Parecer sobre a inconstitucionalidade da Lei de Responsabilidade Fiscal

PARECER

I. INTRÓITO

Recentemente foi aprovada e sancionada a Lei Complementar nº 101, de 04 de maio de 2000, publicada no D.O.U. de 05/05/00, que estabelece normas de finanças públicas voltadas para a "responsabilidade na gestão fiscal", nos três âmbitos de Governo, vale dizer, União, Estados, Distrito Federal e Municípios.

Dentre as normas integrantes da legislação, incluem-se preceitos limitativos das despesas com pessoal, em estrita obediência ao disposto no art. 169 da Constituição da República, segundo o qual

"Art. 169. A despesa com pessoal ativo e inativo da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, não poderá exceder os limites estabelecidos em lei complementar".

No que importa para a presente análise, cumpre verificar o processo legislativo trilhado pelo referido conjunto normativo. Verificando a dissonância entre o trâmite adotado no Congresso Nacional e as normas procedimentais presentes na Constituição, há de se concluir pela inconstitucionalidade da Lei Complementar, com todas as conseqüências daí advindas.

Superada a verificação da obediência das normas procedimentais da Constituição Federal, é preciso ainda avaliar a lei do ponto de vista da compatibilidade entre seu conteúdo e os preceitos constitucionais, em especial quanto ao princípio federativo insculpido na Constituição. Ainda dentro deste tema é imperativa a análise do alcance da norma constitucional contida no art. 169, o que só poderá ser feito a partir de uma interpretação sistemática da Constituição, que reconheça a relevância do referido princípio federativo. A importância da análise deste tema encontra-se na fixação pormenorizada, levada a efeito pela Lei Complementar, dos limites a que se refere aquele dispositivo constitucional.

Finalmente, como último tópico, é preciso, ainda, aprofundar o estudo da autonomia funcional e financeira do Ministério Público, consagrada expressamente pela Constituição Federal de 1.988, verificando-se eventual dissonância entre esta norma e a legislação recentemente aprovada.

II. DA INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL
DA LEI COMPLEMENTAR N^o 101/00

O tema da inconstitucionalidade das leis prende-se diretamente à questão da supremacia da Constituição, constituindo um dos capítulos da invalidade dos atos normativos.

A nossa Constituição distingue apenas a inconstitucionalidade por ação e a inconstitucionalidade por omissão. A doutrina, contudo, tem registrado a conveniência de se proceder à distinção entre inconstitucionalidade formal, também denominada extrínseca, e inconstitucionalidade material, também denominada intrínseca.

Na lição de Alejandro Ghigliane:

"Una norma jurídica es inconstitucional, y por lo tanto ilegítima, cuando por su objeto viola una prohibición expressa o virtual contenida en la Constitución, o cuando el órgano carece de competencia para crearla. Es también inconstitucional si el órgano competente la crea transgrediendo las normas constitucionales que reglan su formación. En los primeros dos casos se trata de inconstitucionalidad material o sustancial. En la última hipótesis, es decir, cuando el órgano no observa las formas que para la validez de la norma jurídica requiere la Constitución, se está frente a una inconstitucionalidad formal."

É a distinção também adotada por José Luiz de Anhaia Mello:

"Assim, pela natureza do vício, a inconstitucionalidade pode ser formal ou extrínseca, material ou intrínseca, segundo surja em conseqüência da irregularidade no processo de elaboração da lei ou ato, ou resulte do próprio conteúdo da lei, ainda que formalmente regular."

Como assinala André Ramos Tavares:

"Basicamente, duas são as possíveis ocorrências da inconstitucionalidade. Numa primeira, há a incongruência entre o conteúdo da lei e o conteúdo da Constituição. Numa segunda modalidade, há o desatendimento do modelo previsto para a elaboração da lei. Neste caso, o conteúdo da lei não está em desacordo com o da Constituição, apenas seu procedimento de formação não obedeceu ao procedimento previsto na Constituição.

"A primeira ocorrência recebe a denominação de inconstitucionalidade material, substancial ou intrínseca. A segunda, por seu turno, é denominada de inconstitucionalidade formal, ou extrínseca."

É, de resto, o sentido que se extrai da explanação realizada por Raul Bertelsen Repetto, ao assinalar que:

"(...) si se acepta que la constitución es superior a las leyes, lo cual no sucede en las constituciones flexibles, para que una ley sea válida, constitucional, en su elaboración deben respetarse las normas que señala la constitución en cuanto a los órganos que deben intervir y el procedimiento que há e seguirse, y en cuanto al contenido, debe ser tal que no exceda el ámbito que la constitución indica como propria de la ley."

A inconstitucionalidade das leis por violação de requisitos ditos formais gera a inconstitucionalidade extrínseca. Consoante a lição de Alfredo Buzaid, estes requisitos:

"(...) concernem, do ponto de vista subjetivo, ao órgão competente, de onde emana a lei; e, do ponto de vista objetivo, à observância da forma, prazo e rito prescrito para a sua elaboração"

Em síntese, a inconstitucionalidade formal, nas palavras de Elival da Silva Ramos, há de ser entendida como:

"(...) aquela decorrente da violação das normas-parâmetro que disciplinam o processo legislativo (...)"

A diferenciação da inconstitucionalidade formal e da material serve para deixar certo que, na primeira hipótese, não se leva em consideração o conteúdo ou mandamento constante das normas editadas, mas tão-somente a forma pela qual se deu sua elaboração até culminar com sua publicação no Diário Oficial. Desta forma, a inconstitucionalidade formal compõe-se de vícios que não atingem o mérito das leis. Em outras palavras, a lei, viciada na sua origem quanto à forma, seria válida se não houvesse violado as regras procedimentais.

No caso presente de que ora se cuida ocorre a inconstitucionalidade formal, pelos motivos a seguir aduzidos.

III. DA ALTERAÇÃO PROMOVIDA NO SENADO FEDERAL
E DA FALTA DE CONFIRMAÇÃO PELA CÂMARA DOS DEPUTADOS

Neste primeiro momento, identificar-se-á o rito observado pelo projeto de lei do qual originou-se a Lei Complementar n^o 101, de 2.000. Trata-se do Projeto de Lei Complementar n^o 18, que teve início na Câmara dos Deputados.

No Projeto de Lei Complementar n^o 18-C, de 1999 em sub-emenda substitutiva, constava, na redação aprovada para o art. 20, que:

"Art. 20. A repartição dos limites globais do artigo anterior, caso não seja fixada na lei de diretrizes orçamentárias, não poderá exceder os seguintes percentuais:

(...)

"II - na esfera estadual;

(...)

"d) dois por cento para o Ministério Público dos Estados.

(...)

"§ 2^o Para efeito deste artigo entende-se como órgão:

"I - o Ministério Público;

(...)

"§ 5^o Para os fins previstos no art. 168 da Constituição, a entrega dos recursos financeiros correspondentes à despesa total com pessoal por Poder e órgão será a resultante da aplicação dos percentuais neste artigo, ou aqueles fixados na lei de diretrizes orçamentárias."

Este projeto de lei, remetido ao Senado Federal, passou a ser identificado como Projeto de Lei Complementar nº 4/2000. Nesta Casa recebeu ele, na Comissão de Constituição e Justiça, uma Emenda de autoria do Senador Álvaro Dias (Emenda n^o 1) que alterou a redação do caput do art. 20, desmembrando-o, com o acréscimo do § 6º, de forma que o Projeto passou a contar com nova redação final, que foi apresentada à sanção do Presidência da República:

"Art. 20 A repartição dos limites globais do art. 19 não poderá exceder os seguintes percentuais:

"II - na esfera estadual:

(...)

"d) 2% (dois por cento) para o Ministério Público dos Estados;

(...)

"§ 5^o Para os fins previstos no art. 168 da Constituição, a entrega dos recursos financeiros correspondentes à despesa total com pessoal por Poder e órgão será a resultante da aplicação dos percentuais definidos neste artigo, ou aqueles fixados na lei de diretrizes orçamentárias.

"§ 6^o Somente será aplicada a repartição dos limites estabelecidos no ‘caput’, caso a lei de diretrizes orçamentárias não disponha de forma diferente."

À adoção daquela emenda modificativa, pela Casa Senatorial não se seguiu o retorno do projeto à Câmara dos Deputados, como exigia o art. 65, parágrafo único, da Constituição Federal, com fundamento na seguinte argumentação:

"A presente emenda se restringe, evidentemente, a um aspecto de redação do Projeto ora em exame, sendo que, nos termos do art. 135 do Regimento Comum do Congresso Nacional (Resolução nº 1, de 1970 – CN ), é lícito à Casa Revisora a retificação de incorreções de linguagem, desde que não alterem o sentido da proposição, não obrigando a aprovação de tal emenda a volta da matéria à Casa iniciadora (Justificativa da Emenda nº 1 – CCJ)".

Quando da sanção presidencial, o Chefe do Executivo opôs seu veto ao transcrito § 6^o do art. 20 do projeto, mantendo a redação do restante do artigo. Ao explicitar, em suas razões, os motivos do veto, declarou:

"A possibilidade de que os limites de despesas de pessoal dos Poderes e órgãos possam ser alterados na lei de diretrizes orçamentárias poderá resultar em demandas ou incentivo, especialmente no âmbito dos Estados e Municípios, para que os gastos com pessoal e encargos sociais de determinado Poder ou órgão sejam ampliados em detrimento de outros, visto que o limite global do ente da Federação é fixado na Lei Complementar.

"Desse modo, afigura-se prejudicado o objetivo da lei complementar em estabelecer limites efetivos de gastos de pessoal aos três Poderes.

"Na linha desse entendimento, o dispositivo contraria o interesse público, motivo pelo qual sugere-se a oposição de veto."

Não obstante a orientação encampara pelo Senado Federal quanto ao trâmite do projeto de lei após a alteração do art. 20, a regularidade desta posição deve ser cotejada com a imposição constitucional constante do parágrafo único do art. 65, que determina:

"Art. 65 – O projeto de lei aprovado por uma Casa será revisto pela outra, em um só turno de discussão e votação, e enviado à sanção ou promulgação, se a Casa revisora o aprovar, ou arquivado, se o rejeitar.

"Parágrafo único - Sendo o projeto emendado, voltará à Casa iniciadora."

É preciso, pois, identificar a ocorrência da emenda ao projeto de lei, com a conseqüente imposição, contemplada constitucionalmente, da remessa à Casa de origem do projeto. Constatada a falta desta reapreciação, há de se concluir pela inequívoca violação da regra procedimental acima delineada.

A Emenda nº 1 da Comissão de Constituição e Justiça do Senado Federal, ao contrário da justificativa apresentada, não teve por objetivo apenas "retificar incorreções de linguagem", mas, na realidade, importou em alteração com severos reflexos jurídicos. Assim, tem-se que o projeto aprovado na Casa iniciadora (Câmara dos Deputados) com um determinado sentido, quando submetido à Casa revisora (Senado Federal), sofreu mudanças significativas, do ponto de vista jurídico.

Ao Presidente da República não era permitido opor veto parcial ao dispositivo constante do caput do art. 20 do projeto que fora aprovado pela Câmara dos Deputados, tendo em vista que nossa atual Constituição foi incisiva neste particular, ao determinar expressamente, em seu art. 66, § 2^o, que:

"o veto parcial somente abrangerá texto integral de artigo, de parágrafo, de inciso ou de alínea".

Assim, ao aprovar o projeto nestes termos, tinha a Câmara dos Deputados conhecimento de que seria inviável o veto parcial do dispositivo ora em cotejo. Ou bem este artigo seria sancionado em sua íntegra, ou simplesmente o veto teria de abranger todo o conteúdo constante do caput do artigo (e, provavelmente, todo o artigo, por lhe ser parte essencial à sua compreensão).

Tendo em vista este panorama, pode-se afirmar que o Senado Federal agiu com malícia ao pretender que apenas efetuava um deslocamento de parcela do conteúdo do caput para formar um novo parágrafo (§ 6^o do art. 20). Ora, fosse esta mudança irrelevante do ponto de vista jurídico e certamente o Senado Federal não se disporia a realizá-la, já que não se vislumbra, à evidência, qualquer necessidade de correção gramatical do projeto oriundo da Câmara dos Deputados.

Não se tratou, pois, de um singelo ou inocente deslocamento de palavras. Há uma nítida trama, muito bem engendrada, neste aparentemente inocente corte da redação original da caput do art. 20 para deslocar-lhe parcela do conteúdo, alocando-o em um novo parágrafo. Tanto que a prova cabal e irrefutável da relevância jurídica da alteração contém-se no veto presidencial e, por conseguinte, no sentido final que a lei assumiu.

Com a alteração feita no Senado Federal, propiciou-se a ocorrência de que o sentido da proposição originalmente aprovada pela Câmara dos Deputados fosse deturpado e invertido, o que se confirmou com o veto presidencial.

Da regra de que a Lei Complementar apenas se aplicaria na falta de regulamentação pela Lei Orçamentária, passou-se, com a mudança promovida pelo Senado e com o veto presidencial, à regra oposta. Transformou-se em diretriz geral o que era a exceção. A autonomia estadual para a feitura de sua lei de diretrizes orçamentárias, com isto, alterou-se para simples exceção. A exceção aprovada pela Câmara dos Deputados, tornou-se não só a regra geral, como também única, sem mais admitir exceção alguma. Com esta mudança "redacional" a aplicação dos limites específicos contemplados pela lei de eventual passou a ser absoluta.

O que ocorre na verdade é que em uma hipótese automaticamente resultava a aplicação suplementar da Lei Complementar, sem possibilidade de que o Executivo invertesse esta orientação. Já na outra hipótese, passou a não haver a remissão à lei orçamentária, por conseqüência de uma alteração introduzida pelo Senado Federal.

A capacidade plena da Câmara dos Deputados, o uso de sua função legislativa plena, constitucionalmente resguardada, foi seriamente lesada.

Há, pois, vício procedimental no art. 20 da Lei Complementar nº 101/2000, em virtude do não cumprimento das normas dos arts. 65, caput, e parágrafo único, e do art. 166, § 2º, da Constituição Federal, vício esse que deve ser reconhecido imediatamente pelo Poder Judiciário já que afeta a validade da Lei.

Nem se argumente que se trataria de mero vício de ordem regimental, pelo que estaria afastada a apreciação judicial. Trata-se de grave violação à ordem constitucional, pelo que merece a pronta reparação pelo Supremo Tribunal Federal.

IV. A INCONSTITUCINALIDADE MATERIAL OU INTRÍNSECA

Ao lado da referida inconstitucionalidade formal ou extrínseca das leis, há a inconstitucionalidade material ou intrínseca, como já indicado. Nesta última hipótese, revela-se a incongruência entre o conteúdo da lei e as determinações da Constituição, pelo que aquela primeira resta viciada do ponto de vista de seu mérito. Na lição de Vezio Crisafulli estes vícios:

"(...) materiais ou de substância são, ao contrário, aqueles inerentes ao conteúdo do ato, por aquilo que nele está disposto, prescindindo de qualquer consideração de ordem formal (o ato, isto é, pode ter sido formado com pleno respeito às acenadas normas instrumentais e, todavia, o seu conteúdo estar em contraste com normas constitucionais disciplinadoras daquilo que, conforme o caso, se deve ou se pode validamente dispor)."

Uma vez verificada a ocorrência da inconstitucionalidade formal, mister afirmar, neste ponto, a possibilidade de que haja a presença concomitante de ambos os vícios, o material e o formal, quanto a um mesmo corpo de lei.

Contudo, para a análise do vício quanto à matéria, é preciso, preliminarmente, fixar-se em conceitos constitucionais, extraindo-lhes o exato conteúdo para, posteriormente, realizar a comparação entre o disposto na lei e a determinação constitucional por este método alcançada.

Desta forma interessa, neste passo, a análise do art. 169 da Constituição Federal, que declara:

"Art. 169. A despesa com pessoal ativo e inativo da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios não poderá exceder os limites estabelecidos em lei complementar."

Com lastro neste dispositivo, pretendeu o legislador impor a regra constante do art. 20 da Lei de Responsabilidade Fiscal, aqui já referida. A exata extensão do disposto no dispositivo constitucional, contudo, só pode ser alcançada por meio de uma interpretação sistemática da Constituição Federal. Neste sentido, já anotamos alhures que:

"(...) as normas constitucionais devem sempre ser consideradas como coesas e mutuamente imbricadas. Não se poderá jamais tomar determinada norma isoladamente, como suficiente em si mesma. É que a Constituição pode perfeitamente prever determinada solução jurídica num determinado passo seu, para noutro tomar posição contrária, dando lugar a uma relação entre norma geral e outra específica. Esta predomina no espaço que abrange. Não há, pois, qualquer fratura constitucional. E isso porque se a Constituição é una, e se é ela o documento supremo de uma nação, todas as normas que contempla encontram-se em igualdade de condições, nenhuma podendo se sobrepor à outra para lhe afastar o cumprimento. As duas normas vigem por inteiro, apenas que em situações diversas (...)"

A lição acima é de inteira aplicação ao caso que ora se analisa. O art. 169 jamais poderia dissociar-se do restante da Constituição. Neste sentido, seu alcance só pode ser determinado a partir de uma compreensão do princípio federativo, contido logo no pórtico de nossa Constituição, no art. 1^o, momento em que se declara que o Brasil é uma "República Federativa". Do contrário, o federalismo, que é um princípio, restaria diminuído e reduzido a uma mera exceção.

Em virtude do exposto, impõe-se o dimensionamento do princípio federativo para, posteriormente, extrair-se o alcance do disposto no referido art. 169.

Cumpre, pois, tecer algumas palavras sobre o Estado federal para, a seguir, concluir sobre a violação deste mandamento constitucional pela Lei Complementar ora em cotejo, tendo em vista o sentido válido do disposto no art. 169.

IV.1. O ESTADO FEDERAL

O federalismo e, pois, a autonomia dos entes federativos, é princípio adotado expressamente para a estruturação do Estado brasileiro. Sua importância revela-se na imutabilidade que lhe conferiu o legislador constituinte ao contemplá-lo como cláusula pétrea, núcleo imutável de nossa Constituição Federal, pelo que é insuscetível de alteração, ainda que por força de manifestação do poder de reforma constitucional (art. 60, § 4º, inciso I da CF).

De início, é preciso advertir que as entidades federativas estão parificadas em termos de hierarquia. Não há que se falar em superioridade de uma sobre a outra, porque tanto a União quanto os Estados membros e Municípios são pessoas jurídicas com capacidade política, mas que guardam o mesmo nível hierárquico enquanto atuam dentro de suas competências. A respeito do tema, já nos manifestamos no seguinte sentido:

"Em princípio, não há mesmo que se falar em supremacia da União sobre os estados, nem destes sobre aquela, se bem que o federalismo americano tenha enfatizado um denominado princípio de supremacia nacional sobre os estados.

"O que vem a ser isto? É evidente que não significa de maneira alguma que a União possa, a seu talante, invadir as esferas de competência dos estados. O respeito recíproco às esferas de cada uma das suas competências existe, e é, como vimos reiteradamente, a essência do federalismo. A esta regra não há exceções".

A questão a nós submetida não pode deixar de ser examinada sem a invocação do princípio federativo, que é uma das vigas mestras de nosso sistema constitucional. Como todo princípio, ele pode não ter normatividade suficiente para ditar uma precisa conduta, mas tem uma carga valorativa e diretiva que lhe permite elucidar todas as questões que nascem ao ensejo de pôr em funcionamento a federação. Pelo aclaramento de seu conteúdo pode-se com maior facilidade detectar eventual violação que discrepe de sua orientação, reconhecendo a inconstitucionalidade do ato jurídico assim praticado.

Não há que se estranhar, pois, que se apele a princípios gerais de Direito, que, no Direito Constitucional, são sobretudo fontes valorativas. E, buscando-se os valores principais que subjazem ao princípio federativo, encontraremos a própria idéia democrática, segundo a qual a maior divisão do poder leva a uma maior afirmação do Estado de Direito, com a conseqüente harmonia que deve presidir ao convívio dos entes federativos.

Tratando da partilha de competências, já havíamos nos pronunciado no sentido de que:

"É ainda inerente a toda Federação, um texto constitucional no qual se façam estas instituições presentes. Texto esse que não fique ao sabor de alteração por via de leis ordinárias"

Já tivemos a oportunidade de, ao iniciarmos monografia versando o tema federativo, enfatizarmos a importância de que se reveste o princípio federativo na compreensão do texto constitucional:

"O princípio federativo, ao lado do republicano, é uma das vigas mestras sobre as quais se eleva o travejamento constitucional"

Fica muito notório que, não fora o Brasil um país descentralizado federativamente, o que leva a uma partilha de competências rigorosa imposta pela Constituição, mas sim um Estado Unitário, o problema que ora se apresenta praticamente desapareceria. Com a centralização do poder não se aventaria a problemática analisada nesta segunda parte do presente estudo, referentemente à inconstitucionalidade dita intrínseca ou material.

A resposta a todas as indagações que surgem na realidade prática se colhem na exata compreensão do que seja uma federação. Esta é a forma mais descentralizada que se conhece de exercer o poder, uma vez que entidades locais gozam de prerrogativas legislativas com força idêntica às federais, respeitada, é óbvio, a partilha constitucional de competências. Daí se poder dizer que na Federação há a incidência de diversas ordens jurídicas sobre o mesmo território, cada uma atuando no específico âmbito de suas competências.

A idéia que preside à existência dessas ordens jurídicas, uma central, e de abrangência nacional, e outras com jurisdição mais restrita (estadual e municipal), é a de que desta convivência e desta autonomia recíproca resultará um bem maior para o todo nacional.

Embora a federação traga consigo uma idéia de divisão, o que pode sugerir que ela é inspirada na competitividade, não é isso que se passa. A partilha de competências existe visando à melhor convivência entre os entes federativos.

Para caracterizar-se a federação mister averiguar a presença de elementos básicos que confiram a necessária autonomia federativa aos entes componentes da federação. Assim, assinalam os autores que há uma tríplice capacidade das entidades federativas, caracterizada pela auto-organização, autogoverno e auto-administração.

Assim, as entidades federativas têm autonomia para arrecadar e gerir suas receitas próprias. A Lei Complementar n^o 101, contudo, ignorando este princípio comezinho de nossa estrutura estatal, extrapolou os lindes que lhe eram constitucionalmente delineados para invadir seara própria dos Estados, por tratar-se de questão atinente à autonomia federativa. Senão, vejamos.

IV.2. DA INCONSTITUCIONALIDADE DA LEI COMPLEMENTAR N^o 101 POR VIOLAÇÃO DO PRINCÍPIO FEDERATIVO

Depois de a Lei Complementar fixar, no seu art. 19, a despesa total com pessoal dos Estados, em 60% (sessenta por cento) da receita corrente líquida, a Lei Complementar que aqui se analisa introduziu limitações mais particularizadas. Assim, no art. 20, inciso II, alíneas "a" a "d", estabelece:

"Art. 20 – A repartição dos limites globais do art. 19 não poderá exceder os seguintes percentuais:

II – na esfera estadual:

a) 3% ( três por cento ) para o Legislativo, incluído o Tribunal de Contas do Estado;

b) 6% ( seis por cento ) para o Judiciário;

c) 49% ( quarenta e nove por cento ) para o Executivo;

d) 2% ( dois por cento ) para o Ministério Público."

Essa repartição máxima de despesas com pessoal dos Estados, objeto da limitação prevista na referida Lei Complementar, não significava obstáculo para o exercício da autonomia estadual, pois o dispositivo que introduziu a limitação dessa autonomia estava subordinado ao disposto no § 6º do mesmo art. 20, que fora aprovado, ao final do processo de elaboração legislativa, e de acordo com a alteração promovida pelo Senado Federal, como visto anteriormente, com a seguinte redação:

"§ 6º - Somente será aplicada a repartição dos limites estabelecidos no caput, caso a lei de diretrizes orçamentárias não disponha de forma diferente."

Vale, pois, ressaltar que na Câmara dos Deputados a redação aprovada para o art. 20, caput, respeitava a autonomia estadual, já que determinava que a lei estadual de diretrizes orçamentárias deveria sempre prevalecer e, apenas no caso de omissão desta, passar-se-ia a aplicar os limites indicados acima, para cada um dos poderes, incluindo o Ministério Público.

A legislação sob exame extrapolou a determinação da norma constitucional (art. 169 da CF/88) que permite à União estabelecer, por lei complementar, limites para gastos com pessoal, aplicáveis aos Estados e aos demais entes federativos.

Na verdade, esses limites só poderiam atingir as despesas globais dos Estados, Distrito Federal e Municípios. Esta a inteligência do art. 169 da Carta Magna. Em nossa obra conjunta de comentários à Constituição, anota o Prof. Ives Gandra da Silva Martins:

"O dispositivo de caráter geral aplica-se, expressamente, à União, Estados, Municípios e Distrito Federal, ofertando, mais uma vez, a interpretação de que a lei complementar não é federal, mas nacional."

Vale lembrar que inicialmente, no que se refere a estes limites, valia a regra contida no art. 38 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, assim redigido:

"Art. 38. Até a promulgação da lei complementar referida no art. 169, a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios não poderão despender com pessoal mais do que sessenta e cinco por cento do valor das respectivas receitas correntes.

"Parágrafo único. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, quando a respectiva despesa de pessoal exceder o limite previsto neste artigo, deverão retornar àquele limite, reduzindo o percentual excedente à razão de um quinto por ano."

Esta regra constitucional é eloqüente ao revelar o significado constitucionalmente relevante do termo "limites" constante do art. 169. Tais limites, portanto, para a folha de pagamentos do Poder Público, foram estabelecidos expressamente pela Constituição, valendo até o advento de lei complementar. Os limites, contudo, são globais, e não particularizados por órgãos do poder. Até porque a realidade de cada ente federativo pode ditar diferentes necessidades na repartição da receita orçamentária. Aliás, quanto a esta circunstância fática, já havíamos nos pronunciado para deixar certo que:

"Do ponto de vista da conveniência e oportunidade, é manifesta a improcedência desta norma. Como se sabe, as receitas das pessoas de direito público estão sujeitas a oscilações profundas sobretudo em situações de calamidade ou de crise econômica. De outra parte, as despesas com o pessoal são altamente inelásticas, posto que é este normalmente constituído de serviços estáveis."

É preciso, pois, compreender esta norma constitucional em consonância com as demais normas, especialmente com o princípio federativo, consagrado explicitamente. Já anotamos, comentando o referido art. 169, que:

"É este um dos múltiplos dispositivos constitucionais voltados a esvaziar o princípio federativo tão bombasticamente afirmado, em outros passos, na Lei das leis.

"Que à lei complementar fosse dado estipular limites para a despesa de pessoal da União, vá lá, mas, que esteja ao seu alcance dispor, da mesma maneira, relativamente a Estados e Municípios é uma exorbitância só explicável pela exacerbação do espírito centralizador ocorrida nas duas últimas décadas."

 

Portanto, não se deve conferir a este art. 169 um sentido que o coloque em contradição com um princípio constitucional. Aos princípios deve-se conferir a máxima efetividade e às exceções, uma interpretação restritiva. Como já pudemos concluir em estudo sobre a hermenêutica constitucional:

"(...) é nos princípios que se encontrarão as diretrizes valorativas válidas aplicáveis à interpretação constitucional."

No momento em que aqueles limites vieram a ser fixados de maneira pormenorizada, na Lei Complementar, para aplicação entre os diversos Poderes daqueles entes da federação, restou absoluta e indevidamente comprometido o princípio federativo que lhes assegura autonomia para disciplinar seus gastos e despesas internas, distribuindo-as conforme lhes aprouver entre os seus diversos Poderes ou órgãos administrativos.

A limitação, aplicável internamente a cada um dos Poderes Estaduais, extrapola a permissão do art. 169 e viola a autonomia dos Estados, definida basicamente no art. 18 da Constituição Federal. Como muito bem aborda desta delicada questão Anhaia Mello, ao tratar da inconstitucionalidade material, pode-se dizer que:

"Os exemplos de incompetência por matéria poderiam ser encontrados na atividade legislativa do poder central que atingisse prerrogativas ou disciplinasse assuntos estatuídos como de alçada local ou regional.

"É sobretudo nos Estados federais que o problema surge com mais clareza, pois aí a repartição política entre as pessoas de direito público é mais nítida."

Realmente, no caso presente, deu-se a inconstitucionalidade, com fundamento no princípio constitucional federativo, por invasão pela lei federal ora em análise das competências e autonomia dos entes federativos estaduais.

Há um princípio na Constituição que, de constante e permanente, a sinalizar com uma capacidade legislativa plena para os Estados, restou minimizada por força da Lei de Responsabilidade Fiscal.

 

IV.3. O PRINCÍPIO FEDERATIO E A
FISCALIZAÇÃO DE SEU CUMPRIMENTO

Para que se preserve o federalismo desejado pelo constituinte, mister se faz que o controle de constitucionalidade das leis seja eficiente e rigoroso. Pondera, a este respeito, Bertelsen Repetto:

"Por la estructura propia de los estados federales se requiere, si se desea que sea efectivo el régimen federal, un control de constitucionalidad de la actividad legislativa. Nos explicamos, la distribución de competencias legislativas que contempla toda constitución federal entre las autoridades centrales que dictarán las leyes federales y los diversos estados que realizan sua actividad legislativa a través de las llamadas leyes estaduales, necesita de un organismo controlador que esté capacitado para establecer cuándo una ley federal trata materias que son de competencia de los estados y cuándo una ley estadual contiene disposiciones sobre assunto que debe conocer el legislativo federal."

Aliás, em sua origem, vale lembrar que a criação de um órgão específico para o controle concentrado da constitucionalidade das leis esteve atento à necessidade de controle da divisão de poderes dentro de uma federação. Leciona André Tavares que:

"O sistema de controle concentrado resultou da criação de Kelsen, aparecendo em 1920 na Áustria, também por obra do grande jurista. Não se ignora, porém, que esse sistema inclinou-se sobretudo para a solução de conflitos de competência entre a federação e seus estados membros, já que o acesso ao Tribunal estava franqueado apenas ao governo federal, quanto às normas dos Länder, e aos governos regionais, quanto às normas da federação."

Realmente, o controle da constitucionalidade das leis sempre mostrou-se como exigência da própria estruturação federativa de um Estado.

A Constituição Federal de 1.988, ao acolher o princípio federativo como cláusula pétrea, como já salientado, tornou peremptória sua observância por absolutamente todos os poderes, não se admitindo nem mesmo que o Congresso Nacional, com base em sua competência constitucional reformadora (poder constituinte derivado) possa invalidar tal princípio.

Não poderia, pois, a Lei Complementar amesquinhar o conteúdo do princípio aqui evidenciado e restar ilesa ao crivo da constitucionalidade a ser realizado pelo Judiciário.

 

V. DA AUTONOMIA CONSTITUCIONAL DO MINISTÉRIO PÚBLICO

Por fim, cumpre acentuar que além de violar a autonomia estadual decorrente do princípio federativo, a Lei Complementar, ao estabelecer o percentual máximo que poderá ser destinado ao Ministério Público para seu pessoal acabou por chocar-se, igualmente, com a autonomia constitucionalmente assegurada a este órgão do Poder.

O art. 127 da Constituição Federal declara:

"§ 2^o Ao Ministério Público é assegurada autonomia funcional e administrativa, podendo, observado o disposto no art. 169, propor ao Poder Legislativo a criação e extinção de seus cargos e serviços auxiliares, provendo-os por concurso público de provas ou de provas e títulos, a política remuneratória e os planos de carreira; a lei disporá sobre sua organização e funcionamento."

A autonomia funcional e administrativa são os pilares fundamentais sobre os quais se assenta a instituição do Ministério Público.

Foi com a Emenda Constitucional n^o 19/98 que se acrescentou a expressão acima indicada: "a política remuneratória e os planos de carreira". Contudo, este acréscimo era totalmente desnecessário, já que, como havíamos anotado em nossos Comentários à Constituição, tratou-se de tornar:

"(...) explícito algo que já se inferia da redação original (...) "

Sim, porque se ao Ministério Público não fosse permitido participar de sua própria política remuneratória, observados os limites gerais, e de nada valeria sua proclamada autonomia administrativa e funcional.

A importância desta autonomia é alimentada ainda mais pelo status constitucional ofertado ao Ministério Público. Neste sentido, por tratar-se de órgão constitucional integrante da estrutura fundamental do Estado brasileiro e, ademais, pela importante missão que lhe foi atribuída constitucionalmente, tem-se que:

"(...) o importante é assinalar como se deu ao Ministério Público um status e prerrogativas de verdadeiro poder. (...) um órgão de todo independente do próprio Poder Executivo."

Neste sentido, já anotamos enfaticamente que:

"(...) essa autonomia administrativa e funcional do Ministério Público - como direção própria daquilo que é próprio - traduz-se, no plano financeiro, pela prerrogativa desse órgão público de elaborar sua proposta orçamentária, dentro dos limites estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias (CF, art. 127, § 3^o). O Judiciário, tal como o Ministério Público, não conta com recursos financeiros próprios. Mas, na elaboração da proposta orçamentária global, ambos esses órgãos têm iniciativa exclusiva de delimitarem os recursos necessários a atender às próprias despesas. O Executivo, incumbido de compor o projeto final de orçamento, está constitucionalmente obrigado a respeitar essas propostas parciais exclusivas, dentro dos limites gerais fixados pela lei de diretrizes orçamentárias, segundo determina a Constituição."

Realmente, a Constituição foi expressa e não deixa qualquer margem à dúvida quando determina, no mesmo art. 127, que:

"§ 3^o O Ministério Público elaborara sua proposta orçamentária dentro dos limites estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias."

Assim, não contasse o Ministério Público com esta competência para fixar o vencimento dos cargos de seus membros e funcionários, a sua autonomia funcional e administrativa seria meramente retórica.

"Não pode, pois, subsistir nenhuma dúvida séria sobre o assunto. O poder de iniciativa das leis que aumentem os vencimentos do Ministério Público, tanto no quadro de seus membros, quanto no de seus funcionários auxiliares, é privativo do próprio Ministério Público. Ele está contido na norma do art. 127, § 2^o da CF (...). Ele decorre do princípio de independência funcional do Ministério Público, perante o Legislativo, o Executivo e o Judiciário (art. 127, § 1^o da CF)."

Em conclusão, dentro dos limites globais a serem fixados por lei, ao Ministério Público incumbe elaborar seu quadro funcional e traçar sua política remuneratória. Jamais poderia a legislação federal, pura e simplesmente, fixar um percentual máximo e imutável para os gastos com o Ministério Público de qualquer dos Estados da federação. Viola-se não só a realidade federativa do Brasil como também a autonomia da instituição do Ministério Público.

VI. DAS RESPOSTAS AOS QUESITOS

1. Como demonstrado amplamente no corpo do presente parecer, é inconciliável o disposto no art. 20 da Lei Complementar n^o 101/00 com a determinação do art. 169, caput, da Constituição, realizada uma interpretação deste dispositivo que respeite o princípio federativo desenhado e desejado pela Constituição. Desta forma, tem-se que a repartição orçamentária que realiza por esfera de governos e órgãos do poder está em desarmonia com o sentido pretendido pela Constituição.

2. Um dos pilares de sustentação do princípio federativo adotado pela Constituição Federal está na autonomia conferida às entidades integrantes da federação. Neste sentido, a lei federal não poderia, salvo previsão expressa da Constituição Federal (em sua redação originária) subtrair às referidas entidades componentes a liberdade de proporem suas próprias diretrizes orçamentárias, para cada um de seus órgãos, instituições e poderes. O máximo que está constitucionalmente permitido ao legislador federal é ingressar nos limites globais de gastos destas entidades com seu pessoal.

3. A Lei Complementar n^o 101/00, ao estabelecer limites de gastos com cada um dos demais poderes, incluindo-se o Ministério Público, viola, igualmente, o princípio de separação dos poderes e, no que se refere ao Ministério Público, sua autonomia constitucionalmente garantida, o que lhe permite, inclusive, a iniciativa das leis que lhe digam respeito.

4. A fixação de um limite máximo para os gastos com o Ministério Público ou qualquer dos demais, como o Poder Judiciário, é uma forma de violar diretamente sua autonomia constitucional, o que pode acarretar na impossibilidade de que estas instituições possam garantir o cumprimento de suas funções constitucionalmente atribuídas. Ora, é princípio constitucional de há muito reconhecido pela doutrina o de que quando a Constituição assinala os fins reconhece a legitimidade dos meios necessários para alcançarem-se aqueles fins.

5. Com a emenda modificativa aprovada em apenas uma das Casas do Congresso Nacional, relativamente ao projeto de lei complementar de que ora se cuida, restou violada a exigência do art. 65, parágrafo único da Constituição Federal. A violação, de ordem procedimental, afeta a validade total do disposto no art. 20 da Lei Complementar e de todos os demais artigos que se verifique manterem uma relação de dependência direta com o dispositivo em questão. Trata-se de vício que só pode ser combatido com a aprovação de uma nova lei complementar que disponha novamente sobre o tema.

6. A capacidade legislativa plena de uma das Casas do Congresso (de votar as leis do país) foi violentada pela aprovação de uma Lei Complementar que não recebeu o aval, em sua inteireza, da Câmara dos Deputados. A Emenda promovida no Senado Federal surtiu mudanças jurídicas profundas na legislação, pelo que não poderia deixar de receber a reapreciação daquela primeira Casa Legislativa, sob pena de vício procedimental que, no caso, manifesta-se, como visto, especialmente quanto ao art. 20 da referida Lei.

 

É o nosso parecer.

São Paulo, 17 de julho de 2.000

 

Prof. Dr. Celso Ribeiro Bastos

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