UNIVERSIDAD YACAMBÚ
DIRECCIÓN GENERAL DE
POSTGRADO
ASIGNATURA: Análisis
y Diseño de Sistemas
PROFESOR: Yaros Pérez
NOVIEMBRE 2005
GOBIERNO ELECTRÓNICO: MARCO
TEÓRICO
Subtema desarrollado por:
Nilda López de Segarra
Introducción.
Infografía.
Introducción.
Dos paradigmas
fundamentales orientarán este subtema, a saber: la
Nueva Gestión Pública y la Gobernanza Pública. Sin embargo, inicialmente se debe que subrayar
que los estudios sobre el impacto de las TIC en las Administraciones Públicas
son relativamente recientes. Las
Administraciones Públicas no han sido reacias al uso de las tecnologías, de
hecho, desde la década de 1960 han sido usuarias asiduas, pero de una manera
limitada conceptualmente. La informática se entendía como una actividad
separada dentro de un departamento o agencia, dirigida por expertos, pero operacionalizada de una manera semejante a como se usaban
las máquinas de escribir. Por ello, el uso inicial de mainframes
u ordenadores personales tuvo un impacto limitado en las organizaciones y su
gestión, sobre todo, teniendo en cuenta que fueron introducidas, generalmente,
de manera que reforzaban los límites, estructuras y sistemas de poder existentes
(Bellamy y Taylor, 1998; Kraemer
y Norris, 1996). La revolución asociada a las TIC
habría cambiado esa realidad. Sólo cuando se incorporan redes de ordenadores
personales conectados entre sí, y con capacidad para alcanzar, distribuir,
compartir, generar información, en tiempo real, se puede hablar de potencial
para importantes transformaciones en la gestión y organización de las
Administraciones Públicas.
En ese sentido, la incorporación y extensión de Internet abriría las
puertas a impactos más serios en las estructuras organizativas y los modelos de
gestión interna y externa propuestos por los gerentes y responsables públicos
como líderes o campeones del cambio. El Gobierno Electrónico habría significado
en la segunda mitad de la década de 1990 cambios similares a los acaecidos muy
pocos años antes en el sector privado de la mano del Comercio electrónico. En
los años finales del siglo XX se produjeron transformaciones muy rápidas
asociadas a las TIC en la esfera gubernamental de numerosos países. En los
Estados Unidos, el movimiento de la reinvención del gobierno siguió su
explícito objetivo de crear un gobierno que trabajase mejor y costase menos a
través de la incorporación masiva de las TIC. Después de esa propuesta se han
multiplicado los proyectos relacionados con el Gobierno Electrónico en todas
las latitudes. La Unión Europea está liderando los cambios a través de su
Programa de Acción e-Europe, recientemente renovado
hasta el año 2005. En Australia, al menos tres cuartas partes de todas las
declaraciones de renta son archivadas a través de Internet. En Estonia, se han
introducido las TIC para alcanzar a los países vecinos más industrializados y
llegar a ser uno de los más interconectados del mundo. Costa Rica invierte más per capita que muchos países más desarrollados en
ordenadores para las escuelas y formación para el profesorado, mientras otros
gobiernos de países en desarrollo, como los de Malasia o Filipinas, han
multiplicado sus inversiones en tecnologías de información (Heeks,
1999; Holmes, 2001). El Gobierno Electrónico está
todavía en vía de desarrollo, sin embargo, parece cada vez más evidente la
existencia de una tendencia internacional hacia su implementación, incluso en
aquellas Administraciones Públicas en las que existe un largo camino por
recorrer y las barreras son más intensas.
1.
De la Nueva Gestión Pública.
La primera aproximación analítica al estudio del Gobierno
Electrónico que se ofrece procede de la Nueva Gestión Pública (NGP). El uso del
enfoque de la NGP como marco analítico del Gobierno Electrónico se debe a
varias razones pero, entre todas las plausibles, habría que destacar la
importancia, al menos a nivel teórico, del hecho de que ha inspirado las
reformas en la gestión de muchas Administraciones Públicas en las dos últimas
décadas. Como planteó Christopher Hood en su artículo
seminal (1991: 4-5), la NGP sería 'un término para nombrar las doctrinas
administrativas ampliamente similares que dominaron la agenda de reforma
burocrática en muchos de los países de la OCDE desde finales de la década de
1970'. El Gobierno Electrónico se podría ver como un paso más allá en el
proceso de reformas de la gestión pública propuesto por la NGP. La NGP
inspiraría como modelo normativo, teórico o analítico las reformas en la
gestión pública definidas como una suma de reglas institucionales que guían,
constriñen, y motivan el sector público como un todo. Las políticas de reforma
de la NGP pertenecen a categorías como la planificación presupuestaria y la
gestión financiera, la función pública y las relaciones laborales, la
organización y métodos de aprovisionamiento, y la auditoría
y la evaluación (Barzelay, 2001). Por su parte, el
Gobierno Electrónico haría posible la operacionalización
en la práctica de tales transformaciones, o lo que es lo mismo, el Gobierno
Electrónico podría entenderse como la extensión de la NGP por otros medios
(Criado, Hughes y Teicher,
2002). En todo caso, la relación entre la NGP y el Gobierno Electrónico es un
serio reto analítico. Se puede considerar que el Gobierno Electrónico es una
fuerza autónoma que significa la operacionalización
de tecnologías de información en el sector público, aunque bajo el paragüas teórico de la NGP. Mientras la NGP sería un
movimiento reactivo a la administración pública burocrática y algo completado o
finalizado en términos de governance (Pollit y Bouckaert, 1999), la
actividad del Gobierno Electrónico implicaría acción progresiva y tendría un
final abierto (Jackson y Curthoys,
2001). Lo que queda fuera de duda es que parece más que probable la existencia
de efectos causados por el Gobierno Electrónico en la gestión y organización
del sector público. En ese sentido, las reformas asociadas al Gobierno
Electrónico se adecuarían mejor a las propuestas analíticas y normativas de la
NGP que a la rúbrica de la administración pública tradicional, contra cuyos
planteamientos centrales habría reaccionado.
El enfoque de la NGP tiene una preocupación por cambiar la
manera en que las Administraciones Públicas deben operar y una intención por alcanzar modelos
organizativos más flexibles. El proceso de incorporación de un análisis del
sector público basado en la NGP supone asumir, por un lado, la crisis de la
Administración pública tradicional, de corte burocrático o weberiano
y, por otro, la emergencia de un nuevo modelo normativo y analítico para
explicar la acción de las Administraciones Públicas, que se puede considerar
como el resultado de una serie de transformaciones teóricas y prácticas a las
que se ha venido a englobar, sin demasiada concreción, bajo la rúbrica de la
NGP. La NGP es una expresión regularmente usada por académicos y profesionales
para referir distintos temas, estilos y patrones de gestión pública que se han
extendido en las pasadas dos décadas, notablemente en el Reino Unido, Australia
y Nueva Zelanda.
2.
La Gobernanza Pública y
Gobierno Electrónico.
Las iniciativas para
desarrollar proyectos de Gobierno Electrónico deben contextualizarse en un
entorno social, económico y político en el que los problemas a afrontar son de
gran complejidad e interdependencia, las fronteras del sector público/privado
no están claras y existe una creciente interdependencia entre organizaciones.
Con esta situación, los gobiernos deben basar sus actuaciones no sólo en la
autoridad y la sanción sino también en el consenso y la cooperación entre una
multiplicidad de actores a lo largo del desarrollo e implementación de las
acciones públicas. De esta constatación,
surge un nuevo estilo de gobierno, distinto del modelo de control jerárquico y
caracterizado por un mayor grado de cooperación y por la interacción entre el
estado y los actores no estatales al interior de redes decisionales
mixtas entre lo público y lo privado al que se ha denominado ‘governance’ (Rhodes, 1996, 1997; Mayntz, 1998, 2001) o ‘Public Governance’ (Meneguzzo, 1997; Kickert, 1997, 2000).
Con la incorporación del enfoque de la Gobernanza
o Gobernanza Pública, el paradigma de la NGP, guiado
por criterios de eficiencia y eficacia, se enriquece gracias a la incorporación
de lógicas para la acción destinadas a desarrollar la capacidad de cooperación
e interacción de los actores públicos con otros agentes público-privados. Al
gestor público se le atribuyen responsabilidades relevantes al menos en tres
niveles; el normativo, en el que es necesario abrir un amplio debate sobre los
valores de la intenvención pública, funciones del
gobierno y configuración del proceso decisorio para la colectividad, en las que
se entrecruzan el gobierno mismo y los diversos agentes sociales; el de
formulación de las políticas públicas, donde el gestor deberá preocuparse de
tener presentes los diferentes intereses implicados, incluidos aquellos con una
débil representación social; y en la implementación de las políticas públicas,
en donde son competencias del gestor la innovación y experimentación mediante
la introducción de especiales instrumentos cooperativos, como formas de
asociación pública-privada (Meneguzzo,1997; Kickert, 1997). Para facilitar la comprensión de los
contenidos de la Public Governance,
Kickert (1997) describe el caso de Holanda, en el que
es relevante el peso de las instituciones privadas y sociales en sectores de
intervención pública como la educación, la seguridad social y sanitaria, en los
que se advierte la presencia de un modelo neocorporativista
de sociedad. A esta descripción del contexto institucional (Neoinstitucionalismo)
se añade el interés por la literatura de las redes de actores (Policy Networks) ya que es
evidente que para articular procesos de gobernanza es
necesario contar con una pluralidad de actores (Administraciones Públicas,
partidos políticos, empresas privadas, cooperativas, asociaciones,
organizaciones voluntarias, etc.) que operan a nivel internacional, nacional,
regional y local. Se espera que a través de este proceso de elaboración de las
políticas fundamentado en la colaboración, consenso y participación de
distintos actores críticos, se mejoren los resultados y rendimientos de las
políticas, y en definitiva se garantice la gobernabilidad del sistema político
y público.
La capacidad de gobernar
de un sistema está conectada a sus procesos de gobernanza/governance y a la acción de gobierno/governing.
Sin un ajuste efectivo y legítimo entre las necesidades y las capacidades no
puede existir gobernabilidad. Pero este ajuste depende de las estructuras de gobernanza y de los actores de gobernación (‘governing actors’). Las
necesidades y las capacidades se construyen socialmente y el resultado final
depende de la estructura institucional y de los actores. De acuerdo con lo
anterior los procesos de gobernanza tienen en cuenta
dos dimensiones: (a) una dimensión estructural que hace referencia a los
arreglos institucionales existentes en una sociedad dada, (neoinstitucionalismo)
y (b) una dimensión dinámica o de proceso que se refiere a las acciones de las
redes de actores (policy networks)
que pueden afectar a la dimensión estructural. Esto permite focalizar la gobernanza desde una perspectiva tanto analítica como
normativa. Desde la primera, la gobernanza implica un
marco conceptual para captar los arreglos institucionales de la sociedad y la
gestión de los mismos por los actores relevantes; desde la perspectiva
normativa, la gobernanza compromete el liderazgo
moral de los actores para mejorar las estructuras institucionales existentes en
aras de mejorar la capacidad de solución de los problemas de acción colectiva.
La perspectiva neoinstitucionalista viene a destacar el papel de las
instituciones, entendidas como un conjunto de normas, reglas, valores y
procesos que orientan y constriñen el comportamiento de los actores implicados,
condicionando los resultados efectivos de la implantación del denominado
Gobierno Electrónico. Con este objetivo se combinan los argumentos sobre la
definición y funcionamiento de las instituciones con su incidencia en el
funcionamiento de los gobiernos y las Administraciones Públicas. Los argumentos
a favor de la introducción de las TIC en las actividades de los gobiernos
vienen a destacar su potencial para mejorar la eficiencia, la calidad y la
responsabilidad del sector público. A ello cabe añadir que el surgimiento de
las iniciativas de Gobierno Electrónico suelen plantearse en términos de
oportunidad para la innovación en la gestión pública o como ocasión para romper
con los supuestos vicios y defectos de la administración pública. Sin embargo,
la práctica viene a relativizar sus logros, mostrando cómo, con tan solo nuevos
soportes digitales, las organizaciones públicas tienden a reproducir las pautas
de funcionamiento y de relación que se pretendían superar.
Se define a la
institución como un conjunto de valores, normas, reglas, rutinas y procesos que
estructuran las relaciones entre los agentes implicados, estableciendo los
parámetros de aquello que se considera aceptable a partir de las relaciones
entre roles a seguir y situaciones definidas. Este conjunto de elementos
constituye, además de un marco normativo y regulativo, un esquema cognitivo
que, con cierto carácter simbólico, proporciona estabilidad y significado al
comportamiento de los agentes, y se desarrolla a partir de la cultura
organizativa, las estructuras formales e informales, y las rutinas y procesos.
Siguiendo esta definición se destaca el papel de las instituciones no solo como
‘reglas del juego’ que utilizan los actores para desarrollar sus estrategias,
sino como configuradoras de la propia visión que
éstos actores desarrollan de su ámbito de actuación. Para el caso concreto del
desarrollo de un modelo de Gobierno Electrónico, las instituciones así
entendidas incidirán no tan solo en el tipo de estrategias para su consecución
sino también en los modelos alternativos a considerar para su configuración.
El concepto de
institución que se ha definido, permite distinguirlo del concepto de
organización. Mientras las instituciones suelen asociarse a la ordenación o
regulación del sistema social, las organizaciones (y entre ellas las
Administraciones Públicas) son los elementos que componen este sistema social.
Las instituciones presentan un carácter más abstracto, sin contener fines
específicos más allá de establecer unos parámetros para la acción y la
interacción de los individuos y organizaciones. Estas últimas, por el
contrario, se caracterizan por presentar una naturaleza mucho más concreta, con
recursos y fines más claramente determinados (o determinables ante la ausencia
de claros objetivos en muchas organizaciones públicas). Aunque instituciones y
organizaciones puedan concebirse como sistemas normativos, mientras en el
primer caso se trata de normas abstractas que se originan y evolucionan a
partir de la dinámica social, sin que pueda anticiparse de forma determinante
su transformación, las segundas proceden de la definición más o menos racional
que de ellas ha realizado un actor que dispone de la autoridad para ello,
siendo más fácilmente alterables por este mismo agente.
Instituciones y
organizaciones son convenciones creadas, pero mientras las segundas pueden ser
diseñadas, construidas y cambiadas por métodos y técnicas de carácter más
operativo y previsible, las primeras presentan mayores dificultades a la
aplicación de soluciones directas o basadas en una mayor previsibilidad.
En otros términos, si las organizaciones pueden considerarse como sistemas más
o menos aislados y estancos, y por ello más dirigibles, las instituciones en
tanto que resultado de un proceso de interacción entre múltiples actores, se
mueven en un plano mucho más abierto y mucho menos predecible, con lo que
evidentemente los métodos y técnicas a aplicar deben ser, necesariamente,
distintos.
Partiendo de estas
diferencias se plantea la necesidad de abordar el cambio institucional como uno
de los ejes para facilitar la implantación con éxito del Gobierno Electrónico.
En otros términos, aunque la mejora de los sistemas de gobierno y
administración mediante el desarrollo de las TIC pueda plantearse a través de
la mejora de las capacidades organizativas, una verdadera transformación
sostenible debe considerar el papel de las instituciones que configuran las
relaciones y el comportamiento de estas organizaciones.
Infografía.
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MT1 |
Gobierno electrónico y servicios públicos. Un estudio de caso sobre el portal interaministrativo CAT 365. Resumen que documenta la investigación
realizada sobre los usos actuales de las tecnologías de la información y la
comunicación en la Administración autonómica catalana. Disponible en: |
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Un primer
acercamiento al e-gobierno. El presente artículo pretende revisar
conceptos referentes al gobierno electrónico (e-gobierno), para luego esbozar
algunos desafíos que enfrenta su desarrollo en nuestros países y finalizará
planteando algunas recomendaciones e ideas que se consideran relevantes en
este tema. Disponible en: http://www.siu.edu.ar/infosiu/nota.php?nw=7¬a=44 |
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La Nueva
Gestión Pública. Documento que expone
Experiencias y recomendaciones desde la práctica en Alemania. Disponible en: http://www.fnst.de/webcom/show_article.php/_c-769/_nr-3/printmode-true/i.html |
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La nueva gestión pública (NGP), prácticas y
técnicas de gestión extraídas principalmente del sector privado, se considera
cada vez más como un fenómeno mundial. Las reformas que encierra la NGP
transfieren el énfasis que recaía en la administración pública tradicional
hacia la gestión pública. Disponible
en: |
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Gobernanza en
La Sociedad De La Información Global: Principales Aspectos y Desafíos. Disponible en: http://www.gobernabilidad.cl/modules.php?name=News&file=print&sid=747 |