Conocer quienes son los que finalmente se benefician con las erogaciones que hace el Estado en los sectores sociales es sumamente importante para evaluar la efectividad de tales políticas. En la sección 2.1 se citan los antecedentes de este trabajo, en la 2.2 se resume la conceptualización empleada para asignar los gastos por quintiles de ingreso, y finalmente en la 2.3 se presentan los resultados.
El estudio del impacto distributivo del gasto público social en Argentina reconoce dos antecedentes principales(4). El primero de ellos es el realizado por un grupo de investigadores dirigidos por H. Petrei (1987), dentro del marco de ECIEL. Dicha investigación tiene la ventaja de haberse realizado casi simultáneamente en cinco países latinoamericanos (Argentina, Costa Rica, Chile, República Dominicana y Uruguay) y presentar un análisis comparativo entre ellos. El trabajo releva el impacto de los gastos públicos en educación, salud, seguridad social, vivienda, agua potable y alcantarillado.
El segundo estudio fue realizado exclusivamente para Argentina, dentro del marco del PNUD, en el Instituto T. Di Tella y dirigido por H. Diéguez, J. Llach y A. Petrecolla (1990). Dicho estudio, inédito por la consideración de la distribución de los gastos junto al financiamiento bruto de los mismos, midió el impacto neto del GPS para 1986. A los sectores considerados por Petrei se agregaron los de nutrición, promoción social, cultura, deportes, recreación y turismo social, obras sociales y sistema de asignaciones familiares.
El trabajo presente realiza algunos avances sobre los citados estudios, que van más allá de la actualización. Primero, se trabajó con una definición más amplia de GPS, que permitió incluir más sectores de los considerados en el estudio dirigido por Petrei. Segundo, la realización de una encuesta especial sobre utilización de servicios provistos públicamente, permitió hacer estimaciones más precisas de las efectuadas en estudios anteriores. Tercero, al tratamiento del gasto asignado por hogares se adicionó su distribución por persona y por adulto equivalente, lo cual constituyó un avance respecto de la investigación del ITDT. Cuarto y último, los cuadros de asignación del gasto por quintiles de ingreso fueron complementados con un análisis del efecto del GPS y su financiamiento sobre diversos índices de igualdad, lo cual también resulta novedoso respecto de estudios previos (capítulo 7).
Para imputar el gasto social a los distintos sectores de la población, se debe tener en cuenta que parte del GPS no modifica el ingreso monetario percibido por las personas(5). El efecto del gasto es en este caso:
(i) poner a disposición de la población bienes y servicios para los que no existe un mercado (bienes públicos).
(ii) poner a disposición de un sector de la población bienes y servicios a precios inferiores a los de mercado, que pueden ser producidos y provistos por el sector privado también.
Existen algunas formas alternativas de abordar el tema:
(a) La manera más correcta desde un punto de vista teórico es incluir estos bienes y servicios en la función de utilidad de las personas, y analizar la distribución de la misma antes y después del gasto público. Sin embargo, esta alternativa es sumamente difícil de implementar en la práctica.
(b) Otra posibilidad es la de considerar que el aporte del gasto público al ingreso familiar, equivale al precio que las personas ahorran al no adquirir bienes y servicios similares en el sector privado. Además de los supuestos restrictivos que este enfoque implica, la obtención de información sobre precios en muchos sectores es problemática y, en otros, imposible.
(c) Finalmente, el enfoque que tomamos es el más simple y usado en este tipo de estudios. Consiste en asignar a los diferentes estratos de ingresos, el monto de las erogaciones estatales en bienes y servicios que son usufructuados por las personas que integran cada uno de ellos. En consecuencia, no se consideran ni el costo de obtener bienes y servicios semejantes en el sector privado, ni el incremento real en la utilidad que el consumo de tales bienes y servicios genera.
Para la medición del impacto distributivo de los gastos se optó por la Encuesta Permanente de Hogares (EPH), a la que se adicionó en la onda de mayo de 1992, un módulo de utilización de servicios sociales. La clasificación de los hogares por niveles de ingresos surge de ordenar la muestra por el ingreso per cápita familiar, y luego dividirla en grupos por deciles (10 estratos con el 10 % de los hogares cada uno). La población ubicada en el primer decil es la que percibe los menores ingresos mientras que la del décimo es la de más altos recursos.
Si bien todos los deciles tienen la misma cantidad de hogares, el número de personas no es uniforme entre ellos debido a que el número promedio de miembros que integran un hogar varía de estrato en estrato. Aquellos hogares cuyas personas tienen un ingreso per cápita bajo suelen tener un número relativamente alto de miembros. Este hecho hace que los deciles inferiores presenten un número de personas significativamente mayor que los superiores. Un gasto social per cápita igualitario se asignaría en forma más concentrada en los deciles más pobres, simplemente porque éstos tienen mayor población. Para tratar de evitar este problema se trabajó con el gasto por habitante, asumiendo que el beneficio del gasto social es igual para todas las persona e independiente de la edad que las mismas posean. Otra alternativa es trabajar con el concepto de gasto por "adulto equivalente" pero los resultados a los que se llega no difieren sustancialmente de los obtenidos en términos per cápita(6).
La información de la EPH presenta algunas dificultades, muchas de las cuales provienen del hecho que la encuesta no fue elaborada especialmente para el fin con el que se la usó en este trabajo, sino que fue diseñada para captar niveles de empleo y de ingresos. Si bien la encuesta se realiza en varios centros urbanos de todo el país, la información utilizada es la de Gran Buenos Aires (Capital Federal y 19 partidos del conurbano bonaerense). La población de esa región representa aproximadamente el 33 % del total del país, y sus particularidades permiten la extrapolación de sus resultados al resto del país sin incurrir en gruesas desviaciones. Realizamos análisis de simulación de la distribución del GPS considerando las EPH de las distintas localidades, y los resultados no varían sustancialmente (anexo metodológico).
La EPH se realiza exclusivamente en áreas urbanas importantes y en algunas ciudades de tamaño medio, resulta imposible captar el comportamiento en zonas rurales (13 % de la población en 1991) o en ciudades pequeñas(7).
Respecto a la cuestión del ingreso, existen fundadas dudas sobre su subregistro en la encuesta, aspecto que se agudiza en los deciles extremos, especialmente en los más altos(8). En este trabajo se acepta la distribución interna de la encuesta, por no tener otra alternativa. Finalmente, la encuesta en el GBA presenta elevados porcentajes de ingresos parciales y no respuesta. En estos casos la solución adoptada fue suponer que estos se distribuyen de manera similar a los registros conocidos.
El tema del ingreso es una cuestión importante que afecta directamente a los resultados que se obtienen, ya que tanto los bienes y servicios brindados por el Estado como la presión tributaria se miden respecto a esta variable. El concepto más apropiado es el ingreso personal disponible, y por lo tanto deberíamos utilizar cifras de cuentas nacionales y al total obtenido aplicarle la estructura de la distribución de ingresos adoptada. Ante la imposibilidad de obtener el ingreso disponible, optamos por seguir otro camino a través del cálculo del PBI a precios corrientes de la última revisión efectuada. Cabe señalar que los resultados de la estimación son precarios, pero pueden tomarse en cuenta hasta tanto exista información más confiable.
Para la confección de los índices de igualdad (capítulo 7) se toma la línea (1), se distribuye por quintiles según la distribución promedio de la EPH y luego se restan los subsidios monetarios por quintiles (línea 2)(9).
De acuerdo a la metodología adoptada, la distribución de gastos en los sectores sociales por niveles de ingreso, se realiza asignando el total estimado de los valores monetarios gastados, según la distribución de los indicadores físicos obtenidos de la EPH. Así, para asignar el gasto en educación primaria, se distribuye el monto gastado en 1991 y 1992 según la proporción de alumnos que acuden a establecimientos primarios públicos, discriminados por deciles. De la misma forma se procedió con la mayoría de los sectores. Para los ítems no relevados por la EPH (vivienda), se utilizaron otras fuentes de información, y en otros como cultura, ciencia y técnica, estimaciones ad hoc. En el Anexo metodológico se presentan los procedimientos utilizados, en forma detallada.
La utilización de encuestas, como la EPH, permite medir el error de inclusión de la política social, esto es que sean incluídas personas de quintiles de ingreso hacia los cuales los programas focalizados no debieran estar destinados; también puede medirse el error de exclusión, detectando a aquellas personas que pudieran o deberían ser beneficiarias de la política social y que no lo son; por último también permiten detectar fenómenos de autoexclusión que se puede producir en algunos programas sociales universales (10).
En el cuadro siguiente se presenta un resumen del impacto distributivo de los gastos. Al final del capítulo, se adjunta una serie de cuadros donde mostramos los principales resultados para el año estudiado.Dichos cuadros muestran los valores del GPS por sectores que se asignan a cada quintil(11), la estructura porcentual, gasto por persona y adulto equivalente.
De la observación de los cuadros surgen los siguientes comentarios:
* Los GPS totales se distribuyen aproximadamente en proporciones similares en todos los estratos de ingreso con lo que los resultados no son distributivos. Ello significa que mientras en el quintil de menores ingresos se gasta el 22 % del total de las erogaciones sociales, al de mayores recursos se destina un 19 %. Pero, si consideramos el GPS per cápita, el resultado es aún más desfavorable porque al primer quintil le corresponden $ 752/hab cuando el promedio es de $ 895/hab, mientras que para el quinto el valor es de $1.112 (cuadro Nº 6.2. y I.H1.6 del anexo). En 1992 (Cuadro Nº 6.3.) se repite la situación y los valores son: $ 1158/hab para el promedio, mientras que para el primer y quinto quintil es $ 953 y $1390 respectivamente. Dado el resultado y para mejorar su comprensión, decidimos separar a los principales componentes del GPS, es decir, desagregar los "sectores sociales propiamente dichos" y los "seguros sociales", porque éstos últimos tienen una lógica de funcionamiento distinta.
* El gasto en los sectores sociales está fuertemente orientado al quintil de más bajos ingresos; quienes pertenecen a este estrato reciben el 31% del GPS. Las personas ubicadas en el primer quintil reciben en promedio $ 462, valor que supera en un 21% al que percibe un argentino promedio. Por su parte, las personas del quintil más rico reciben, también en valores promedio, $ 308, que equivalen a un 20% menos de la media nacional. En segundo término, los más beneficiados por el gasto en los sectores sociales son los integrantes del tercer quintil. Los del segundo aparecen recién en el ante último lugar(12).
* Del punto anterior surge que si bien el gasto en los sectores sociales parece estar focalizado en los estratos más carenciados, su asignación entre los estratos medios no parece tener un patrón definido.
* Existen ciertos gastos que están claramente sesgados hacia los estratos más pobres. Tal es el caso de la educación elemental, los atención médica, los programas de nutrición y los de promoción social. Otros, en cambio, están más orientados hacia los quintiles de mayores ingresos. En este grupo ubicamos al gasto en educación terciaria y universitaria, cultura y ciencia y técnica(13).
* El gasto en los seguros sociales crece en los estratos superiores de la distribución, resultado que fundamentalmente se debe al efecto del sistema de seguridad social. Dado el enorme peso de estos gastos, cualquier asignación quintílica de ellos sesga la distribución total, y por ello advertimos sobre esta cuestión. En este ítem, utilizamos el criterio de Petrei (1987) que consiste en asignar a los quintiles el gasto de acuerdo con el ingreso familiar per cápita. De utilizar la distribución del ingreso individual, los resultados serían muy diferentes (más progresivos).
* Comparando la distribución de los gastos de 1991 y 1992, observamos que: a) son válidos los comentarios generales realizados para 1991; b) sube el gasto total en 31 %, en los sectores sociales 29 % y en los seguros sociales 32 %; c) la distribución porcentual del gasto total presenta la misma regresividad, aunque se detecta un leve movimiento:los quintiles primero y segundo tienen el 40,21 % de los gastos en 1991 mientras que en 1992, ese valor es de 41,05 %, en tanto el quinto baja de 18,90 % al 18,26 %;