias cuya competencia corresponde a cada Área Temática. Las Áreas Temáticas no deben exceder el número de diez (10).
Art. 50 A partir de la priorización de las demandas formuladas por la población en cada una de las Asambleas de las Áreas Temáticas, y con la asistencia del respectivo Coordinador Temático del Presupuesto Participativo, cada Foro de Delegados Temáticos elabora la documentación correspondiente a la propuesta de inversión en obras a ejecutar y servicios y actividades a desarrollar el año siguiente, para su elevación al Consejo del Presupuesto Participativo, a fin de que éste la remita a la Oficina de Presupuesto.
Título VII
De los Coordinadores Comunales y de las Áreas Temáticas
Art. 51 Los Coordinadores Comunales tienen a su cargo la coordinación de los trabajos de los delegados del Foro y de las Asambleas Comunales acompañando a los asambleístas en las discusiones y definiciones sobre las prioridades de inversión en obras, servicios y actividades de la Comuna y aportándoles a ambos información actualizada sobre las posiciones del Poder Ejecutivo acerca de los asuntos que interesan a la Comuna, e informando sobre el desarrollo del proceso del Presupuesto Participativo.
Art. 52 Los Coordinadores de cada una de las Áreas Temáticas referidas en el artículo 49, tienen a su cargo la coordinación de los trabajos de los delegados del Foro y de las Asambleas Temáticas respectivas, acompañando a los asambleístas en las discusiones y definiciones sobre las prioridades de inversión en obras, servicios y actividades del área temática y aportándoles a ambos información actualizada acerca de las posiciones del Poder Ejecutivo respecto de los asuntos de su competencia, e informando sobre el desarrollo del proceso de Presupuesto Participativo.
Llevan el registro de las entidades vecinales, asociaciones, sector de actividad a la que pertenecen, colectivo social o comunidad determinada que actúan en el Área Temática, a las que obligatoriamente, y con antelación suficiente, deben facilitarles para su discusión interna toda la documentación e información a debatir en las Asambleas del Área Temática.
Título VIII
Del Consejo del Presupuesto Participativo
Art. 53 Integran el Consejo del Presupuesto Participativo:
Art. 54 Los Consejeros por cada Comuna y por cada una de las Áreas Temáticas se eligen por lista completa y a simple pluralidad de votos en la segunda Asamblea Comunal de cada una de las Comunas y en la segunda Asamblea de cada una de las Áreas Temáticas, en la forma que establece el Reglamento del Presupuesto Participativo.
Art. 55 Los Consejeros por el Poder Ejecutivo serán designados a propuesta de la Secretaría (F/N) de Descetralización y Participación Ciudadana, y de la Secretaría de Hacienda y Finanzas, o las unidades de organización que en el futuro asuman sus respectivas funciones.
Art. 56 Los Consejeros por los trabajadores de la Ciudad son designados por consenso de todas las entidades gremiales reconocidas que los representan.
Art. 57 Los Consejeros en representación de las asociaciones de la sociedad civil que se ocupan de la transparencia en la gestión del sector público son designados por dichas asociaciones en reunión especial que serán invitadas a celebrar a tal efecto.
Art. 58 A efectos de sesionar, el quórum se integra con la mitad más uno de la totalidad de los integrantes del Cuerpo, y a fin de adoptar resoluciones se requiere el voto afirmativo de la mitad más uno de los presentes. En caso de empate, el presidente ejerce derecho de voto.
Art. 59 Preside el Consejo, y en tal carácter ejerce su representación, el Consejero que en la elección interna del Cuerpo obtenga la mitad más uno de los votos de los Consejeros presentes.
Art. 60 Las reuniones del Consejo son públicas y de libre asistencia.
Art. 61 Son funciones del Consejo del Presupuesto Participativo:
Art. 62 La organización y funcionamiento del Consejo del Presupuesto Participativo está a cargo de los siguientes órganos: la Junta de Coordinación, la Secretaría Ejecutiva y la Comisión de Comunicación.
Art. 63 La Junta de Coordinación del Consejo, asistida por la Secretaría Ejecutiva, se integra con cinco (5) Consejeros titulares y cinco (5) suplentes elegidos por el Cuerpo y adopta sus decisiones por simple mayoría. La Junta tiene las siguientes funciones:
a) elaborar el orden del día y convocar al Consejo para su tratamiento;
b) requerir al Poder Ejecutivo los informes y demás documentación objeto de análisis por el Cuerpo;
c) coordinar con los representantes el Poder Ejecutivo la convocatoria de los Secretarios cuyas áreas atiendan problemáticas objeto de análisis por el Cuerpo;
d) requerir la presencia de los funcionarios cuyas áreas atienden problemáticas objeto de análisis por el Cuerpo;
e) convocar a los Delegados de los Foros Comunales y Temáticos a fin de informarles sobre la marcha del proceso;
f) elaborar propuestas de solución en los diferendos entre las Comunas o las áreas temáticas, respecto de las obras, servicios o actividades que afecten o comprometan a las mismas;
g) las demás funciones no enumeradas en el presente que requieran su intervención, a fin de garantizar el eficaz funcionamiento del proceso del Presupuesto Participativo.
Art. 64 La Secretaría Ejecutiva del Consejo es desempeñada por un funcionario designado por el Poder Ejecutivo, de quien depende presupuestariamente, y que es quien le proporciona los medios materiales y técnicos para su desempeño. Permanece en el cargo mientras no sea removido por voluntad del mismo, o a requerimiento del Consejo. Tiene las siguientes funciones:
Art. 65 La Comisión de Comunicación del Consejo se integra con dos (2) Consejeros titulares y dos (2) suplentes . Tiene por función informar a las Juntas Comunales, los Consejos de la Comunidad y los Foros de Delegados Comunales y Temáticos sobre las disposiciones adoptadas por el Consejo respecto del funcionamiento del proceso del Presupuesto Participativo, e informar y divulgar entre la población todas las actividades relativas al proceso de análisis, discusión y elaboración del Presupuesto Participativo Anual. Ejecuta la política de difusión aprobada por el Consejo valiéndose de todos los medios disponibles, e insta permanentemente a la población, entidades vecinales y asociaciones a participar en las Asambleas Comunales y de las Áreas Temáticas. Es asistida por la Secretaría Ejecutiva.
Art. 66 El Consejo del Presupuesto Participativo coordina su accionar con las Comunas por intermedio del Consejo de Coordinación de la Descentralización .
Título IX
Requisitos e inhabilidades
Art. 67 Para ser elegido como miembro del Consejo del Presupuesto Participativo, o de los Foros Comunales o de cada una de las Áreas Temáticas, se requiere la mayoría de edad, y ser natural o tener una residencia en la Ciudad, inmediata a la elección, no inferir a dos años.
No pueden ser Consejeros:
a) Los inhabilitados para ejercer cargos públicos mientras dure la inhabilitación;
b) los condenados por delito, mientras no hayan cumplido las penas impuestas;
c) los condenados por crímenes contra la humanidad;
d) los funcionarios y demás empleados de la Legislatura y del Poder Ejecutivo de la Ciudad;
e) los propietarios, directivos, gerentes o quienes cumplan funciones rectoras en empresas que contraten con la ciudad o sus entes autárquicos y descentralizados;
f) los que ejerzan la abogacía o la procuración contra la Ciudad, salvo en causa propia.
Art. 68 Los miembros del Consejo del Presupuesto Participativo y los de los Foros de Delegados Comunales o Temáticos asumen sus cargos cuando en la fecha establecida por el Reglamento del Presupuesto Participativo; su mandato dura un ejercicio, y pueden ser reelectos o designados sólo una vez. Para ser electos o designados nuevamente, se requiere que transcurra un período. Todos ellos ejercen sus funciones con carácter honorario y sin goce de viáticos ni ninguna otra forma de resarcimiento o compensación. Los funcionarios y empleados del Poder Ejecutivo que cumplan cualquiera de las funciones que les correspondan en virtud de su participación necesaria en el proceso del Presupuesto Participativo, sólo perciben la retribución que tienen asignada en su carácter de personal de planta.
Art. 69 Los Consejeros del Presupuesto Participativo y los Delegados a los Foros Comunales o de las Áreas Temáticas pierden su condición por renuncia presentada y aprobada por el Cuerpo al que pertenecen. Sus mandatos pueden ser revocados por las causales establecidas en el Reglamento del Presupuesto Participativo, requiriéndose para ello el voto de dos tercios de la totalidad del Cuerpo al que pertenecen.
Título X
De las Comisiones de Fiscalización de Obras
Art. 70 Las Comisiones de Fiscalización de Obras se integran con un representante del Foro de Delegados de la Comuna y un representante del Consejo Consultivo Comunal, si la obra afecta o compromete el interés de la Comuna, conjuntamente con un representante del Foro de Delegados Temáticos del Área Temática involucrada. En caso de no corresponder la intervención de los representantes comunales mencionados, la Comisión se integra con dos (2) representantes del Foro Temático. Tienen por función fiscalizar el proceso de ejecución de las obras y emitir su opinión sobre su recepción definitiva; tal opinión tiene carácter vinculante para los organismos competentes del Poder Ejecutivo. Dicha opinión debe fundarse debidamente mediante informe suscripto por dos profesionales de la especialidad referida a la obra ejecutada.
DEL PROCESO DEL PRESUPUESTO PARTICIPATIVO
Art. 71 El Poder Ejecutivo está obligado a abrir el proceso de discusión del Presupuesto Participativo a más tardar en el mes de mayo de cada año. A ese fin proporciona en tiempo oportuno los instrumentos referidos en el artículo 30, para su análisis, discusión y aprobación, según sea el caso, por las Asambleas Comunales y las de las Áreas Temáticas; el Reglamento del Presupuesto Participativo aplicable al ejercicio corriente y los Criterios Generales aprobados por el Consejo para aplicar al plan de inversiones del año siguiente. Proporciona además la información referida al cumplimiento presupuestario del Plan de Inversiones en Obras y Servicios Públicos, Servicios Sociales y Actividades Sociales y Recreativas resueltos por las Comunas y por las Áreas Temáticas en el año anterior y el Plan de Obras Públicas a ejecutar el año siguiente.
Art. 72 En la Primera Asamblea a realizar en cada Comuna, los órganos y funcionarios que corresponda, mencionados en el art. 36 de la presente:
Los instrumentos precedentemente consignados son objeto de análisis, discusión y aprobación por la Asamblea en los casos que corresponda.
En esta Asamblea se designan los Delegados al Foro de Delegados de la Comuna según lo establecido en el artículo 46 de la presente.
Art. 73 Las Asambleas Intermedias a realizar en cada Comuna tienen por fin discutir entre la población y con los técnicos responsables de las diferentes áreas del Poder Ejecutivo la viabilidad de concreción de las demandas de inversión en obras, servicios y actividades que se proponen para la Comuna, en las materias indicadas en el artículo 74 en función de la capacidad económico-financiera de la Administración. Con tal propósito se analizan todas las alternativas posibles de inversión, procurando consensuar con dichos técnicos las prioridades de ejecución de las obras, servicios y actividades a realizar en el próximo ejercicio. No siendo ello posible, se impone la decisión en la segunda Asamblea Comunal.
Art. 74 Las materias objeto del consenso a que se refiere el artículo anterior son las que al efecto establece el Reglamento del Presupuesto Participativo.
Art. 75 En la Segunda Asamblea que se realiza en cada Comuna, los funcionarios que corresponda, mencionados en el artículo 36 de la presente:
Los instrumentos precedentemente consignados son objeto de análisis, discusión y aprobación por la Asamblea en los casos en que corresponde.
En esta Asamblea se designan los representantes de la Comuna para integrar el Consejo del Presupuesto Participativo de acuerdo a lo establecido en el artículo 54 y se aprueban por mayoría simple de los presentes las prioridades de inversión en obras, servicios y actividades que no pudieron ser consensuadas en las Asambleas Intermedias.
Art. 76 Luego de priorizadas las demandas formuladas por la población de cada Comuna y confeccionados los documentos mencionados en el artículo 47, la Oficina de Presupuesto sistematiza las prioridades de todas las Comunas mediante un sistema de Gestión de Proyectos, que funciona interconectado con los organismos ejecutores de políticas y servicios, asignando un puntaje a cada una de las prioridades propuestas por cada una de las Comunas. Las prioridades que hayan obtenido mayor puntaje serán consideradas como prioridades para el conjunto de la ciudad, y tenidas como Primer Indicador de Planificación para imputar recursos para las obras, servicios y actividades a desarrollar en cada una de las Comunas de la ciudad
Art. 77
En la Primera Asamblea a realizar en cada una de las Áreas Temáticas, los funcionarios que corresponda, mencionados en el art. 42 de la presente:
Los instrumentos precedentemente consignados son objeto de análisis, discusión, y aprobación por la Asamblea en los casos en que corresponde.
En estas Asambleas de las Áreas Temáticas se eligen los Delegados al Foro Temático de cada Área Temática, según lo establecido en el artículo 48.
Art. 78 Las Asambleas Intermedias que se realizan en cada una de las Áreas Temáticas tienen por fin discutir entre la población y con los técnicos responsables de las diferentes áreas del Poder Ejecutivo la viabilidad de concreción de las demandas de inversión en obras, servicios y actividades que se proponen para la misma, en las temáticas que establece el Reglamento del Presupuesto Participativo, en función de la capacidad económico-financiera de la Administración. Con tal propósito se analizan todas las alternativas posibles de inversión, procurando consensuar con dichos técnicos las prioridades de ejecución de las obras, servicios y actividades a realizar en el próximo ejercicio. No siendo ello posible, se impone la decisión en la segunda Asamblea de cada una de las Áreas Temáticas.
Art. 79 En la Segunda Asamblea que se realiza en cada una de las Áreas Temáticas, los funcionarios que corresponda, mencionados en el artículo 42 de la presente:
Los instrumentos precedentemente consignados son objeto de análisis, discusión y aprobación por la Asamblea en los casos en que corresponde.
En esta Asamblea se designan los representantes de cada una de las Áreas Temáticas para integrar el Consejo del Presupuesto Participativo en la forma establecida en el artículo 54 y se aprueban por mayoría simple de los presentes las prioridades en inversión en obras, servicios y actividades que no pudieron ser consensuadas en las Asambleas Intermedias de cada unas de ellas.
Art. 80 Luego de priorizadas las demandas formuladas por la población en cada una de las Areas Temáticas y confeccionados los documentos mencionados en el artículo 50, la Oficina de Presupuesto sistematiza las prioridades de todas las Áreas Temáticas, mediante un sistema de Gestión de Proyectos que funciona interconectado con los organismos ejecutores de políticas y servicios, asignando un puntaje a cada una de las prioridades propuestas por cada una de las Áreas Temáticas. Las prioridades que hayan obtenido mayor puntaje serán consideradas como prioridades para el conjunto de la ciudad, y tenidas como Segundo Indicador de Planificación para imputar recursos para las obras, servicios y actividades a desarrollar en el conjunto de la ciudad.
Art. 81 Las prioridades definidas por las Asambleas Comunales y Temáticas consensuadas definitivamente en el marco del proceso del Presupuesto Participativo tienen efecto vinculante para el Poder Ejecutivo de la Ciudad de Buenos Aires.
Art. 82 Tomando como insumo las definiciones de prioridades realizadas por cada una de las Asambleas Comunales y de las Asambleas Temáticas, y con el límite que imponen los marcos legales, las cuestiones técnicas y las posibilidades financieras del Gobierno de la Ciudad, la Oficina de Presupuesto elabora el anteproyecto de ley de Presupuesto Anual y el Plan de Inversión en Obras y Servicios Públicos, Servicios Sociales y Actividades Culturales y Recreativas y los remite al Consejo del Presupuesto Participativo, con el que los discute y acuerda.
Art. 83 Acordados ambos instrumentos en la forma indicada en el artículo anterior, la Oficina de Presupuesto elabora el Proyecto de ley de Presupuesto Anual y lo remite al Consejo del Presupuesto Participativo a efectos de su aprobación y posterior remisión a la Legislatura.
Art. 84 El Reglamento de la Legislatura establece el número y condiciones en que los miembros del Consejo del Presupuesto Participativo intervienen en el proceso de análisis y discusión del Proyecto del Presupuesto Anual de la Administración.
CAPÍTULO VI
DE LA DISTRIBUCIÓN DE LOS RECURSOS
Art. 85 Los recursos a distribuir en función del proceso del Presupuesto Participativo se adjudican entre las diversas Comunas teniendo en cuenta estos ítems:
A cada uno de estos ítems se le asigna un coeficiente, que multiplicado por el valor adjudicado a cada ítem determina el puntaje total que permite establecer el porcentual de los recursos que corresponde asignar a las prioridades definidas en cada Comuna, en función del monto total destinado en la matriz presupuestaria.
Los recursos correspondientes a las Áreas Temáticas se distribuyen con arreglo a similar procedimiento.
Art. 86 Las prioridades de inversión en obras, servicios y actividades definidas por la población de cada Comuna se determinan asignando el puntaje que establece el Reglamento del Presupuesto Participativo.
Art. 87 El Poder Ejecutivo reglamentará la presente dentro de los noventa (90) días de su promulgación, de modo que en los treinta (30) días subsiguientes comience a desarrollarse el proceso del Presupuesto Participativo para el próximo ejercicio.
CAPÍTULO VII
Art. 88 Hasta que sea sancionada la Ley de Comunas, el Poder Ejecutivo puede tomar como base institucional para el desarrollo del proceso del Presupuesto Participativo la actual estructura de los Centros de Gestión y Participación.
Art. 89 En el primer ejercicio en que impere la presente ley, los delegados a los Foros de Delegados Comunales y a los Foros de Delegados Temáticos se eligen por lista completa por el sistema D’Hont. El número de cargos a cubrir para cada Foro es de un décimo del total de asistentes a la Primera Asamblea Comunal o Temática.
Las listas son personalizadas aunque sus integrantes lo hagan en representación de las entidades participantes.
Art. 90 Los Consejeros del Presupuesto Participativo por cada Comuna y por cada una de las Áreas Temáticas, en el primer ejercicio que impere la presente ley se eligen por lista personalizada completa, aunque sus integrantes lo hagan en representación de las entidades participantes, adjudicándose los cargos de acuerdo a los siguientes porcentuales:
Más del 75 % dos (2) titulares y dos (2) suplentes
Más de 62,5% a 75% dos (2) titulares y un (1) suplentes
Más de 55% a 62,5% dos (2) titulares
Más de 45% a 55% un (1) titular y un (1) suplente
Más de 37,5% a 45 % dos (2) suplente
Más 25% a 37,5% un (1) suplente
Hasta 25 % no tiene representación
Art. 91 En la misma oportunidad, los representantes de los trabajadores del Gobierno de la Ciudad y los de las asociaciones de la sociedad civil que se ocupan de la transparencia en la gestión del sector público, son elegidos en reuniones separadas de dichas asociaciones que a tal efecto convoca la Secretaría de Descentralización y Participación Ciudadana, o el organismo que en el futuro la reemplace, previa inscripción de las entidades que se postulen para dicha representación.
Art. 92 En la misma ocasión, las Áreas Temáticas son:
Art. 93 En la misma circunstancia, las materias objeto del consenso a que se refiere el art. 73 son:
Art. 94 También en esa ocasión, las prioridades de obras, servicios y actividades definidas por la población de cada Comuna se determinan asignando cuatro (4) puntos a la primera prioridad, tres (3) puntos a la segunda, dos (2) puntos a la tercera, y un (1) punto a la cuarta. Consideradas las opciones del conjunto de las Comunas, las tres (3) opciones que sumen más puntos son las prioridades de obras, servicios y actividades obligatorias para todas las Comunas de la Ciudad.
,Art. 95 En la misma oportunidad y hasta que el Consejo del Presupuesto Participativo dicte el correspondiente Reglamento, en el proceso de definición y elaboración del Presupuesto Participativo rige el siguiente cronograma:
En este proceso la Oficina del Presupuesto:
El Consejo del Presupuesto Participativo:
Art. 96 En su primera reunión, el Consejo del Presupuesto Participativo define su dinámica de funcionamiento. En lo sucesivo es de aplicación lo dispuesto en el artículo 15.
Art. 97 Todas las reuniones del Consejo del Presupuesto Participativo son públicas. Sólo tienen derecho a voto los titulares, o en su caso los suplentes en ejercicio de la titularidad.
Las resoluciones aprobadas son elevadas al Poder Ejecutivo para su aprobación o rechazo total o parcial. Vetada por éste una resolución del Consejo del Presupuesto Participativo, debe remitirla al Consejo para su nueva discusión y votación por el mismo. Sólo puede rechazarse el veto del Poder Ejecutivo con dos tercios de los votos de los miembros presentes del Consejo del Presupuesto Participativo.
Art. 98 En las reuniones del Consejo del Presupuesto Participativo el quórum se forma con la mitad más uno de los Consejeros de las Comunas y de las Áreas Temáticas.
Art. 99 Puede interponerse recurso de revisión de las decisiones del Consejo ante la Junta de Coordinación del Consejo del Presupuesto Participativo, siempre que sea interpuesto por escrito en la misma reunión en que se realizó la votación y con la presencia de las partes involucradas.
Art. 100 Comuníquese, etc.
Sra. Presidente:
He sostenido al fundamentar el proyecto de Ley de Comunas que "Buenos Aires es, a la vez, un municipio, una gran ciudad, y una ciudad metropolitana. Como metrópolis se debe preparar la coordinación de políticas y acciones con los partidos del conurbano bonaerense, con los que conforma una misma realidad urbana. Como gran ciudad, asimilada sin decirlo expresamente al estatus institucional de las provincias, la Constitución ha debido prever mecanismos de gobierno estadual. Como municipio, la Constitución de la ciudad ha previsto mecanismos distritales para ordenar las relaciones vecinales: las comunas". De aquí se deriva la complejidad que implican el gobierno y la administración de Buenos Aires. Por esa misma razón una ciudad como Buenos Aires no puede quedar librada a un crecimiento espontáneo; si así sucediera se daría, con seguridad, un fenómeno que la ciudad ya ha vivido: el desarrollo descontrolado. Porque el crecimiento espontáneo obedece por lo general a razones que responden exclusivamente al interés de los particulares; así es, por ejemplo, que la región Sur de la ciudad ha quedado rezagada en su desarrollo frente a otras zonas como a Belgrano, Caballito, la Recoleta o Barrio Norte, que han resultado más atractivas para la inversión privada.
Al sancionar la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires los miembros de la Convención acogieron en el texto legal una serie de innovaciones institucionales que lo convierten en una obra de avanzada. Así es que nuestra nueva norma suprema local:
Todos estos mecanismos responden al principio de favorecer la democratización en la toma de decisiones y la participación de la comunidad en los asuntos públicos.
Es en este contexto que la Constitución de la Ciudad, innovadora también en este punto, establece que el presupuesto de la ciudad debe tener carácter participativo, y que "la ley debe fijar los procedimientos de consulta sobre las prioridades de asignación de recursos" (lo que constituye, precisamente, el objetivo del presente proyecto).
Siguiendo la tónica innovadora en lo institucional el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires ha decidido acometer una estrategia de cambio. Teniendo en cuenta que es necesario planificar el crecimiento de Buenos Aires y crear condiciones para el desarrollo humano de las zonas que hoy están postergadas, el Gobierno de la ciudad ha creado en 1998 el Consejo del Plan Urbano Ambiental, con competencia en lo que hace al ordenamiento territorial y ambiental (Ley 71), y a fines de 1999 el Consejo de Planeamiento Estratégico de la ciudad, como órgano responsable de elaborar y proponer planes estratégicos consensuados (ley 310). Además la ciudad ha establecido por la ley 70 un Sistema de Gestión, Administración Financiera y Control del Sector Público que es de aplicación en los tres poderes de la Administración Central y las comunas, el cual garantiza la participación de la población en la elaboración y seguimiento del Presupuesto Anual, del Programa General de Gobierno y del Plan de Inversiones Públicas del Gobierno de la Ciudad a través de foros temáticos y zonales, para lo cual dispone que se articularán los mecanismos que surjan de la Ley de Presupuesto Participativo.
1 Democracia y representación
En su artículo 1º la Constitución nacional adopta como régimen institucional la forma representativa, republicana y federal. En el mismo sentido la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires declara que la ciudad "adopta para su gobierno la forma republicana y representativa" (art. 1º).Y no son éstos detalles menores en la definición de las formas de la convivencia cívica, porque representan todo un programa de acción ciudadana.
La representación política apareció en la historia política como un avance sustancial, en cuanto tendía a limitar el poder autocrático de los gobiernos absolutos. En el actual esquema de elección intermediada por los partidos políticos los representantes del pueblo (y largo ha sido el proceso de definir quiénes conforman ese pueblo elector) actúan como "delegados", en el sentido que el programa partidario o la plataforma electoral funcionan como un "mandato" que se confiere al representante, encargo que éste se compromete a cumplir. Pero es obvio que ninguna propuesta de gobierno puede prever todas las contingencias que pueden eventualmente llegar a presentarse a futuro. Por ello el representante es también depositario de una especie de mandato genérico para gobernar teniendo en cuenta la protección de los intereses de sus representados, de cuyo satisfactorio cumplimiento será juez el pueblo mandante. En este sentido la representación implica siempre una consecuente responsabilidad, que supone la periódica rendición de cuentas del mandatario ante los mandantes, que con su voto ejercen el control sobre sus representantes aplicando premios y castigos (que en este caso se expresan por la reiteración del voto o el cambio por otro candidato o partido).
Un elemento fundamental en estos sistemas de representación lo constituye el mecanismo electoral, que sirve para movilizar consensos y legitimar poderes. Por ello bien se ha definido la representación política como "un sistema institucionalizado de responsabilidad política, realizada a través de la designación electoral libre de ciertos organismos políticos fundamentales (en su mayoría parlamentos)" .
Para que los mandantes puedan ejercen efectivamente el control sobre sus representantes es preciso que los actos públicos lleguen al conocimiento de los gobernados, y que esos actos sean comprensibles para los mismos; por eso la publicidad de los actos de gobierno constituye requisito esencial del sistema republicano.
2 Democracia y participación
Es muy común relacionar etimológicamente el concepto participación con tomar parte, en el sentido de ser partícipe, o de involucrarse. Así, puede decirse con toda propiedad que en el régimen de democracia participativa el ciudadano interviene cuando, al momento de las elecciones, opta entre las diversas propuestas o partidos y entre los distintos candidatos posibles; estamos hablando, en ese caso, de la participación electoral.
Hay otras formas de implicarse, que importan una actividad mucho mayor por parte del actor social participante, pero que sin embargo tienen un carácter esporádico, aunque sean más visibles: son las que asumen quienes se manifiestan ante problemáticas concretas, o cortan una ruta, u ocupan un edificio, o forman un piquete. Su importancia se ve con frecuencia magnificada por la repercusión pública que les confieren los medios de comunicación social, aunque a menudo una vez disuelta la manifestación, o solucionado el conflicto que le diera origen, esa participación se desvanezca (entre otras causas, quizá, por no estar políticamente institucionalizada). Y es posible que en realidad tuviéramos que hablar en estos casos de movilización, más que de participación. Porque la participación implica tanto un estado de espíritu y una voluntad de actuar en la persona que toma-parte, una práctica individual que es novedosa (con respecto al ciudadano-objeto pasivo de las decisiones de otros actores sociales que le son ajenos), y una nueva cultura política que es preciso inventar .
La democracia participativa se nutre de la crisis política, que ha quitado trágicamente legitimidad a la política tradicional, y traduce las aspiraciones de una profundización de la democracia que la sociedad debe asumir con urgencia. Pero esta democracia en proceso de consolidación depende, en definitiva, de la capacidad de los gobiernos para lograr tres objetivos de suma importancia: hacer viable el crecimiento económico sustentable, asegurar la equidad y canalizar constructivamente la participación. Ello implica que los procesos de modernización del Estado no tienen que tender necesariamente a tener menos Estado, sino a que aún reduciendo su rol como productor, el Estado fortalezca al mismo tiempo su capacidad reguladora (para conseguir un funcionamiento socialmente provechoso de los mercados), su función redistribuidora (como requisito para el logro de la equidad), y su función de articulador de los agentes sociales (para que entre todos podamos construir objetivos comunes) . Siguiendo a Finot podemos decir que "al nuevo Estado democrático le correspondería, básicamente: i) en lo económico, crear las mejores condiciones para la competitividad; ii) en lo social, reducir la pobreza y asegurar equidad, y iii) en lo político, viabilizar una participación constructiva. Además, cumplir estas funciones con eficiencia y probidad" .
No se puede hablar de participación, por otra parte, sin plantear la cuestión de la descentralización, entendida como transferencia de poder desde los niveles centrales de gobierno o administración hacia otras instancias, que son quienes reciben y se hacen cargo de ese poder, en tanto capacidad de decisión, que se está compartiendo, en lo que puede llamarse un "gobierno de cercanía". Una descentralización de este tipo permite adaptar mejor las respuestas de la administración a las demandas de la población, reduce la intermediación político-administrativa y facilita el control ciudadano del gasto .
No debe creerse, sin embargo, que cualquier tipo descentralización permitirá alcanzar tales logros. Para que la descentralización sea eficiente deben darse algunas condiciones, como por ejemplo: i) que las comunidades puedan decidir por sí, y a través de procedimientos democráticos, acerca de las demandas geográfica y funcionalmente diferenciadas; ii) que los resultados de la descentralización sean mejores que la provisión centralizada de los mismos servicios (en este caso, las decisiones de inversión a realizar en el ámbito de las Comunas); y iii) que las decisiones participativas se adopten a través de organizaciones constituídas en instancias de autogobierno de las respectivas comunidades .
Así como no cualquier descentralización es adecuada, tampoco puede pensarse que la descentralización se producirá de forma automática y natural. Por el contrario, es posible pensar que cuando comienzan los procesos de descentralización pueden encontrar resistencia al cambio tanto en quienes ahora van a ser recipiendarios de poder, como en quienes se ven obligados a cederlo. Los primeros, porque la nueva condición les exige asumir responsabilidades que antes no tenían; los segundos –en nuestro caso concreto, la burocracia técnico-administrativa del Gobierno de la Ciudad-- porque si antes podían "velar" sus decisiones bajo supuestos técnicos, cuando ahora deben justificar esos supuestos para que otros sean quienes decidan, se "des-velan" los intereses sectoriales, que ahora deben competir en la arena pública. La descentralización reclama, entonces, un reordenamiento del aparato estatal –si no necesariamente en su estructura, al menos en sus procedimientos--, así como un proceso de aprendizaje tanto de los niveles que ceden o comparten competencias como de los ciudadanos que asumen competencias y responsabilidades que antes no tenían.
3 Participación y sociedad civil
Es en este marco que desde hace años se viene registrando, y no solamente entre nosotros sino en el conjunto de la civilización occidental, un resurgir de lo que se ha dado en llamar la sociedad civil. En nuestra sociedad moderna se entiende por tal, entre otras acepciones, al conjunto de las varias formas de movilización, de asociación y de organización de las fuerzas sociales que tienen lugar fuera de las relaciones de poder que son características de las instituciones estatales . Por ello mismo aparece, entonces, como un espacio social que se diferencia tanto del Estado como del mercado, puesto que le corresponde promocionar y canalizar intereses, identidades y aspiraciones con los cuales está continuamente, por ello mismo, en íntima interacción. Se la concibe como un "ámbito para la identificación y expresión de las demandas sociales, fuente a la que se recurre para la evaluación de la gestión pública, lugar privilegiado para la creación y el refuerzo de capacidades sociales y camino para profundizar la democratización y alcanzar la mayor eficiencia y efectividad en la entrega de servicios y prestaciones públicas" .
Las relaciones Estado/sociedad civil han atravesado por circunstancias distintas, según fueran los contextos histórico-sociales en las que se iban produciendo: la sociedad civil quedó "relegada" al ámbito de lo no estatal en la etapa de emergencia de la sociedad industrial y del capitalismo, se le asignó la función de proteger al individuo frente a las arbitrariedades del estado, o se la redujo a la interacción entre grupos voluntarios en ámbitos no estatales. Hoy las reflexiones acerca de la sociedad civil giran alrededor de su participación en los procesos de definición e implementación de las políticas públicas, en un nuevo contexto de convergencia y colaboración con el Estado, manteniendo cada uno la autonomía pero sin poder negar la interdependencia entre ambos.
Desde hace tiempo en toda América Latina se viene registrando un aumento en el reclamo participacionista desde las bases, así como sobre la exigencia de que la participación sea genuina, y no espuria, e indica la legitimidad moral y política de la misma, por su afinidad a la propuesta histórica libertaria de los padres de las nacionalidades de la región, así como al ideal democrático. Y agrega que "ahora se agrega a esas legitimidades otra de carácter diferente, que no excluye las anteriores sino se suma a ellas. La participación tiene una legitimidad macroeconómica y gerencial. Es percibida como una alternativa con ventajas competitivas netas para producir resultados en relación a las vías tradicionales utilizadas en las políticas públicas" .
En su aporte a la reflexión crítica para ayudar a que las promesas de la participación puedan hacerse realidad, Bernardo Kliksberg plantea seis tesis relevantes sobre aspectos clave del tema, que son las siguientes:
En la misma línea de pensamiento el premio Nobel de Economía Joseph Stiglitz, a partir de una concepción integral del desarrollo, sostenible y equitativo, que va más allá del crecimiento puramente económico, ha planteado las relaciones entre participación y desarrollo, sosteniendo que los procesos ampliamente participativos promueven el desarrollo a largo plazo . Desde ese paradigma del desarrollo integral plantea que "los procesos (y no sólo los resultados) son fundamentales para esta interpretación más amplia de la participación. (...) nosotros ahora reconocemos la gran importancia de las discrepancias potenciales entre las acciones emprendidas por un actor (por ejemplo el gobierno) y los intereses de aquellos que se supone dicho actor debe defender".
Stiglitz también argumenta que la calidad del proceso de toma de decisiones requiere transparencia en la circulación de la información y limitación de la concentración del poder y la riqueza, que casi inevitablemente se traducen en intentos de influir políticamente. Mejorar los controles sobre los abusos de poder e influencia supone, a su vez, entre otros aspectos clave para asegurar la responsabilidad política del gobierno y un verdadero Estado de Derecho:
Como vemos, un cambio cualitativo en los procesos de adopción de decisiones (la construcción de consensos y el diálogo entre los diversos actores sociales), y el desarrollo de la sociedad civil activa son funcionales tanto a procesos de desarrollo integral, con fuerte contenido de desarrollo social, como a procesos de construcción de una ciudadanía activa y madura, base de una sociedad civil que se convierte en actor esencial de los procesos democráticos y favorece la gobernabilidad de los sistemas políticos.
Planteado del modo en que lo venimos haciendo, el auge de la democracia participativa no debe concebirse con un sentido substitutivo de la democracia representativa, porque son los poderes políticos legítimamente constituidos los que tienen la atribución constitucional decisoria global, armonizadora de los diferentes intereses particulares, sino como un mecanismo para incrementar la efectividad de las políticas públicas, al articular las demandas de los interesados con las decisiones de quienes tienen las competencias constitucionales.
4 Sociedad Civil y Presupuesto Participativo
La Administración Pública, como brazo ejecutor del Gobierno de la Ciudad, debe atender situaciones que se le presentan como contradictorias: por un lado tiene que satisfacer las necesidades de los habitantes de la capital proveyéndoles múltiples servicios, para dar respuesta a las demandas de sus ciudadanos (en tanto la ciudadanía implica titularidad de derechos), y por otra parte esas necesidades se encuentran en continuo crecimiento, y sus recursos son cada día más escasos, pero crecen tanto las exigencias de eficiencia como las expectativas de equidad en la distribución de las prestaciones. Esto plantea la necesidad de encarar innovaciones organizacionales que permitan adaptar las estructuras de gobierno a las nuevas necesidades que determina el contexto socio-político. Y para ello se presenta como muy adecuado recurrir a las instancias de gobierno más cercanas a los actores sociales, que actuando como "gobierno de cercanía" no obran como cuerpos burocráticos en el sentido tradicional weberiano, sino más bien como "exponentes comunitarios orientados hacia los intereses específicos de la sociedad" .
En el nuevo esquema de gobierno que plantea la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires estos gobiernos de cercanía están representados por la nueva institución de las Comunas, que se presentan como herramienta privilegiada para encarnar esta nueva relación a construir entre los ciudadanos y la Administración, en la que se destacan dos principios centrales: la eficiencia y la imparcialidad. La eficiencia, porque hace falta optimizar el uso de los recursos cada vez más escasos, y la imparcialidad porque para que los intereses de la burocracia técnico-administrativa que toma las decisiones de gobierno no interfiera con los intereses de los ciudadanos es preciso instalar un "procedimiento justo", que se ve asegurado cuando los ciudadanos tienen la posibilidad de intervención directa en el proceso decisorio y pueden intervenir, de ese modo, para defender sus derechos y hacer valer sus demandas .
En este contexto la metodología del Presupuesto Participativo aparece como un instrumento adecuado tanto para dar cauce a las innovaciones organizacionales a que hemos hecho referencia, como para canalizar la participación ciudadana en los procesos de gobierno de la ciudad. Por otra parte hay ya probada experiencia en la materia: si al momento de incluir en nuestra Constitución las cláusulas que refieren expresamente al carácter participativo del presupuesto (1996) esta metodología llevaba ya ocho años de vida en Puerto Alegre (Brasil), y acababa de ser incluida en el conjunto de las cuarenta mejores prácticas mundiales de gestión pública urbana en la II Conferencia de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos (Habitat II), que se celebrara en Estambul en junio de 1996, y como un ejemplo exitoso de accionar común entre gobierno y sociedad civil por el Banco Mundial, hoy se registran además experiencias similares en otras ciudades de Brasil como Belem, Santo André, Aracaju, Blumenau o Belo Horizonte, en Montevideo, Bolonia, Barcelona, Saint-Denis, Toronto o Bruselas, etc. En nuestro país, hasta donde sabemos, ya se ha comenzado a incluir el presupuesto participativo entre las prácticas de gobierno en Rosario, Río Cuarto (Córdoba) y en Maipú (Mendoza).
El carácter socialmente innovador del Presupuesto Participativo ha movilizado a diferentes instituciones de la sociedad civil. Así es, por ejemplo, que la Asociación Civil Poder Ciudadano ha incorporado a sus iniciativas un programa de Presupuesto Participativo, como una instancia de concientización de la población y de presión positiva hacia las instancias de gobierno para que finalmente demos cumplimiento a las cláusulas constitucionales. Del mismo modo el grupo de asociaciones que conforma el Corredor Verde del Oeste incluyó el Presupuesto Participativo como uno de los cuatro ejes alrededor de los cuales se vertebrara la edición de Buenos Aires Viva. En el mismo sentido el capítulo argentino de la asociación Attac ha realizado actividades de difusión de esta metodología, por considerarla herramienta de enriquecimiento de la democracia participativa. Y la CTA viene, desde hace varios años, trabajando en el mismo sentido; prueba de ello es su participación en la elaboración del proyecto que oportunamente presentaran los ex diputados Jozami, Naddeo y Barrancos.
Como metodología de asignación de recursos y de distribución del gasto público el Presupuesto Participativo cumple acabadamente con las condiciones que debe cumplir la descentralización eficiente: acercamiento del aparato estatal a los ciudadanos en las organizaciones de base, transferencia de competencias y recursos hasta el nivel más próximo al ciudadano, y poder de decisión de los ciudadanos acerca de las inversiones a realizar en la Comuna . Esta aproximación de la administración a los ciudadanos hace posible una mayor adaptación del aparato estatal a la sociedad civil, pero además, por el hecho de fundar las decisiones en las necesidades percibidas de los propios ciudadanos que serán luego los beneficiarios de las mismas, la participación resulta funcional e la eficacia y la eficiencia de las decisiones adoptadas.
Pero no acaban aquí los beneficios sociales que derivan de la implantación del Presupuesto Participativo. También se gana en transparencia administrativa, porque cuando son los propios ciudadanos los que deciden las prioridades de inversión a realizar en su comunidad, se resienten las corruptelas que distorsionan la gestión administrativa: el clientelismo, la instrumentación de los gastos públicos para beneficio de los partidarios, o de la carrera de los propios funcionarios, y hasta la colusión entre funcionarios y políticos corruptos.
Diversos proyectos han sido presentados a esta Legislatura con la finalidad de instrumentar las cláusulas constitucionales referidas al carácter participativo de nuestro presupuesto. Algunos de ellos han perdido estado parlamentario, como por ejemplo los presentados por los diputados Gonzáles Gass; Jozami - Naddeo - Barrancos, éste consensuado en su momento con la CTA (Central de Trabajadores Argentinos); Fernández, o por el mismo Poder Ejecutivo. Otros están en estos momentos en estudio para despacho por la Comisión de Descentralización y Participación Ciudadana: los de los diputados Baltroc (4333-d-01), Caeiro y otros (4287-d-01), Cortina (4921-d-01), García Conde y otros (5510-d-01), Oyhanarte (3946-d-01), Schiffrin (2639-d-01) y Srur (4090-d-01), y aún en fecha muy reciente se agregó a esta lista el proyecto de la diputada Bisutti (879-d-02). El Poder Ejecutivo, por su parte, ha tenido conductas dispares según fueran sus titulares. En efecto, por el expediente 3383/99 el Dr. Fernando de la Rúa, entonces Jefe de Gobierno de la Ciudad, presentó su proyecto para garantizar el cumplimiento del "carácter participativo del presupuesto". No hubo, en cambio, iniciativa en ese sentido ni del Dr. Olivera, ni del actual Jefe de Gobierno. No obstante lo cual la Secretaría de Descentralización está instrumentando un programa, que aparentemente y según la información periodística tendería a una rápida implementación del Presupuesto Participativo, sin respaldo legal específico.
5 El presente proyecto
El Gobierno y esta Legislatura han contraído una pesada deuda con la ciudadanía, al no haber sancionado en término la normativa que permita poner en ejecución la gestión política descentralizada a través de las Comunas. Y si bien la puesta en práctica del carácter participativo del proceso de elaboración presupuestaria no tiene en la letra constitucional la misma condición, en cuanto no se determina plazo perentorio, pareciera que casi seis años son un plazo demasiado extenso como para que el pueblo de Buenos Aires no interprete que nos falta voluntad política para hacer que las cláusulas constitucionales que abren el juego a la participación ciudadana no queden en la letra muerta de las meras declaraciones.
Es momento de barajar y dar de nuevo porque hoy la gente reclama, más que gestos para la fotografía, hechos concretos que muestren voluntad real de abrir el juego e incorporar realmente y en forma eficaz a la ciudadanía en los procesos de toma de decisiones. Por ello, si bien el proyecto que estoy presentando puede, a primera vista, parecer casuístico o demasiado reglamentarista, hemos considerado que luego de tanta demora era bueno que una vez que la Ley de Presupuesto Participativo sea aprobada no fuere necesario otra larga espera para la reglamentación y puesta en práctica.
Nuestra propuesta es ampliamente tributaria de la experiencia del Presupuesto Participativo en Porto Alegre, y no solamente por ser la primera, o la más conocida. No dejamos de tener en cuenta que realidades diversas no hacen posible una copia fiel y una traslación de la experiencia en forma automática. Pero parece, hasta donde nos ha sido posible conocer, la experiencia más radical de democracia participativa. Y en el caso de nuestra comunidad, es de esperar que una práctica genuina de participación ciudadana pueda, quizá, constituirse en un inicio del camino de recuperación de nuestra democracia representativa.
Nuestro proyecto se estructura en siete (7) capítulos:
El primero contiene la definición, alcances y objetivos del instituto del Presupuesto Participativo, contemplando una participación amplia de todos los agentes y representantes de intereses de la sociedad civil en el análisis de la información presupuestaria y la decisión acerca de las prioridades de inversión a realizar en materia de servicios públicos, obras públicas y servicios sociales, así como en la aprobación del proyecto de Presupuesto Anual y el seguimiento y control de la ejecución presupuestaria, estableciendo además para los funcionarios la obligatoriedad de entrega y difusión de la información debida a los órganos institucionales que operan en el proceso del Presupuesto Participativo.
En el segundo se definen los instrumentos que se utilizan en el proceso participativo de definición presupuestaria: Prematriz Presupuestaria, Matriz Presupuestaria, Anteproyecto de ley de Presupuesto Anual, Proyecto de ley de Presupuesto Anual, Programa General de Acción de Gobierno, Plan de Inversiones Públicas, Reglamento Interno del Consejo del Presupuesto Participativo, Criterios Generales y Técnicos de Distribución de Recursos, e Indicadores de Planificación.
En el tercero se detallan los órganos institucionales que intervienen en ese proceso: las Comunas, los Consejos de la Comunidad (o Consejos Consultivos Honorarios) de cada Comuna, las Asambleas Comunales, las Asambleas Temáticas, los Foros Comunales, los Foros Temáticos, el Consejo del Presupuesto Participativo, el Poder Ejecutivo, los Coordinadores Comunales y los Coordinadores de las Áreas Temáticas del Presupuesto Participativo mientras se determinan en el capítulo siguiente la composición y funciones que corresponde a cada uno de los mismos.
En el cuarto capítulo se determinan la composición y funciones de los órganos institucionales que participan del proceso del presupuesto participativo
En el quinto capítulo se puntualiza, a grandes rasgos, el proceso del Presupuesto Participativo, en cuanto secuencia de intervenciones pautadas de los diversos órganos y agentes sociales en la que cada instancia asume las responsabilidades que le son propias para el análisis de la documentación referida a la información presupuestaria y a las demandas de la población, a los efectos de establecer las prioridades presupuestarias para las inversiones en las distintas Comunas.
En el capítulo sexto se establecen los criterios de distribución de los recursos entre las Comunas, así como el procedimiento a seguir para determinar las prioridades a asignar a las distintas temáticas entre las que los participantes han elegido.
En el capítulo séptimo, finalmente, se determinan las disposiciones transitorias orientadas a permitir una aplicación rápida de la ley, más allá de que al momento de la sanción de la misma ya se haya dictado, o esté todavía pendiente de tratamiento, la correspondiente Ley de Comunas.
Pero no es la estructura del proyecto, en todo caso, lo que puede distinguir al presente de los otros proyectos presentados (que aunque con características disímiles tienen todos el mérito de haber puesto el tema en la agenda legislativa). Sostenía poco más arriba que hay que barajar y dar de nuevo, incorporando real y eficazmente a los ciudadanos al proceso de toma de decisiones. Y esto no parece ser, por lo que se ha podido conocer hasta el momento, la intencionalidad del proceso de Presupuesto Participativo que el Poder Ejecutivo propondrá próximamente a la ciudadanía.
Hemos confesado nuestra deuda intelectual con el proceso presupuestario participativo de Porto Alegre. Si bien hay entre esa ciudad hermana y Buenos Aires diferencias institucionales sustanciales --como por ejemplo, que mientras aquí las Comunas tienen rango constitucional como unidades de gestión política y administrativa con competencia territorial (art. 127), allí las regiones son meras delegaciones administrativas de la Prefectura Municipal--, rescatamos el carácter vinculante de las decisiones que el Consejo del presupuesto Participativo toma en Porto Alegre. Entendemos que esto constituye el nudo central de la cuestión entre nosotros. En efecto, en las actuales circunstancias de descrédito y sospecha hacia todo aparato político, ¿qué sentirían los ciudadanos si se les dijese que el Gobierno de la Ciudad quiere conocer sus opiniones (que no son otra cosa las decisiones que no vinculen a la Administración central) antes de decidir acerca de las inversiones en obras y servicios? ¿Bastaría esta consulta para satisfacer los reclamos de participación de la ciudadanía? ¿Constituye esto una respuesta consecuente al tan mentado "¡Que se vayan todos!" (que tiene un supuesto implícito: si se van todos, nos hacemos cargo nosotros, y en el "hacerse cargo" reside, justamente, la participación)? En ese sentido uno de los prefectos de Porto Alegre que implementaran allí el Presupuesto Participativo distingue muy acertadamente entre el "populismo consultivo" que "conduce a la sumisión porque en última instancia, es el líder quien tiene el poder de decisión", el "consejerismo tradicional", que no tiene reglas que organicen democráticamente los debates en torno a las demandas, y por tanto no aporta a la construcción de ciudadanía ni al crecimiento social del grupo, y una participación que sigue un curso previsible que articula las propias demandas con las que surgen de los demás distritos, porque sabe que de la mayor satisfacción de necesidades comunes es de donde surge la fortaleza del conjunto.
Otra diferencia no menor entre aquella experiencia y la que intentamos regular aquí reside en el origen del proceso en Porto Alegre. En efecto, allí el Presupuesto Participativo fue precedido por muchos años de organización comunitaria y de gestión asociativa barrial de movimientos que desde la década de los '80 reclamaban habían llevado a que ya en 1985 la Unión de Asociaciones de Habitantes de Porto Alegre estuviera celebrando su Primer Congreso; en ese contexto, al instaurarse en Porto Alegre la metodología del Presupuesto Participativo servía al nuevo Prefecto para soslayar el carácter mayoritariamente opositor de la Cámara Municipal, y en ese sentido quienes podían sentir que se recortaban sus atribuciones eran los "vereadores" o concejales municipales. En este proyecto, en cambio, quien ve disminuidas sus atribuciones no es el Poder Legislativo, sino la burocracia técnico-administrativa, que mientras antes decidía por sí, y era juez y articuladora de las demandas sociales, ahora resulta refuncionalizada como "asistente técnica" de las decisiones populares. El pueblo intervendrá, entonces, en la etapa de preparación del proyecto de presupuesto articulando los intereses de la población de las diferentes Comunas; preparado así el proyecto de ley de Presupuesto entre los ciudadanos y los técnicos, el Poder Ejecutivo lo presentará a consideración de la Legislatura. En esta etapa de estudio y evaluación el Consejo del Presupuesto Participativo podrá ejercer la defensa de las prioridades elegidas, con lo cual estaremos articulando la democracia participativa con la democracia representativa, a la que por designio constitucional corresponde la sanción de las leyes, incluida la del Presupuesto.
No haré, Sra. Presidente, una glosa pormenorizada del articulado del proyecto, pero creo que puede ser útil señalar cuáles han sido los principios rectores que me han guiado en la redacción de la propuesta:
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Lisandro de la Torre, para quien la vida municipal era tan necesaria que consideraba que sin los municipios la sociedad reposa en el vacío, decía que es "en la libertad comunal, y en las múltiples libertades privadas que fluyen de la facultad dejada al individuo de cumplir su destino con entera independencia donde están las verdaderas raíces de solidez de las organizaciones sociales, porque son ellas las que engendran el apego al orden, sin el cual nada duradero se funda y el amor a la cosa pública nacional por la satisfacción adquirida en la dirección de los negocios propios:
Resulta así quela comuna no produce sólo aquellos beneficios que inmediatamente se derivan de la realización de su objeto. Institución esencialmente natural y libre tiene influencia en todas las manifestaciones de la vida política de una nación. Acabamos de decir que es la base de su estabilidad, la garantía más eficaz del orden, la ayuda más poderosa del espíritu práctico de la libertad, todavía queda otra consecuencia de resultados no menos apreciables, es profundamente educadora, en el sentido administrativo y constitucional de la palabra" .
Entiendo, Sra. Presidente, que estas palabras de mi maestro son adecuadas para señalar la característica esencial del Presupuesto Participativo: su condición de escuela activa de ciudadanía. Y que por esto mismo es profundamente revolucionario respecto de nuestras prácticas burocráticas y de nuestra experiencia ciudadana.
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