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EL CONCEPTO DE PLANIFICACIÓN
I Primera Parte: Conceptos básicos
1. Introducción.
1.1. Definición del concepto de “planificación
1.2 Planificación y toma de decisiones
1.3 Planificación como proceso de solución de problemas
1.4 Planificación como actividad “normativa”
2. Fases en la planificación como proceso de solución de problemas
Diferenciación de fases del proceso de planificación.
II Segunda Parte - Profundización.
3. Reflexiones sobre el concepto de “planificación
3.1 Aproximaciones al concepto de planificación.
3.2 La comprensión de la planificación en la praxis
3.3 Distinciones relevantes para la planificación.
4. Crítica de las presuposiciones del concepto tradicional de
planificación
4.1 Las presuposiciones sobre la „racionalidad teleológica“ de la planificación.
4.2 Aspectos críticos: Las trampas a la actividad planificadora.
4.3 Errores en la praxis de la planificación.
5. Concepto teórico-sistémico de planificación (en el contexto de las
actividades en sistemas organizados)
5.1 La Planificación como trabajo con “premisas de decisión”
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5.2 La orientación al futuro y la gestión del conocimiento al planificar
6. La dimensión „estrategia“
Lo que debe presuponerse al planificar – Sentido de la “oportunidad”
Discrepancia entre imagen ideal y realidad de la planificación.
La aplicación del principio „aprovechar la oportunidad“ y la estrategia
incrementalista – La definición de objetivos en planificación.
7. La planificación en el sistema político .
Bibliografía.
PRIMERA PARTE - CONCEPTOS BÁSICOS
>
1. INTRODUCCIÓN
1.1. Definición del conceptode “planificación
El término “Planificación” asume distintos significados según el contexto de
observación.
Para la Dirección o Management, la planificación es un proceso de
preparación de decisiones referentes al futuro del sistema a dirigir con lo que se
condicionan-posibilitan futuras decisiones. Este proceso se basa en un
pronóstico, previamente elaborado según métodos específicos (Prospectiva) y se
articula, basándose en competencias especializadas, según las áreas de actividad
del sistema; por ejemplo: planificación financiera, planificación de personal,
planificación de la producción de bienes o servicios, planificación del
mantenimiento de instalaciones etc.
La planificación es entendida aquí como el conjunto de actividades en que se
prepara, por reflexión y trabajo metódico de preparación (prospectiva) y se
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toman decisiones sobre alternativas de solución de problemas (ver abajo) que
posibiliten, enmarquen y ayuden a la futura toma de decisiones y lanzamiento
de actividades del sistema a planificar (por ejemplo: planificación financiera; de
la producción, de personal, de cooperación entre empresas, unidades de la
Administración etc.).
La planificación debe entenderse siempre como la primera dimensión de un
proceso de organización y management que debe ir acompañado por el
Controlling -sin ese control racional de lo que se prepara y realiza, ni puede
hablarse, en estricto sentido “organizacional”, de una planificación.
1.2 Planificación y toma de decisiones
En cuanto actividad organizacional, es esencial en la planificación la “toma de
decisiones”. Se trata de que los responsables con competencias organizacionales
bien definidas, al planificar, tras una preparación adecuada, tomen decisiones
que serán premisa de las decisiones de ejecución de lo planificado.
El término “premisa” indica aquí que el sujeto de decisión futura, tendrá que
tener en cuenta las decisiones del planificador. Esto puede hacerse, por ejemplo,
restringiendo un consumo de recursos (medido como coste) a un presupuesto; o
construyendo una habitación en una terraza cuya estructura había sido diseñada
para soportar el peso de esa construcción futura.
Hay que evitar caer en la tentación de confundir “planificar” y “determinar” (en
el sentido de aquella frase de Franco: lo dejo todo atado y bien atado : es decir,
no podreís ni decidir el apartaros de los principios de mi régimen): sin ámbito de
libertad, sin margen de maniobra para la futura “decisión”, ésta ni siquiera sería
posible. Entonces no se habrá planificado, sino se habrán dado órdenes militares
(a la antigua: sin capacidad de decisión en el subordinado que es considerado
como mera pieza mecánica).
Un ejemplo aclarará esta definición: si un equipo de planificación se contenta
con predecir que el tráfico que circulará dentro de veinte años por una red viaria
de una gran ciudad en crecimiento exigirá cuatro carriles por dirección, pero no
se toman decisiones a ese respecto y sólo se compra el terreno para vías con dos
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carriles por dirección, entonces no ha existido verdadera planificación, sólo
hubo “pronóstico”. En cambio, si habrá planificación cuando no sólo se han
construido dos carriles por dirección, sino también se ha decidido comprar “ya”
el terreno contiguo para en su día poder ampliar más carriles (1 o 2) y cuando
los puentes tienen luz suficiente para poder construir los futuros carriles sin tener
que derribarlos y volver a hacer nuevos puentes.
1.3 Planificación como "solución de problemas"
Organizar es siempre una actividad sistémica que introduce una diferencia entre
el sistema organizado y el entorno con un diferencial en el grado de
complejidad. La complejidad se manifiesta tanto en la incertidumbre sobre el
futuro, como también en lo que afecta a los problemas mal-estructurados
( problema). La dimensión del organizar en que ese tratamiento de la
complejidad se refiere al futuro es precisamente la “planificación”.
Además, la planificación, como parte de la actividad del organizar, implica
seguir la racionalidad instrumental o teleológica (de seguimiento de objetivos
–telos-) aplicando pues métodos adecuados a la solución de los problemas. Por
esta razón, en la preparación de las decisiones de planificación (premisa de las
futuras) es esencial la configuración del proceso de solución de problemas.
1.4 Planificación como actividad “normativa”
Las decisiones organizacionales (y entre ellas, las mismas sobre el planificar)
tienen un carácter normativo. La planificación no es una actividad libre o lúdica,
sino es una “tarea” a cumplir por los responsables de decisión en un sistema
organizado. Pero esa normatividad no tiene el carácter de una exigencia absoluta
de tipo ético (o de una presunta obligatoriedad como la de los valores
propagados en una “ideología”), sino surge de la dimensión “racional” y de la
convicción –que es uno de los puntos en que se distingue un sistema-organizado
de su entorno- de que el trabajo sobre la incertidumbre, inseguridad y problemas
debe realizarse de modo metódico, y no simplemente por improvisación, o
dejándose llevar.
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La planificación es pues una tarea planteada a determinados responsables de un
sistema organizado en que deben operar metódicamente sobre incertidumbre y
problemas (ver abajo: solución de problemas).
2. FASES EN LA PLANIFICACIÓN -EN CUANTO PROCESO DE
SOLUCIÓN DE PROBLEMAS
La planificación es un proceso que no sólo se refiere a decisiones iniciales
(como premisa de las futuras) y a las decisiones derivadas de las del primer plan,
sino exige además “tiempo” en su misma ejecución. Suelen distinguirse las
siguientes fases temporales:
Preparación de decisiones de planificación y toma de decisiones sobre
los planes a realizar y controlar
Realización y dirección controlada (cibernética, gobernancia de
procesos de ejecución)
Control (que abarca el Control de las magnitudes planificadas y el
Controlling de la dimensión económica).
La planificación, en cuanto proceso de solución de problemas se realiza en la
fase siguiente a la definición del problema. Comienza pues con la
identificación de problemas, su descripción y análisis; continúa definiendo
objetivos o metas a conseguir y concluye con las decisiones vinculantes sobre
las metas u objetivos concretos a alcanzar.
La realización, su conducción controlada o el control final no son propiamente
actividades de planificación, sino de “implementación” y de “control” de lo
planificado. Pero sin esa referencia a la implementación y control tampoco
puede hablarse de “planificación”.
Como en todo proceso de solución de problemas, también en la planificación
hay que comenzar “procesando información”. Luego, si se siguen las reglas de
la ingeniería de sistemas, habrá que emprender la fase de análisis y diagnóstico
de problemas, a la que seguirán las de busca de alternativas de solución
( creatividad), la de evaluación crítica de esas soluciones (respecto a criterios
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definidos en la primera fase anterior a la de análisis del problema) y la de toma
de decisiones.
Diferenciación de fases del proceso de planificación
En cuanto trabajo sobre la complejidad, la praxis ha recurrido siempre al
procedimiento de la descomposición (principio de la división del trabajo) tanto
en lo que concierne a dividir tareas entre personas con distintas competenbcias,
como a dividir el mismo trabajo de solución de problemas a lo largo del
tiempo: en fases.
Así es como suele realizarse una articulación del proceso en varias fases (la
metódica de la Ingeniería de Sistemas que se expone en un capítulo posterior
lo hace sobre una base científica):
1. Definición de fines y objetivos (como metas); definición de
criterios de evaluación
2. Obtención de información para el diagnóstico del problema
(discrepancia entre estado deseado y fáctico) mediante audits
internos y externos
3. Diseño de alternativas (fase heurística y de “problem-solving) para
la implementación (busca de medios, como presupuestos y otros
recursos, y estrategias)
4. Evaluación y elección de una estrategia, de medios etc.
5. Implementación y operacionalización de estrategias y medios
elegidos – organización del proceso de ejecución
6. Chequeo de procesos y evaluación de resultados finales – con el
correspondiente “feedback” a la agencia de planificación.
SEGUNDA PARTE - PROFUNDIZACIÓN
3. REFLEXIONES SOBRE EL CONCEPTO DE “PLANIFICACIÓN
3.1 Aproximaciones al concepto de planificación
El término „plan“ se deriva del latino „planus“ con el sentido no sólo de
algo llano, sino también claro y comprensible. El uso actual del término es
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mucho más moderno. Sólo en el siglo XVIII junto al uso referido a los
„planos“, por ejemplo, de un edificio, se da al término „plan“ el sentido
más amplio de preparar ciertas actividades, como un proyecto o plan de
acción. En el XIX se utilizaba el verbo „planificar“ para designar la
preparación de un plan. El uso del substantivo „planificación“ sólo aparece
en el siglo XIX“, en general, en el sentido de fijar por escrito la definición
de los objetivos de la actividad a realizar y los medios o tareas que
posibilitan su consecución.
3.2 La comprensión de la planificación en la praxis
3.2.1 Un contraejemplo: ¿Reacción posterior o Planificación?
Siguiendo el método utilizado en la antigua „Quaestio Disputata” de la
Escolástica, puede ser útil – y probablemente también más didáctico –
comenzar por un „videtur quod non”, es decir, por exponer la visión
contraria. Sobre ese transfondo podrá entonces aclararse mejor la tesis a
defender.
Recientes contraejemplos de lo que es planificar, según la crítica formulada
en los medios, son los fallos en la gestión oficial del naufragio del
„Prestige“ con la consecuente marea negra; y el fiasco en la planificación
del AVE Madrid-Barcelona. Ciertamente, se trata de ejemplos negativos,
pero ya la didáctica de los grandes autores de la Edad Media (Summa
Theologica de Santo Tomás) comenzaban la exposición de sus tesis con el
„videtur quod non“ (a primera vista parece que la tesis no es verdadera).
Así se despertaba la actitud de sorpresa o asombro que según Sócrates es el
comienzo del deseo de saber. Por eso estos ejemplos negativos podrían
ayudar a comprender mejor lo que se exige a una medianamente
satisfactoria „planificación“ que debe comprenderse como proceso de
solución racional de problemas.
Las reacciones del hombre de la calle, del no experto (y si el sistema
polìtico-administrativo trabaja para la ciudadanía quizá debiera empezar por
escuchar a ese hombre de la calle), recogidas en los medios han resumido
las acciones más destacadas en la gestión pública de esos dos casos:
Uso de recursos materiales. En la gestión de la crisis se emplearon
aviones, barcos y otros medios para informar sobre lo que estaba
pasando. No ha sido necesario un dispositivo o sistema
especializado para predecir qué efectos hubieran tenido las
alternativas abiertas (llevar a puerto, hundir en altamar, conducir el
navío a aguas de paises vecinos).
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El asesoramiento de los encargados de decisión debe practicarse
dentro de la estructura jerárquica: un ministro puede consultar con
sus subordinados: directores generales etc. El Estado no necesita
recurrir a asesoramiento externo.
En lugar de provocar situaciones de tensión social, es preferible
informar sólo con cuentagotas, y con „edulcorantes“, a la opinión
pública – Dar demasiada importancia a tales eventos puede tener
efectos secundarios como pánico, desórdenes en la vida pública etc.
No se disponía de un navío con equipos especiales para estos casos
basta pedir ayuda a otros países.
Tampoco había un equipo (como un cuerpo de bomberos
ecológicos) – esto es: personal previamente formado para utilizar
instrumentos, con encargados con capacidad de decisión para
organizar el trabajo de los voluntarios, coordinar la logística de
aparatos y medios necesarios; la población afectada, por propio
interés ya trabajará en el problema. Los afectados, con gran voluntad
y espíritu de sacrificio, no sólo han trabajado duro, sino han
mostrado una gran capacidad de „improvisación“ para preparar
nuevos tipos de barrera, etc.
Ya habíamos sufrido similares catástrofes, por tanto no se consideró
necesario hacer ejercicios de simulación de catástrofes (como sí se
hacen en el caso de prevención de accidentes en centrales nucleares,
o en evacuación de edificios en caso de incendios);
Las catástrofes de este tipo se expresan ya con claridad meridiana
ellas mismas, no es pues preciso contar con sistemas de „alerta
temprana“ que al primer indicio de la catástrofe habrían actuado
como la sirena que alarma ante un incendio
Los funcionarios del Estado tienen preparación sobrada para estas
emergencias, y las infraestructuras de vigilancia de costa etc. son
suficientes Por tanto no es necesario preparar infraestructuras o
profesionales experimentados y especializados en el tratamiento de la
información pertinente.
Se cuenta con una buena red de universidades y centros de
investigación, por tanto tampoco sería necesario haber diferenciado
en ellos grupos de investigadores en temas relacionados a los efectos
biológicos, químicos, económicos etc.
Basta con que los responsables de alto nivel recurran al método del
„prueba y error“ – al parecer, es el más eficaz, y además, más
eficiente y económico que conocer y aplicar métodos de
planificación como los del llamado „Crisis Management“.
Todo esto puede resumirse en la proposición:
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Ante semejantes eventos, bastan improvisación, buena
voluntad y espíritu de trabajo y sacrificio, y voluntad de
aportar los medios para remediar, a posteriori, lo que
aparentemente era inevitable.
No hay que entrar en los aspectos estrictamente de política de partidos,
sino esta incompleta enumeración de aspectos puede servirnos de telón
de fondo para lograr un efecto de claro-obscuro en que destaque mejor
una posible alternativa: planificación en lugar de reacción e
improvisación.
en información fiable, que impidió comprender la magnitud y
efectos catastróficos de las posibles decisiones a tomar, y en la falta
de método para obtener esa información desde aquellas fuentes
mejor capacitadas. Sin esa información pierde su utilidad todo lo
referente: a las competencias que deben exigirse a los responsables;
en lo material, al empleo de medios y recursos; así los métodos o
metódica y organización o planificación preventiva para tales casos.
En el transfondo de tales deficiencias podría lamentarse también la falta de
una „cultura“ de la organización y planificación. La mismas explicaciones
oficiales se limitaban a echar la culpa a otros y a justificarse diciendo que en
estos casos sólo vale. Recurrir a tal forma de proceder podría interpretarse
como una auténtica mancha ciega en la observación: la de desconocer los
métodos de prevención de riesgos y planificación de tareas en situaciones
de emergencia – algo, que la „empresa privada“ a la que tanto se quiere
asimilar la Administración, hace décadas considera como una de sus tareas
básicas. Sobre este punto bastaría recopilar información sobre el llamado
„Crisis Management“(
[1]
3.2.2 ¿Qué se considera en la praxis como elementos básicos
del planificar?
Los practicossuelen considerar como rasgos distintivos del planificar:
Referencia a una acción de un colectivo que se enfrenta con
problemas o tareas difíciles – no se considera necesario planificar
actividades donde basta la rutina para salir adelante.
Dimensión temporal: futuro – se trata de eventos probables en el
tiempo futuro.
Configurarse como preparación racional y metódica de una
acción orientada, teleológicamente, a la consecución de
determinados objetivos
Precisar consenso en los ejecutores del plan para su realización de
acuerdo a las pautas de acción del plan.
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Esta comprensión, resumiendo las ideas habituales (quizá: „oficiales“),
podría formularse así:
"Bajo el término de planificación se entiende un modo sistemático
de proceder en que, en una especie de anticipación mental de
situaciones futuras a configurar, se determinan objetivos a realizar
durante un cierto tiempo, como vinculantes para un colectivo, y
también se fija el desarrollo y uso de los medios apropiados a la
consecución de dichos objetivos.”
El calificativo „sistemático“ equivale a „metódico“ y contrapone este tipo
de actividad a la „improvisación“.
3.3 Distinciones relevantes para la planificación
En la praxis de la planificación destaca el uso de la distinción entre:
a) fines o metas (resultados pretendidos) y objetivos;
b) medios, como estrategias o tareas (para conseguir los resultados).
Aclaremos estos terminos:
3.3.1 Fines
Los „fines“ u objetivos se refieren al estado del conjunto que se pretende
alcanzar. Esto es, a quel estado del sistema en que, por ejemplo, se
satisfacen determinadas necesidades sociales, o se logra una nueva
estructuración (por ejemplo, una distribución de riqueza más justa
socialmente: reduciendo diferencias ricos y pobres etc.). Estos fines suelen
ser los elementos de la „misión“ de una organización, como sería la
„integración de inmigrantes“, la resocializaciónde la población penal, la
mejora de la calidad de la enseñanza, etc.
3.3.2 Objetivos
Los objectivos se definen como metas más concretas cuyo cumplimiento
combinado contribuye al logro de los fines del sistema. En la metódica del
Hoshin Kanri, es el despliegue articulado y ordenado de estos objetivos
o metas (targets) – en relación a los medios o tareas a realizar - lo que
permite especificar de forma operacional y controllable la organización
procesual de la implementación de un plan. Dado que en general, la
complejidad de los problemas exige desarrollos planificados a realizarse a
lo largo del tiempo, los objetivos o metas suelen definirse como „hitos”
(mojones en el camino - "milestones") en la implementación.
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3.3.3 Estrategias o procesos
Las estrategias se conciben como aquellos procesos totales (la analogía
inicial era la del ejército que consta de divisions, batallones etc.) articulados
en actividades u operaciones parciales y que se orientan a la consecución de
los fines del sistema.
3.3.4 Actividades y Tareas – medios en la implementación
Constituyen la dimension activa. En organizaciones menores, sus
miembros suelen desarrollar varias tareas distintas que contribuyen a la
realización de los planes.
3.3.5 Recursos (y/o presupuestos)
Los recursos incluyen tanto el personal, como los medios técnicos y
materials, la información, las tecnologías y procedimientos elaborados
antes, el dinero etc. Todo proceso de planificación implica un cierto
consumo de recursos, y por eso también hay que buscar en él un cociente
de valor entre la utilidad de los planes y el coste implicado en su
preparación. Este puede ser un coste económico (planificar un complicado
presupuesto puede exigir hacer un pre-presupuesto del coste de esa
planificación) o un coste social y politico cuando se trata de decisions
impopulares.
4.
CRÍTICA DE LAS PRESUPOSICIONES DEL CONCEPTO TRADICIONAL DE
"PLANIFICACIÓN"
Lo expuesto arriba contiene evidentemente
conocimientos obtenidos de la praxis que podrán ser
útiles, pero que necesitan complementarse. En esa
visión se contraponen: cálculo a espontaneidad,
previsión y cálculo a imprevisión, y con ello se
delimita algo el contenido del concepto de
planificación. Pero para precisar éste se recurre
normalmente a un marco teórico que está basado en
los esquemas de racionalidad instrumental (la que
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subyace al esquema causal medios/fines), que ha
sido sometido a crítica de fundamentos, y a revisión
desde la observación empírica por lo que es
aconsejable romper ese marco y buscar otro.
4.1 Las presuposiciones sobre la „racionalidad teleológica“ de la planificación
Observando con mayor atención ese uso de los términos vemos que, desde
el principio, el concepto se ha construído en el marco de una concepción
de racionalidad teleológica („telos“: finalidad): se planifica atendiendo al
logro de ciertos fines u objetivos y se parte del supuesto de que en esta
actividad, orientada al futuro, siempre será posible, gracias a las medidas
planificadas, influir en el logro de los fines planificados. Se supone que
planificar es pues una forma de ejercer la racionalidad en las decisiones y
acciones humanas. Incluso se define así Planificación como la anticipación
mental de la acción que precede a toda decisión que pueda considerarse
merecer el calificativo de racional.
La decisión racional se contrapone a la irracional – algo que, en la
comprensión que podríamos denominar de sentido común, se caracteriza
por el hecho de que el sujeto de decisión procede sin meditar o calcular
previamente el alcance, motivos o consecuencias de su decisión; o sin
pensar en si cuenta o no con los medios necesarios para poder conseguir
del mejor modo posible sus objetivos.
Este mejor modo de hacer las cosas es visto como algo que normalmente
requiere un cálculo de optimización que posibilite hallar el modo más
efectivoy eficiente(también, el más económico) para la consecución de los
objetivos que un sujeto se ha propuesto alcanzar; donde, a su vez, se
presupone el siguiente sentido de efectividad: la medida tomada será tanto
más efectiva cuanto mayor sea su contribución a la consecución de los
objetivos.
La eficiencia, en cambio, describe la relación entre el resultado y el coste (el
consumo de recursos) – el cumplimiento de una tarea es considerado así
tanto más económico cuanto mayor es el resultado logrado a partir de un
determinado consumo de recursos (que es lo que se formula como “coste”
en lenguaje económico) o cuanto menos recursos se precisan para lograr un
determinado resultado.
En esta forma de entender el tema, las decisiones espontáneas no son objeto
de planificación, sino surgen simplemente, como suele decirse, porque a
uno le da la gana. Frecuentemente son consideradas como nada o poco
racionales pues renuncian a un examen previo de los motivos,
posibilidades y consecuencias de la acción así como tampoco comprueban
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la posible efectividad y eficiencia de lo decidido en orden al logro de
ciertos objetivos; es decir, son algo que surge sin orden ni concierto, o sin
ser planificadas. En cambio, la acción planificada sí que debe calcular
efectos previsibles y por ello incluso se restringe a veces el alcance del
concepto a la mera preparación de predicciones – apoyadas, en lo posible,
en las técnicas de prospectiva (escenario, impacto cruzado, etc.) o a la
elaboración de planes, como quien prepara una maqueta o modelo de una
construcción, sin tener en cuenta en absoluto que entre la idea y la acción
(apoyada en tales planos) media, necesariamente, la decisión.
Ciertamente, esta forma de delimitar el concepto queda expuesta a la
objección de que prácticamente se confunde con la definición de lo que es
una „decisión política“. Si todo es planificar, entonces estamos trabajando
con un concepto al que podemos aplicar aquello del „de noche todos los
gatos son pardos“; no hay pues posibilidad de diferenciar lo que es
planificar frente al resto de las actividades y decisiones racionales en el
sistema. En realidad, los modelos y teorías de „planificación estratégica“ de
cuño occidental (el campo parcial que ha sido objeto de mayor atención en
este dominio temático) siguen casi siempre este paradigma de racionalidad
teleológica.
El meta-examen de estas presuposiciones sobre lo que es racional en un
plan o no, muestra sin embargo que ese no es el único paradigma posible
para estudiar el tema. En un examen, „desde fuera“, Fr. Jullien lo ha
mostrado en sus obras en que compara modos de ver occidentales con los
de la China clásica. Por lo menos, eso cuestiona las pretensiones de
exclusividad y monopolio de lo racional (cuando no, incluso, de la
„verdad“) tan frecuentes en las exposiciones de nuestros autores
ocidentales. „Desde dentro“, la crítica al paradigma de la racionalidad
instrumental o teleológica (Zweckrationalität) fue iniciada ya por Max
Weber al añadir, como igualmente relevante, la „racionalidad valorativa“
(Wertrational). La misma elección de fines u objetivos o de los medios y
recursos para su obtención estará, consciente o implícitamente, determinada
o sesgada por consideraciones de „valor“. Y los mismos „valores“ de
referencia, „valen“ en un grupo social, porque se les „valora“ más que a
otros – lo cual obliga a plantear una cuestión que suele también pasar por
alto el consultor o profesor experto en el tema de los valores y normas: el
que éstos mismos son también objeto de- y surgen por procesos
normativos y valorativos. De ahí, la relevancia que tiene la
metaobservación sobre la „reflexividad“ de tantos procesos y hechos
sociales. El fenómeno es más frecuente de lo que podría aparecer a primera
vista: aprender a aprender (Teoría de la Pedagogía), normativizar la
producción de normas y valorar los valores de referencia (Etica y Derecho),
decidir sobre decisiones (en Sociologia, Psicología y Teoría de la
Organización), influir sobre el modo y ocasiones de influir (en la Teoría
Política, en referencia a los temas de poder y dominio), etc.
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En esta visión crítica, antes de pasar a la revisión más teórica de los
conceptos sobre planificación, puede ser útil resumir la crítica de un autor
especializado en el análisis de las estrategias de empresa: Mintzberg.
4.2 Aspectos críticos: Las "trampas" al proceso de planificación
Mintzberg ha planteado el problema de la confusión reinante en las
concepciones practicassobre los modelos de planificación: la misma
articulación entre objetivos, recursos y presupuestos, estrategias o
programas no es nada clara. Por eso propone diferenciar dos tipos o
aspectos en que se ha de efectuar el encadenamiento de fines y medios:
Por un lado estaría la subordinación de medios a fines orientada
más a la dimensión operativa de consecución de objetivos y control
de tales procesos.
Por otro estaría la orientación al trabajo sobre el conocimiento,
informaciones, uso de técnicas de planificación (prospectiva etc.).
Pero sería un fallo separar en la realidad lo que diferenciamos en nuestra
observación, aunque eso es lo que se hace en la praxis cotidiana cuando los
controles (cuantitativos, y a posteriori, como pide la contabilidad de
gestión) no se relacionan en nada con el proceso creativo de la
planificación – pero que al perder sus lazos a la implementación se
convierte también en trabajo teórico e inaplicable.
Una dificultad o fuente de distorsiones en toda la reflexión planificadora, y
sobre la que además no suele reflexionarse, es que el acento sobre el
CONTROL, motivado por el deseo de reducir incertidumbre y riesgo,
produce un efecto similar al que la patología de la burocracia tiene sobre la
estructura organizativa: la incertidumbre es una dimensión de la
complejidad y un sistema organizado que intente negarla estará ya
actuando de forma irrealista. Pero lo más grave es que el sistema con esa
inadecuada reducción de complejidad estará necesariamente inadaptado a la
dinámica de lo real. Por eso constatan los estudios sobre planificación
tantos fracasos en épocas de gran turbulencia (como la actual al comenzar el
milenio): se han esforzado en planes que tranquilizaran al inversor, o al
presidente de la empresa, o al político... Ya que no podemos controlar el
futuro se intenta controlar su modelo mental, los “planes” o programas
políticos construidos bajo el imperativo autoritario del voluntariamente
ciego a las realidades
[2]
: el ejemplo más claro es la resistencia a tomar en
serio el problema del efecto invernadero.
4.3 Errores en la praxis de la planificación
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Mintzberg recuerda que cuando
Taylor
( Taylorismo) diseñaba su
metódica para la dirección „científica“ del trabajo, ya advirtió de que sólo
podrá ser planificado en forma de „programación exacta“ el proceso sobre
el que se posee una información total. Pero las estrategias, y toda
elaboración de planes sobre lo social es de la misma o mayor complejidad,
no pueden basarse nunca en una información perfecta. Deberán recurrir a la
virtud de la prudencia.
Según Mintzberg, en la praxis dominan tres fuentes de error:
Error de la predeterminación: dada la inestabilidad del
entorno, su incontrolabilidad (sólo quizá los oligopolios, como
las petrolíferas o las eléctricas controlen sectores muy concretos; o
como las iglesias y sectas que monopolizan el sector de creencias,
pueden controlar la situación), y dada la falta de fiabilidad de
previsiones, creer que un plan puede predeterminar totalmente la
implementación es falso. Luhmann diría que este error se basa en
la confusión entre „premisa“ de decisiones e „inferencia formal“
como la que se da en una demostración lógica o matemática.
Según esta idea errónea, el futuro no será sino una extrapolación
de la curva de evolución actual (el planificador del presupuesto
que simplemente introduce un porcentaje de incremento sobre las
cifras del pasado ejercicio). Se excluyen la inestabilidad, las
probables perturbaciones atmoféricasen el vuelo y luego hay que
corregir previsiones de crecimiento, etc.
Error del aislamiento de la confección del plan frente a:
operaciones; la dinámica del campo a planificar; los intereses y
situaciones conflictivas de lo real. Con este proceder se quiere
facilitar al planificador, al autor de un proyecto, de un programa
de reforma, poder concentrarse, en típica actitud
especulativa-teórica, sobre los problemas más técnicos. Se le
quiere liberar de las presiones desde lo social. Se le sugiere que
para ver mejor el bosque hay que volar sobre él. Pero para
conocer el bosque es mejor conocer los árboles, al menos en sus
especies más frecuentes. Este aislamento del planificador hace
perder de vista el detalle, y es ahí donde suele surgir luego el
problema. Y el aislamiento del teórico le lleva, como sucede con
tantas investigaciones científicas en el campo de la economía de
empresa, a concentrarse en los aspectos más dominables
teóricamente, lo reducido artificialmente a lo matematizable(a lo
contable) oculta realmente la complejidad de lo real
[3]
.
Error de formalización: El proceso de elaboración de los
planes se concibe como estrictamente analítico– muy lejos de las
exigencias que impone la complejidad de objetos como las
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estrategias de implementación. Y esa concentración en la
dimensión analizable formalmente, matemática o contablemente,
ocasiona la gran mancha ciega del observador que no ve que
no ve. En la planificación habría que atender además a la
dimensión de síntesis, lo que precisamente se busca en la
metodología de la Sistémica – la Holística.
5. EL CONCEPTO TEÓRICO-SISTÉMICO DE PLANIFICACIÓN (EN EL
CONTEXTO DE LAS ACTIVIDADES EN SISTEMAS ORGANIZADO
La descripción oficial de los elementos que la praxis considera más relevantes en
la actividad de planificación se ha realizado al nivel de observación cotidiana, sin
más pretensiones teóricas. Sin embargo, de acuerdo al viejo adagio que no hay
nada más práctico que una buena teoría, en esta parte se presenta una revisión de
las ideas tradicionales sobre planificación efectuada desde la perspectiva de la
teoría de sistemas, que esperamos ayude a comprender mejor el campo de
problemas tratado
.
5.1 La planificación como “construcción” teórica
En el dominio de observación “organizaciones”, la planificación
[6]
es un
proceso ordenado a la consecución de ciertos objetivos que es parte del conjunto
de operaciones autopoiéticas de un sistema en que se comunican decisiones cuyo
sentido es ser premisas de otras decisiones sobre operaciones del sistema.
a) Modos de observar el proceso “Planificación
Tomando distancia y observando la cuestión desde una perspectiva meta-teórica
(por así decirlo, haciendo teoría sobre la teoría – lo cual implica observar a un
nivel de mayor abstracción) constatamos que el proceso de planificación puede
ser explicado o interpretado según distintos marcos conceptuales de referencia.
Seleccionando los más empleados en la literatura especializada encontramos
teorías, modelos o explicaciones sobre la planificación en que se suele acotar un
segmento de los complejos factores de tales procesos. Citemos algunos de esos
factores considerados como si fueran los más relevantes y la perspectiva teórica
dominante:
(perspectiva: ciencias políticas): constelación de intereses (de grupos, de
clase, etc.) en juego y en conflicto
(perspectiva económica): aspectos racionales: técnicas y métodos a seguir
en la elaboración de los planes - un aspecto muy importante es aquí el de
la eficiencia y eficacia (cociente de valor – en dimensión económica) – de
los métodos y su aplicación.
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(perspectiva organizacional): los planes no sólo tienen una dimensión
cognitiva en sus autores o agentes de implementación, sino también
configuran relaciones entre nudos de decisión y ejecución en orden a la
consecución de ciertos objetivos
(perspectivas sociológica y psicológica): aspectos humanos: procesos
psíquicos, procesos sociales. En la perspectiva sociológica se acentuarán los
temas propios de una visión „crítica“ social.
(perspectiva “teoría de las conductas en decisión” de Simon): planificación
en cuanto proceso de solución de problemas y toma de decisiones.
En esta perspectiva, cuyo transfondo teórico se expone en otro lugar, los
elementos considerados más relevantes en el planificar son las operaciones de:
definir los fines del sistema, en su propio marco de sentido, se definen
en relación a las necesidades, exigencias y expectativas puestas en el
sistema por sus distintos stakeholders;
definir los términos del problema a resolver como discrepancia entre
estado deseado y estado fáctico (o inicial)
buscar informaciones relevantes para precisar el problema en sus
elementos dados (no modificables por acción propia: circunstancias,
recursos disponibles, restricciones y constreñimienbtos) así como
variables modificables por decisiones y acciones derivadas de
decisiones propias;
definir los objetivos de las operaciones orientadas a cerrar la diferencia
entre fines y estado fáctico; e inferir de esos objetivos criterios
ponderados de consecución de tales objetivos;
realizar un proceso análitico y heurístico para generar alternativas de
solución;
efectuar el proceso de toma de decisiones en que se elija una
alternativa de solución;
ordenar la iniciación del proceso.
b) El modo sistémico de comprender la „planificación
La planificación se estructura en un horizonte de sentido de un sistema
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La planificación se estructura en un horizonte de sentido de un sistema
organizado. Una comprensión más satisfactoria del concepto de “planificación
requiere referirlo al de „organización“. De todas formas, podemos resumir
algunos aspectos, no todos, sino los que me parece ser más relevantes para la
comprensión de lo que es planificar:
Las operaciones constitutivas de este proceso son
decisiones-comunicaciones. Planificar no es pues meramente realizar un
estudio sobre el futuro, o diseñar un esquema de configuración de
actividades, o de estructura de organización etc.; sino exige también
„decisión“ (quien no se moja tomando decisiones hoy, para el incierto
futuro, ni decide ni planifica – a lo más hablará, en charla de café o en
mero bla-bla-bla). Y esas decisiones no pueden quedar en la mente del
agente responsable del planificar, deben ser transmitidas, comunicadas.
Sin ese prerrequisito ni se trataría de operaciones de una „organización“.
Las decisiones de planificación se configuran en horizontes bien
definidos de expectativasen que se observa una discrepancia entre un
estado fáctico y un estado deseado que es definido en relación a los fines
del sistema (a su vez definidos en relación al sentido del sistema). Un
„plan“ puede ser visto pues como descripción de la modificación de un
estado de cosas. A partir de la definición de ese estado deseado del campo
de objetos a planificar (sistema propio, alguno de sus elementos o
procesos, sus productos, sus relaciones con otros etc.) es como deben
deducirse los objetivos del “plan” a preparar.
Cuando respecto a este punto - un plan supone una „discrepancia“
(gap) entre lo deseado y lo fáctico – se piensa en que el nuevo
estado será más racional, será resultado de un proceso metódico, la
presuposición implícita es que el estado fáctico actual o bien se debe
sólo a la improvisación
[
7
]
(plan contrapuesto a improvisación) o ha
resultado del influjo de factores no controlados (o ni siquiera
controlables) por el sistema.
Estas decisiones comunicadas, cuyo momento temporal es el instante „t“,
deben ser tomadas como „premisas“ de decisiones a tomar en un „t + x“
(un tiempo posterior). En realidad las operaciones de planificación, para
serlo, es decir, para influir de algún modo sobre un futuro que deberá ser
influido por nuevas decisiones, deberán influir, ellas mismas en esas
nuevas decisiones. Ese influjo no volatiliza la capacidad de decidir luego
en el „t+x“, sino simplemente condiciona esas nuevas decisiones en que el
agente de decisión (individuo o grupo) encuentra que el campo abierto de
posibilidades se encuentra determinado en algunos aspectos por las
decisiones de planificación.
Un punto básico que distingue las decisiones de planificación (premisa de
otras posteriores) es el estar, por así decirlo, sometidas a la „coacción a
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otras posteriores) es el estar, por así decirlo, sometidas a la „coacción a
coordinar esas premisas“. Mintzberg consideraba el elemento
„integración“ como algo esencial al planificar, pues bien, la planificación
efectuada en un sistema organizado está forzada estructuralmente (sin ello
ni se trataría de una „organización“ a la que definimos como red
ordenada de decisiones comunicadas que son premisa de otras). Esa
coacción a la coordinación se visibiliza en los „puestos“ del sistema
organizado. Un puesto constituye un punto de recursividad de las
comunicaciones de „premisas“ de decisiones. Se tiene que ir al puesto Z
para, por ejemplo, conseguir una autorización, un visto bueno, etc. a una
forma de negociar una venta. Sin tal „premisa“ ni podríamos luego tomar
las decisiones sobre una rebaja, un cambio de condiciones de entrega etc.
El concepto de „puesto“ es más empleado en la Administración Pública,
donde además esa recursividad (repetitividad) es más clara pues esos
puestos se configuran con mayor estabilidad que en la empresa privada.
Un último punto, cuya pleno entendimiento requiere volver al concepto
de „organización“ como sistema generado por decisiones, podemos
designarlo como la transformación del horizonte de inseguridad o
incertidumbre que se opera en toda decisión organizacional, y sobre todo
en las de planificación.
En contra del habitual esquema de explicación „fines-medios“, que
presupone un conocimiento de los fines u objetivos y donde el único
problema sería la búsqueda de los medios; una comprensión más realista
de lo que son las organizaciones tiene que admitir que normalmente lo
más difícil es precisamente identificar los objetivos más adecuados al
potencial disponible, a las condiciones del entorno (competidores,
clientela etc.).
Por eso, Luhmann y otros autores proponen sustituir ese inadecuado
esquema de explicación de la realidad organizacional basado en la
orientación a fines“ por otro esquema de explicación: „absorción de
inseguridad“(March/Simon 1958)(
[
8
]
(entendida en el sentido más amplio
de incertidumbre por parte del sujeto, y de indefinición, oscuridad o
inabarcabilidad por parte del campo de objetos). Esa inseguridad surge
cuando el observador, al mismo tiempo, sabe y no sabe, donde
evidentemente, ese „saber“ y ese „no-saber“ son imputaciones de origen
„social“ (no algo individual). Por ejemplo, en una empresa se cree saber
en dónde situar los puntos flacos de un competidor, pero al mismo tiempo
se es consciente de que quizá no tengamos una idea realista de su
situación.
En las decisiones, el ser humano opera casi siempre en situación de
inseguridad. A esta situación es a lo que muchos se han referido como
situación de „problema mal-estructurado“ (contrapuesta a la situación de
un problema bien definido, como pueden ser los de un cálculo de
estructura metálica o similares cálculos a partir de un conocimiento en
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estructura metálica o similares cálculos a partir de un conocimiento en
física, química etc.).
En la decisión, se da una absorción de inseguridad cuando se realiza una
inferencia desde la constación de esa incertidumbre sobre distintas
opciones o alternativas a una determinada que es la elegida. Es decir, se
pasa de un previo estado de indeterminación (apertura a posibilidades) a
un estado determinado. La incertidumbre, la variabilidad, ha quedado así
como congelada; el sistema en un estado previo de „oscilación“ queda
detenido. Es claro que esa detención del oscilar anterior no es observable
sólo como „solución“ al problema de la decisión, sino puede ser también,
negativamente, el punto de partida de una trayectoria desastrosa, o
positivamente, el punto de partida de aprovechamiento de oportunidades.
Por eso una decisión organizacional crea „oportunidades“ (chance) y
„riesgos“.
En las decisiones sobre premisas de decisión, como son las decisiones de
planificación, esta absorción de inseguridad deberia pues ser considerada
muy en serio, pues de un mal plan o de un buen plan dependerá incluso la
supervivencia del sistema.
5.2 La Planificación como trabajo con “premisas de decisión ”
En la red recursiva de las operaciones internas de comunicación de
decisiones que constituye lo distintivo de un sistema organizado, cada
evento decisión-comunicada se orienta por otros eventos similares
(toma como „premisa“ para su decidir lo decidido antes). Esta mutua
orientación de las decisiones no requiere ni demasiado tiempo ni
saber.
En cambio, las relaciones entre „premisas de decisión“ plantean
mayores dificultades. Esta mayor dificultad puede entenderse mejor si
recordamos que siempre será más fácil resolver un problema aislado
que querer dar método para resolver una familia de problemas. La
forma en que una premisa sirve de orientación a otras no es tan
transparente como la orientación puntual de una decisión por otra. Por
ejemplo, en la premisa de decisión consistente en asignar personas a
puestos, la elección de una persona para un determinado proceso de
creación de valor se apoya en la premisa consistente en presuponer su
capacidad para tal tarea. En la praxis organizacional habrá que
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armonizar distintos tipos de estas premisas de decisión, y esta
coordinación de premisas de decisión, a su vez, exigirá programas y
personas que tengan esas capacidades y responsabilidades.
En la praxis no tenemos que habérnoslas con la verificación o falsación
de una hipótesis, sino con la confirmación o no de que la decisión
tomada fue acertada en orden a resolver determinados problemas, en
orden a conseguir, por ejemplo, un mayor cociente de valor entre
rendimientos de un servicio a enfermos y su coste. Esto significa, que
en la praxis organizacional no podemos partir de principios o fórmulas
propios de la racionalidad calculatoria o lógica, sino que tendremos
que renunciar a fundar las decisiones en „principios“ (de
organización).
SIN EMBARGO CONTAMOS CON UNA
AMPLIA LITERATURA SOBRE TALES
„PRINCIPIOS“. ESTO DEBERÁ ENTENDERSE
EN EL SENTIDO DE UNA BÚSQUEDA DE
RACIONALIDAD FORMAL EN UN
CONTEXTO QUE LA EXPERIENCIA
MUESTRA ESTAR MARCADO POR
INTERESES EN CONFLICTO, ERRORES,
CORRUPCIONES, HUÍDAS AL PASOTISMO
ETC
.
Las organizaciones son máquinas no triviales, y por tanto funcionan
al margen de toda racionalidad calculatoria total. Pero son también
sistemas en permanente cambio y dinámica histórica, con una
memoria de sistema que les permite referir a un estado concreto
conocido todo otro estado deseado en sus decisiones. Esa recursividad
a los estados de sistema ya realizados es uno de los aspectos de la
autorreferencia del sistema en cuanto abierta a estados futuros. La
construcción semántica del tiempo y, sobre todo, la del futuro, tienen
el sentido de introducir lo inseguro, lo incierto, lo indeterminado, en el
presente.
Pues bien, esa referencia a la indeterminación del futuro es el
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problema más relevante en la coordinación de distintas premisas de
decisión. Esa referencia al incierto futuro es el horizonte de problemas
que justifica que esa armonización de premisas de decisión sea
denominada Planificación.
Habitualmente, al pensar en planificación nos referimos a una especie
de anticipación voluntaria del futuro, pero lo cierto es que el futuro,
aunque sea objeto de planificación, siempre será algo
(informacionalmente) desconocido, incierto, inseguro totalmente. La
complejidad de la planificación parece debería aportar la seguridad que
nos niega el futuro. Además, en una organización están ya
determinadas en gran parte las premisas de decisión en lo que
concierne a personas, vías de comunicación y programas. Por eso, un
plan es más bien la descripción del estado resultante de lo que
eventualmente podría modificarse en esas premisas – y, como todo el
que ha trabajado en preparar planes sabe, éstos se restringen a sólo
puntos muy aislados. Nadie planifica exhaustivamente el futuro, no
tendría ni sentido ni sería económicamente sostenible. Por ello, los
estados futuros serán en gran parte resultado o del azar o de la
improvisación. Sólo retrospectivamente podrá constatarse el grado en
que se ha logrado configurar el sistema respecto a un plan.
Pero lo verdaderamente característico de la planificación consiste en la
necesidad de coordinar las más distintas premisas de decisión (aunque
eso no prejuzga que esa coordinación sea o no eficaz).
En la percepción de esa exigencia de coordinación de premisas de
decisión ayuda el constructo o concepto de „puesto“. Los puestos se
configuran en orden a mantener el sistema como capaz de efectuar
sus propias operaciones. En la Administración Pública tiene este
concepto incluso más vigencia que en la empresa (viene ligado allí al
concepto de „cargo“ – cargo público etc.). Los puestos, o sus
agrupaciones formalizadas en secciones, departamentos y similares
unidades organizativas configuran la „estructura“ propiamente dicha
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del sistema organizado.
Planificar no es pues sino una de las posibles formas de decidir sobre
decisiones, pero, recordémoslo, no se trata ahí de determinar todo, lo
que volatizaría toda posible „decisión“ futura, sino sólo de sentar
premisas de decisionesfuturas (en el contexto de un sistema social).
Esta referencia al futuro - las decisiones de planificación se toman en
el horizonte temporal –, como apertura de oportunidades y riesgos
futuros, supone una pre-selección de lo que será relevante como
objeto de dicha decisión futura, eso es, la planificación, como toda
operación constitutiva de un sistema, implica una reducción selectiva
de la complejidad total al definir ámbitos parciales de complejidad, por
ejemplo, en la planificación financiera se trabaja con riesgos
financieros, en la de personal con aspectos pertinentes a las
cualificaciones del personal que deberá prepararse, quizá en estancias
de cooperación con una empresa asociada etc. Pero evidentemente tal
reducción deja fuera del campo observado la mayoría de los aspectos
posiblemente relevantes.
En cuanto sólo se deciden, se determinan „premisas de decisión“, no
se determinan las futuras decisiones, que dejarían de serlo si
estuvieran pre-determinadas, sino se deja abierto, de una u otra
forma, el ámbito o campo de libre elección sobre el que recaerán esas
futuras decisiones. Éstas seguirán tendrán pues que enfrentarse, de
nuevo, con la incertidumbre y, también, serán decisiones en que se
asumen nuevos riesgos. La „prospectiva“ (con todos sus instrumentos
y métodos) sólo puede sondear el grado de probabilidad de inciertos
futuros, pero una planificación que pretendiera eliminar todo riesgo
futuro ni lo sería, pues no habría abierto el campo a futuras
decisiones, sólo sería una decisión actual en que se ha fijado
rígidamente un comportamiento permanente. Y eso sólo sería una
patología de la organización burocrática, no una verdadera decisión de
planificación.
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Evidentemente no toda decisión sobre tales premisas es ya
planificación“. Uno puede realizar un „maestría“ para prepararse para
el futuro, pero eso no basta para afirmar que se planifica una carrera
futura. Lo mismo que en el „organizar“ no todo sentar premisas para
decisiones en otros nudos del sistema es ya organizar, sino sólo
cuando se trata de pre-condicionar decisiones sobre las operaciones
específicas de la organización; también en la „planificación“, esas
premisas decididas deberán referirse a decisiones sobre aquellas
operaciones que definen la diferencia entre el sistema
organizado-planificado y su entorno, es decir, a decisiones sobre la
„reducción de complejidad“ que el sistema deberá efectuar en el
futuro. Dicha reducción de complejidad se realiza sobre todo en forma
de solución de problemas. Por tanto, planificar equivale a decidir sobre
las premisas de decisiones ante problemas futuros con que es
previsible ha de enfrentarse el sistema a planificar.
En esa modalidad del organizar que denominamos „planificar“, la
toma de decisiones corre a cargo del sujeto de decisión (a veces
asesorado por el llamado „planificador“ o experto que sopesa los
distintos aspectos, pros y contras, de la decisión actual teniendo en
cuenta las eventuales decisiones futuras). El objeto directo de la
decisión de planificación está constituído por las premisas o
condicionantes que pueden ser establecidas en el presente del acto de
planificación, el indirecto, son las futuras decisiones (en un futuro más
o menos lejano, y que serán tomadas por otros o por el mismo sujeto
– uno puede planificar su propia acción), como decisiones que a pesar
de estar abiertas a un contexto todavía no realizado de posibilidades y
amenazas, se supone pueden ser „condicionadas“ o prejuzgadas
parcialmente por las decisiones actuales de planificación.
Si planificar fuera simplemente „predicción“ (apoyada en cálculo de
probabilidades o uso de „simulación“), dado el denso tráfico de
petroleros en las proximidades de la „costa de la muerte“ (así
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denominada por los numerosos accidentes en el mar y costa debido a
la inclemencia del tiempo en la zona), ciertamente todo habría estado
planificado, pues la probabilidad de un nuevo accidente, similar a otros
anteriores, era muy alta. Prospectiva es ciertamente un elemento
básico para una planificación racional, pero sin las decisiones en que
se nombre el „staff“ de expertos, los encargados de dirigir a los
voluntarios, o la compra de equipos y otros recursos (productos
químicos etc.), ni puede hablarse de planificación en ese caso. Y
ciertamente, esas „decisiones“ lo habrían sido, no sobre el presente
caso del „Prestige“ sino sobre las condiciones y recursos de que se
dispondría en el eventual y probable caso de una catástrofe ecológica.
Se suele decir que „prevenir es mejor que curar“, y también más
barato. De ahí la irracionalidad de quienes obsesionados a veces por el
ahorro a corto plazo olvidan que sus omisiones ocasionan costes
exponencialmente superiores a dichos ahorros.
Esencial en toda decisión de planificación, como en toda organización,
es su tratamiento de la complejidad que se nos manifiesta en forma
de incertidumbre o inseguridad; es decir, sobre todo, en la dimensión
informacional. Toda decisión se realiza en un horizonte más o menos
reducido, pues la complejidadde la realidad supera, por definición,
las capacidades de todo ser finito como es el ser humano (la llamada
„bounded rationality“ de H.A. Simon). Pero en esas reducciones,
sobre todo cuando una decisión posterior se realiza en un horizonte
previamente reducido por la anterior, se va eliminando parte de la
riqueza de la realidad, cuando no se pierde incluso visión de posibles
amenazas. Por eso hablamos del riesgo en las decisiones
empresariales (el riesgo no es un mero peligro, sino una amenaza
derivada de una decisión sin la que ni existiría. Construir en Japón
implica el riesgo de padecer un terremoto, eso no sucede en otras
partes). La absorción-congelamiento de „complejidad“ o inseguridad
es algo inherente al organizar y al planificar: forzosamente creamos
manchas ciegas en nuestra capacidad de observar. Como para
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Luhmann, también para Mintzberg, lo que distingue esa actividad es
ser un proceso organizado (formalizado) cuya finalidad es producir
una integración, de acuerdo a una sistemática racional, de decisiones
sobre el todo a planificar.
Se planifica pues al decidir a través de decisiones que han de sentar
las bases, es decir, ser las premisas no de cualquier tipo de decisión
futura, sino de decisiones que sirvan para lograr coordinar actividades
de personas orientándolas a ciertos fines comunes. No se trata pues
simplemente de producir un consenso futuro, sino de poner las bases
para que en otro escenario, más o menos lejano, sea posible llegar a
un consenso. Ahora bien, la misma naturaleza del procesamiento
humano de informaciones imposibilita una predicción exacta (como sí
lo es la de la posición exacta del planeta en el sistema solar) de lo que
sucederá en el futuro. Las decisiones-premisa lo son pues de
decisiones en un futuro contingente, cuya exacta configuración,
necesariamente, es desconocida en el presente de la planificación.
Pero aquí debe notarse que esta misma debilidaddel proceso de
planificación es la que sin embargo garantiza que de estas premisas
puedan nacer „decisiones“. Si todo fuera determinable desde el
presente, en el futuro ni siquiera serían posibles decisiones humanas
pues ni podría elegirse nada
[
6
]
.
3.3.3 La orientación al futuro y la gestión del conocimiento al
planificar
Para que al planificar se tomen esas decisiones-premisa de forma
racional, deberá evidentemente tenerse en cuenta el futuro de una
forma controlada, metódica. Es decir, el agente de planificación
(normalmente un grupo organizado) deberá someter su propia
actividad de predicción de futuros posibles para que cumpla ciertas
exigencias metódicas, las que dicta la disciplina denominada
„prospectiva“ (con sus instrumentos de adquisición de conocimientos
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desde expertos etc.). La aportación de las técnicas de prospectiva no
será pues la de definir algo a „determinar“ por los planes, sino la de
reducir márgenes de incertidumbre y ahorrar esfuerzo al sujeto de
decisión en la implementación de lo planificado, pero nunca
eliminando totalmente sus márgenes de decisión libre.
De todas formas, la planificación realizada según método implica
siempre una reducción de los ámbitos de complejidad en el agente de
decisiones de implementación.
Esta reducción es la que al mismo tiempo posibilita el ejercicio del
control sobre la ejecución de los planes. Incluso llega a afirmarse
que se planifica para controlar (el mismo Mintzberg lo sugiere), pero
eso supone trasponer los objetivos de la planificación. Al planificar se
quiere ciertamente conseguir un estado deseado, y es lógico que se
pongan los medios para controlar si los procesos en curso van
acercándose a dicho objetivo. Pero el control no es el fin, sino sólo un
medio – aunque ciertamente, la misma estructura „burocrática“ de la
Administración sea un factor que favorece la patología que convierte
los medios en fines.
La forma en que la planificación establece las „premisas“ a las
decisiones futuras es la de una „programación“ de las operaciones
necesarias en un sistema organizado en la toma de decisiones
prácticas. Por ello se indican fines y objetivos, posibles estrategias y
uso de medios etc.
A partir de esta idea de lo que planificación, el restringirla a la mera
preparación de información (un plan, un presupuesto y similares)
resulta insuficiente. Se trata de aprovechar conocimientos, saberes
propios de enfoques desde distintas disciplinas (uno verá lo económico,
otro lo medioambiental, otro unos aspectos técnicos etc.). Pero es
preciso integrar esos conocimientos (una de las tareas básicas de una
buena „gestión del conocimiento“) y, lo más esencial, orientar ese
cuerpo de saberes a su aplicación. Para esa integración es para lo que
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resulta imprescindible, en todo plan de mediana complejidad, la
discusión ordenada, la negociación, la busca de compromisos (los
trade-offs) entre fines parciales. Y todo eso, para proceder de forma
racional, deberá realizarse con la mejor base científica posible y
evitando reduccionismos propios de los grupos cerrados (el peligroso
Group-Think de Irving Janis).
3.3.4 La dimensión „estrategia“
a) El planteamiento tradiciona
l
La orientación a la práctica exige además la previsión de los problemas
de implementación, es decir, una vez realizada la definición de metas
concretas (derivadas de los fines superiores), habrá que buscar
estrategias para realizar lo planificado.
En el ámbito de la empresa privada, la atención a la „estrategia“,
como concepto importado desde las disciplinas del arte de la guerra,
ha hecho surgir innumerables estudios, que en gran parte conducen
también a resultados contradictorios. En general, todas esas
alternativas siguen el paradigma dominante en el pensamiento
occidental, el del esquema de explicación causal que lleva al modelo
de estrategias deliberativas (Mintzberg), en que se presupone que hay
que comenzar por definir los objetivos de un plan estratégico y luego
decidir sobre los medios para realizarlo. Todo ello se fundamenta a su
vez, normalmente de forma implícita, en una teoría de la acción
(causal) apoyada en una serie de presuposiciones metodológicas como
la del paradigma individualista (que niega al sistema otra consistencia
que la de agregar decisiones y acciones individuales) o de tipo
ontológico admitiendo una validez absoluta del principio de la
causalidad eficiente (entendida además de forma mecanicista), cuando
el pensamiento crítico, ya desde Hobbes se critica tal principio como
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una reificación de ideas míticas o mágicas.
b) Una alternativa de enfoque de la cuestión: el “observar”
como operación más importante que el “intervenir”
Una alternativa al planteamiento convencional es la que ofrecen los
estrategas chinos. François Jullien ha expuesto esta diferencia en su
„Tratado de la Eficacia“
[
9
]
en que compara el enfoque occidental y el
oriental; en concreto, el del pensador moralista y politólogo Mencius.
En lugar de ese foco sobre los „objetivos“ como algo que resulta del
esfuerzo propio, el estratega oriental se centra en la detección de los
fallos del contrario, en aprovechar la dinámica propia del otro sistema
para realizar el mínimo de intervención.
Esta forma de ver la situación equivale, en parte, a lo que Mintzberg
describe como tipo de estrategia deliberativa. Dado que la estrategia
deliberativa y causal se estructura según el modelo de causalidad
eficiente se presta más al uso de formas de descripción y de aplicación
de métodos formalizados (como los de la física etc.). En cambio, la
otra estrategia, como forma de ver el entorno buscando oportunidades
en los mismos potenciales externos, es una estrategia menos activa y
más observadora (lo que Mintzberg denomina estrategia como
„perspectiva“.
Aplicado este enfoque a la actividad no militar, en la planificación de
intervenciones „públicas“ debería insistirse menos en la preparación
logística de tantos recursos propios y más en detectar potenciales
propios del sistema en que se planifica una intervención.
Este tipo de enfoque permitiría, por ejemplo, superar los tradicionales
modos de ayuda al desarrollo, por intervenciones de tipo catalizador,
es decir, que en primer lugar aprovechen los potenciales existentes en
el sistema a desarrollar (“la propensión de las cosas”, como factor
básico en la concepción oriental que describe Jullien). Pero lo mismo
debería suceder con muchos programas públicos. Por ejemplo, en el
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caso de la reforma de la universidad en lugar de intensificar
mecanismos de control, una estrategia de ese tipo fomentaría la
autonomía de los centros universitarios para aprovechar la dinámica
propia de los equipos de investigación y docencia.
En realidad, y esto es importante para corregir una frecuente patología en las
burocracias administrativas, de lo que se trata es de superar el viejo esquema de
control cuya fórmula límite es la del „panopticum“ de B. Bentham: el esquema
de una prisión en forma de eje y radios de una rueda, donde el vigilante está
situado en el centro y los prisioneros en los radios, de modo que sea posible
verlos constantemente. Al parecer la intención del modelo era evitar los suicidios
(comprensibles por las condiciones en que se mantenía a los convictos) pues el
encargado de una prisión estatal cobraba según el número de personas vivas.
Este modelo del „panopticum”, de visión controladora total parece todavía ser el
que rige en los presuntos expertos en calidad de tareas administrativas (como es
el caso en los multiplicados mecanismos de control en educación). Un paralelo
se encuentra en la teoría de los recursos humanos con su contraposición entre los
esquemas X e Y de gestión de personal (McGregor), y el primero, con su visión
pesimista del ser humano, llevaba también a la idea de que sólo un sistema
jerarquizado totalmente y con controles exhaustivos podría aumentar la
productividad del personal.
3.3.5 Las fases del proceso de planificación
En cuanto trabajo sobre la complejidad, la praxis ha recurrido siempre
al procedimiento de la descomposición (principio de la división del
trabajo) tanto en lo que concierne a dividir tareas entre personas con
distintas competenbcias, como a dividir el mismo trabajo de solución
de problemas a lo largo del tiempo: en fases.
Así es como suele realizarse una articulación del proceso en varias
fases (la metódica de la Ingeniería de Sistemas que se expone
en un capítulo posterior lo hace sobre una base científica):
1. Definición de fines y objetivos (como metas); definición de
criterios de evaluación
2. Obtención de información para el diagnóstico del problema
(discrepancia entre estado deseado y fáctico) mediante audits
internos y externos
3. Diseño de alternativas (fase heurística y de “problem-solving)
para la implementación (busca de medios, como
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presupuestos y otros recursos, y estrategias)
4. Evaluación y elección de una estrategia, de medios etc.
5. Implementación y operacionalización de estrategias y medios
elegidos – organización del proceso de ejecución
6. Chequeo de procesos y evaluación de resultados finales – con
el correspondiente “feedback” a la agencia de planificación.
NOTAS
[1]
Ver: Dietrich Adam, 4. Aufl. 1997
http://www.wiwihasen.de/haupt/daten/eur.doc
[2]
Sobre la contraposición entre plan e improvisación, ver:
Weick, Karl E. (1993): Organizationan Redesign as Improvisation; en: Huber, G.P./Click,
W.H. (eds.):
Organizational Change and Redesign: Ideas and Insights for Improving Performance.
Oxford:
346-379.
[3]
El concepto fue introducido por March y Simon en los años 50 del s. XX.
March, James G./Simon, Herbert A. (1958): Organizations. New York: 165.
[4]
Sólo desde una visión mecanicista pudo el viejo dictador afirmar que „todo queda atado
y bien
atado“.
[5]
Jullien, François (1999): Tratado de la Eficacia. Madrid, Siruela.
[
6] Para iniciar una búsqueda en el WEB
http://www.mapnp.org/library/crisis/crisis.htm
[
7] Los “optimismos ” de los políticos – incluso cuando pierden elecciones
[
8] Evidentemente, este error es el que facilita que actualmente, en cualquier orientación política, los
[
9] Sólo desde una visión mecanicista pudo el viejo dictador afirmar que
[
10] Jullien, François (1999): Tratado de la Eficacia. Madrid, Siruela.
Página 31

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[
11] Esa trivialización o tendencia a soluciones estándar o rutinarias, es resultado de la inherente
[
12] Podríamos buscar las razones de esta forma de comprender la planificación pública en las
[
13] El “incrementalismo ” es una de las aportaciones básicas de dos corrientes: la de las
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