Direito Administrativo

Direito Administrativo

Introdução: O Direito divide-se em:
a) Direito Público: Compõe-se predominantemente de normas imperativas inafastáveis;
b) Direito Privado: Compõe-se predominantemente de normas mais flexíveis, que podem ser modificadas por acordo das partes. O contrato de depósito, por exemplo, é gratuito, mas as partes podem estipular que seja remunerado.
O Direito Administrativo que rege a administração pública, é um dos ramos do Direito Público.

Formação do Direito Administrativo: Antigamente o direito administrativo confundia-se com o direito civil. No final do século XVIII, na França, o direito administrativo passou a delinear as suas características próprias.
O caráter absolutista dos governos de períodos anteriores, não propiciava ao seu florescimento, vez que os soberanos não se submetiam a nenhuma regra, a não ser aos caprichos de sua própria vontade.
Assim, pode-se dizer que o direito administrativo é uma conquista dos regimes republicanos e democráticos, com a sujeição não só do povo, mas também dos governos, a certas regras gerais.

Relação do Direito Administrativo Com a Moral: No Direito Civil procura-se estabelecer sempre uma distinção nítida entre Direito e Moral. No Direito Administrativo, de certa forma, a moral faz parte do próprio conceito de legalidade.

Interpretação das Normas Administrativas Formação: A interpretação das normas administrativas deve atender as seguintes regras:
a) Os atos administrativos têm presunção de legitimidade, salvo prova em contrário;
b) O interesse público prevalece sobre o interesse individual, respeitadas as garantias constitucionais;
c) A administração pode agir com certa discricionariedade, desde que observada a legalidade.

Fontes do Direito Administrativo: São fatores que dão nascimento às normas do Direito Administrativo (jurígeno), a Lei, a Doutrina, a Jurisprudência e os Costumes:
Lei: É a norma posta pelo Estado e fonte primária do direito administrativo, abrange desde a Constituição Federal até os regulamentos executivos, obrigando administrados e a própria administração;
Doutrina: É o sistema teórico de princípios aplicáveis ao direito ou elemento que constrói a ciência jurídica, na qual pertence a disciplina em causa, ou seja, São as lições e ensinamentos dos estudiosos e mestres em direito;
Jurisprudência: Entendida como a interpretação da lei dada pelos Tribunais e é caracterizada pela reiteração de julgamentos no mesmo sentido. Ela é mais prática e objetiva, possui caráter mais nacionalista do que a doutrina, influência a construção do direito administrativo, não obriga a administração e nem vincula o judiciário;
Costumes: São práticas habituais, tidas como obrigatórias, que o Juiz pode aplicar, na falta de lei sobre determinado assunto, e exercem no direito administrativo grande influência em razão da ausência de legislação própria, embora venha perdendo importância.

Conceito de Direito Administrativo: O Direito Administrativo é conceituado de acordo com as suas escolas clássicas, sendo:

Escola Francesa: É o estudo do sistema de leis que regem a administração pública.
Escola Italiana ou Subjetivista: Direito administrativo é o estudo dos atos do poder Executivo.
Foignet: O direito administrativo regula os órgãos inferiores – “O direito constitucional regula a atividade dos órgãos superiores da administração pública”.
Laferriére: O direito administrativo é a ordenação dos serviços públicos e a regulamentação das relações entre a administração e os administrados.
Crítica: O conceito deixa de fora a organização interna da administração pública, a atividade que exerce e os bens utilizados pela administração no desenvolvimento de suas funções.

Doutrina brasileira – Hely Lopes Meirelles: Direito administrativo é o conjunto harmônico de princípios jurídicos que regem os órgãos, os agentes e as atividades públicas tendentes a realizar concreta, direta e indiretamente os fins desejados pelo Estado.

Doutrina brasileira – Maria Silvia: É o ramo do direito público que tem por objeto os órgãos, agentes e pessoas jurídicas administrativas que integram a administração pública, a atividade jurídica não contenciosa que exerce e os bens que se utiliza para consecução (atingir) de seus fins de natureza pública.

Critério Negativo ou Residual: É conceituado levando em consideração os aspectos:
Em sentido positivo: O direito administrativo compreende os institutos jurídicos pelos quais o Estado busca a realização dos seus fins.
Em sentido negativo: O direito administrativo não compreende as atividades estatais de legislação, de jurisdição, bem como as atividades patrimoniais regidas pelo direito privado.

Evolução Histórica do Direito Administrativo: O início do século XIX marca o surgimento do direito administrativo como ramo autônomo da ciência do Direito. Anteriormente, o tratamento jurídico das funções administrativas do Estado estava inserido no direito comum, sem especificação ou preocupações próprias.
É comum a afirmação de que o direito administrativo nasceu com as Revoluções que puseram fim ao velho regime absolutista. Foi com o Estado de Direito que se cogitou de normas delimitadoras da organização e da ação do Poder Público.
Para a formação do direito administrativo foram fundamentais as contribuições do direito francês, do direito alemão e do direito italiano.
A delimitação do objeto, do método, dos institutos, dos princípios e do regime jurídico próprios do direito administrativo ocorreu, preponderantemente, na França. A jurisprudência do Conselho de Estado, órgão máximo da jurisdição administrativa, apartada da jurisdição comum (sistema da dualidade de jurisdição), foi a maior responsável pelos avanços da França nesta área.

Causas Que Favoreceram o Nascimento do Direito Administrativo: São as seguintes:
a) Novas concepções políticas e institucionais — Estado de direito;
b) O controle da ação estatal;
c) Garantia dos direitos individuais;
d) A separação dos poderes em Legislativo, Executivo e Judiciário.
Com a definição das tarefas do poder Executivo, nasce um conjunto de doutrinas que tem por objetivo exatamente estabelecer, delimitar e aperfeiçoar os deveres e direitos da Administração Pública.

Fatos Importantes Para o Nascimento do Direito Administrativo: Destaca-se:

Universidade de Milão: Criou-se a cadeira Alta Legislação em referência à Administração Pública;
Universidade de Paris: Criou-se também a cadeira de Direito Público e Administrativo;
Núcleo básico do DA na segunda metade do século XIX: Autoridade do Estado;
A personalidade jurídica do Estado;
Capacidade de direito público;
Ato administrativo unilateral e executório;
Direitos subjetivos públicos;
Interesse legítimo;
Jurisdição administrativa;
Interesse público;
Serviço público;
Poder de polícia;
Hierarquia;
Contratos administrativos.

Características do Direito Administrativo: O direito administrativo no Brasil não é codificado, ou seja, não está sistematizado num único texto, estando-o regulado por leis esparsas.
Como o direito administrativo teve o seu desenvolvimento baseado em parte nas decisões de órgãos não judiciais, mas administrativos (Ex.: Conselho de Estado Francês) é dito que o direito administrativo tem a sua elaboração jurisprudencial ou pretoriana. A tendência atual é a sua formação por meio dos órgãos legislativos.

Relações Com Outros Ramos do Direito: O Direito Administrativo se interage com os seguintes ramos:

Direito Constitucional: O direito administrativo encontra fundamento no Direito Constitucional e é onde se encontra, por exemplo, os princípios, tais como: legalidade, moralidade, publicidade, eficiência etc. para a concessão dos serviços públicos.

Direito Penal: O direito administrativo possui forte e evidente relação com o Direito Penal. Exemplo: os crimes praticados contra a administração pública, os funcionais, a responsabilidade civil e penal dos servidores.

Direito Internacional Público: O fenômeno da globalização vem acompanhado do surgimento de blocos regionais que buscam a integração de nações alinhadas geograficamente e economicamente, bem como pelo aspecto político. Portanto, torna-se necessário a criação de estruturas administrativas que viabilizem a gestão de tais blocos integrados.
Daí a elaboração de normas administrativas observadas conjuntamente com as normas do Direito Internacional Público. Exemplo: Regulação das normas de trânsito no âmbito do Mercosul.

Direito Civil: As normas de Direito Privado cederam sobremaneira alguns princípios que auxiliaram a formação e consolidação do direito administrativo. Exemplo: Os princípios aplicáveis ao estudo dos atos jurídicos colaboraram para o desenvolvimento e estudo dos atos administrativos.

Direito Processual: As normas processuais instrumentais são de grande importância para o direito administrativo, na medida em que suprem lacunas criadas em decorrência da falta de sua sistematização.

Direito Urbanístico: Intimamente relacionado ao direito administrativo, tem este ramo por objeto o disciplinamento da atuação, tanto do Poder Público quanto do administrado no que concede aos aspectos urbanísticos do município (paisagem, aspectos visuais etc.). As normas que disponibilizam a administração impor limites e sancionar vem do direito administrativo.

Direito Ambiental: O direito administrativo encontra no Direito Ambiental os instrumentos necessários para a sua concretização e sua efetivação. Exemplos: Sanções, licenciamentos. A lei 9.605/98 cuida das sanções penais e administrativas por conduta lesiva ao meio ambiente.

Direito Consumidor: Possui relação com o direito administrativo em razão das sanções administrativas previstas em lei, bem como em razão dos estudos desenvolvidos sobre os órgãos que compõem o chamado Sistema Nacional de Defesa do Consumidor.

Codificação do Direito Administrativo: Há duas correntes sobre esta questão:

Contrários a codificação: Alegam que:
a) O direito administrativo tem a sua legislação alterada excessivamente;
b) O direito administrativo é um ramo recente e ainda incompleto;
c) Impossibilidade de codificação do direito público em geral.

Favoráveis a codificação: Alegam que:
a) A falta de codificação torna o direito administrativo cientificamente inferior aos demais ramos;
b) Ausência de clareza e certeza das normas;
c) Necessidade de dar maior ordenação à norma administrativa;
d) Tornar a norma administrativa mais conhecida;
e) A codificação reduz ações arbitrárias da administração;
f) A codificação facilita a proteção aos direitos dos administrados.

Leis Reguladoras: A lei 9.784/99 regula o processo administrativo no âmbito da administração pública federal direta e indireta, e aplica-se ao legislativo e ao judiciário, quando no desempenho de função administrativa. A lei 10.177/98 regula o processo administrativo na esfera da administração estadual.

Administração Pública: No estudo literal do vocábulo, insere-se:
Ad + Ministro + As: Execução;
Ad + Manus + Trahere: Direção

Definição Direta: A administração pública, considerando os vários critérios doutrinários para o seu entendimento, traduz os atos de direção, gestão, governo, planejamento, execução e comando praticados pelo administrador e visando o alcance do bem comum ou o resultado útil para a coletividade.

Atividade de Administração: A atividade da administração é a relação jurídica que se estrutura no influxo de uma finalidade cogente (imperativa). A atividade da administração é vinculada à vontade da lei, portanto, predomina a finalidade e o dever, já na propriedade e sua relação com o proprietário, predomina a vontade.
Os representantes do MP e da polícia judiciária, ao desenvolver suas atividades administrativas – Ex. atos de investigação de inquéritos policiais ou civis, encontram-se limitados em sua atividade aos termos da lei. Qualquer atuação que se afaste de tais limites legais poderá caracterizar desvio de finalidade, abuso de autoridade, chegando mesmo a eventuais tipificações penais.

Atos de Administração: Considera-se o entendimento que inclui os atos de guarda, conservação e percepção dos frutos pertencentes à coletividade. A prática desses atos é realizada mediante a influência da vontade externa que não a do administrador. Os atos da administração não incluem a disposição ou alienação do patrimônio.

Atos de Governo ou Políticos e Atos Administrativos: A função política ou função de governo é a atividade de ordem superior referida à direção suprema e geral do Estado em seu conjunto e sua unidade, dirigida a determinados fins da ação do Estado a assinalar as diretrizes para as outras funções, buscando a unidade da soberania estatal.

Atos de Administração Pública: São os atos complementares de execução e aplicação dos atos superiores.

Classificação da Administração Pública: A doutrina utiliza critérios distintos para classificar os atos administrativos, havendo quatro critérios principais, que são:

Subjetivo ou Formal ou Orgânico: Por este critério o conceito de administração pública é focado sobre as entidades que exercem a administração pública. Ex.: Secretária do meio ambiente.

Objetivo ou Material ou Funcional: Critério que diz respeito à natureza da atividade administrativa e sua função. Ex.: expedir certidões.

Em Sentido Amplo: Para caracterizar a administração pública, divide este conceito em duas partes. A primeira subdivide-se em Órgãos Políticos (Ex.: Poder legislativo) e Administrativos (Ex.: Secretárias). A segunda parte também subdivide-se em Funções Políticas (Elaboração da lei – produção) e Administrativas (Ex.: Publicação da lei).

Em Sentido Estrito: Apenas exclui do seu conceito os órgãos e as funções políticas.

Poder Estatal: A classificação do poder público é assim considerada:

Uno: Não se admitem poderes paralelos;
Indivisível: Ainda que haja preponderância de funções para cada poder;
Indelegável: O poder é exercido de forma legítima em nome do povo e não por particulares.

Funções dos Poderes: Diz respeito ao princípio da especialidade que vigora no sistema constitucional brasileiro e que traduz a idéia embasada nos seguintes fatos: Os poderes da república praticam as três funções (executivo, legislativo e jurisdicional), contudo, prepondera no desenvolvimento de suas atividades uma das funções, por isso são especializados.

Atos de Produção Jurídica: Considera-se:

Primário: Legislativo – (Poder soberano). O ato chamado primário é que caracteriza a produção legislativa. É assim classificado porque traduz e expõe a vontade do poder soberano num primeiro momento.

Subsidiário: Jurisdicional – (Substitutividade). O ato subsidiário se caracteriza pela atividade do poder estatal, não mais como quando dita a sua vontade, mas o Estado enquanto substituto de partes em conflito.

Complementar: Administrativa. O ato complementar é efetivado pela administração, que concretiza a vontade do poder soberano, na medida em que aquela vontade se expressa na lei (Ex. garantir a saúde pública) e construída por meio de atos administrativos (construção de hospital).

Jurisdicional: O ato jurisdicional tem por finalidade:
a) Assegurar à atuação do direito;
b) Substituir as partes em conflito;
c) A imutabilidade das decisões. Transitou em julgado não mais se altera;
d) A uniformidade de ato.

Administrativa: O ato administrativo por sua vez:
a) Não busca aplicar o direito, mas vincula o princípio da legalidade;
b) Permite que a própria administração resolve os seus conflitos;
c) Que a administração possa rever seus atos, bem como o judiciário também quando ofendida a legalidade;
d) Que haja multiplicidade e complexidade dos atos.

Princípios de Direito Administrativo: Impera no Direito Administrativo princípios, principalmente constitucionais, que visam assegurar a proteção dos administrados em relação as decisões exaradas pelo Poder Público. Assim, destaca-se os seguintes princípios.

Conceito de Princípios: Para José Cretella é “princípios de uma ciência são as proposições básicas, fundamentais, típicas que condicionam todas as estruturações subseqüentes. Princípio neste sentido são os alicerces, os fundamentos da ciência”. São princípios do direito administrativo.

Supremacia do Interesse Público: O interesse coletivo deve prevalecer sobre o interesse do particular, respeitadas as garantias constitucionais e pagas as indenizações devidas, quando for o caso.
O interesse que deve ser atendido é o chamado interesse público primário, referente ao bem-estar coletivo, da sociedade como um todo, que nem sempre coincide com o interesse secundário, referente a órgãos estatais ou governantes de momento.

Indisponibilidade: A administração não pode transigir, ou deixar de aplicar a lei, senão nos casos expressamente permitidos. Não pode, também, dispor de bens, verbas, interesses fora dos estritos limites legais.

Continuidade: O serviço público não pode parar, devendo manter sempre em funcionamento. Não poderia haver greve sem limites, porem o assunto ainda depende de lei. Para o militar há proibição expressa de greve – Art. 142, § 3º, IV da CF.
O particular contratado para executar serviço público não pode interromper a obra sob a alegação de não ter sido pago. Na administração não vigora a “exceptio non adimpleti contractus” (Art. 476 do CC – “Nos contratos bilaterais, nenhuma das partes, antes de cumprida a sua obrigação, pode exigir o implemento do da outra”). Contudo, o artigo 78, XV, da lei 8666/93 (Lei de Licitações e Contratos), permite a suspensão dos serviços no caso de atraso de pagamento por mais de 90 dias, salvo se houver calamidade pública, perturbação da ordem ou guerra.

Autotutela: A administração pode corrigir seus atos revogando os irregulares ou inoportunos e anulando os ilegais, respeitados os direitos adquiridos e indenizados os prejudicados, se for o caso – Súmulas 346 e 473 do STF.
“Súmula 473: A Administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornem ilegais, porque deles não se originam direitos ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial”.

Especialidade: O princípio da especialidade aplica-se mais às autarquias, pois elas não podem ter outras funções além daquelas para as quais foram criadas, salvo alteração legal posterior.
Os órgãos públicos estatais ou governamentais não podem abandonar, alterar ou modificar os objetivos pelos quais foram criados, pois tais objetivos são imprescindíveis para a concretização do interesse público. A atuação de tais órgãos é vinculada ao seu objeto social.
É permitida alteração quando resta comprovado que a “forma” pela qual foi criada a entidade, restou integralmente observada – Art. 37, 19 da CF.

Legitimidade: Como a administração pública ao praticar os seus atos e tomar as suas decisões objetiva concretizar o bem comum, suas decisões são dotadas da presunção de legitimidade e de legalidade.
Assim, presume-se que os fatos são verdadeiros e que existe a sua adequação a lei. Portanto, referido princípio autoriza ao administrador a sua atuação direta sem necessidade de autorização do particular.

Razoabilidade: A administração deve agir com bom senso, de modo razoável e proporcional. O Administrador ao tomar as suas decisões não pode fundamentá-las com os seus valores e princípios pessoais.
Deve haver uma relação lógica entre os fatos (situações postas) e a solução administrativa adotada, observando a necessidade da coletividade, a economicidade e a legitimidade – Art. 111 da CESP.
“Art. 111 – A administração pública direta, indireta ou fundacional, de qualquer dos Poderes do Estado, obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, razoabilidade, finalidade, motivação e interesse público”.

Proporcionalidade: Tem por escopo promover a adequação e a proporção entre os meios utilizados pelos administradores e os objetivos almejados. Com isso busca-se evitar a prática de abusos. Ex. lei 9.784/99 – Art. 2º, § único, e incisos.

Motivação: O administrador deve apresentar as razões e os pressupostos de fato e os pressupostos de direito, bem como demonstrar a compatibilidade entre ambos, de forma que fique claro o acerto da decisão administrativa. Este princípio exige que referido esclarecimento seja feito antes ou concomitantemente à tomada da decisão, sob pena de nulidade.

Segurança jurídica: Tem por objetivo garantir a estabilidade das relações por iniciativa da administração, quando a legalidade foi observada, bem como a finalidade pública e os atos públicos praticados pela administração deverão ser convalidados, mesmo diante, por exemplo, de uma irregularidade meramente formal.

Princípios da Administração: São os seguintes.

Regimes da Administração: A administração pública ao desenvolver as suas atividades pode, por força constitucional e legal, optar pelo regime público – Ex. artigo 175 da CF e também pelo regime privado – Ex. artigo 173, § 1º.
Entretanto, deve observar que ao desenvolver atividade sob o regime privado, as características públicas não são totalmente abandonadas – Art. 63 da lei 9472/97.
Art. 63. Quanto ao regime jurídico de sua prestação, os serviços de telecomunicações classificam-se em públicos e privados.
Parágrafo único. Serviço de telecomunicações em regime público é o prestado mediante concessão ou permissão, com atribuição a sua prestadora de obrigações de universalização e de continuidade.

LIMPE: Esta expressão é utilizada para decorar os principais princípios que norteiam as atividades da Administração Pública, quando desenvolve atividades submetidas ao regime público, enfocados no caput do artigo 37 da CF, o que significa:
L - Legalidade;
I - Impessoalidade;
M - Moralidade;
P - Publicidade; e
E - Eficiência.
Além desses, também devem ser observados os princípios da razoabilidade, supremacia do interesse público, finalidade e, principalmente, do contraditório e ampla defesa – Art. 5º, LV.

Sistemas Administrativos: Por sistema administrativo, ou sistema de controle jurisdicional da administração, entende-se o regime adotado pelo Estado para a correção dos atos administrativos ilegais ou ilegítimos praticados pelo Poder Público em qualquer dos seus departamentos de governo.

Tipos de Sistemas: Atualmente há dois sistemas bem diferenciados:

Contencioso Administrativo ou Sistema Francês: Desenvolve com maior força no período da Revolução Francesa. Entende-se por contencioso administrativo o conjunto de litígios que podem resultar da atividade da administração.
A Lei 16 de 1790 dispôs “os tribunais não podem invadir as funções administrativas ou mandar citar para, perante eles comparecerem os administradores por atos funcionais”.
Por tais determinações legais, nasce a figura do administrador juiz e a administração passa a contar com uma jurisdição especial do contencioso administrativo, isto é, um foro privilegiado.
O juiz comum não pode apreciar atos da administração, pois tal prerrogativa é exclusiva do Conselho de Estado, cabendo a ele a verificação do mérito para indenizar, anular, interpretar e repreender.
Não havia imparcialidade no julgamento dos atos, bem como independência, uma vez que eram julgados pelos próprios funcionários. Criavam-se, assim, privilégios (jurisdição Especial) e existência de duas justiças.

Jurisdição Única ou Sistema Inglês: O sistema judiciário ou de jurisdição única é àquele em que todos os litígios – de natureza administrativa ou de interesses exclusivamente privados – são resolvidos judicialmente pela Justiça Comum, ou seja, pelos juízes e tribunais do Poder Judiciário. Tal sistema é originário da Inglaterra e é o modelo que o Brasil adotou.
Este sistema passou por algumas mudanças, dentre as principais estão:
Writ Of Certiorari: Para remediar os casos de incompetência e ilegalidade graves;
Writ Of Injunction: Remédio preventivo destinado a impedir que a administração modificasse determinada situação;
Writ Of Mandamus: Destinado a suspender certos procedimentos administrativos arbitrários;
Writ Of Habeas Corpus: Já considerado garantia individual desde a Magna Carta de 1215.

Sistema de Controle nos EUA: A Federação Norte-Americana é a que conserva na sua maior pureza o sistema de jurisdição única, ou do judicial control, que se afirma no rule of law, ou seja, na supremacia da lei.
No sistema administrativo dos EUA a apreciação final, definitiva e conclusiva, pertence ao Poder Judiciário, portanto, toda controvérsia, litígio ou questão entre o particular e a administração, é resolvida perante o judiciário.
O poder conferido ao judiciário não significa qualquer tipo de enfraquecimento da estrutura administrativa (executivo), tanto é que existem alguns tribunais administrativos, bem como as chamadas comissões de controle administrativos (serviços, atividades públicas e atividades de interesse público), comissões essas que desenvolvem funções decisórias e regulamentadoras, embora não sejam definitivas ou conclusivas.

Sistema Brasileiro: O Brasil adotou, desde a instauração de sua primeira República (1891), o sistema da jurisdição única, ou seja, o do controle administrativo pela Justiça Comum. Isto posto, para a correção judicial dos atos administrativos ou para remover a resistência dos particulares às atividades públicas, a Administração e os administrados dispõem dos mesmos meios processuais admitidos pelo Direito Comum, e recorrerão ao mesmo Poder Judiciário uno e único – que decide os litígios de Direito Público e de Direito Privado – CF, art. 5º, XXXV.

Entidades Políticas e Administrativas: São as pessoas jurídicas públicas ou privadas, que desenvolvem atividades de natureza pública ou que contenham o interesse público.

Classificação das Entidades: As entidades classificam-se em estatais, autárquicas, fundacionais, empresariais e paraestatais.

Estatais: Entidades estatais são pessoas jurídicas de direito público que integram a estrutura constitucional do Estado, e que possuem poderes políticos e administrativos, como, por exemplo, a União, os estados, os municípios e o Distrito Federal.

Autárquicas: Autárquicas são pessoas jurídicas de direito público, de natureza meramente administrativa, criadas por lei específica (Lei 9472/97 – criação da Anatel), para a realização de obras ou serviços descentralizados da entidade estatal que as criou.
Essas entidades funcionam e operam na forma estabelecida na lei instituidora e nos termos do seu regulamento. O controle que a autarquia sofre, refere-se somente a verificação sobre o cumprimento dos seus objetivos (controle finalístico). São características:
a) Criação por determinação em lei;
b) Personalidade jurídica pública;
c) Capacidade de auto-administração;
d) Especialização dos fins e atividades;
e) Sujeição a controle ou a tutela.

Autarquias Especiais: Inspirado no modelo Norte-Americano, o sistema jurídico brasileiro admite atualmente a existência de uma categoria específica de autarquia, chamada especial e que tem por objetivo, entre outros, a regulação de setores específicos da economia, bem como setores de interesse público. Sua atividade é exercida por meio de órgãos técnicos e especializados, com as seguintes competências, entre outras:
a) Editar normas, exercer a fiscalização e aplicar sanção;
b) Solucionar conflito entre concessionárias, empresas e seus usuários;
c) Atender as reclamações dos seus consumidores;
d) Autonomia para o exercício de tais prerrogativas por lei Federal.
Os dirigentes dessas entidades exercem mandato previamente fixado, não podendo ser demitidos pelo presidente ou governador e as suas decisões não podem ser modificadas por outros órgãos da administração.

Fundacionais Públicas: São entidades dotadas de personalidade jurídica de direito privado, sem fins lucrativos, criadas em virtude de autorização legislativa, para o desenvolvimento de atividades que não exijam execução por órgãos ou entidades de direito público, com autonomia administrativa, patrimônio próprio gerido pelos respectivos órgãos de direção, e funcionamento custeado por recursos da União e de outras fontes. Ex. Lei 7596/87.
O conceito acima é dado pela lei citada, que classificou as fundações públicas como entidades de direito privado. Outra posição existente na doutrina defende que o poder público, se assim desejar, pode criar fundações com personalidade de direito público.
Maria Silvia diz ainda, que após a constituição de 1988, alguns autores defendem que todas as fundações governamentais são pessoas jurídicas de direito público. Características das fundações:
a) Dotação patrimonial (patrimônio destacado);
b) Personalidade de direito público ou privado;
c) Atividade de âmbito social – benefício a terceiros;
d) Capacidade de auto-administração;
e) Controle administrativo pela administração direta nos limites da lei.
Numa definição mais objetiva, são pessoas jurídicas de Direito público ou de Direito Privado, devendo a lei definir as respectivas áreas de atuação, conforme o inciso XIX do art. 37 da CF. No primeiro caso (Direito Público) elas são criadas por lei, à semelhança das autarquias e no segundo (Direito Privado) a lei apenas autoriza a sua criação, devendo o Poder Executivo tomar as providências necessárias à sua instituição.

Empresariais: São pessoas jurídicas de Direito Privado, instituídas sob a forma de sociedade de economia mista ou empresa pública, com a finalidade de prestar serviço público que possa ser explorado no modo empresarial, ou de exercer atividade econômica de relevante interesse coletivo. Sua criação deve ser autorizada por lei específica, cabendo ao Poder Executivo as providências complementares para a sua instituição.

Paraestatais: São pessoas jurídicas de Direito Privado que, por lei, são autorizadas a prestar serviços ou realizar atividades de interesse coletivo ou público, mas não exclusivos do Estado. São espécies de entidades paraestatais os serviços sociais autônomos (SESI, SESC, SENAI e outros).
Essas entidades são autônomas, administrativa e financeiramente, têm patrimônio próprio e operam em regime da iniciativa particular, na forma de seus estatutos, ficando sujeitas apenas à supervisão do órgão da entidade estatal a que se encontrem vinculadas, para controle de desempenho estatutário. São os denominados entes de cooperação com o Estado.

Administração Indireta e Descentralização: A administração indireta é apenas uma das formas de descentralização dos serviços públicos, realizada pelas autarquias, fundações públicas, empresas públicas e sociedades de economia mista.
Há outras formas de descentralização, as quais, na terminologia administrativa, não constituem administração indireta. Entre elas estão, por exemplo, os concessionários, permissionários e autorizatários de serviços públicos.

Conceito de Descentralização: Distribuição de competências de uma para outra pessoa física ou jurídica. Para Maria Silvia “É a transferência de poderes de decisão em matérias específicas a entes dotados de personalidade jurídica própria. A descentralização implica na transferência de atividade decisória e não meramente administrativa”.

Requisitos Para a Descentralização: São requisitos necessários:
a) Atribuição de personalidade jurídica a uma entidade distinta da sua matriz;
b) Conferência de poder de decisão ao ente descentralizado em matérias específicas;
c) Reconhecimento de órgãos do ente descentralizado;
d) Reconhecimento de patrimônio próprio do ente descentralizado;
e) Estabelecimento de normas acerca do controle que o poder central exercerá sobre a entidade descentralizada (tutela ou controle administrativo).

Entidades da Administração Indireta Descentralizada: As entidades que compõem a administração indireta descentralizada são as autarquias, fundações públicas, empresas públicas e sociedades de economia mista.

Controle Hierárquico ou Tutela da Administração Indireta: Entre o poder central e os entes descentralizados se verificará apenas a chamada Tutela Administrativa ou Controle Administrativo, que não se confunde com o Controle chamado Hierárquico. Este último está mais diretamente relacionado à questão da desconcentração, ao passo que a tutela diz respeito à descentralização, em consonância com o princípio da especialidade.

Controle Hierárquico e tutela Administrativa: Comparação entre os institutos.

Controle Hierárquico: Considera-se:
a) Órgãos em diferentes níveis dentro da mesma pessoa jurídica;
b) Fungibilidade de atribuições (avocação);
c) Controle hierárquico e incondicionado que prescinde de texto legal de lei.

Tutela Administrativa: Considera-se:
a) Confronto entre duas pessoas jurídicas: Entidade central e ente descentralizado, com personalidade e patrimônio próprio;
b) Impossibilidade de fungibilidade de atribuições;
c) A tutela só é exercida nas hipóteses legais. Poder condicionado.

Descentralização Política: A entidade descentralizada exerce atribuições próprias não decorrentes do ente central (ex.: o município ao legislar sobre assunto de interesse local). No exemplo, o município possui competência legislativa própria não decorrente da União, embasada na Constituição.

Descentralização Administrativa: É caracterizada por atribuições que decorrem do poder central. Seu valor jurídico é mais restrito, exatamente porque é limitado pelo poder central. Esta descentralização pode ocorrer com:
a) Autonomia;
b) Competência concorrente com a União ou estados federados;
c) Auto-administração sem autonomia.

Modalidades de Descentralização Administrativa: São modalidades de descentralização:

Territorial ou Geográfica: Possui personalidade jurídica de direito público, capacidade de auto-administração, delimitação geográfica, capacidade genérica (tal ente desenvolve atividades de várias naturezas, assumindo a maioria dos encargos públicos) e sujeição ao controle do poder central.

Por Serviços, Funcional ou Técnico: Ente descentralizado com personalidade jurídica de direito público, possui órgãos próprios, auto-administração, independência em relação ao poder central, patrimônio próprio e necessário a concretização dos seus objetivos, capacidade específica, isto é, maior especialização para a execução dos serviços transferidos, sujeição ao controle ou tutela administrativa que é limitada para assegurar a independência da entidade.

Por Colaboração: Realizada por contrato (concessão), também pode ser realizada por ato unilateral (permissão), pessoa jurídica de direito privado, a execução é de serviço público, o poder público mantém a titularidade sobre o serviço.
O poder público pode alterar as condições de execução unilateralmente e tem a possibilidade de retomada do serviço antes do prazo e o poder é mais amplo por parte do poder concedente do que na descentralização dos serviços.

Atividades da Administração Pública: A administração pública ao praticar os atos que lhe são ditados pela lei (vinculação ao princípio da legalidade), bem como para alcançar o bem estar coletivo, pratica uma extensa e variada série de atos, ao contrário que ocorre com o judiciário e o legislativo.
Em razão das constantes e rápidas alterações impostas ao administrador público, bem como aos profissionais do direito, têm o legislador buscado soluções compatíveis, inclusive, no aspecto jurídico e legislativo, como por exemplo, a recente lei que disciplina a modalidade licitatória denominada pregão eletrônico.

Classificação Principal das Atividades da Administração Pública: As atividades classificam em:

Atividade Normativa: É o disciplinamento da vida coletiva, por meio da edição de leis, sempre tendo por fundamento a Constituição Federal.

Atividade Prestacional: Referem-se às ações do poder público, quanto à prestação de serviços públicos.

Atividade Limitadora de Direitos: São ações da administração que restringem ou limitam os direitos dos administrados. É a ação autoritária, ordenadora, interventora e que chega em alguns casos a retirar direitos.

Atividade Fiscalizadora: Decorre diretamente do exercício de poder de polícia administrativa, sendo dever dos agentes públicos assegurar o cumprimento das normas e impor as sanções daí decorrentes, nos casos de sua não observância.

Atividade Organizacional: Verifica-se tal espécie quando a administração organiza e estrutura os órgãos administrativos, bem como quando distribui a sua competência.

Atividade Contábil: Refere-se ao serviço de contabilidade desenvolvidos no âmbito da administração.

Atividade Punitiva ou Sancionadora: Normalmente decorre da atividade fiscalizatória. Na medida em que as normas não são observadas pelos administrados, estes deverão suportar e arcar com as sanções previstas.

Atividade Tributária: Relacionada ao lançamento e a arrecadação de tributos em geral.

Atividade Econômica: São as ações da administração que têm reflexos na economia. Ex. tabelamento de preços.

Atividade Social: São ações desenvolvidas no âmbito do social e que buscam a concretização e a melhoria das condições de vida das camadas mais carente da população. Ex. construção de hospital público em área menos favorecida, creches etc.

Atividade Jurídica: São atividades especializadas na seara legal, como, por exemplo: a defesa da fazenda pública, a emissão de pareceres, consultas etc.

Atividade de Planejamento: É a definição dos planejamentos de vários setores. Por exemplo: urbanístico, como se verifica quando da edição de planos diretores, estabelecimento de zoneamento.

Atividades Outras: Execução de outras atividades, como, por exemplo: cultural, documentação, arquivamento, educacional, fomento e incentivo, paisagista etc.

Poderes Administrativos: A administração possui determinados poderes, como: vinculado, discricionário, regulamentar, normativo, hierárquico e disciplinar.

Poder Vinculado: O poder Vinculado, também denominado de regrado, é aquele que a lei confere à Administração Pública para a prática de ato de sua competência, determinando os elementos e requisitos necessários à sua formalização.
Nesses atos, a Administração Pública fica inteiramente "presa" aos dispositivos legais, não havendo opções ao administrador: diante de determinados fatos, deve agir de tal forma.
Assim, diante de um Poder Vinculado, o particular tem um direito subjetivo de exigir da autoridade a edição de determinado ato.
Como exemplo do exercício do Poder Vinculado, temos a licença para construir. Se o particular atender a todos os requisitos estabelecidos em lei, a Administração Pública é obrigada a conceder a licença.

Poder Discricionário: É poder caracterizado pelo fato de que a norma confere a autoridade administrativa, a opção de escolher entre várias alternativas e soluções possíveis diante da necessidade de tomar uma decisão. Estas opções disponíveis para o administrador encontram a sua origem e o seu fundamento também na lei, ou seja, trata-se da reserva legal relativa.

Discricionariedade: A discricionariedade é diretamente relacionada ao mérito da decisão administrativa, isto é, a conveniência e a oportunidade do ato a ser praticado pela administração. Trata-se de poder exclusivo do administrador, não podendo ser alterado pelos demais poderes, sob pena de invasão de função.

Justificativa: No exercício do poder político e administrativo, o executivo necessita de uma certa liberdade de formas e procedimentos, ainda que não caracterizados pela “total” liberdade, mas com relativa liberdade. Também a dinâmica social exige flexibilidade e rapidez da administração.
Nos conglomerados urbanos é comum a ocorrência de situações que exigem uma rápida tomada de decisão do poder público, seguida da sua atuação a adaptação e adequação de certas matérias as situações concretas – Ex.: meio ambiente.

Discricionário de Iniciativa: Diz respeito a competência para a criação de novos serviços – Ex.: protocolo na justiça, realização de atividades públicas, de fomentos e assistenciais.

Discricionário de Gestão: Refere-se ao poder conferido ao administrador para organizar e estruturar internamente órgãos, serviços e procedimentos.

Discricionário Tático: Poder que disciplina a ação do administrador diante de uma situação de fato que exige atuação rápida com adoção de medidas eficientes.

Parâmetros da Discricionariedade: Devem ser considerados.

Limites Externos: É a existência material de motivos. A adoção de uma medida discricionária deve ser precedida de fatos que a justifique – Ex.: calamidade pública.

Limites Formais: O exercício do poder discricionário é possibilitado a autoridade competente. Tal exercício exige também a observância aos procedimentos e a forma.

Limites Substanciais: É o grau de interesse público presente na tomada de decisão discricionária.

Limites Internos: Diz respeito à finalidade legal. Deve dar cumprimento ao disposto na lei.

Conceitos Jurídicos Indeterminados do Poder Discricionário: Encontramos na doutrina os denominados conceitos jurídicos indeterminados (direito alemão), são suas características: Possui fórmulas amplas e larga utilização no direito público. Tem, como no direito privado, impossibilidade de imediata previsão de todas as situações que podem ser enquadradas em tal fórmula. Exemplos: boa-fé, justo preço, valor histórico, valor cultural etc.

Posições Doutrinárias Sobre os Conceitos: Verifica-se que os doutrinadores têm posições diferenciadas, como veremos:

Primeira Posição: A fórmula ampla não permite a discricionariedade ao administrador, que deverá encontrar uma solução apenas para a prática dos seus atos.

Segunda Posição: Entende-se de outro lado, que o conceito indeterminado necessariamente conduz o administrador ao exercício do poder discricionário.

Terceira Posição: É a posição mista. É preciso avaliar cada caso que envolva os conceitos indeterminados, de forma a concluir se está ou não presente a discricionariedade.

Poder Normativo: O poder executivo detém a possibilidade de editar normas visando o disciplinamento de matérias não privativa de leis, que, portanto, incluem em tal idéia, a expedição de atos que podem conter normas gerais destinadas a tratar de matérias reservadas a competência do executivo.

Poder Normativo das Agências Reguladoras: “O poder legislativo faz o que sempre fez, edita leis, freqüentemente com alto grau de abstração e generalidade, só que, seguindo novos padrões da sociedade, essas normas não bastam, sendo necessárias normas mais diretas para tratar as especificidades, planejar os setores, entre outros objetivos.
Esta idéia que fundamenta e justifica a atribuição do poder normativo para as Agências Reguladoras, a qual não exclui o poder de legislar que conhecemos, mas significa o aprofundamento da atuação do Estado.

Poder Regulamentar: O poder regulamentar significa o exercício pelo executivo do poder de explicitar o teor das leis, ou seja, viabilizar a sua execução, ou quando for o caso, completar tais leis. Este poder é exercido mediante a expedição de regulamentos por meio de decretos.

Limites do Poder Regulamentar: São limites deste poder:
a) Não deve ser ultrapassada a função executiva (o executivo não pode legislar);
b) A função regulamentadora não deve ultrapassar as fronteiras da lei regulamentada;
c) Não ocorrer a restrição de preceitos legais, tão pouco direitos definidos pela regulamentada.

Poder Disciplinar: É àquele exercido entre os órgãos e nas relações funcionais ocorrentes no âmbito das estruturas administrativas. Em tal poder encontra-se efetivado, por exemplo, a apuração de infrações funcionais, avocação de decisões em apurações de infrações funcionais.
É uma outra face do poder hierárquico e tem por fim a punição do servidor infrator. Embora haja certa discricionariedade na aplicação das sanções, o poder disciplinar é obrigatório, sendo que a inércia da autoridade administrativa superior pode constituir crime (condescendência criminosa – Art. 320 CP).
Ao contrário do que ocorre no direito penal, não há no direito administrativo o princípio da pena específica, podendo a autoridade escolher a sanção a ser aplicada, dentro das previstas, em juízo de proporcionalidade.

Agências Reguladoras: A criação de agências reguladoras é resultado direto do processo de retirada do Estado da economia. Estas foram criadas com o escopo de normatizar os setores dos serviços públicos delegados e de buscar equilíbrio e harmonia entre o Estado, usuários e delegatários.
Logo, se há uma regulação, não é o liberalismo puro; também não é correto afirmar que este modelo se aproxima dos conceitos socialistas, pois há concorrência entre a iniciativa privada na prestação de serviços. Portanto, a idéia é a de um capitalismo regulado, que visa evitar crises. Entretanto, não deixa de ser um modo de interferência do Estado na economia.
Apesar das agências atuarem dentro de um espectro de dimensões grandes, seus poderes são delimitados por lei. O âmbito de atuação passa por diversas áreas, sendo as mais importantes as de fiscalização, regulamentação, regulação e por vezes, arbitragem e mediação. Vale lembrar que para possuir estes poderes, quando concebidas, as agências foram dotadas de personalidade jurídica de direito público.
Por fim, com a falência do "estado desenvolvimentista", que durou de 1930 a 1980, e da política de substituição de importações, onde o governo patrocinava o desenvolvimento da nação na forma de um estado interventor, tornou-se imperativo a redefinição do papel do Estado. Este recém-chegado modelo regulador é uma tentativa de estancar a política que gerou o crescimento da dívida, estrangulando o Estado, já impossibilitado de manter o nível de investimento. Neste novo cenário mundial, alguns conceitos estão sendo reinterpretados, e parece que desta vez, o país está acompanhando a tendência mundial. As agências reguladoras são o maior exemplo desta redefinição do papel estatal.

Responsabilidade Administrativa: O conceito de responsabilidade administrativa no Direito Privado, Conforme disciplina o Código Civil, é a idéia que se traduz na obrigação de se reparar danos patrimoniais e que se exaure com a indenização.
A responsabilidade civil, sendo obrigação meramente patrimonial, independe da responsabilidade criminal e da administrativa, embora possa com elas coexistir, sem jamais se confundir.

Responsabilidade da Administração: É a obrigação imposta ao poder público de compor os danos ocasionados a terceiros, por atos praticados pelos seus agentes, no exercício das suas atribuições – Art. 37, § 6º da CF., ou seja, a fazenda pública fica obrigada a reparar o dano causado a terceiros, quando provocado por agentes públicos, pessoas jurídicas de direito público ou privado prestadoras de serviços públicos, no desempenho ou desenvolvimento de suas atividades ou a pretexto de exercê-las. É, portanto, distinta da responsabilidade contratual, da criminal e da administrativa.

Responsabilidade Objetiva da Administração: Os fundamentos para a responsabilidade objetiva da administração é o risco, e também, para alguns autores, a solidariedade social.

Risco: Decorre pelo simples desenvolvimento de uma atividade ou função pública, se causar o risco de dano para o administrado, irá gerar a obrigação de ressarcir um dano concretamente verificado. Exemplo: atividade nuclear, polícia ostensiva etc.

Solidariedade Social: Está embasada na idéia de que o erário, enquanto produto da contribuição de toda a sociedade, deve viabilizar e ser utilizado para a reparação do dano concretamente sofrido por um particular individualmente.

Evolução: A evolução da responsabilidade administrativa passou pelas seguintes Fases:

Irresponsabilidade do Estado: O rei não erra “The king do not wrong”.
Responsabilidade Com Culpa ou Responsabilidade Civil: A culpa poderia recair sobre o agente ou sobre o serviço quando:
a) A administração não faz o que deveria;
b) O serviço funcionou atrasado, quando deveria funcionar a tempo; e
c) Foi mal feito.
Responsabilidade Sem Culpa ou Objetiva: A Administração responde com base no conceito de nexo de causalidade, que consiste na relação de causa e efeito existente entre o fato ocorrido e as conseqüências dele resultantes. Exemplo: morte do preso em penitenciária, colisão de veículos devido a falha no semáforo.

Teorias da Responsabilidade do Estado Sem Culpa: Considera-se as seguintes condições:

Culpa Administrativa – faute du service: O critério principal desta teoria é a chamada falta ou falha do serviço. Na realidade demonstrar tal falha no serviço implicava em evidenciar a culpa da administração e era caracterizada, segundo alguns autores, por meio de três hipóteses:
a) Inexistência do serviço;
b) Mau funcionamento do serviço;
c) Retardamento do serviço.

Risco Integral: O Estado responde sempre, integralmente, quando ocorrer danos a terceiros, não se admite a invocação pelo Estado das causas excludentes da responsabilidade. Assim, esta teoria afirma que a administração fica obrigada a indenizar lesão sofrida por terceiros, mesmo que o poder público não tenha concorrido para o evento lesivo e ainda que tenha a vítima atuado com culpa ou dolo.

Risco Administrativo: O Estado não responde sempre por danos ocasionados a terceiros, podem ser invocados excludentes da responsabilidade em defesa do Estado. Elementos que devem estar presentes:
a) Evento danoso;
b) Dano efetivo; e
c) Nexo causal.
Não importa se a conduta desenvolvida pelo Estado seja lícita ou ilícita. Não há obrigação de verificação da culpa ou de dolo, bem como da necessidade de demonstração da falta do serviço.

Contratos Administrativos: Contrato é a convenção estabelecida entre duas ou mais pessoas para constituir, regular ou extinguir entre elas uma relação jurídica. A validade do contrato exige acordo de vontades, agente capaz, objeto lícito e forma prescrita ou não proibida em lei.
Por sua vez, o contrato administrativo se caracteriza pela participação do poder público, como parte predominante e pela finalidade de atender interesses públicos.

Outros Conceitos: Contrato administrativo é o ato plurilateral ajustado pela administração pública, ou por quem lhe faça às vezes, com certo particular, cuja vigência e condições de execução a cargo do particular, podem ser estabelecidas pela administração pública, ressalvados os interesses patrimoniais do contratante particular – “Diógenes Gasparini”.
Contrato administrativo é o ajuste que a administração pública, agindo nesta qualidade, firma com o particular ou outra entidade administrativa, para a consecução de objetivos de interesse público, nas condições estabelecidas pela própria administração – “Ely Lopes Meireles”.
O contrato depende do acordo entre as partes e, portanto, fundamenta-se no princípio da autonomia da vontade, ou seja, o particular decide se deseja ou não contratar com a administração pública. A liberdade contratual da administração é ainda menor, já que o administrador público não administra bens e interesses próprios, mas sim, gere bens e interesses públicos – “Massio Camarozonni”.
A vontade do particular é livre ao contratar com a administração e para formar o vínculo. Todavia, não o é quanto às cláusulas a aderir por força do edital, da proposta etc. – “Lúcia Valle Figueiredo”.

Contratos em Geral: Contratos da administração diferem de contratos administrativos, pois quando a administração realiza um contrato com um particular, como exemplo: comodato em que há uma horizontalidade nas relações e a administração não está agindo com o seu pode de império, portanto, as partes estão em equilíbrio nos deveres e obrigações.
Nos contratos administrativos a administração sempre estará agindo com o seu poder de império, ou seja, haverá uma verticalidade nas relações, pois à administração é facultado fazer alterações contratuais, e ainda, fica o contratante subserviente às cláusulas contratuais.

Traços Distintivos Entre Contrato Administrativo e de Direito Privado: Os contratos administrativos são caracterizados pela existência das chamadas cláusulas exorbitantes, ou seja, cláusulas que garantem à administração a possibilidade de exercer a posição de supremacia ostentada pela administração. São também denominadas de “cláusulas fora da órbita”. Exemplos: possibilidades de rescisão ou alteração unilateral do contrato, imposição de sanções administrativas.
Existem contratações com o mesmo objeto (exemplo: comodato, empreitada etc) executadas sob os princípios do direito privado e também regidos pelo direito público, situações em que a administração para exercer as suas prerrogativas, não poderá contrariar as normas que condicionam as características que limitam esta contratação.
As Agências Reguladoras ao elaborarem contrato de concessão, não poderão exercer poderes além daqueles já estabelecidos pelas respectivas leis que as criaram.
Os contratos de direito público (contrato administrativo) quando firmados pela administração deverão adotar a forma escrita, com exceção dos contratos de pequeno valor e de imediato pagamento.

Características dos Contratos Administrativos: São características dos contratos administrativos:
a) Presença da administração pública como poder público (poder de império);
b) Finalidade pública;
c) Forma prescrita em lei;
d) Procedimento legal;
e) Natureza similar aos contratos de adesão;
f) Natureza de pessoalidade (intuitu personae);
g) Presença de cláusulas exorbitantes;
h) Imutabilidade.

Princípios dos Contratos Administrativos: Sãos os seguintes o princípios que regem os contratos administrativos:

Da Autonomia da Vontade: Consiste na prerrogativa conferida aos indivíduos de criarem relações na órbita do direito, submetendo-se a lei sem contrariá-la e coincidindo com o interesse geral;
Da Relatividade: Os efeitos do contrato somente se manifestarão entre as partes, não aproveitando nem prejudicando terceiros;
Da Força Vinculante: O contrato se torna obrigatório entre as partes, desde que obedecidos os requisitos legais. Assim, não pode as partes deixar de cumpri-lo;
Da Equivalência da Prestação: A margem de lucro normal deve ser tolerada por ambos os contratantes, ou seja, deve ser equilibrada, não se permitindo a vantagem excessiva em prejuízo do outro contratante;
Supremacia da Ordem Pública: Não são válidas as estipulações contrárias à moral, à ordem pública e aos bons costumes, embora deva tal princípio ser aplicado em harmonia com o da autonomia da vontade;
Da Boa-Fé: As partes são obrigadas a dirigir a manifestação da vontade dentro dos interesses que as levaram a contratar, de forma clara e autêntica;
Do Dirigismo Contratual: Consiste em regular o conteúdo do contrato por disposições da lei imperativa, de modo que as partes não possam buscar efeitos jurídicos diversos, pois terão que aceitar o que já foi determinado pela lei.

Correntes Doutrinárias: Dentre as correntes doutrinárias, há os seguintes posicionamentos:

Nega a Existência: Por esta corrente o contrato administrativo não existe, por não observar os princípios da igualdade, uma vez que a administração ocupa posição de supremacia em relação ao particular, da autonomia da vontade, pois a administração só faz o que a lei manda, e o particular fica submetido às cláusulas regulamentares fixadas unilateralmente pela administração e da força obrigatória dos contratos, já que a administração pode alterar unilateralmente os contratos em vista da mutabilidade das cláusulas regulamentares.

Contratos Administrativos – Todos São “Administrativos”: É a corrente doutrinária que defende a aplicação do regime de direito público em todos os contratos firmados pela administração. Por tal posição, todos os contratos administrativos seriam classificados como “contratos administrativos”, não existindo contratos privados firmados pelo poder público.
O regime de direito público, neste caso, determina diretrizes, como por exemplo, competência, forma, procedimentos, finalidade etc.

Contratos Administrativos – Espécie do Gênero “Contratos”: Os contratos administrativos são espécies do gênero contrato, com características próprias e distintos dos contratos celebrados sob o regime de direito privado. Prevalece esta corrente como majoritária.

Critérios Para Distinção: São critérios para distinção:

Subjetivo ou Orgânico: Refere-se à natureza do contratante. Assim, será administrativo o contrato quando celebrado pela administração no exercício do poder público, poder de império, caso contrário, teremos um contrato privado.

Objeto: Será administrativo o contrato quando tiver por objeto a organização e o funcionamento dos serviços públicos.

Finalidade Pública: Será administrativo quando a sua finalidade for revestida com objetivos públicos.

Procedimento: O procedimento da contratação é que irá caracterizá-lo como submetido ao regime de direito público.

Cláusulas Exorbitantes “ex-orbita”: A presença de cláusulas exorbitantes do direito comum irá caracterizar o contrato como administrativo. Portanto, fora da esfera de estipulação de cláusula numa contratação privada. A finalidade de tais cláusulas é garantir a posição de supremacia da administração. Exemplo: poder de alteração e rescisão unilateral, imposição de penalidades etc.

Atos da Administração: Os atos da administração são:

Unilaterais: Atos unilaterais são os concernentes às atividades da administração pública relacionada aos seus administrados, seus servidores ou a ela própria.

Bilaterais: Atos bilaterais referem-se a contratos realizados pela administração pública, visando à satisfação de algum interesse público.

Contratação Pela Administração: Pode a administração pública atuar numa contratação como se particular fosse (não atua enquanto poder soberano de império), prevalecendo, nesses casos, os princípios de direito privado.
Na contração nas quais a administração atua no exercício do poder de império, verifica-se:
a) Regulação do contrato por lei, bem como a sua denominação;
b) Presença das cláusulas exorbitantes;
c) Uso de bem público ou a prestação de serviço público;
d) Regime jurídico próprio (o direito administrativo é aplicado em tais contratações, podendo se constatar por meio das cláusulas exorbitantes);
e) Possibilidade de (instabilização) do vínculo jurídico – Ex.: rescisão antecipada do contrato, exigências unilaterais não decorrem das cláusulas contratuais;
f) As exigências não podem alterar o objeto e tampouco as condições financeiras;
g) A preservação da equação econômica e financeira do contrato e do direito adquirido do contratado, não pode ser validamente alterada por ato unilateral da administração pública.

Objeto: O objeto tem que estar bem definido, lícito, viável materialmente e juridicamente, conforme a ordem pública e os bons costumes. Portanto, o objeto tem que estar adequadamente previsto no contrato, de acordo com o art. 41 e c/c art. 55, I, da lei 8666/93 (LCC), que determinam que as cláusulas do contrato devem estabelecer o objeto e seus elementos característicos essenciais.

Partes Contratantes: A contratação dependerá da legitimidade das partes, sendo:

Representação: A questão da representação para a prática de atos jurídicos, entre eles a contratação, inclusive com a administração pública, é tratada pela legislação da seguinte forma para as pessoas físicas:
Maiores e Capazes: Praticam os atos diretamente;
Incapazes: Serão assistidos ou representados;
Pessoa jurídica de direito privado: Serão representadas pelos sócios ou diretores designados pelos respectivos atos constitutivos (contrato social para as Ltda e estatuto para as S/A). Outros representantes também poderão ser indicados para a prática de ato jurídico. Ex. procuração;
Pessoa jurídica de direito público ou empresas governamentais: A lei ou órgão de decisão das empresas públicas e sociedades de economia mista indicará os representantes que ocupam cargos de direção.
Administração direta: Serão representadas pelos respectivos chefes do executivo.

Licitações: Considerando que a administração pública está nas suas ações obrigada a seguir na realização da suas atribuições, os ditames de ordem constitucional e legal (princípio da legalidade), bem como deve pautar suas ações no âmbito moral, segundo o princípio da moralidade e probidade administrativa, deverá, portanto, ao contratar serviços, fazer aquisições, alienações etc., fazê-lo de forma transparente para a sociedade.
Assim, deve realizar todo o procedimento traçado pela lei que disciplina a concorrência entre os particulares interessados em contratar com a administração pública.
A oferta da possibilidade de contratação feita aos particulares deverá ser feita de forma a garantir a igualdade de condições de concorrência a todos (aplicação do princípio da isonomia).

Conceituação dos Doutrinadores: Destaca-se, entre os mestres, os seguintes conceitos sobre o processo licitatório.

Odete Medauar: “Processo administrativo em que a sucessão de fases e atos leva a indicação de quem vai celebrar contrato com a administração. Visa escolher quem ira contratar com a administração por oferecer proposta mais vantajosa ao interesse público.”
Diógenes Gasparini: “Processo administrativo através do qual a pessoa a isso juridicamente obrigada seleciona, em razão de critério objetivo previamente estabelecido de interessados que tenham atendido a sua convocação, a proposta mais vantajosa para o contrato ou ato de seu interesse.”

Fundamentos e Legislação Aplicável: São fundamentos e legislação que legitimam e exigem a realização de licitações:

Constitucionais: Inciso 21, art. 37 da CF, que determina que as obras, serviços, compras e alienações sejam contratadas mediante licitação pública, assegurando-se a igualdade de condições entre os participantes e o art. 175 da CF exige a licitação para a concessão e a permissão do serviço público.
Inciso 27, art. 22 da CF, reserva a União a competência para legislar sobre normas gerais de licitações e contratações em todas as suas modalidades, sejam para a administração pública direta, indireta e fundacional das diversas esferas governamentais, bem como para as empresas públicas e sociedades de economia mista.
Emenda constitucional nº 6/95 revogou o parágrafo 2º, do art. 171 da CF, que dava preferência à empresa brasileira nas relações com o poder público.

Entidades da Administração Indireta: A administração indireta pode editar regulamentos próprios para disciplinar as suas licitações, devendo, contudo, observar a Lei Federal (art. 119 da 8666/93).
Os regulamentos deverão ser aprovados pela autoridade hierarquicamente superior a qual submetem-se tais entidades. Os regulamentos editados devem ser publicados no Diário Oficial e devem ser observados na edição dos seus regulamentos os princípios aplicáveis as licitações de contratações, serviços e compras pela administração – Art. 173, § 1º, III da CF.

Princípios da Administração Indireta: Os princípios que devem ser observados são: Legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, isonomia, competitividade, julgamento objetivo, ampla defesa, contraditório e verdade material.

Modalidades: São modalidades de licitações:

Concorrência: É a utilizada para contratos de maior porte econômico e, também, para a alienação de bens públicos imóveis e qualquer interessado pode participar, desde que preencha os requisitos do edital.

Tomada de Preço: Modalidade da qual participam àqueles interessados previamente cadastrados ou que atendem as condições exigidas para tal cadastramento.
Para os não cadastrados, desde que apresentem condições e requisitos exigidos para o cadastro prévio em até três dias da abertura e avaliação das propostas, poderão também participar.

Convite: Pelo convite os interessados que atuam no início da obra ou serviço necessário para a administração, são convidados pelo poder público por meio da carta convite, que podem ou não ser previamente cadastrados, sempre no mínimo de três interessados.

Concurso: No concurso participam aqueles interessados que apresentarem resultado de trabalhos científicos, técnicos ou artísticos, sendo devida uma remuneração ou prêmio ao vencedor. Neste, os critérios para julgamento são publicados com antecedência mínima de 45 dias na imprensa oficial.

Leilão: O leilão é executado pela administração para a venda de bens imóveis não mais utilizados pelo poder público, bem como produtos apreendidos pelas autoridades, ou, ainda, imóveis objetos de penhora ou doação em pagamento.
É característica o oferecimento de lances pelos participantes, saindo vencedor quem ofertar o maior lance a partir do preço mínimo publicado.

Pregão: O pregão foi instituído por medida provisória e posteriormente pela Lei 10520/02. Tem por objetivo a aquisição de bens e serviços comuns pela administração, sem limites de valor e fornecidos por quaisquer interessados e por propostas apresentadas por lances em seção pública.

Prazos Para as Publicações: Considerando todas as modalidades, tais prazos podem variar de 5 a 45 dias, antes do recebimento das propostas.

Fases das Licitações: As licitações têm as seguintes fases:

Inicial: Dá-se o início com a publicação do edital na imprensa oficial, que é considerado a lei interna das licitações.

Habilitação: Ocorre quando são avaliadas as condições apresentadas pelos interessados, tais como qualificação técnica, econômica, financeira, regularidade jurídica, comprovação de que o interessado não emprega menores de 18 anos em atividades insalubres, noturnas e perigosas e, tampouco menores de 16 em qualquer tipo de atividade, exceto o aprendiz.

Classificação: São selecionadas em atos públicos as propostas apresentadas segundo o preenchimento das condições publicadas no edital.

Julgamento: É a fase pela qual ocorre o confrontamento das propostas, mediante a aplicação de critérios previamente expresso na Lei Federal, ou seja, melhor preço, técnica, melhor preço e técnica e maior lance ou oferta.

Homologação: É o momento no qual a autoridade superior competente, após o exame das propostas, os procedimentos praticados e o cumprimento das formalidades, adota uma das seguintes possibilidades:
a) Homologa a proposta vencedora ratificando os atos praticados;
b) Determina o retorno dos autos a comissão da licitação para esclarecimentos ou retificações;
c) Autoridade superior anula o processo total ou parcialmente. Pode ainda a autoridade revogar todo o processo licitatório.

Dispensa da Licitação: O art. 24 da Lei 8666/93 traz um rol taxativo em que é dispensável a licitação e uma situação na qual é possível a competitividade que, por razões específicas, facultou a lei a sua não aplicação.
A licitação é dispensável em certos casos, como na ocorrência de guerra ou grave perturbação da ordem.

Inexigibilidade da Licitação: Preconiza o art. 25 da Lei 8666/93 que na inexigibilidade não há possibilidade de competição, sendo utilizada na sua redação a expressão “em especial”, o que levou a interpretação predominante de tratar-se de um rol exemplificativo.
A licitação é inexigível quando não houver possibilidade de competição, como, por exemplo, no caso de produtor único ou de serviço singular, que é o prestado por técnico especializado ou artista.

Processo Administrativo: Processo constitui uma série de atos que tem por objetivo alcançar um resultado determinado, por meio da prática de atos previamente estabelecidos na norma aplicável. Neste sentido, processo é a manifestação do exercício do poder estatal.
Quando determinado ato não encontra o seu disciplinamento no texto legal, na dúvida deverá o administrador atuar de forma a garantir os princípios da ampla defesa, contraditório e isonomia.

Noções Sobre Processo: O processo traduz a prática de atos normalmente executados numa seqüência lógica, tendo por fim a consecução de determinados objetivos. O processo é instrumento utilizado pelos três poderes, ou seja, todos eles praticam atos processuais. Exemplos:
Poder Executivo: Processo instaurado pelo poder público municipal para embargar obra;
Poder Judiciário: Processo de conhecimento, execução etc;
Poder Legislativo: Processo disciplinar objetivando a cassação de mandato.
O processo enquanto teoria geral possui elementos comuns independentemente do campo do poder perante o qual tenha curso, pois:
a) Sempre haverá processualidade, que é a prática dinâmica de vários atos de forma lógica objetivando um fim;
b) Os atos se sucedem de forma que o ato posterior somente pode ser praticado, se demonstrado a prática de um ato anterior;
c) Os atos praticados são juridicamente necessários e obrigatórios. A lei estabelece conseqüências na hipótese de não serem praticados;
d) Processo não se confunde com atos, embora esteja relacionado;
e) O processo abrange atos necessários e vinculados a decisão final;
f) Processo é o esquema com atividades praticadas com muitas pessoas físicas, que atuam em consonância com outros órgãos;
g) As pessoas que atuam no processo assumem momentos distintos, posições ativas ou passivas, já que, enquanto que umas detém direitos, outras possuem obrigações.

Lei 9784/99: A lei em epígrafe disciplina o processo administrativo no âmbito federal. Esta lei é também destinada aos poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, nas funções administrativas que desenvolvam.

Abrangência da Lei 9784/99: A lei abrange os órgãos, as entidades e as autoridades.
a) órgãos: São unidades de atuação que integram a administração direta ou indireta, não possuindo personalidade jurídica;
b) Entidades: São unidades de atuação, porém dotadas de personalidade jurídica;
c) Autoridades: São servidores ou agentes públicos que têm o poder de decisão.

Direitos dos Administrados: São direitos dos administrados:
a) Tratamento com respeito;
b) Facilitação do exercício dos seus direitos;
c) Facilitação para o cumprimento de suas obrigações;
d) Ciência da tramitação de processo administrativo, vista dos autos, acesso as cópias de documentos autuados e conhecimento das decisões;
e) Formulação de alegações, defesa, apresentação de documentos antes de proferida a decisão;
f) Assistência facultativa de advogado, excetuadas as situações exigidas por lei.

Deveres dos Administrados: São deveres dos administrados:
a) Expor na argumentação os fatos conforme a verdade;
b) Atuar no processo agindo com boa-fé e lealdade processual;
c) Não agir de modo temerário;
d) Colaborar para o esclarecimento dos fatos.

Início do Processo e Recusa Imotivada: O início do processo administrativo pode se dar por ofício (Ex.: execução de multa, expedição de alvará etc.) ou a pedido do interessado (Ex.: abuso de poder de autoridade).
O processo administrativo é iniciado por meio de documento escrito e dirigido a autoridade administrativa competente, contendo os seguintes requisitos:
a) Identificação do interessado ou indicar um representante legal;
b) Deverá ser registrado para recebimento de comunicação;
c) O pedido deve conter a fundamentação jurídica ou fática;
d) Datado com assinatura do interessado ou representante.

Legitimados: São legitimados para propor o processo administrativo:
a) Pessoas físicas ou jurídicas titulares de interesses individuais;
b) Terceiro que poderá ser afetado pela decisão proferida no processo;
c) Associações e organizações representativas no tocante a direitos e interesses coletivos;
d) Entidades ou associações legalmente constituídas quanto a proteção de interesses difusos.

Capacidade: A idade mínima considerada para efeito de capacidade para atuar em processo administrativo é de 18 anos.

Impedimentos: São impedidos de atuar em processo administrativo o servidor ou autoridade que:
a) Tenha interesse direto ou indireto na matéria discutida;
b) Que tenha participado ou venha participar como perito, testemunha, representante etc.;
c) Autoridade que tenha cônjuge, companheira ou parentes afins até o terceiro grau;
d) Autoridade que esteja litigando contra o interessado, seu cônjuge, companheira, seja na esfera judicial ou administrativa.

Suspeição: São suspeitos para atuar em processo administrativo a autoridade ou servidor que tenha amizade íntima ou inimizade notória com alguns dos interessados, ou respectivos cônjuges, companheiros e parentes afins até o terceiro grau.
A comunicação do impedimento e da suspeição deve ser feita pelo servidor ou pela autoridade ao superior hierarquicamente competente, constituindo eventual omissão falta grave para efeito disciplinar.

Forma: A forma para a prática de atos processuais é livre, com exceção das hipóteses em que a lei determinar forma específica. Devem ser apresentados os documentos comprobatórios das alegações.
Aplica-se a necessidade do reconhecimento de firma somente quando pairar dúvida quanto a sua autenticidade.

Local: Os atos devem ser praticados em dias úteis e durante o expediente da repartição.

Prazo: Não havendo especificação de prazos para a prática de atos do órgão ou da autoridade administrativa responsável pelo processo, bem como pelos administrados, o prazo será de 5 dias.A contagem do prazo começa da data da cientificação da administração, excluindo o dia do começo e incluindo o dia final. Vencimento que recai em dia sem expediente ou encerrado antes do horário normal, prorroga-se até o primeiro dia útil seguinte. Os prazos processuais não se suspendem, exceto nos caso de força maior.

Serviços Públicos: Constitui o serviço público num importante instrumento, cuja prestação pelo poder público é dever que deve ser observado à luz dos princípios constitucionais e administrativos vigentes.

Conceito de Serviço Público: O serviço público traduz toda a atividade direta ou indiretamente prestada pelo Estado, e que tem por objetivo suprir as necessidades essenciais dos administrados da sociedade, ou até mesmo do próprio Estado.
Tanto o próprio Estado pode ser o seu destinatário, quanto o particular poderá ser o seu prestador, como exemplo, a cia energética (concessionária, portanto, pessoa de direito privado que presta serviços aos particulares e ao poder público).
Se houver falha na prestação em relação ao particular, a conseqüência será esfera consumeirista e se for em relação ao poder público, teoricamente haverá conseqüência quanto a própria concessão. O dever de prestar serviços públicos encontra-se, ainda, no art. 1775, da CF.

Princípios: São princípios que devem ser observados:
a) Da continuidade da prestação dos serviços públicos;
b) Da ininterrupção da prestação dos serviços;
c) Da eficiência na prestação dos serviços;
d) Da modicidade na prestação dos serviços públicos;
f) Do custo acessível para a população;
g) Da cortesia da prestação dos serviços públicos.

Prestação e Dever: A prestação do serviço público é executada por:
a) Entidades da administração direta e indireta;
b) Entes privados (concessionárias, permissionárias e autorizatárias).

Competência: Considerando a competência constitucional, possui a União competência privativa para a prestação de serviços públicos, como por exemplo, o serviço de telecomunicações que é prestado diretamente ou por meio de concessões, autorizações ou permissões.
Em vista da disposição do inciso V, do art. 30, da CF, que assegura aos municípios a competência para o tratamento de matérias de interesse local, acabaram tais entes por assumir a maioria dos serviços públicos.
A União, por força dos arts. 21 a 23, cabe a prestação dos serviços privativos como dito acima, bem como a prestação dos serviços quando comum com a competência estadual.

Classificação: Os serviços públicos costumam receber a seguinte classificação:

Próprios: Inerentes à soberania nacional do Estado, como a defesa nacional ou a polícia judiciária;
De utilidade pública: São os considerados úteis ou convenientes, como o transporte coletivo e o fornecimento de energia elétrica;
“Uti universi” ou gerais: São os prestados à sociedade em geral, como a defesa do território. As partículas latinas ut ou uti significam de que modo, ou seja, uti iniversi, de modo geral ou indefinido;
“Uti singuli” ou individualizáveis: São também serviços prestados a todos, mas com possibilidade de identificação dos beneficiados, como os serviços de telefone, água ou energia;
Compulsórios: São os serviços que não podem ser recusados pelo destinatário, como os serviços de esgoto ou coleta de lixo;
Facultativos: São os serviços que o usuário pode aceitar ou não, como o transporte coletivo;
Adequados: São os serviços executados de acordo com os oito princípios específicos do serviço público, continuidade, cortesia, eficiência, segurança, atualidade, regularidade, modicidade e generalidade.

Direito dos Consumidores: Podem os serviços públicos sofrer interrupção na sua prestação em razão de inadimplência por parte do usuário? Esta é uma indagação freqüente. Contudo, não se admite a interrupção dos serviços públicos remunerados por tributos (serviços gerais – Uti universi), por exemplo, iluminação pública.
O Código do Consumidor – Lei 8078/90, nos arts. 22 e 42, tratam do assunto “Os órgãos públicos, por si ou suas empresas, concessionárias, permissionárias ou sob qualquer outra forma de empreendimento, são obrigados a fornecer serviços adequados, eficientes e seguros e não podem cobrar débitos de forma vexatória”. A Lei 8987/95 dispõe no mesmo sentido.
Em contra posição a Lei 9472/97 assegura aos usuários dos serviços de telecomunicação, a continuidade da prestação dos serviços (não suspensão), salvo por débito decorrente da utilização de tal serviço ou por infração contratual.

Jurisprudências: O serviço público - fornecimento de água – consumidor. Hipóteses em que a administração não pode interromper o serviço essencial a toda coletividade servida. Usuário particular inadimplente – Possibilidade de interrupção diante da ausência da contraprestação devida.
Serviço público – energia elétrica. Corte no fornecimento em razão da apuração de débito do consumidor por possível adulteração do relógio medidor de consumo. Prática adotada pela concessionária para cobrar a dívida. Inadmissibilidade, meio inadequado e constrangedor. Expressamente vedados pelos arts. 22 e 42 da lei 8078/90. Observância aos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade.

Servidores Públicos: A matéria relativa aos servidores públicos refere-se a estrutura humana que traduz a força de trabalho e prestação de serviços à máquina administrativa.
Não se trata apenas de servidores concursados, aqueles que tem o seu regime jurídico disciplinado tão somente pelos estatutos, mas também os contratados pela administração sob o regime celetista.
Pode, ainda, haver particulares atuando em empresas privadas concessionárias, que sob o aspecto de sua responsabilidade do desempenho de uma função pública concedida, responderão como se fossem servidores públicos.

Conceito de Servidor Público: O servidor público é a pessoa física que de alguma forma liga-se a administração pública direta, indireta, autarquia e fundacional pública, sob dependência e em razão de relação de trabalho de natureza profissional e perene, para a prestação de serviços.
Todos aqueles que mantêm com o poder público relação de trabalho de natureza profissional e caráter não eventual sob vínculo de dependência.

Características: São características do servidor público:

Profissionalidade: Tais pessoas físicas ao prestar serviços disponibilizados a administração direta, indireta e autarquia fundacional o fazem como profissionais e para tanto, são remunerados. Desse modo, no aspecto da responsabilidade, eventuais danos serão apurados com maior ou menor rigor, de acordo com o grau de conhecimento profissional que deve ser exigido do servidor.

Dependência: As entidades as quais vinculam-se os servidores prescrevem os seus comportamentos nos mínimos detalhes, não lhes permitindo qualquer autonomia. Este detalhamento sobre como deve a função ser desempenhada, contraria o chamado poder discricionário da autoridade.

Perenidade: A relação de trabalho não é marcada pela eventualidade, mas, ao contrário, revela-se tal vínculo de forma permanente.

Celetistas: São os servidores vinculados à administração direta e indireta por um vínculo de natureza contratual. A lei 9962/00 disciplina o regime do emprego público do pessoal da administração direta e indireta no plano federal.

Divergência de Interpretação: A divergência de interpretação do texto do art. 39 da CF, o qual ao mencionar as impressões “cargo público” (estatutário) e “emprego público” (celetista), permitiu a adoção do regime celetista e também estatutário. São os servidores vinculados à administração direta e indireta por um vínculo de natureza contratual.
Recentemente o STF decidiu pela inconstitucionalidade da redação do art. 39 da CF, contudo, ainda não apreciou o mérito da respectiva ação. Tal decisão retroagiu a data da Emenda Constitucional EC 19/98. São os servidores vinculados à administração direta e indireta por um vínculo de natureza contratual.
A doutrina tem entendido em parte pela possibilidade de convivência dos dois regimes ou mesmo opção por um deles.

Estatutários: São os servidores vinculados a administração no aspecto institucional, ou seja, compõe à máquina administrativa da instituição para a qual prestara concurso público.

Competência: Em razão da organização política e administrativa estabelecida pela Constituição, pode a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, dispor de forma ampla acerca da organização de seus servidores, por meio de suas respectivas leis, que tratarão o regime institucional ou estatutário.
Devem ser definidas situações, como por exemplo: admissão, promoção, direitos, deveres, sanções disciplinares, extinção do vínculo, penas cabíveis etc. Cada uma dessas pessoas públicas ou políticas, legisla para si fixando as regras que melhor lhes pareça para a organização e disciplina de entidades funcionais de seus servidores.

Bens Públicos: Os bens públicos são aqueles pertencentes as entidades de direito público que deverá zelar pela sua preservação, porém, com certas limitações.
As limitações dizem respeito à indisponibilidade, pois o particular pode alienar o seu patrimônio (desde que não gravado de ônus), já a entidade de direito público não poderá alienar o seu patrimônio, exceto nas hipóteses legais.

Bens de Uso Comum: São os bens públicos destinados ao uso geral por parte de toda a sociedade, como exemplo, ruas, praças, logradouros etc.

Bens de Uso Especial: São os bens públicos que já possuem uma destinação própria e cuja utilização deverá reverter direta ou indiretamente para a sociedade. Exemplos: Instalações de escolas, prédios dos tribunais etc.

Bens de Uso Dominicais: São aqueles pertencentes ao poder público, contudo, sem destinação específica e tampouco tendo a sua utilização marcada pelo uso comum e geral pela sociedade.

Regime Jurídico: A legislação estabelece regime jurídico próprio para os bens públicos na medida em que especifica as limitações que marca a relação entre o administrador e o patrimônio público. Sendo:

Inalienabilidade: Os bens públicos são inalienáveis, não podendo, portando, verificar-se a sua venda, doação, cessão etc. Há a obrigatoriedade de realização do processo licitatório também para a alienação do bem público.

Não Passíveis de Usucapião: Em decorrência da inalienabilidade do patrimônio público é a impossibilidade de que tal patrimônio seja objeto de usucapião sob qualquer de suas espécies. Sejam tais bens de uso comum, especial ou dominicais.
“SÚMULA 340 DO STF – Desde a vigência do código civil os bens dominiais, como os demais bens públicos não podem ser adquiridos por usucapião”.

Impenhorabilidade: Não podem ainda os bens públicos sofrer qualquer espécie de ônus, não podendo pois ser objeto de penhor, hipoteca ou anticrese.

Imprescritibilidade: Os bens públicos não sofrem a possibilidade da chamada aquisição prescritiva, ou seja, a partir do momento que compõe o patrimônio público, nesta condição permanece independentemente de qualquer providência por parte do poder público.

Não Oneráveis: Não poderão os bens públicos sofrer qualquer espécie de ônus pelo exercício de sua propriedade pelo ente público.

Utilização Especial de Bens Públicos Por Particulares: Todos os bens públicos podem eventualmente ser utilizados de forma especial por particulares, mediante autorização, permissão ou concessão de uso.
Nos bens dominicais cabe também a concessão de direito real de uso, bem como qualquer outra forma de direito civil, como locação, comodato, arrendamento etc.

Autorização: Serve para auxiliar interesses particulares em eventos ocasionais ou temporários, como o uso de um terreno baldio para quermesse.
É ato unilateral, discricionário, de título precário, podendo ser revogado a qualquer momento. Independe de licitação e de lei autorizadora. Pode ser em caráter gratuito ou oneroso, por tempo determinado ou indeterminado.
Quando o prazo é determinado, isto é, o termo final é estipulado, admite-se a possibilidade de ressarcimento ao particular, se rompido previamente o prazo de utilização pelo poder público.

Permissão: É semelhante à autorização. É dada, porém, no interesse público, tem grau menor de precariedade, depende, em regra, de licitação e cria para o permissionário um dever de utilização, sob pena de revogação.
Exemplo de permissão de uso é a instalação de uma banca de jornal na via pública.

Concessão: É contrato entre a administração e um particular, tendo por objeto uma utilidade pública de certa permanência, como, por exemplo, a instalação de restaurante num zoológico municipal. Exige, em regra, autorização legislativa e licitação.

Concessão de Direito Real de Uso: Aplica-se apenas a bens dominicais. É instituto de direito privado, de natureza contratual (DL 271/67). Consiste na aquisição, pelo particular, de direito real resolúvel do uso de um terreno público, de modo gratuito ou remunerado, para fins de interesse social de certo vulto, como urbanização ou cultivo. Exige autorização legislativa e licitação.

Bens do Patrimônio Público: Os bens públicos estão relacionados na Constituição e em várias leis, como o Código Florestal, o Código de Águas, o Código de Minas, o DL 9760/46 etc.
São bens da União, por exemplo, entre outros, as terras devolutas, a plataforma continental, o mar territorial e as terras tradicionalmente ocupadas pelos índios – art. 20 da CF.
Incluem-se entre os bens dos Estados, por exemplo, as ilhas fluviais e as terras devolutas não pertencentes à União – art. 26 da CF.

Terras Devolutas: As terras brasileiras, de início, eram todas públicas e pertenciam ao poder central. No decorrer dos tempos, porém, fracionou-se a propriedade, com a divisão do território em capitanias hereditárias, a concessão de glebas pelos capitães (sesmarias), a divisão da titularidade entre a União e os Estados, bem como a ocupação de áreas pelos particulares, com a posterior transformação da posse em propriedade.
No fim, grande parte das terras ficou na mão de particulares e outra parte definiu-se como pertencente aos poderes públicos.
Uma terceira parte, porém, ficou indefinida, como terras devolutas ou vagas, que restaram como que devolvidas ao acervo público, porque ninguém delas se apossou, nem foram utilizadas para algum fim público.
As terras devolutas não têm localização e limites claros. Por isso necessitam ser demarcadas e separadas das outras propriedades. A separação, ou discriminação pode ser administrativa ou judicial.
O processo discriminatório judicial será promovido sempre que a via administrativa se mostrar insuficiente para a obtenção dos fins desejados, como, por exemplo, no caso de não atendimento das partes às convocações administrativas. Após a discriminação, as terras devolutas deixam de ser devolutas e passam a ser simplesmente terras públicas.
Certas terras devolutas pertencem à União – art. 20, II da CF. Por exclusão, as que não pertencem à União, pertencem aos Estados membros – Art. 26, IV da CF.