AGENDA FORMATIVA DEL INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIÒN PÙBLICA Y SU INCIDENCIA EN LA MODERNIZACIÒN DE LA GESTIÒN PÙBLICA
(Documento para discusión)
Ruano Estrada, Jorge Adalberto
Gerente del Instituto Nacional de Administración Pública de Guatemala. –INAP-
E-mail: jorgeruano@inap-gt.org
Guatemala, julio de 2002
Agenda formativa del INAP de Guatemala
Los objetivos de la capacitación se refieren principalmente a la necesidad de: a) preparar a los servidores públicos para la promoción y b) corregir déficit de conocimientos o destrezas.
La formación, vista como un proceso a través del cual las instituciones estatales adquieren un conjunto de atributos que, en última instancia, les permiten disponer de personal con las aptitudes, actitudes y valores requeridos para el desempeño eficiente y eficaz de sus actividades. Una de sus principales características es la profesionalización de la alta burocracia, para que actúe como núcleo estatal estratégico en las tareas de conducción, seguimiento y evaluación de las políticas públicas.
Hablamos de un proceso orientado a que el personal al servicio del Estado, pero también la propia organización estatal, adquieran una serie de atributos, tales como idoneidad, mérito, objetividad, vocación de servicio, orientación a resultados, honestidad, responsabilidad y adhesión a valores democráticos
Una burocracia profesionalizada, separada de la política como pretendía Wilson (1887), dotada de los recursos humanos y materiales necesarios para su funcionamiento, orientada por fines de servicio público y pautas éticas insubordinables, y sujeta al control de los poderes del Estado y de la ciudadanía, podía constituirse en el modelo institucional deseable para conseguir, a la vez, un mejor desempeño estatal y un menor poder relativo de su burocracia.
Perfil del Directivo Público Nacional
La formación y construcción de un nuevo modelo de sociedad a través de una acción integral de desarrollo humano, pasa por una intervención inteligente del sector público, a través de organizaciones públicas innovadoras.
En este contexto, es imperativo formar profesionales con sólidos conocimientos teóricos e instrumentales y que estudien la realidad guatemalteca con una comprensión analítica de su dinámica social, política y administrativa. Se trata de lograr un directivo público que disponga de una sólida formación teórica en materia de teoría política y social, gestión gubernamental y análisis de políticas, un dominio metodológico en el campo de las ciencias sociales, y una capacidad técnica apoyada en el conocimiento de procesos organizacionales, informática, derecho, economía y matemática, entre otros.
La formación de los funcionarios es uno de los elementos centrales de los procesos de reforma y modernización administrativa. La experiencia es determinante en señalar que de nada sirven los mejores servicios informáticos, o los mejores profesionales, si no están liderados por alguien con las competencias necesarias para hacer gestión pública de calidad en los tiempos actuales. Ha terminado la era de las administraciones públicas encabezadas por supervisores pasivos y anónimos. Actualmente, se espera que estos sean más ejecutivos, más creativos y que se hagan responsables y capaces de dar cuenta de su gestión públicamente. La característica de proactividad es tal vez lo que mejor caracteriza o define al emprendedor: esto es, anticipar las urgencias de los ciudadanos e incluso superar sus necesidades: innovador, flexible, dinámico, capaz de asumir riesgos, creativo y orientado al crecimiento.
Para mejorar las capacidades, destrezas y habilidades de los directivos públicos, como operadores políticos y técnicos de las decisiones gubernamentales y desempeñar de mejor manera sus funciones como interlocutores de la sociedad para captar necesidades y demandas, como procesadores de los problemas y de las alternativas de solución, y como implementadotes de las decisiones, es importante diseñar programas de formación que les permita: un buen manejo político, capacidad gerencial, competencia profesional y sólidos valores.
Estamos hablando de un directivo público involucrado en todo el proceso de generación, identificación, canalización, definición de problemas e implementación y evaluación de las soluciones. Para ello, deberá cultivar: a) la sensibilidad para percibir necesidades y demandas. b) habilidad para conducir integralmente los procesos de políticas públicas. c) visión estratégica y prospectiva del futuro. d) espíritu innovador. e) habilidades interpersonales y grupales. f) vocación de servicio y orientación. g) conducción descentralizada y flexible. e) abordaje integral de los problemas mediante una gestión inter-organizacional en lugar de un enfoque sectorial. f) manejo de las nuevas fronteras tecnológicas en gerencia. g) compromiso con la comunidad mediante el respeto, desarrollo de sus capacidades y promoción de su dignidad y h) capacidad para fomentar la participación social en el ámbito organizacional e individual.
Contenidos mínimos de la Agenda Formativa y su importancia.
La formación para el cambio aborda temas como: planificación estratégica, técnicas para reingeniería, identificación y definición de proyectos, tecnologías de información, técnicas de gerencia pública, diseño de indicadores de desempeño, sistemas de control de gestión, rediseño de procesos y organización, reingeniería de procesos, liderazgo de alta gerencia, sistema presupuestario, diseño e implementación de sistemas de medición del desempeño, trabajo en equipo, la ética en el servicio público, relación Estado-Sociedad, políticas públicas, género – derechos humanos – multiculturalidad como ejes transversales en las políticas públicas, la negociación, manejo, resolución y transformación de conflictos.
1. Planificación Estratégica
Hablamos de la gestión administrativa versus gestión estratégica y de la necesidad de saber con cierta probabilidad donde estaremos en el futuro en función de las decisiones de hoy (visión de largo plazo). El aparato burocrático público guatemalteco está agotado debido a una planificación ritual e ineficaz y a rutinas morosas y de baja calidad.
- Claridad de la misión institucional. La misión expresa la razón de ser de una organización. En el caso de una organización pública, cumplir su misión es lo único que podrá legitimarla ante sus usuarios, su personal y sus financiadores. Por tanto, la claridad con la cual se formule y se transmita interna y externamente es un elemento central al reestructurar o crear una organización.
- Visión clara sobre el futuro, los usuarios principales y los servicios. La visión debe proyectarse hacia el futuro de una manera nítida y comprensible para los usuarios y el personal. Resulta muy difícil motivar a los empleados si no tienen claro en qué dirección va su organización. Identificar claramente los servicios prestados a la comunidad, sus usuarios y beneficiarios es uno de los componentes básicos de la misión. Definir claramente los servicios que se prestan permite concentrarse en lo esencial.
- Metas explícitas y verificables a través de indicadores. No se puede mejorar sin medir. Al no tener un balance financiero las instituciones públicas requieren metas e indicadores que guíen su desempeño. El establecimiento de metas con sus indicadores de cumplimiento dan una herramienta de gestión poderosa para orientar y controlar la gestión cotidiana y así mejorar sus servicios.
2. Liderazgo .
Una particularidad frecuente de la administración pública es la inamovilidad funcionaria. Esto hace que el liderazgo superior sea un elemento crucial del buen funcionamiento de la organización, más aún que en las empresas privadas. En la cultura actual “las autoridades cambian, los funcionarios se quedan”, con lo cual las inercias de funcionamiento son mucho más difíciles de romper al intentar modernizaciones. El liderazgo de la alta gerencia es imprescindible para generar la mística necesaria para que las personas asuman la necesidad de cambiar comportamientos y rutinas de trabajo.
3. Recursos humanos.
En consonancia con lo anterior, las personas son el alma de una organización. Si ellas no están motivadas con su trabajo, no tienen una visión de futuro, ni están orientadas al logro de los objetivos organizacionales, un pilar estará fallando. La participación es, en el sector público, un factor fundamental tanto por sus connotaciones de logro personal como por la importancia de incorporar los aportes de quienes están en contacto diario con los problemas.
La modernización del sector público impone fuertes exigencias tanto en la calificación y las destrezas del personal como en lo referente a los sistemas de información y de control de la gestión. De hecho, la combinación capital humano, información y control de gestión es la base para responder a los desafíos de la “sociedad del conocimiento”.
En Guatemala, uno de los inconvenientes clave para lograr la excelencia, tanto de los servicios públicos como del diseño y ejecución de políticas, ha sido la insuficiencia e inadecuación de los sistemas de recursos humanos, información y control.
El lema debiera ser: primero los recursos humanos, después los procesos y estructuras y luego las computadoras. En el desarrollo de una estrategia de recursos humanos del sector público es fundamental contar con una política explícita de capacitación orientada al cambio cultural, que contribuya al desarrollo personal y al perfeccionamiento profesional y técnico de los funcionarios.
La adaptación de la burocracia a las nuevas exigencias de la vida moderna, va de la mano con un proceso de “reconversión” o reentrenamiento de los recursos humanos dentro del Estado, y el fortalecimiento dentro de los partidos políticos, de sus militantes destinados (o por destinar) al servicio público.
El empleo público sigue abierto en función del reconocimiento de favores o de lealtades partidarias; la evaluación, cuando se realiza, intenta minimizar el conflicto a través de una equiparación que tiende a reconocer méritos no fundados en un real desempeño, con lo cual se pretende preservar una autoridad formal no avalada por el liderazgo y la responsabilidad; la promoción opera automáticamente por el simple transcurso del tiempo, con lo cual se distorsiona la pirámide organizativa y se reducen los incentivos a la asunción de responsabilidades; y los sistemas salariales continúan preservando pequeñas (o grandes) conquistas escalafonarias, sin que criterio técnico alguno consiga justificar la vigencia de regímenes y tratamientos dispares para situaciones semejantes
4. Reingeniería de Procesos, trámites administrativos y organización
Esto implica cambiar la forma de hacer las cosas y buscar nuevos estilos de trabajo, suministrando metodologías para que las mismas personas hagan las cosas (aprender haciendo) y rediseñando procesos para el manejo interno de las instituciones. Necesitamos sistemas organizativos más flexibles, reduciendo niveles intermedios y desarrollando trabajo en red. Las organizaciones modernas van hacia la horizontalidad y ponen mayor atención en la reestructuración de los procesos más que en estructuras administrativas porque poseen menor jerarquía. Son organizaciones más pequeñas pero más fuertes porque se apoyan en la revolución tecnológica.
Una estructura bien diseñada debe reflejar, implícitamente, un esquema racional de división del trabajo, que prevea una óptima asignación de responsabilidades y recursos, de modo de facilitar el logro de los resultados que, en última instancia, justifican la existencia institucional.
Diseñar las estructuras, asignarles competencias, dotarlas de recursos, registrar sus cambios en forma permanente y, sobre todo, disponer de información sobre el tipo y cantidad de resultados que se pretende lograr a través de esas estructuras, conforman hoy -al menos según las mejores prácticas que propone el estado del arte- las nuevas rutinas de la administración y reforma de las estructuras organizativas.
Deberían diseñarse estructuras y microestructuras organizacionales más flexibles, con roles intercambiables y capacidad para dar respuesta a las demandas y restricciones de un contexto en permanente transformación.
Uno de los aspectos resaltantes de la relación entre el Estado y la sociedad guatemalteca es la presencia de arreglos institucionales muy ineficientes, que imponen elevados costos de transacción para ésta última, contribuyendo a reducir las posibilidades del desarrollo humano y la competitividad.
Las reglas de juego que soportan la tramitología y determinan la relación entre el Estado y la sociedad civil están en proceso de transición, lo que no impide que aún respondan a los arreglos tradicionales del Estado autoritario y excluyente y, por lo tanto, a la lógica de servir a minorías y no al conjunto de la sociedad, del ciudadano que sirve al Estado y no viceversa, de la desigualdad de acceso a los mismos servicios por razones étnicas o económicas. Es el trámite creado para controlar y discriminar más que para servir efectivamente al conjunto de la población.
Los procesos públicos se caracterizan, en general, por presumir que el usuario actúa de mala fe, por el anonimato administrativo, le presencia de fuertes asimetrías de información y poca transparencia conducentes al peor de los mundos: exagerada tramitología con escasos resultados.
Los procesos proporcionan una visión dinámica de cómo una organización entrega valor a sus usuarios. Los procesos tienen costos, tiempos, calidad de resultados y satisfacción de los usuarios. En tal sentido, pueden ser mejorados integral o parcialmente, entendiendo el primer caso como reingeniería.
Para determinar su carácter clave, la priorización de procesos se hará de acuerdo a: i) su relevancia para el usuario; ii) la frecuencia de ocurrencia; iii) su costo financiero, es decir, la magnitud de costos transaccionales que genera; y iv) grado de incidencia en el desarrollo del capital humano, la reducción de la pobreza, el incremento de la productividad, el mejoramiento de la seguridad ciudadana y el estímulo a la participación democrática.
Los manuales de procesos y de procedimientos administrativos tienden a especificar minuciosamente el recorrido que debe seguir cada actuación hasta llegar a la instancia de decisión, donde se reconoce un derecho, se establece una obligación, se fija una sanción o, en general, se formaliza un acto administrativo. De aquí que el expediente, vehículo físico que atraviesa la línea de montaje organizativa trepando la jerarquía en busca de una decisión, se ha convertido en emblema del burocratismo estéril.
Deben dictarse normas y elaborarse procedimientos que identifiquen y precisen el alcance de las responsabilidades de las diferentes instituciones y unidades, en términos de competencias y resultados a lograr. Ello implica determinar a quién corresponde producir un determinado bien, un servicio o una regulación; a quién intervenir, sea en forma vinculante o con fines de consulta o toma de conocimiento; y a quién controlar que la competencia se haya ejercido efectivamente.
Claros manuales de procesos sustantivos y de apoyo pueden evitar la frondosidad habitual del procedimiento administrativo, al contemplar y sistematizar los trámites y decisiones y así prevenir peregrinajes inútiles o redundantes, tales como pedidos de opinión a más de una asesoría jurídica o derivación de expedientes a instancias inferiores, laterales o superiores cuya intervención no se justifica ni por la índole de los asuntos ni por la jerarquía de los funcionarios involucrados.
5. Tecnologías de información (planes informáticos)
Información pertinente, confiable y oportuna. Parece obvio asignar primera importancia a la información en estos días pero, sin embargo, muchas instituciones públicas no la han percibido. Esto no alude a la existencia de computadores sino a sistemas de información útiles al control de gestión y a la toma de decisiones. Así como las metas e indicadores son elementos básicos del sistema, la información periódica - fidedigna, oportuna y priorizada - sobre la operación cotidiana permite definir acciones y corregir rumbos.
En este sentido el desarrollo de procesos de gestión del conocimiento relativo a la gestión pública, para facilitar el intercambio de información sobre la acción pública, permite socializar información y conocimiento interés para generar el desarrollo de la administración pública.
6. Desarrollar el Control de Gestión
Para mejorar hay que medir. Sin información confiable, clara y regular que refleje como lo están haciendo personas e instituciones, qué tanto los proyectos o programas han logrado su cometido, cual ha sido el resultado de las acciones emprendidas, es muy difícil poder identificar posibles fallas y mucho menos corregirlas o reorientar las decisiones. Sin medición, el resultado de la gestión pública es subjetivo, generalmente sesgado por intereses grupales, personales y/o políticos y, definitivamente, poco confiable.
Se proponen tres líneas de acción: vincular planificación estratégica, presupuesto y medición del desempeño, evaluación participativa de programas públicos y evaluación del desempeño gerencial en el marco de la modernización del servicio civil.
7. Diseño y manejo de indicadores de desempeño.
Para la medición del desempeño individual e institucional, es necesario: a) establecer indicadores de eficacia, para conocer en qué medida la institución, el área o el proceso está cumpliendo con los objetivos estratégicos planteados. b) establecer indicadores de eficiencia, midiendo la relación entre el producto (servicio) y los recursos utilizados para producirlo. c) establecer indicadores de gestión de economía de recursos públicos (economía institucional) midiendo la capacidad de la institución para generar y movilizar adecuadamente sus recursos financieros para el logro de su misión.
Establecer técnicas de indicadores de desempeño e incorporar a las instituciones conceptos afines a la gerencia por resultados, ayuda a la buena definición de los productos o resultados esperados, conociendo su costo, calidad, cantidad y beneficiarios. Lo anterior ayuda a tomar conciencia del precio de los servicios y lo que invierten los contribuyentes en los procesos bajo nuestra responsabilidad. Entender los costos por cada actividad que hacemos, medir los rendimientos individuales y por sección y diseñar integralmente la calidad, el costo y el tiempo permite conocer, cuánto cuesta, qué oportunidad tiene y qué calidad tiene lo que hacemos.
El control de resultados, en lugar del centrado únicamente en la observancia de procedimientos y normas administrativas, es también una condición esencial de la reforma gerencial del Estado, que a su vez se relaciona con la evaluación del desempeño.
Diseño e implementación de Sistemas de Medición del Desempeño (institucional), vinculado a la planificación estratégica y el presupuesto. La incorporación de la planificación estratégica en la gestión promueve un mayor compromiso con los resultados, la calidad de los servicios y la fijación de objetivos y metas. Para medir los resultados de este proceso, se propone construir indicadores que permitan medir tanto el cumplimiento de la misión y los objetivos estratégicos del organismo como las dimensiones de eficacia, eficiencia, economía y calidad de sus servicios.
Las metodologías de evaluación utilizadas son variadas, aunque tienden a predominar las de tipo mixto, donde se integran elementos de evaluación de resultados (aquello que el empleado consigue) con evaluaciones de comportamientos (cómo lo consigue). Más raras son aquéllas basadas en uno solo de estos factores.[1]/
8. Políticas Públicas
En Guatemala no tenemos un estudio serio a nivel de la acción descriptiva del Estado, pocos saben cómo funciona la Administración Pública, hay toda una serie de documentos y trabajos sobre e deber ser de las políticas públicas, pero poco análisis sobre su impacto y resultados. Pensar el Estado desde una visión descriptiva implica repensar cuales son sus instrumentos (las políticas públicas) a partir de los cuales actúa.
Multiculturalidad, género y derechos humanos, ejes transversales de las políticas públicas. Si para los países centrales un Estado negociador y estratega es importante, para Guatemala es fundamental. El país demanda urgentemente la construcción de un Estado que responda a las necesidades reales de la población y que tome en cuenta la necesidad de ir creando las condiciones para que esta articulación y cohesión por la vía de la unidad en la diversidad se pueda realizar al menor plazo posible.
Es responsabilidad del Estado la defensa del conjunto de valores nacionales y uno de sus roles es el de presentar el conjunto de las memorias como parte integrante de la nación, lo que signifique que tiene que evitar que grupos sociales aislados se apropien lo que es historia de todos. El Estado debe ser el garante del respeto de los derechos humanos de los grupos dominados para que puedan integrarse a la nación como ciudadanos y no como sujetos controlados directa o indirectamente por los grupos sociales que se piensan como “superiores” que reivindican derechos sobre los otros en nombre de esta superioridad.
El Estado tiene que aportar a la totalidad de los ciudadanos el conjunto de los derechos que les corresponden en función de su realidad cultural y de sus necesidades. Es evidente que la nueva forma de existencia social de la sociedad guatemalteca debe ser la interculturalidad. Esto implica un esfuerzo del Estado para el desarrollo de la multiculturalidad de la nación y de la interculturalidad de la vida social.
Estado es el rector de la política pública y por ello suministra información y metodologías sobre el diseño, implementación y evaluación de las políticas públicas. Pensar en el Estado es pensar la acción pública que se manifiesta a través de las políticas públicas.
La dimensión de la planta de personal político de los gobiernos latinoamericanos es bastante considerable, oscilando el total de cargos entre unos 300 a 500 para los países de menor dimensión y varios miles para los de mayor población y tamaño. Se admite en muchos casos que la designación de personal en cargos de confianza política constituye un mecanismo para sortear restricciones por congelamiento de vacantes o “techos” salariales, al permitir la contratación y el ofrecimiento de salarios considerablemente superiores.
El alto nivel de politización de los nombramientos llega a cargos de mediana responsabilidad, lo cual impone un techo relativamente bajo a una carrera profesional en el sector público. Este podría ser un indicador indirecto de inestabilidad en la conducción y falta de continuidad en la ejecución de políticas y planes de gobierno, ya que la frecuente rotación de los cargos políticos en niveles bajos afecta la capacidad de implementación de políticas de las instituciones.
La permanencia media en sus cargos del personal con designación política o de confianza presenta una gran dispersión, dependiendo ello en gran medida de las coyunturas y regímenes políticos vigentes. Pero, salvo puntuales excepciones, los países señalan que tal permanencia no es menor a los dos años.
9. Negociación, manejo, resolución y transformación de conflictos.
La legitimidad del Estado tiene que ver mucho con la forma en que se relaciona con la sociedad. El nuevo modelo de Estado debe tener un carácter conciliador del conjunto de intereses sociales (étnicos, culturales y religiosos) para conciliar tanto los de orden público como privado. El Estado que concilia lo público con lo privado, tiene que ser un ente generador de espacios democráticos de participación como forma de convivencia social. Un Estado moderno que abre espacios democráticos de participación para resolver pacíficamente los conflictos, es un ente articulador.
10. Estado, Gobierno, Administración Pública y Sociedad.
El Estado es el principal instrumento para la construcción de espacios colectivos de desarrollo para construir sociedad, una sociedad solidaria y competente (necesitamos ser solidarios y también eficientes). El Estado construye conciencia nacional. El Sector privado que hace acción pública lo hace con intereses particulares. El sector público que hace acción pública debe hacerlo con interés público (las decisiones no deben ir en contra del interés nacional). Un Estado eficaz y eficiente requiere de una Administración Pública bien organizada, moderna, responsable, honesta y con un alto sentido ético de su misión social. Un Estado eficaz requiere de un sistema que auspicie la profesionalización del servicio público para que el Estado cumpla con normalidad y eficacia su fin institucional. Necesitamos mejor Estado, mejor Mercado, mejor Sociedad Civil.
Estado, entendido como la representación política de la sociedad y fuente de legitimidad según sea su relación, constituye el eje donde se ejerce el liderazgo para lograr consensos. La política como el instrumento que nos permite intercambiar opiniones para cambiar el mundo en que vivimos, supone un ejercicio permanente entre actores e implica la intervención de toda la sociedad, no sólo de los políticos.
La recuperación del “valor social” del funcionario público, que va de la mano con la recuperación del concepto de Estado y con el fortalecimiento de los marcos legales de protección y estimulo al funcionario público.
11. Etica y transparencia en el espacio público
La ética es una doctrina filosófica aplicada a la Administración Pública. Tiene como fundamento el Derecho Administrativo, en el marco del Estado de Derecho. Supone una ética y unos valores en los cuales el bien común (interés público, interés general, bien del ciudadano) está por encima del bien particular. De manera que el empleado o funcionario público debería actuar y administrar a partir de códigos de ética como la honestidad, la transparencia y la responsabilidad, en suma una conciencia de servicio ejemplar y sobre la misión que el servidor cumple respecto a hacer bien a la sociedad. No es un problema solo jurídico, de capacitación y de formación técnica y profesional, sino de transmisión y cultivo de valores y virtudes. La enseñanza de la ética pública es importante porque muchas veces en los funcionarios públicos no existe un comportamiento responsable y se apropian de los cargos y de la información, por lo que la sociedad está presionando por más transparencia en el uso de los recursos públicos y en los procesos administrativos. En este contexto, la desconfianza de la sociedad sobre lo público está afectando la democracia.
El comportamiento no ético de muchos que tienen responsabilidad en la función pública ha provocado desencanto y rechazo de las nuevas generaciones hacia la función pública. La corrupción que es uso indebido del poder y de la función pública, en provecho del interés personal o de grupo en contra de la nación, es la irrupción del interés privado al ámbito público.
La transparencia y la rendición de cuentas son otras dos condiciones propias de la nueva gestión pública, aspectos claramente vinculados con un servicio público profesionalizado.
12. Trabajo en equipo.
Necesitamos más equipos de trabajo que jerarquía para que el jefe llegue a todos los niveles, responsabilidades claras por cada persona, eliminando pasos que no son necesarios y desarrollar actividades que permitan evitar los errores. Son los responsables de área junto con su personal quienes deben organizar los procesos, los estándares o criterios de calidad y los recursos.
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[1] Evaluación de comportamientos o conductas y evaluación de resultados.