¿Qué son y por qué surgen los proyectos?* ¿Cuál es el propósito de realizar evaluación de proyectos?

Centro de Estudios para la Preparación y Evaluación Socioeconómica de Proyectos, BANOBRAS-CEPEP

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1.    ¿Qué es un proyecto?

Como punto inicial, conviene destacar que lo esencial de un proyecto es que implica costos y beneficios para quien lo realiza. Es por ello que, muy probablemente, la gran mayoría de las decisiones humanas (si no es que todas) se pueden catalogar como proyectos. Sin embargo, de las miles o millones de decisiones que diariamente se adoptan y se llevan a cabo, existen muchas que son relativamente sencillas, en tanto que otras requieren de un análisis cuidadoso de su probable resultado y, por lo tanto, conviene tomar un cierto tiempo para asegurar, en lo posible, que dadas las circunstancias imperantes, los resultados que se obtengan sean los más convenientes.

Los proyectos surgen debido a que hay necesidades insatisfechas (problemas), o bien, oportunidades que se pueden aprovechar. Es decir, los proyectos son respuestas a algo y por tanto, no deberían surgir como ideas aisladas, sin ningún contacto con la realidad. Antes de proponer una idea de proyecto debe tenerse muy claro cuál es el problema a resolver, o la oportunidad a aprovechar. Además, conviene plantear alternativas de solución (ya que casi siempre, para un mismo problema, existen diferentes soluciones), seleccionar las que parecen mejores y someterlas a un análisis cuidadoso de costos y beneficios a fin de optar finalmente por una de ellas, la que mayores probabilidades tenga de ser la más rentable.

En muchas ocasiones se proponen proyectos donde no se ha realizado, de manera cuidadosa, un "diagnóstico de la situación actual", lo cual conlleva un enorme riesgo de que las mismas constituyan "soluciones" muy costosas que pudieron haberse evitado (o postergado) mediante la adopción de alternativas relativamente más baratas, a veces administrativas, para "optimizar" dicha situación. Esta "optimización" tiene por objeto restaurar la capacidad operativa de los sistemas; por ejemplo, hacer reparaciones menores o tomar medidas para tratar de aprovechar lo mejor posible lo que se tiene y proyectar que ocurriría si no se tuvieran recursos para realizar un proyecto. Además, esto permite establecer una situación "base", a partir de la cual puede compararse con lo que ocurriría una vez realizado el proyecto. El propósito es evitar asignarle a un proyecto beneficios que se obtendrían de todas formas y por medios más baratos, a través de la "optimización de la situación actual". En evaluación de proyectos, a la situación optimizada se le denomina la "situación sin proyecto".

Recientemente, en una ciudad importante de nuestro país se propuso la construcción de un distribuidor vial para evitar la "congestión" vehicular en el cruce de dos avenidas importantes. Cuando se analizó con detalle este proyecto, el equipo evaluador sugirió la conveniencia de adoptar una serie de medidas de gestión vial que permitían posponer esa inversión cuantiosa por lo menos diez años. En este lapso, los recursos se podían destinar a otras obras, probablemente mucho más apremiantes para la comunidad, con lo cual la sociedad ganaría porque ahorra recursos en un lado para dedicarlos a solucionar problemas en otro donde probablemente las necesidades son más apremiantes y los beneficios pueden ser mayores.

Por lo general se tiende a pensar que los proyectos son obras físicas, carreteras, puentes, edificios o fábricas. Sin embargo, también se puede decir que son proyectos un programa de salud o de educación, o una iniciativa para establecer una norma ambiental o comercial, o para modificar o crear una ley, debido a que su realización también implica costos o beneficios para la sociedad. Por lo tanto, también conviene realizar en principio el análisis cuantitativo de su posible resultado a fin de asegurar, en lo posible, una decisión correcta.

Hay ocasiones en que resulta casi evidente la bondad de los proyectos. Tomemos por caso los programas de salud, educación o protección ambiental. No obstante, aun en estos casos conviene tomar decisiones. ¿Qué se hace primero, un hospital de atención secundaria o una clínica de atención primaria? ¿De qué tamaño y en qué lugar del país se deben construir los hospitales o las escuelas? ¿Qué se hace primero, un programa para sanear las aguas residuales o se aumenta la cobertura de la población con agua potable, o bien se establece un programa de alcantarillado o letrinas rurales? En resumen, por la sencilla razón de que los recursos son escasos, debemos preguntarnos cuál es el orden de prioridad que se debe asignar al uso de recursos públicos en un contexto donde existe un número interminable y creciente de necesidades. El razonamiento anterior también nos ayuda a definir acciones, o a tomar decisiones, de carácter personal, familiar o empresarial, que finalmente caen en la misma categoría: son proyectos debido a que son fuente de costos y beneficios, en este caso para las personas, familias o empresas. Es por ello que resulta casi natural que los proyectos de inversión privada, donde los costos y beneficios recaen finalmente en las personas, deban evaluarse bajo el enfoque de calcular, en términos monetarios, a cuánto ascienden los costos y los beneficios esperados. Simplemente, porque si los costos son superiores a los beneficios esperados, difícilmente una persona o empresa iniciará un negocio, ya que esto redundaría en un deterioro de su patrimonio.

Por el contrario, si los beneficios esperados superan los costos, en principio es probable que valga la pena realizar el proyecto debido a que habría un aumento en el patrimonio privado. No obstante, no todos los proyectos que tienen un valor actual neto (VAN) positivo (valor actual de los beneficios esperados superior al valor actual de los costos esperados) se llevan necesariamente a cabo, debido a que, por lo general, tanto las personas como las empresas buscan el proyecto que les garantice el máximo VAN.

Sin duda esta es la razón por la cual es lógico pensar que en el caso de proyectos públicos productivos, donde el Estado actúa como empresario, sea conveniente realizar una evaluación financiera del proyecto. Es decir, calcular el monto de los costos y de los beneficios que la realización de un proyecto traerá como consecuencia, ya sea de una nueva planta petroquímica, de fertilizantes, de un nuevo hotel o de una carretera concesionada, y su efecto en los estados financieros de la empresa o del organismo ejecutor. En los tiempos en que el Estado actuaba en gran medida como empresario (los años setenta y principios de los ochenta), invirtiendo en un sinnúmero de proyectos productivos, la evaluación se concentraba en los aspectos eminentemente financieros de los mismos. Cabe hacer notar que en esas mismas épocas existía un enorme cúmulo de lo que los economistas llaman "distorsiones" en los mercados (en la forma de impuestos y elevados subsidios diferenciales, tasas de interés preferenciales, monopolios o monopsonios, aranceles y subsidios diferenciales elevados a las importaciones y exportaciones diferenciales elevados, cuotas o prohibiciones a las importaciones, a veces tipos de cambio también diferenciales dependiendo de lo que se fuera a importar o exportar, etc.), que hacían finalmente muy difícil estimar si tal o cual proyecto, sobre la base exclusiva de la evaluación financiera, fuese rentable o no para el país.

Mas aún, existían (y siguen existiendo) efectos externos de los proyectos, por lo general relativos al medio ambiente, que requerían hacer ajustes en las estimaciones de costos y beneficios, que hacían aún más complicado el proceso de evaluación. Esto trajo como consecuencia que se aprobara la realización de muchos proyectos que, en lugar de enriquecer, empobrecían al país.

Por razones como las anteriormente expuestas, esto derivó en la conclusión de que aun los proyectos productivos del sector público tuviesen que ser evaluados bajo un esquema más amplio, que tomara en cuenta todas esas características, llegando finalmente a lo que conocemos como "Evaluación Social de Proyectos", donde la pregunta que se trata de contestar es ¿Está México mejor o peor con la realización de un proyecto, que si no lo hace? Si se diera el caso de que un proyecto, analizado desde la perspectiva financiera, resultara rentable, en tanto que el mismo proyecto, bajo la óptica de la sociedad en su conjunto, no resultara rentable, ¿qué debería decidir la sociedad?

Además, existe otro tipo de proyectos públicos donde la evaluación de los mismos no surge de manera natural. Me refiero a los denominados "de beneficio social", los de infraestructura o los de investigación. En tales casos se complica el proceso de identificación, cuantificación y valoración de costos y beneficios, y surge la necesidad de verlos bajo una óptica diferente. ¿De qué manera podríamos decidir entre, digamos, poner un puente peatonal en un cierto punto de un bulevar importante, o bien construir un eje vial que reduzca los costos de la congestión vehicular? En dos artículos que aparecen en esta misma revista se trata con detalle este tema.

En resumen, podemos definir un proyecto como "una propuesta de acción que implica la utilización de un conjunto determinado de recursos para el logro de unos resultados esperados". Asimismo, que los proyectos son respuestas a problemas identificados y que el análisis para identificar el problema es sumamente importante en la gestión del proyecto. Finalmente, que el proceso de evaluación (de identificar, cuantificar y valorar costos y beneficios) constituye una herramienta muy poderosa para ayudar a definir las prioridades de la sociedad.

2.    Proyectos privados y proyectos públicos

En el caso de un proyecto privado, se invierten recursos privados y se espera obtener un rendimiento para los inversionistas privados. Si se trata de un proyecto que pretende realizar el Estado, se invierten recursos de la sociedad y se espera obtener para ésta un rendimiento o una mejora en su bienestar. Es por esta razón que los precios vigentes en el mercado, tanto de los insumos que se utilizan, como del bien o servicio motivo del proyecto, deben reflejar el costo y el beneficio real que implican para la sociedad. Si esto no es así, la evaluación de un proyecto puede dar respuestas correctas para el interés privado, pero equivocadas para la comunidad, simplemente porque las cifras y el enfoque que se usaron para valorar costos y beneficios, están equivocadas.

Debido a que en el mundo real siguen existiendo precios que son "mentirosos", es decir, que no reflejan su costo real de producción (muy frecuentemente el agua, la energía eléctrica, varios comestibles, etc.) o de utilización (de manera relevante la mano de obra, las divisas, el capital y el tiempo, entre otros), o peor aún en el caso de los bienes "ambientales" que no tienen un precio de referencia en el mercado, la solución consiste en utilizar los llamados "precios sociales" (sombra, de cuenta, económicos, "verdaderos".

Un ejemplo clásico de lo anterior es un proyecto realizado entre México y un país del Caribe rico en bauxita, con el propósito de producir aluminio. El argumento era que en nuestro país el precio de la energía eléctrica era muy bajo y que, por tanto, uniendo ambas potencialidades era factible competir y desplazar importaciones. La falla en el análisis consistía en que el precio de la electricidad estaba subsidiado en México y, en consecuencia, el éxito privado del proyecto dependía de mantener los subsidios. Debido a que el costo social de producir la electricidad era muy superior al precio de mercado, en realidad se trataba de un proyecto que era rentable desde el punto de vista privado, pero no lo era desde el punto de vista de la sociedad como un todo, es decir, las cuentas sociales del país reflejarían un empobrecimiento de México al realizar el proyecto.

Otro ejemplo diferente puede ser el caso de la construcción de una carretera que cruza por un campo prácticamente desértico. Para la evaluación financiera de los costos del proyecto habrá que tomar en cuenta la posible compensación a los poseedores de tales terrenos. Sin embargo, para la sociedad en su conjunto posiblemente el costo real de tales terrenos sea cero, o muy pequeño, debido a que en realidad no existen recursos que sean sacrificados para dar paso a la carretera. En todo caso debe analizarse qué se sacrifica cuando se realiza un proyecto y qué se obtiene con su realización.

3.    El proceso para identificar proyectos

Como ya se dijo, los proyectos surgen debido a la existencia de necesidades insatisfechas o de oportunidades por aprovechar, sea del sector privado o público. Como es de imaginarse, las necesidades insatisfechas son no sólo ilimitadas, sino que crecen día a día en la medida en que crece la población, aumentan los niveles de ingreso o se deteriora la capacidad instalada de producción de bienes o servicios. Es por ello que conviene a la sociedad establecer un sistema eficiente, permanente y continuo de identificación de proyectos. Si no existe este proceso, es muy probable que los proyectos surjan "desde arriba", ya sea por intereses personales, de dependencias o grupos interesados, que seguramente presionarán a las autoridades para realizarlos, independientemente de que sean o no rentables para la sociedad. O bien nos encontramos con casos en los cuales, a pesar de que se haya hecho una evaluación, lo más probable es que se sobrestimaran los beneficios y subestimaran los costos a fin de promover el proyecto como rentable.

De ahí que sea tan importante que las autoridades establezcan un sistema por medio del cual se identifiquen los proyectos, y creen mecanismos que permitan una adecuada selección, evaluación y priorización de los mismos. Debe siempre recordarse que los mecanismos de evaluación existentes pueden decirnos si un proyecto es o no rentable, pero no nos pueden decir si se trata del proyecto más rentable.

Recientemente se hizo la evaluación de un proyecto de agua en una pequeña comunidad rural de un estado de nuestro país. En este sitio, en época de estiaje, las mujeres se levantan a la una de la mañana para ir a "acarrear" agua a un riachuelo, cuyas aguas presentan un alto nivel de turbiedad, dedicando casi nueve horas diarias para obtener un promedio de treinta y dos litros al día por habitante. El resultado de la evaluación del proyecto (consistente en terminar las obras iniciadas con la construcción de un pozo profundo varios años atrás), da como resultado una "tasa interna de rendimiento social" (TIRS) del 65%, con un costo de inversión del proyecto de 655 mil pesos. Al mismo tiempo, se proponía, la pavimentación de un tramo carretero con una TIRS del 25%, con un costo de proyecto superior a los diez millones de pesos. ¿Cuál proyecto debería realizar la sociedad?

Es muy probable que en ausencia de un mecanismo eficiente de identificación de proyectos, el problema de la comunidad rural continúe por varios años sin ser solucionado, aun siendo tan rentable. Esto es sólo una pequeña muestra de un universo enorme de "pequeños" problemas (aunque grandes para sus potenciales beneficiarios) que pueden pasar inadvertidos, altamente costosos para la sociedad, si no existe un mecanismo moderno y eficaz para identificar proyectos.

El proceso de identificación de proyectos debería ser una actividad permanente de las oficinas públicas sectoriales. Convendría que en cada una de sus áreas de atención, al nivel federal, estatal y municipal fuese integrando paulatinamente un "Banco de Proyectos", el cual debería incluir desde los que son ideas hasta los que pasan por etapas posteriores de análisis, que permitiera priorizar las acciones públicas en función de su rentabilidad social. Esto haría factible que cada nivel de autoridad integrara los paquetes presupuestales y presupuestos multianuales de acuerdo con las prioridades marcadas por la rentabilidad que tales proyectos implican para la sociedad.

Por supuesto, esta información constituye solamente una parte de la que se tendría que usar para decidir finalmente cuáles proyectos califican para recibir recursos públicos municipales, estatales o federales en todos los sectores.

El peor de los escenarios es aquel donde a un proyecto se le asigna una cierta cantidad en un año, pero luego se suspende su financiamiento por problemas presupuestales, se inicia otro proyecto en otro lugar, el cual después también se suspende. Todos estos son recursos enterrados que no tienen ningún beneficio y que le cuestan a la sociedad por partida doble, ya que ni cumplen los objetivos para los cuales fueron iniciados, ni tampoco pueden usarse en otro lugar con mayores urgencias. Sin embargo, no todos los proyectos "inconclusos" debieran terminarse, ya que pudiera ser el caso que nunca debieron haberse iniciado y, por lo tanto, conviene saber si su continuación significará "echar dinero bueno al malo".

El proceso de identificación de proyectos se basa en la técnica de análisis del "árbol de problemas", donde se trata de definir correctamente las causas que los ocasionan, así como los efectos que esto trae como consecuencia. Si el problema y sus causas no están correctamente definidos, es casi imposible que el proyecto sea exitoso.

Una de las características importantes de este análisis es que requiere el consenso del grupo evaluador y subraya la imposibilidad de que una sola persona, por muy capaz y experimentada que sea, pueda llevar a cabo el análisis correcto y completo de un proyecto.

La experiencia práctica, nacional e internacional, en el análisis de proyectos, afirma que la definición correcta de las causas del problema a resolver con el proyecto requiere un trabajo arduo e intenso de un equipo interdisciplinario de técnicos. En los cursos de capacitación sobre este tema, los equipos de trabajo tardan frecuentemente un buen tiempo para llegar a un diagnóstico satisfactorio de las causas del problema. Sin embargo, una vez realizado, el resto del trabajo queda relativamente claro, el objetivo y el propósito del proyecto de definen adecuadamente y los componentes y actividades de los mismos se definen casi de manera natural. Si esta parte del trabajo falla, el resto también fallará. Si no hay objetivo y propósito del proyecto, simplemente no hay rumbo para diseñarlo.

Debe quedar claro que el objetivo de los proyectos no es la construcción de la obra física en si misma, sino la solución de un problema de la población correctamente definido e identificado. Es por ello que al diseñar un proyecto se debe poner especial atención no sólo a la identificación del objetivo y al propósito, sino también a la definición de los "indicadores de cumplimiento" y las fuentes de información confiable que provean dichos indicadores. De lo contrario existe el riesgo de que una vez construida la obra, habiendo cumplido con todos los presupuestos y con los tiempos correspondientes, resulte que el proyecto no cumple lo que se espera de él.

Por dicha razón, los proyectos no terminan en la etapa física de la construcción, de hecho ahí empiezan a operar. Sin embargo, es muy común confundir, en el análisis del funcionamiento de los proyectos, sus objetivos con sus componentes. Por ejemplo, en los proyectos de salud, su objetivo no es aumentar el número de consultas, sino elevar los índices de salud o reducir los índices de morbilidad.

Recientemente se propuso la construcción de un "libramiento" carretero en una ciudad mediana de nuestro país, con el objeto de resolver el problema de congestión vehicular del tráfico de "largo itinerario", a un costo de inversión de 150 millones de pesos. Al realizar un análisis de la situación prevaleciente, se concluyó que el problema se reducía a la "congestión" en el cruce de dos calles importantes. Además, dicho problema era en gran parte ocasionado por "fallas" menores: paraderos de autobuses, taxis y microbuses en lugares inadecuados, falta de señalización y tráfico desordenado, semáforos mal sincronizados sin tomar en cuenta el volumen de vehículos, etc. Se llegó a la conclusión de que el costo de llevar a la práctica medidas de gestión vial, que resolvían gran parte del "problema", ascendía a 1.5 millones de pesos.

Asimismo, el costo de hacer un paso a desnivel (con el que también se resolvía el problema) en dicho crucero ascendía a 10 millones de pesos. ¿Qué debería decidir la sociedad? Claramente el costo del "libramiento" era notoriamente superior al de las dos medidas anteriores. De lo anterior, derivamos que era posible resolver el problema de "congestión" de una forma mucho más barata a la originalmente concebida. Sin embargo, algún funcionario comentaba que con el libramiento se podía también ordenar y acelerar el desarrollo urbano de la ciudad, lo cual no estaba contemplado en la estimación de los beneficios del proyecto.

Sobre este último punto conviene recordar que los proyectos tienen (o deberían tener) un objetivo y un propósito claramente establecidos, ya que de otra forma se corre el riesgo de que con un solo proyecto se pretenda alcanzar lo inalcanzable. También se resalta la conveniencia de que, en general, los proyectos debieran mantener objetivos simples, sencillos y claros de entender, lo cual los hace más fáciles de ejecutar y operar. Claramente nuestro funcionario se refería a un proyecto diferente y no al que trataba de solucionar el problema de congestión vial.

Independientemente de cómo surgen los proyectos, las autoridades financieras de los países deben tener el suficiente personal calificado para analizarlos cuidadosamente, a fin de estar en posibilidades de dictaminarlos, a fin de seleccionar los que realmente son rentables para la sociedad, de volver a analizar con información más precisa los que parezcan rentables y rechazar los que no son rentables. Si esto no existe, lo más probable es que los grupos o dependencias interesados en la realización de los proyectos ejercerán presión sobre las autoridades superiores para que los aprueben. El riesgo del fracaso en estas condiciones es sumamente alto.

En el caso de los proyectos públicos, esto se trata de expresar a través de planes o programas de desarrollo, a escala nacional, estatal o municipal, donde se pretende estructurar un esquema ordenado de la acción pública. Sin embargo, con frecuencia el problema que enfrentamos consiste en el hecho de que estamos hablando de planes o programas muy generales que no llegan a definir los proyectos individuales. En algunos casos la falla más grave son los "megaproyectos", donde se proponen inversiones cuantiosas que no desglosan parte a parte sus componentes y no analizan, de manera detallada, cada problema que se trata de resolver. Es muy probable que tales iniciativas escondan proyectos malos (con rentabilidad negativa) detrás de los proyectos buenos (con rentabilidad positiva) que quisiéramos ejecutar.

Tomemos como ejemplo una autopista entre dos ciudades importantes como la Ciudad de México y Acapulco, la cual cruza otras ciudades también de cierta importancia. Es decir, la gran carretera está compuesta en realidad por varios tramos, cada uno de ellos constituyendo, por sí solos, un proyecto separado. También con frecuencia caemos en el error de evaluar toda la carretera como un solo proyecto, lo que puede traer como consecuencia el hecho que, si globalmente no resulta rentable, tampoco se ejecutarían aquellos tramos que individualmente sí lo fueran. Si, por el contrario, toda la carretera resultara rentable, es posible que algunos tramos no rentables, se escondieran detrás de los que sí lo son.

Es mucho más aconsejable analizar cada tramo por separado y proponer proyectos que solucionen los problemas particulares. Muy probablemente no toda la gran carretera debiera tener cuatro carriles, quizás en algunos casos seis, pero en otros casos tres o incluso dos solamente. En su momento surgirían proyectos individuales de ampliación o mejoramiento de tales tramos.

Los proyectos privados surgen de miles o millones de decisiones que diariamente llevan a cabo las personas, familias o empresas, que también tratan de resolver un problema o aprovechar una oportunidad. En principio las autoridades de un país no deberían preocuparse por las decisiones privadas, siempre y cuando se trate de proyectos que no conlleven un efecto negativo para la sociedad. O bien, que si tuvieran un efecto negativo (ambiental o social) existan los mecanismos para que el sector privado "internalice" adecuadamente los costos, de manera que la rentabilidad privada se acerque a la social. Con ello, los inversionistas privados, actuando como tales, tomarán las decisiones que le convenga a la sociedad. Por ejemplo, en el caso de una empresa que va a producir cemento, y que dañará los cultivos en zonas aledañas o la salud de los habitantes, probablemente al internalizar los costos ya no le convenga ejecutar el proyecto.

4.    Ideas y proyectos

Al igual que en muchas otras cosas, los proyectos tienen lo que se llama un "ciclo normal de vida". Empiezan cuando se detecta un problema y terminan cuando dicho problema queda resuelto en la parte o proporción objetivo. A lo largo del ciclo de vida los proyectos pasan por varias fases y cada una de ellas cumple un propósito determinado. La primera se refiere a las ideas. Para resolver el problema detectado deberían surgir múltiples ideas, las cuales en principio son casi gratuitas pues no implican un gran uso de recursos de la sociedad, solamente requieren estar asociadas a la realidad y surgir como respuesta a una posible solución al problema o bien como medio para aprovechar una cierta oportunidad. Posteriormente, ya con un "pequeño" equipo evaluador, se lleva a cabo un estudio denominado "perfil", donde se realizan cálculos aproximados de costos y beneficios a fin de saber, en términos generales, si se trata de una buena idea. Por ello los estudios de perfil deben realizarse sobre las ideas más prometedoras, ya que su realización va a generar un costo en recursos.

Con la información que se deriva de lo anterior, se decide por una alternativa y se procede a realizar análisis más afinados (y también más costosos), produciendo estudios de prefactibilidad. Si después de esta última etapa aún quedarán dudas respecto a la rentabilidad del proyecto, se procede a realizar estudios de factibilidad, con los cuales se obtienen datos detallados y precisos respecto al resultado esperado del proyecto. Como etapa final del proceso de preinversión, se produce un "proyecto ejecutivo" que contiene planos, maquetas, programas de gastos, etc., y se procede a construir y operar las instalaciones. Posteriormente, resulta conveniente llevar a cabo un análisis ex-post del proyecto, a fin de obtener información respecto al grado de cumplimiento de sus objetivos y generar la información relevante para la mejor evaluación y diseño de futuros proyectos.

Lo que se pretende a través de todo este proceso es asegurar, en la medida de lo posible, que solamente las buenas ideas logren pasar hasta la etapa de construcción. O lo que es lo mismo, establecer una serie de "filtros" que evite que los malos proyectos logren colarse hasta la etapa final. En síntesis, ésta es la esencia del mecanismo de evaluación de proyectos, tanto en el sector público como en el privado. De hecho, la diferencia básica entre los diferentes países (las familias o las empresas) radica en que los exitosos tienen mecanismos que fomentan las ideas y permiten que sólo las buenas lleguen a materializarse. Los sistemas de inversión eficientes son aquellos que establecen, desde el principio, los requisitos que deben cumplir los proyectos de inversión, de acuerdo con su monto o importancia relativa, para que puedan aspirar a recibir recursos para su realización, de modo que solamente las buenas ideas (demostradas con análisis detallados y cuidadosos) pueden pasar los filtros que les establece la sociedad.

5.    Proyectos y crecimiento económico

Tradicionalmente se ha aceptado que uno de los factores más importantes que determinan el crecimiento económico de los países es el monto de la inversión, pública y privada, que realizan. Incluso en algún momento se llegó a pensar que el motor real del crecimiento económico lo constituía la inversión pública, ya que de alguna forma ésta traía consigo un "efecto multiplicador" en la inversión privada. Por alguna razón se pensaba que la rentabilidad de la inversión pública era mayor que la de la inversión privada y que mientras mayor fuese el gasto público, mayores serían las posibilidades de mejorar el desempeño económico de los países. Sin embargo, la realidad no ha correspondido a esa presunción debido, en gran parte, a que muchos proyectos, tanto públicos como privados, han resultado ser un fracaso (no rentables socialmente).

Esta evidencia del desempeño de los proyectos de inversión motivó el resurgimiento de una corriente que plantea que la calidad de la inversión es tanto o más importante que su monto absoluto, independientemente de que sea realizada por el sector público o el privado. Esto a su vez ha conducido, y lo seguirá haciendo en el futuro, a un replanteamiento respecto a qué sectores deben seguir siendo atendidos por el sector público, cómo deben ser planeados y ejecutados los proyectos y cuáles debe dejar al sector privado debido a que existen las condiciones para ello.

El fondo de este planteamiento consiste en que, finalmente, la rentabilidad social de las inversiones realizadas en un país está directamente relacionada con su capacidad de crecimiento. Es decir, en la medida en que se lleven a cabo proyectos rentables para el país, éste crecerá más y, viceversa, si se realizan proyectos no rentables, empobrecerá.

Consideremos el ejemplo de un país A que realiza inversiones equivalentes al 20% de su Producto Interno Bruto (PIB) con una rentabilidad (exceso de beneficios sobre los costos) promedio de, digamos, un 10%. En comparación, pongamos un país B, que también invierte el 20% de su PIB, pero que solamente obtiene una rentabilidad promedio del 5%. Claramente el país A tiene, manteniendo todo lo demás constante, un crecimiento del doble del país B. Ahora pensemos que el país B quiere igualar el crecimiento económico del país A. Lo puede hacer de dos formas: la primera es aumentando su coeficiente de inversiones al 40%, mediante mayor ahorro, interno y externo; la segunda, mejorando el rendimiento promedio de sus inversiones, aumentándolo al 10%, igual que el país A.

Para estar en condiciones de lograr esto último tiene que emprender una campaña masiva para identificar y realizar proyectos con el doble de rendimiento. ¿Cuál camino es menos complicado? En el primer caso, tiene que convencer a sus ciudadanos de ahorrar el doble (algo que ningún país ha hecho en el corto plazo) o bien, duplicar la inversión o el endeudamiento externo. En el segundo, tiene que esforzarse por establecer un sistema de inversiones eficiente y aprobar solamente proyectos que tengan, al menos, el 10% de rendimiento.

Es por ello que resulta, en el nivel de país, extraordinariamente rentable establecer un sistema de inversiones estricto que permita no sólo realizar inversiones rentables, sino buscar las inversiones con el mayor rendimiento. En otro artículo de esta misma revista se detalla el sistema de inversiones chileno (considerado entre los mejores sistemas de inversión del mundo), que se ha tomado como referencia en la modernización de los sistemas de varios países latinoamericanos.

6.    Proyectos y pobreza extrema

Una consecuencia lógica de lo tratado en la sección anterior es la correlación directa e inevitable entre la rentabilidad social de los proyectos que emprende un país y sus niveles de pobreza. Esto es así porque en la medida en que los países invierten en proyectos rentables, los mismos proyectos pueden pagar el costo de los recursos que emplean y generar, además, un excedente económico para recompensar a los inversionistas privados (con lo cual se generan impuestos que el gobierno puede usar para programas de combate a la pobreza extrema, entre otras variantes), o bien directamente al propio gobierno, con lo cual podría ampliar las coberturas de población atendida con servicios de agua, saneamiento, salud, vivienda o educación. Es decir, los proyectos socialmente rentables fortalecen la capacidad de un país para crecer, en tanto que los no rentables la reducen y, de hecho, tienden a empobrecerlo.

Una condición prácticamente aceptada en la literatura económica mundial es que para reducir los niveles de pobreza es necesario que exista crecimiento económico. Por lo tanto, en la medida en que se invierte en proyectos rentables, los países crecen y, en consecuencia, pueden reducir sus niveles de pobreza. Por el contrario, si los proyectos que se emprenden no resultan rentables, es decir que no pueden pagar ni los costos de su realización, lo más común es que las autoridades tengan que "rescatarlos", distrayendo parte de los recursos que pudieron haberse canalizado a los proyectos de combate a la pobreza extrema.

Al final de cuentas, aun cuando también la clase media y alta resultan afectadas por los malos proyectos, son los más pobres de la población los que sufren las consecuencias de las malas decisiones, ya que la probabilidad de salir de la pobreza extrema se reduce aún más debido a que el gobierno, además de tratar de cubrir sus obligaciones inmediatas, tiene que solventar el costo de los proyectos públicos no rentables o de los proyectos privados que rescató.

Probablemente la base filosófica más importante de los mecanismos de evaluación social de proyectos radica, precisamente, en que en la medida en que solamente se aprueben los proyectos más rentables, será posible concentrar la atención y los recursos a mejorar las posibilidades de rescatar a los más pobres del país.

7.    ¿Cuál es el propósito de evaluar los proyectos?

Probablemente la razón principal por la que estas técnicas empiezan a recobrar auge mundial en años recientes es que los líderes de los diferentes países (o de los diferentes niveles de gobierno de un país) se enfrentan diariamente a la decisión de cómo asignar los escasos recursos disponibles, en un ambiente en el que las necesidades de la población son no sólo innumerables sino crecientes o, peor aún, como ocurre en muchos de nuestros países, que dichas necesidades han rebasado con mucho la capacidad del Estado para satisfacerlas.

Precisamente en función de lo anterior se requiere tomar decisiones. ¿Cuál es el orden de los proyectos y programas que tenemos que construir? ¿Qué obra de agua potable es más importante en el país o en el estado? ¿A qué colonia de un cierto municipio hay que asignar recursos? ¿Qué escuelas y de qué tipo debemos construir en los siguientes años? ¿Qué puente hacer primero, uno para automóviles o uno para peatones? ¿Qué vialidad es prioritaria, sabiendo que existen cientos o quizá miles que tenemos que construir o reconstruir en los siguientes años en el ámbito nacional? ¿A qué estados, municipios, colonias o a barrios debemos darle prioridad? ¿Quién y como proveerán los servicios básicos de agua, alcantarillado o tratamiento de aguas residuales, recolección y disposición de basura en los siguientes tres años? ¿En qué momento debemos empezar a limpiar nuestros ríos y lagos sabiendo que al mismo tiempo se requieren obras de educación, salud, vivienda, energía y muchas otras más? ¿Con qué recursos habremos de enfrentar los retos de los próximos años y a que proyectos los vamos a dirigir? ¿En cuáles proyectos debe y tiene que participar el sector público? ¿Cuáles puede y debe dejar a la iniciativa privada?

Todas son preguntas sumamente importantes para las cuales en realidad no tenemos una respuesta satisfactoria. Desde luego, la primera opción es seguir decidiendo nuestras inversiones como lo hemos hecho hasta ahora. Quizá distribuir los recursos con acuerdo a las agendas de los líderes políticos, o asignarlos a los grupos o poblaciones con mayor capacidad de reclamo o lo que manden las encuestas de opinión. Por desgracia todo esto no garantiza que tal asignación de recursos vaya a ser realmente la mejor para la sociedad. De hecho, es muy probable que en vez de reducir las desigualdades sociales puedan incluso acentuarse si no usamos mecanismos más eficientes para asignar nuestros recursos.

En este ambiente, el uso y aplicación de las técnicas de evaluación de proyectos puede aportar elementos sustanciales para que la sociedad tenga un mecanismo de información que le permita canalizar sus escasos recursos hacia sus mejores proyectos. Esto necesariamente conduce, a lo largo del tiempo, a que si las decisiones se adoptan sobre esa base, se estará maximizando el potencial de los recursos sociales, de modo que el crecimiento de nuestra economía tenga un sustento sólido y estable.

Si, por el contrario, no sólo no optimizamos el uso de los recursos disponibles, sino que además requerimos más dinero para proyectos de dudosa rentabilidad social (o que pudieron ser evitados o retrasados con un análisis riguroso), simplemente no habrá límite para la cantidad de ahorro o de crédito que necesitamos para construir las obras que el país requiere en los próximos años. Lo que hay que subrayar es que la prioridad radica en mejorar la calidad de nuestras inversiones y no sólo en aumentar su monto.

El mensaje básico de la evaluación de proyectos es en realidad muy simple: a la sociedad le conviene contar con un mecanismo informativo que le permita conocer, dentro de un cierto grado de error, si el monto de los beneficios que se espera derivar de la ejecución de un proyecto supera los costos que el mismo proyecto implica. Esta simple receta es aplicada normalmente cuando nos referimos a las decisiones que afectan al patrimonio de una familia o de una empresa. Sin embargo la planeación y el manejo de los recursos sociales son mucho más complicados, lo cual requiere incluso niveles de capacitación superiores a los del sector privado. Además, hay que reconocer que a la sociedad le conviene tener memoria en materia de proyectos públicos, es decir, que los estudios de factibilidad de los proyectos permanezcan (e incluso eventualmente sean de acceso público), a fin de evitar que la responsabilidad se diluya en el tiempo una vez que las autoridades que los aprobaron han cambiado.

En otras palabras, lo que se busca es evitar que los recursos de la sociedad se asignen sobre la base de corazonadas o deseos expresados muchas veces en cifras fuera de la realidad, o peor aún, porque existen intereses creados para la construcción de lo que después serán obras suntuosas con pocos o nulos beneficios sociales. Se trata de establecer un sistema que garantice, hasta donde sea posible, que los escasos recursos nacionales solamente se asignen cuando estamos completamente convencidos de que su uso se hará en los proyectos más rentables para México. Lo que la evaluación de proyectos propone es un sistema de aprobación del uso de los recursos públicos, para todo nivel de gobierno, que impida o que haga muy difícil que la asignación de fondos a proyectos sin rentabilidad social, o bien, a programas de gasto que pudieron realizarse más eficientemente de una forma alternativa.

En este contexto, hay que estar conscientes de que un sistema como éstos tomará mucho tiempo en desarrollarse, en parte porque aunque exista la decisión de hacerlo se requiere una cantidad enorme de analistas de proyectos bien capacitados en las diferentes especialidades de su aplicación (carreteras, puertos, aeropuertos, agua potable, saneamiento, salud, educación, energía, por citar sólo algunos).

Es por ello que conviene proceder de manera paulatina, pero consistente, para que los analistas de proyectos y funcionarios de la administración pública vayan adquiriendo los conocimientos y la experiencia que se requiere en un campo de aplicación difícil. Este es un terreno en el que existe el enorme riesgo de que si alguien quiere falsear la información, puede cambiar cifras en algunos archivos de las hojas de cálculo y puede inclinar en favor o en contra el dictamen de un proyecto. Encontrar esos errores, casuales o deliberados, requiere contar con expertos en la materia y darles el tiempo que esta delicada labor exige.

Bibliografía

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