Reorganizar la administración pública: una tarea inmediata
La administración pública enfrenta
un entorno organizacional altamente complejo frente al cual debe balancear los
objetivos políticos con los objetivos gerenciales, los cuales no siempre van en
la misma dirección, ni tienen el mismo grupo de premisas, valores o prioridades.
La infraestructura de la administración pública está diseñada para alcanzar los
objetivos de las políticas de Estado: en general esa infraestructura es rígida a
los cambios y ajustes, pues se ha ido quitando flexibilidad en la medida que fue
pasando el tiempo.
La experiencia de los pequeños ajustes en la política de Estado como resultado
de la transición de un gobierno a otro, nos mostraron que es mas fácil crear
estructuras que quitarlas; inclusive modificarlas es mas difícil que crearlas.
Es por eso que el aparato del Estado es rígido a la baja y tiene una tendencia a
crecer.
El fenómeno que trato en este artículo tiene que ver con el efecto que tiene en
la estructura de la administración pública, un cambio fuerte en la política de
Estado; qué ocurre cuando la estructura ya no está preparada para apoyar el
nuevo rumbo de la política con adiciones menores. Y los objetivos políticos (los
nuevos) ya no coinciden con los objetivos gerenciales que eran aquellos para los
cuales fue diseñada originalmente la organización. Me refiero a los ministerios
y organismos de la administración pública central y descentralizada, haciéndolo
extensivo a las empresas del Estado.
Es una característica de los procesos de cambio y transición entre dos políticas
de Estado de sentido diferente. Es razonable pensar que en la transición
mencionada, los valores se cuestionen y como consecuencia se ajuste el marco
referencial, dando lugar a una nueva manera de administrar, la cual
paulatinamente debería ir reemplazando a la anterior.
Entonces nos encontramos con un marco normativo que ha ido transformándose en
los grandes lineamientos para cumplir con el nuevo rumbo de la política de
Estado; pero que no han sido reflejados en los reglamentos orgánicos, ni, por
consiguiente, en los procesos de negocio, ni en la organización.
Los cambios se profundizan, se busca un reentrenamiento, se pretende cambiar la
ingeniería de los procesos, la cual debería dar paso a nuevos esquemas
organizacionales que impulsen el ajuste en el marco referencial/normativo. Y por
tratarse de la administración pública (la cual es un negocio altamente
digitalizable) se puede aprovechar la ventana de oportunidad para producir
cambios impulsados por la tecnología que desemboquen en cambios en la
tecnología.
En el manejo del Estado, la tecnología de información “es” el negocio (e-government).
Y esto debe entenderlo la gerencia pública de forma tal que pueda internalizar,
en perspectiva, conceptos tales como cogestión, calidad de servicio, cliente,
uso eficiente del tiempo y eficacia, entre otros tales como ética en el trabajo
y honradez: La transformación debe comenzar por la mentalidad del gerente
público.
En cuanto a los cargos, no hay que olvidar que fueron diseñados en una época en
la cual la tecnología no ayudaba: hoy hay que basarse en la tecnología si se
quiere dar servicio. Y los sindicatos deben comprenderlo y participar; de hecho
son parte activa de la vida institucional. Pero su actuación debe ser
despartidizada, representativa y orientada al servicio.
Pero claro, las transiciones en el campo de la gerencia tienen tiempos finitos
para lograr el éxito; si esos tiempos se alargan se puede entrar en un proceso
que puede conducir a la anarquía.
En el caso de los cambios inducidos desde la gerencia, como primer paso, se
cambia la cúpula del organismo, la cual tiene el mandato de reestructurar
(cambiar la organización y los procesos), pero al mismo tiempo tiene objetivos
que cumplir, para los cuales la organización aun no está preparada para lograr;
y el tiempo necesario para cambiar la organización es mas largo que el requerido
para lograr los objetivos políticos.
Entonces se crea una organización paralela basada en el manejo centralizado la
cual por una parte trata de infiltrar a la organización formal para cambiarla
por la vía del mensaje y la imitación en el cumplimiento de objetivos, y por la
otra abandona el proceso de reestructuración formal, generando un efecto “correr
la arruga” que mas temprano que tarde le causará daños profundos al proceso de
cambio; en la propia dependencia en particular, y al proceso de cambio en
general.
Esto tiene que ver con la presión para lograr objetivos políticos cuando no
coinciden “estrictamente” con los objetivos para los cuales fue diseñada la
organización.
Es importante el comentario pues la administración pública está orientada a
hacer lo que le indica su marco referencial/normativo, y a no hacer aquello que
no menciona; no está preparada, ni tiene la flexibilidad, ni cuenta con los
perfiles profesionales para “salirse” del esquema.
Y lo que vemos como resultado es que de los objetivos políticos se cumplen muy
pocos, y los que se cumplen lo hacen con un grupo de tareas reducido, casi
siempre asociado al entorno de la máxima autoridad.
El resultado es que la organización no aprendió a replicar los logros, sino que
fue un grupo, casi siempre nuevo para la organización, el cual es premiado por
sus éxitos moviéndolo a otra dependencia (que no tuvo los éxitos aunque si los
mismos problemas) dejando a la anterior sin la capacidad de responder a las
necesidades del proceso de cambio. Y por supuesto induciendo a que en la nueva
dependencia ocurra lo mismo.
Este fenómeno viene repitiéndose consistentemente en los últimos años. Y no es
mas que el resultado de no haber producido los cambios de fondo necesarios; de
no haber entendido que la ciencia gerencial es mas dura de lo que parece, y que
cada vez hay menos espacio para la improvisación.
Cuando las transiciones en el campo de la gerencia duran tanto tiempo se
convierten en crisis, y la crisis se convierte en el modo de operar: se llega a
acuñar una característica (que tuvo la gerencia de los años 80, pública y
privada), que fue la gerencia bajo crisis; el esquema del “apaga-fuegos”, bajo
el cual el buen gerente era aquel que “resolvía”, sin considerar que era él uno
de los grandes responsable por la creación de los problemas que tenía que
resolver.
Por otra parte, y mas allá de la dicotomía político-gerencial planteada, las
instituciones tienen que repensarse, desde un punto de vista netamente
gerencial, buscando desburocratizar sus procesos e incorporarle transparencia a
su gestión, en un ambiente de servicios al cliente (el cual es el ciudadano en
sus diferente roles frente a la administración publica prestadora de servicios).
Siempre he pensado que en el caso de la administración pública, a partir de la
definición de los objetivos estratégicos, debían diseñarse primero los procesos
de negocio que permitieran alcanzarlos con criterios de:
• Eficacia (lograr resultados),
• Eficiencia (el mejor modo de lograr los resultados),
• Economicidad (con un costo relativo racional y aceptable) y
• Transparencia (que no se haga a puertas cerradas);
luego en base a este diseño, recién entonces crear el marco normativo que lo
fortalezca y que le induzca la flexibilidad de evolucionar con los tiempos y las
tecnologías. De esta forma nos aseguraríamos de que el marco normativo sea un
habilitante del cumplimiento de los objetivos del Estado/gobierno.
Pero lo que ocurre en la práctica es que se establece un marco teórico
normativo, al cual deben ceñirse los procesos de negocio, los cuales, a partir
de ese momento, y como consecuencia de no pensarlos primero como proceso sino
como norma, se colocan en la posición de hacer competir la eficacia con la
eficiencia, la eficiencia con la economicidad y la eficacia, y todos ellos
contra la transparencia, la cual, junto a la eficacia, se ven afectadas por la
complejidad procedimental resultante (burocracia), dando pié a las posibilidades
de corrupción correspondientes.
Hay que evitar que se consolide el método de “gerenciar desde el bunker”. Hay
que abrir el juego e incorporar a toda la institución en la consecución de los
objetivos; y para eso hay que comenzar un proceso de transformación de la
institución.
La cogestión es una vía que ha comenzado a abrirse y que puede resultar en la
manera mas sólida de lograr la reestructuración de la administración publica,
obteniendo simultáneamente el compromiso de los trabajadores, el ataque a la
corrupción, la mejora del servicio y la alineación de los objetivos logrables en
un ambiente de baja burocracia.
Hoy mas que nunca debe revisarse la manera en que se están haciendo las cosas en
cuanto a la reforma del Estado. Hace falta un enfoque pragmático que sea sólido
conceptualmente y que sea implementable y desplegable en un ambiente de proyecto
integral, que cuente con un mapa de ruta y con una sala situacional que lo
monitoree; no debería estar en manos de ningún ministerio en especial, sino en
manos de una entidad directamente asociada a la Presidencia o Vicepresidencia de
la República y con mandatos relacionados con el mejor desempeño de la
administración pública.
Tal vez debería pensarse en la que fue diseñada como Superintendencia Nacional
de Auditoría Interna (en cuyo diseño participé personalmente), y crear allí un
proyecto que diseñe desde un punto de vista técnico de ingeniería de procesos,
tecnología de información y organización (gente) el modelo general de la
administración pública y coordine los diferentes proyectos de reestructuración
en cada uno de los organismos involucrados. Hace falta un plan maestro logrado
en forma participativa por todos los gerentes, empleados y obreros de la
administración, que defina la filosofía de gerencia, los principios y los
objetivos medibles a ser alcanzados en términos de resultados, así como la
generación de indicadores de aceptación general. Y alguien debe ocuparse de eso…
Y todo esto visto solo desde el ángulo de “cara adentro” del país, pues si le
incorporamos los paralelismos necesarios para manejar la globalización /
regionalización / integración a la que estamos expuestos, entonces las
capacidades gerenciales de la administración pública se ven seriamente limitadas
frente a los negociadores contrapartes de los otros países u organizaciones
internacionales.