Responsabilidad de los organismos internacionales y jurisprudencia argentina *

Por Enrique J. Aramburu, Ll Ab**

La responsabilidad de los organismos internacionales

El tópico de la responsabilidad de las organizaciones internacionales, uno que ha sido sugerido para tratamiento por la Comisión de Derecho Internacional de las Naciones Unidas,1 se impone en razón de la proliferación de organizaciones en el ámbito global, regional y hasta subregional, y la consecuente multiplicación del actuar de éstas. En el curso de sus actividades, una organización internacional entrará en relación con diversos órdenes jurídicos, tanto aquellos de los estados donde está asentada cuanto con los órdenes jurídicos de terceros estados.
Este artículo toma en cuenta las organizaciones intergubernamentales2 ya que las mismas son los sujetos reconocidos del Derecho Internacional.
En este sentido, sería pertinente ver qué clase de sujeto del derecho internacional son las organizaciones internacionales puesto que la responsabilidad es una nota que viene junto con la personería3. Como dice Bowett:

Legal personality implies not only the capacity to bring claims, as in the Reparations Case, but also the responsibility of the organisation for its own illegal acts.4

Para definir la personería jurídica de las organizaciones internacionales podemos considerar que, a partir de que son constituídas por acuerdos entre estados, poseen una subjetividad derivada, ya que su capacidad emana de la voluntad común de sus miembros; o, como dice Díaz de Velazco, tienen una personería funcional, limitada a los objetivos y funciones para los que fueron creadas.5 Lo que es muy distinto de la plena y general personería que tienen los estados. De todas maneras, la calidad de "personas jurídicas internacionales" (como las considera Verdross) por oposición a la de "sujeto del Derecho Internacional Público" de las organizaciones internacionales viene dada por cuatro argumentos principales, que son notas que poseen los estados: en primer lugar, pueden hacer reclamos internacionales,⁶ luego, tienen la potestad de celebrar tratados,⁷ también tienen derecho (algunas) a ejercer la protección diplomática8 y por último, se les ha reconocido el derecho de legación activo y pasivo.
Por otro lado, la carencia de territorio propio (aunque pueden ejercen directamente (art. 81 Carta UN) un cierto poder administrativo sobre los fideicomisos del art. 75) es ciertamente una limitante considerable.
Ahora bien, esta personalidad jurídica es independiente de la de sus miembros y respecto de ella se puede decir que: 1. tienen las capacidades civiles (personería jurídica interna) y 2. la internacional es plenamente oponible a terceros recién a partir del reconocimiento por parte de estos terceros estados.⁹
Tomando una clasificación propia anterior, que apunta más a las inmunidades de que disfrutan las organizaciones, decimos que se podrían dividir en universales, regionales y particulares; con la primera categoría subdividida a su vez en efectivas e intentadas.
Para establecer la responsabilidad que puedan tener, han surgido diversos métodos, tales como las cláusulas de arbitraje en los contratos, tribunales administrativos, mecanismos de negociación entre las organizaciones y los estados o los particulares afectados, etc. En general estos mecanismos son eficaces en el sentido de no permitir la continuación de las controversias en los casos en que éstas se han presentado.
Debemos tener en cuenta que los dos objetivos básicos del establecimiento de la responsabilidad son impedir (o minimizar) el incumplimiento de las normas y proveer el remedio adecuado para los sujetos cuyos derechos se han visto menoscabados por aquellos incumplimientos.
La responsabilidad que consideraremos aquí es la que tienen los organismos hacia terceros, no actores del orden del derecho internacional; o sea, no nos dedicaremos a la responsabilidad internacional tal como está definida para los Estados10 y que sería uno de los campos propios del derecho internacional. Si fuéramos a considerar la responsabilidad entre sujetos del sistema internacional, en su estado puro, ésta debería ser juzgada por tribunales internacionales. La segunda parte del trabajo condiciona en cierta medida esta elección ya que la responsabilidad hacia terceros es la que se ventila habitualmente ante tribunales nacionales, en este caso los argentinos.
Por el contrario, daremos algunas pautas sólo referentes a las obligaciones que contraen los organismos respecto de terceros quienes a su vez están normalmente inscriptos en un orden jurídico estatal, no en el internacional.
Las controversias que surjan de las operaciones de las organizaciones internacionales se dirimirán de acuerdo con los principios del orden jurídico estatal de que se trate, según corresponda por el lugar de ejecución del acto que provoca el daño,11 o por el lugar de asentamiento de la organización, y para esto deberían aplicarse las normas de conflicto propias del Derecho Internacional Privado.
Ahora bien, la obligación de reparar puede surgir del quebrantamiento de diverso tipo de normas. Tratándose de las organizaciones internacionales es muy posible que se infrinja una norma consuetudinaria o una norma convencional (tratado constitutivo, acuerdos de sede y tratados firmados con otros sujetos de derecho internacional, como Estados, otros organismos, etc.) de derecho internacional; pero también pueden infringir las normas de los órdenes jurídicos estatales.
En cuanto a la competencia y responsabilidad podemos decir que las atribuciones que poseen las organizaciones internacionales son reconocidamente aquellas establecidas por su instrumento constitutivo y las esenciales para el cumplimiento de sus objetivos, éstas últimas también llamados "atribuciones implícitas".¹²
A partir de aquí se plantea también la cuestión de qué pasa cuando el organismo actúa ultra vires, es decir, fuera de su competencia. Como regla general se puede decir que son reponsables de los actos ejecutados aún más allá de su competencia y que sólo cuando esta falta de competencia era manifiesta para el tercero, y éste además podría haber evitado las consecuencias dañosas gracias a ese conocimiento, solamente en esos casos no se la puede considerar responsable respecto del tercero en cuestión.
El segundo de los elementos de la responsabilidad, la atribución del acto al organismo, genera la imputabilidad de éste.
Los principios de imputabilidad que deben seguir los organismos internacionales son también derivados de los de la responsabilidad de los estados. Se pueden sintetizar en los siguientes tres. Primero, cuando un acto ilícito fue ejecutado por un órgano del organismo, simpre que lo hubiera hecho actuando en su carácter de tal. En segundo lugar, puede ser responsabilizada por actos cometidos por individuos privados (no órganos) cuando una conexión significativa existe entre el organismo y el acto ilícito. Esta conexión se puede crear, por ejemplo, si el privado actúa en representación de la organización, si ésta suscribe el acto o si lo autoriza. Finalmente, puede ser responsable por actos de privados si no lleva a cabo sus propias obligaciones respecto de esa conducta (por ejemplo, la obligación de impedirla, o sancionar a quien la ejecuta). En este caso no se asume responsabilidad por el acto dañoso en sí, sino por su propia omisión.13
En suma, podemos concluir que las organizaciones internacionales sí son responsables en tanto personas jurídicas y que esa responsabilidad llega a ser plena.
Debemos tener en cuenta que existe también un balance entre lo que se quiere lograr con la atribución de responsabilidades, a saber, que haya previsibilidad en las relaciones con los organismos internacionales reforzando el imperio de la ley, por un lado; y por el otro el de proteger las organizaciones existentes y promover la creación de nuevas. Debido a esto, la responsabilidad debe atribuirse con reglas claras.

La jurisprudencia argentina

Como afirmara en otra parte "la jurisprudencia es la norma individual, refleja la postura de los jueces ante el caso particular y condiciona la doctrina, ya que se articula con ella." Creo que a partir de aquí sería interesante revisar en qué medida la jurisprudencia argentina se refiere al tema de las responsabilidades de las organizaciones internacionales y para ello utilizaré como corpus el de un ensayo cronológico que he hecho en una oportunidad anterior14 a los que se sumarán algunos nuevos casos que el transcurso del tiempo ha agregado.15 En pocas oportunidades, sin embargo, el juzgador hace alguna referencia a la responsabilidad de las organizaciones internacionales.
A partir de aquí es menester hacer dos salvedades: la primera es que nos referiremos a los organismos, siempre que cumplan con la condición de ser intergubernamentales, es decir, que sean surgidos del acuerdo de dos o más Estados.16 Incluimos por tanto no sólo a las organizaciones de alcance global, regional o particular, sino a todas aquellas entidades que, por un mecanismo o por otro, tienen un status de persona internacional reconocido por el Estado argentino a través de sus tribunales (ya sea por una declaración expresa o simplemente porque en los fundamentos de las sentencias se hacen consideraciones de derecho internacional).
Por otro lado, tomando en cuenta la responsabilidad en general, veo de qué manera la trata la jurisprudencia argentina. No hago una discriminación entre la responsabilidad frente a los sujetos de la comunidad internacional y la responsabilidad frente a terceros. Ello por una cuestión metodológica, ya que el primer tipo de responsabilidades no se ventilan en los tribunales nacionales y además por lo expresado en la primera parte. Sin embargo, es posible (y veremos que se verifica en un caso) que los jueces hagan alguna referencia a la responsabilidad internacional de los organismos.

En "S.A.I.E.R. S.R.L." (CNFed.Sala I, 2.10.7917) el Procurador de Cámara18 dictamina, en su considerando tercero, que a raíz del "orden de relaciones externas con particulares las OI (sic) pueden comprar, contratar trabajos, recibir donaciones, demandar o ser demandadas ante cortes nacionales y cortes arbitrales, etcétera." Agregamos: todos los cuales son actos jurídicos y por los cuales es posible exigir responsabilidad, aunque así no lo haya dicho la Cámara cuando comparte el dictamen. Como se ve, aquí está subyacente la idea de responsabilidad propia del derecho privado y que no es la responsabilidad internacional lisa y llana.

"Romero" (CS, 12.9.95)19 es un caso en el que se demanda en forma solidaria a las Naciones Unidas exigiendo reparación por la muerte de un componente argentino de la fuerza de paz internacional en Croacia. Pero el caso solamente llegó a la Corte planteando la competencia originaria de ésta en relación con las Naciones Unidas; por lo tanto el primer tribunal no hace consideraciones sobre la responsabilidad de la organización internacional.

En "Avellanal Lairihoy" (CFed. Paraná, 24.3.97)20 la acción es contra la Delegación Argentina de la C.T.M.S.G. Esta apela la resolución de primera instancia que rechaza su excepción de incompetencia y falta de legitimación pasiva.
En lo que a nuestro tema se refiere, la Cámara dice primero que "es de hacer notar también que la C.T.M.S.G. es sujeto de derecho internacional, tiene capacidad para adquirir derechos y contraer obligaciones respecto de otros sujetos de derecho internacional..." Luego dice que "el acto que da origen a la cuestión" materia de la apelación es una "demanda por daños y perjuicios derivados de responsabilidad extracontractual".

El caso de "Maruba" (CS, 5.2.98)21 trata de los daños provocados a la actora por la demandada al abrir las compuertas de su represa. Ahora bien, en punto a la responsabilidad del Ente Binacional Itaipú se dicen algunas cosas. Una, el Procurador General de la Nación, al resumir los fundamentos de la sentencia apelada, caracteriza el reclamo como "resarcitorio", y por lo tanto, típico de la responsabilidad, agregaríamos nosotros.
En otro lugar el mismo Procurador dictamina que "el litigio versa sobre una acción de responsabilidad patrimonial..."
Luego la Corte transcribe la doctrina de la Corte Internacional de Justicia22 que determina que "la capacidad de una entidad internacional para tener derechos y obligaciones frente a otros sujetos depende de la voluntad común de los estados que la han creado..." Si bien esto es cierto, no es exclusivamente así, ya que por el sólo hecho de la existencia, una persona está sujeta, por definición, a la responsabilidad por los actos que válidamente se le puedan atribuir.
El voto del ministro Petracchi establece una vez más, haciendo suya la doctrina de la Corte Internacional de Justicia en la opinión consultiva en el caso de los daños sufridos al servicio de las Naciones Unidas, que "la capacidad de una entidad internacional para tener derechos y obligaciones dependerá de la voluntad común de los Estados que la han creado y se verá reflejada, en primer término, en el tratado constitutivo que le ha dado origen a aquélla (sic), o bien, en otros actos posteriores de los Estados miembros o de la entidad."23

"Duhalde" (CS, 31.8.99)24 es otro caso en que la demandada invoca la inmunidad de jurisdicción, con lo cual la responsabilidad de la organización internacional no es materia, como en todos los otros casos, de la ratio decidendi;25 pero se intercala una consideración sobre la responsabilidad: en el considerando séptimo, se reitera la jurisprudencia de "Maruba" en el sentido que "la capacidad de una entidad internacional para tener derechos y obligaciones frente a otros sujetos depende de la voluntad común de los estados que la han creeado..."

Conclusiones

Las ocasiones que los tribunales de nuestro país han tenido para juzgar la responsabilidad de organismos internacionales han sido relativamente escasas en número. A pesar de lo cual, los jueces poco o nada han dicho sobre la responsabilidad en sí.
En los pocos casos en que vemos que hay algún pronunciamiento, éste es de tipo muy general y, por lo dicho un poco antes, está muy emparentado con la doctrina; ya sea por lo que podemos extraer de ellos o porque las conclusiones se fundan en doctrina que es extensamente citada.
No se detienen a analizar si hay normas de derecho internacional vinculadas con las responsabilidades vulneradas aunque en un caso se alude a la responsabilidad respecto de los otros sujetos del derecho internacional.
Los criterios de atribución de responsabilidad siguen las líneas que son generales para todas las personas y la Corte Suprema no da ninguna nota que distinga la de los organismos internacionales de la de las demás.
Por todo esto se puede decir que la jurisprudencia está bastante atrasada respecto de la doctrina en esta área y la ley más atrás aún.
En ese sentido y si comparamos con la legislación extranjera, desearíamos que apareciese pronto una ley sobre inmunidades de los organismos internacionales, en la que se regularan de paso estas situaciones. Dicha ley podría contener previsiones en cuanto a reconocimiento, alcance de la responsabilidad, tipos de actos, organismos en los que es parte el Estado argentino, ejecución, etc.Y que de esta manera la ley reemplazará a la jurisprudencia.

Notas

1 El grupo de planificación de la Comisión lo identificó en la sesión del año 98 para incluirlo en el programa de trabajo a largo plazo.
2 a las que habría que agregar el Comité Internacional de la Cruz Roja.
3 "...it is in essence a broader question inseparable from that of legal personality in all its forms." Brownlie, Ian. International Law. Oxford, Clarendon Press, 1998. p. 435.
4 Bowett, D. The Law of International Institutions. London, Stevens & Sons, 1982. p. 363.
5 Ver la opinión consultiva de la T.I.J. en el caso "Perjuicios sufridos al servicio de la UN" en Recueil des arrêts..., T.I.J., 1949. El Tribunal dijo que "mientras un estado posee, en su totalidad, los derechos y deberes internacionales reconocidos por el D.I., los derechos y deberes de una entidad como la UN dependen de los fines y de las funciones de ésta, enunciados o implicados en su acta constitutiva y desarrollados en la páctica."
6 De acuerdo con la opinión consultiva citada, el T.I.J. concluyó que "en demandant une réparation fondée sur le préjudice subi par son agent, l´Organisation ne représente pas cet agent; elle affirme son propre droit, le droit de garantir le respect des engagements contractés envers l´Organisation." Comentado por Rizzo Romano en El estado y los organismos ..., pág. 196.
7 el así llamado treaty making power.
8 Por ejemplo, la OCDE por el artículo 5, b) de sus Regulations puede ejercerla respecto de su personal: "...officials shall be entitled to protection by the Organization when carrying out their function."
9 A pesar de que no se la consagra formalmente en los textos, hubo un reconocimiento en la opinión consultiva del caso "Reparaciones..." ya citado, en el que el T.I.J. dijo que esta personalidad se daba también frente a los no miembros. Aunque no deja de ser interesante que el argumento de fondo sea negativo: "... y no podría responder a las intenciones de sus fundadores i estuviesse desprovista de la personalidad internacional."
10 "State responsibility occurs when a state violates an international obligation owed to another state." (Cf. Dixon, Martin, International Law. London, Blackstone, 1996. p. 219.
11 Cf. el caso "Maruba", infra.
12 o "implied powers". Cf. la opinión consultiva de la Corte Internacional de Justicia en el caso "Reparaciones al servicio de las Naciones Unidas."
13 Cf. Hirsh, Moshe. The responsibility of International Organizations toward third parties. Dordrecht, M. Nijhoff, 1995. p. 63.
14 Cf. Doctrina Judicial. Los casos son: "Ezcurra de Mann, G."; "Saier"; "Weimberg"; "Cabrera, Washington"; "Dutto"; "V.H.A."; "Avellanal Lairihoy"; "Municipalidad de Concordia" y "Ghiorzo".
15 Estos son: "Pcia. de Entre Ríos c/ C.T.M.S.G.", aparecido en LL, 1998-D, 194 y "Duhalde, Mario Alberto c/ Organización Panamericana de la Salud-Organización Mundial de la Salud-Oficina Sanitaria Panamericana s/ accidente ley 9688." S.C. D.73 XXXIV. (CS, 31.8.99), no reseñado aún.
16 Esto conlleva la asunción de que se aplican a los organismos los mismos criterios que a las organizaciones.
17 En LL, 1979-D, 488.
18 Enrique Petracchi, cuyo dictamen será profusamente citado en la jurisprudencia posterior, inclusive por él mismo actuando ya como ministro de la Corte.
19 La Ley, 1996-A, 511.
20 en La Ley litoral, 1997, 352.
21 LL, 1998-C, 358.
22 Aunque la cita como doctrina del caso "Cabrera".
23 su considerando 11.
24 "Duhalde, Mario Alberto c/ Organización Panamericana de la Salud-Organización Mundial de la Salud-Oficina Sanitaria Panamericana s/ accidente ley 9688." S.C. D.73 XXXIV.
25 por esto es su vinculación mayor con la doctrina.

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* Publicado el 28.6.00 en la revista jurídica Jurisprudencia argentina de Buenos Aires, Nº 6200, pág. 4.

** El autor tiene las profesiones de Abogado y de Licenciado en Letras por la Universidad de Buenos Aires. Ejerce la primera ante los tribunales de la Capital Federal y es Docente en la Facultad de Derecho de la misma Universidad. Ha sido Consultor del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo en el Uruguay.

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