Home 

Nederlands

Europa mist grondwet      
verschenen in de Helling, jaargang 13,  
nummer 3, najaar 2000  
Kathalijne Buitenweg en Richard Wouters  

Hoe meer Europa inhoud krijgt, hoe meer burgers aan rechten verliezen. Het handvest dat nu in de maak is, moet in het gemis van een grondwet voorzien, maar dreigt te verworden tot een PR-stunt.  

Recht en rechters spelen een belangrijke rol in de Europese Unie; het Europees Hof van Justitie wordt wel als de motor van de integratie beschouwd. Geschillen tussen de Europese instellingen, lidstaten en bedrijven worden veelvuldig beslecht in Luxemburg, waar het Hof zetelt. Deze rechterlijke uitspraken worden doorgaans gerespecteerd, en mede daardoor is de Europese Unie in vergelijking met andere internationale organisaties een succesnummer. Vooral kleinere lidstaten zoals Nederland hebben belang bij een Europese rechtsgemeenschap waar in geval van conflicten niet machtsverschillen maar de overeengekomen spelregels de doorslag geven.  

Met de rechtsbescherming van een andere zwakke partij in de EU, de burger, is het droeviger gesteld. Terwijl de EU zich in toenemende mate bemoeit met onderwerpen die burgers direct raken – milieu, consumentenzaken, asiel, strafrecht –, hebben EU-ingezetenen slechts in beperkte mate toegang tot de Europese rechter. De fundamentele rechten die burgers en niet-gouvernementele organisaties hebben tegenover hun nationale overheid, kunnen ze niet altijd claimen van de Europese Unie. De EU is geen partij bij de internationale verdragen over mensenrechten; omdat het hier gaat om verdragen tussen staten, kan zij dat als bovenstatelijke organisatie in veel gevallen ook niet zijn. De EU heeft wel verklaard zich gebonden te achten aan het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM, gesloten in het kader van de Raad van Europa) en – in minder duidelijke bewoordingen – aan het VN-Vluchtelingenverdrag. Daarnaast bewijst het EU-verdrag lippendienst aan het Europees Sociaal Handvest uit 1961. Andere mensenrechtenverdragen en de talrijke conventies van de Internationale Arbeidsorganisatie (ILO) waarin fundamentele sociale en werknemersrechten zijn vastgelegd komen niet voor in de ‘constitutie’ van de EU.  

Dit ‘grondrechtentekort’ staat sinds kort op de politieke agenda. Op voorstel van de Duitse minister van Buitenlandse Zaken Joschka Fischer besloten de regeringsleiders van de EU-landen vorig jaar in Keulen dat "de Europese Unie thans een punt in haar ontwikkeling heeft bereikt waarop de in Unieverband geldende grondrechten in een handvest gebundeld en aldus zichtbaarder gemaakt moeten worden. (…) Het handvest moet de Unie tot leidraad dienen bij de uitvoering van haar taken en het de burgers gemakkelijker maken hun grondrechten voor de rechter af te dwingen."  

In december 1999 is, onder voorzitterschap van de Duitse oud-president Herzog, een gezelschap aan het werk gezet om een ontwerp-grondrechtenhandvest op te stellen. Hierin hebben zitting voor elke lidstaat een regeringsvertegenwoordiger en twee vertegenwoordigers van het nationale parlement, alsmede zestien Europarlementariërs en Europees Commissaris Vitorino. De bedoeling is dat dit zogenaamde Convent vóór de Top van Biarritz in oktober een zo breed mogelijke overeenstemming bereikt over een ontwerptekst. De regeringsleiders van de lidstaten en het Europees Parlement kunnen er dan hun oordeel over uitspreken. Keuren zij het handvest goed, dan zal het op de Top van Nice in december 2000 afgekondigd worden, vermoedelijk in de vorm van een ‘plechtige verklaring’. Maar of het handvest ooit juridisch bindende kracht krijgt, en burgers er dus mee naar de rechter kunnen stappen, staat nog niet vast. Dat hangt mede af van het lopende debat over een Europese grondwet.   

GroenLinks en veel andere groene partijen in Europa pleiten al jaren voor zo'n grondwet. Daarin zouden naast de grondrechten van EU-ingezetenen ook de bevoegdheden van de Europese instellingen en hun onderlinge besluitvormingsprocedures helder geregeld moeten worden: wie beslist en wie controleert. Deze constitutionele bepalingen bevinden zich nu in een wirwar van opeenvolgende verdragen, verstopt tussen allerlei afspraken van meer uitvoerende aard. Een grondwet zou de erkenning vormen van het feit dat de EU al lang niet meer een louter economisch samenwerkingsverband is, maar steeds meer de trekken van een staat krijgt. Het wordt hoog tijd dat de standaarden van democratie, rechtsbescherming en transparantie die binnen de lidstaten van de Europese Unie ontwikkeld zijn, verankerd worden op het niveau van de Europese Unie. De EU heeft een ander constitutioneel proces nodig, met grotere openheid. De voor de opstelling van het grondrechtenhandvest gekozen procedure is een stap in de goede richting. Voor het eerst nemen Europarlementariërs en nationale parlementariërs volwaardig deel aan de onderhandelingen, hebben vertegenwoordigers van niet-gouvernementele organisaties toegang tot de vergaderzaal, en staan alle documenten op Internet (http://db.consilium.eu.int/df).   

Njet  

Natuurlijk schept de procedure ook problemen. De spelregels van het Convent moeten werkendeweg uitgevonden worden, vaak na de nodige verwarring. Zo kon een ondervoorzitter van het Convent er maar nauwelijks van weerhouden worden om de meer dan duizend amendementen die de leden van het Convent hadden ingediend op het eerste volledige concept-handvest, één voor één in stemming te brengen. Dat werkt niet. Om het handvest langs twee Toppen te loodsen is brede steun vereist binnen het Convent. Dus is het presidium van het Convent gedwongen om waar mogelijk te zoeken naar compromisformuleringen. Bijvoorbeeld in zake de omschrijving van het recht op asiel. In het Verdrag van Amsterdam hebben de lidstaten een zeer dubieuze barrière opgeworpen voor EU-burgers om asiel aan te vragen in een andere lidstaat. Asielverzoeken van onderdanen van EU-landen dienen volgens het verdrag als ‘kennelijk ongegrond’ te worden beschouwd en mogen slechts in uitzonderlijke gevallen in behandeling genomen worden. De formulering van het asiel-artikel in het concept-handvest ging aanvankelijk nog een stapje verder en beperkte het recht op asiel expliciet tot onderdanen van niet-EU-landen. Daarop volgde een regen van amendementen, want het is zeer de vraag of het VN-Vluchtelingenverdrag een geografische beperking van het recht op asiel überhaupt toestaat. Het laatste compromisvoorstel van het presidium probeert de kool en de geit te sparen: "Het recht op asiel is gegarandeerd met inachtneming van de voorschriften van het Vluchtelingenverdrag en overeenkomstig het Verdrag van Amsterdam."  

Nadeel van de consensusgerichte aanpak is dat de voorstanders van een minimalistisch handvest een grote invloed krijgen. Het woord van de Britse regeringsvertegenwoordiger, een systematische njet-zegger, weegt duidelijk zwaarder dan dat van een Europarlementariër. Uit vrees dat premier Blair het handvest in Biarritz of Nice met een veto treft, heeft het presidium bepaalde sociale en werknemersrechten, zoals het recht op huisvesting en het stakingsrecht, weggelaten uit haar concept van het handvest. In de formulering van de wel opgenomen sociale rechten wordt herhaaldelijk in het midden gelaten bij wie ze opgeëist kunnen worden. Zo dient de EU het recht op bijstand te eerbiedigen "onder de door het Gemeenschapsrecht en de nationale wetgevingen en praktijken gestelde voorwaarden". De verwijzing naar het nationale niveau is verwarrend, want het handvest is tot de EU gericht en deze is ook bevoegd om minimumvoorschriften op het gebied van sociale zekerheid uit te vaardigen. Deze dubbelzinnigheid is een gemiste kans om aspiraties te formuleren voor het sociale Europa, het stiefkind van de integratie.  

Waar het sociale hoofdstuk van het ontwerp-handvest tenminste nog 'rechten' formuleert – en deze aldus een vergelijkbare status geeft als de klassieke grondrechten – ontbreekt in het ontwerp-artikel over milieubescherming het subjectieve recht: "De bescherming en instandhouding van een leefmilieu van hoge kwaliteit (…) worden (…) in elk beleid van de Unie verzekerd." Het presidium ziet over het hoofd dat zowel de EU als haar lidstaten al getekend hebben voor een sterkere formulering, toen zij in 1998 de Conventie van Aarhus sloten. Dit verdrag spreekt van een ‘recht’ op een gezonde leefomgeving. Met vastlegging daarvan in het handvest zouden milieu-organisaties in de toekomst sterker staan bij de rechter, bijvoorbeeld waneer zij verzet willen aantekenen tegen milieubedervende Europese subsidies. Het bezwaar dat het formuleren van normen in termen van rechten de politiek aan banden legt en juridisering in de hand werkt, is in Europa minder steekhoudend. Gezien de gebrekkige democratische legimatie en de ondoorzichtigheid die een groot deel van de politieke besluitvorming in Europa nog steeds kenmerkt, is het alleszins gerechtvaardigd dat burgers en NGO's de juridische weg kiezen om invloed uit te oefenen.  

Chique  

Door de consensus-benadering van het presidium van het Convent dreigen veel vernieuwende voorstellen te sneuvelen. De ambitie van het Europees Parlement om grondrechten te formuleren op het terrein van de biotechnologie en de informatiesamenleving zal slechts zeer ten dele gerealiseerd worden. De bepalingen van het handvest over de menselijke integriteit, zoals een verbod op eugenetische praktijken, staan al in een recent verdrag van de Raad van Europa over bio-ethiek. Het voorstel voor een recht op encryptie – versleuteling van digitale boodschappen – lijkt geen kans te maken, ondanks de Europawijde opschudding over grootschalige aftappraktijken van Amerikaans en Britse inlichtingendiensten (Echelon). Een nieuwkomer onder de grondrechten die het handvest wel gehaald heeft is het recht op bescherming van persoonsgegevens. Dit omvat een recht voor eenieder op toegang tot de over hem of haar verzamelde gegevens en op correctie daarvan. Weliswaar kan de data-privacy – zoals de meeste rechten in het handvest – bij wet worden beperkt, maar de Europese politiek verplicht zich op z'n minst tot zorgvuldigheid bij het stellen van regels over gegevensbescherming.  

De door de EU-regeringsleiders geformuleerde opdracht aan het Convent liet veel vragen open. Dat vormde een extra complicatie bij de beraadslagingen over het handvest. Bijvoorbeeld de al genoemde vraag of het handvest een juridisch bindend document zal worden. Dat vergt een zorgvuldiger redactie dan een tot niets verplichtende verklaring. Het Convent heeft ervoor gekozen om een bindende, door de rechter toepasbare tekst te schrijven. Een andere kwestie is dat zolang de EU niet officieel is toegetreden tot het EVRM – een stap die het Europees Parlement bepleit – het gevaar bestaat van uiteenlopende jurisprudentie: het staat allerminst vast dat het EU-Hof in Luxemburg zich bij de interpretatie van de ‘klassieke grondrechten’ in het handvest zal richten naar de uitspraken van het Mensenrechtenhof in Straatsburg, dat waakt over het EVRM. Dit probleem heeft het Convent proberen te ondervangen door in het concept-handvest een ‘horizontaal’ artikel op te nemen, dat stelt dat het niveau van grondrechtenbescherming van het handvest niet onder dat van het EVRM mag zakken. Maar wat ontbreekt in dit horizontale artikel, is een zinsnede die de EU en haar Hof ook expliciet bindt aan de uitleg van het EVRM door het Mensenrechtenhof. Bijna vijftig jaar jurisprudentie over mensenrechten is te waardevol om te negeren.  

Omdat de gebreken van het concept-handvest de komende maand (we schrijven nu begin september) nog gerepareerd kunnen worden, is het te vroeg om een eindoordeel te geven over het EU-grondrechtenhandvest. De vraag of het handvest als juridisch bindende tekst moet worden ingeschreven, of in een EU-verdrag of in een meer omvattende toekomstige EU-grondwet, kan pas worden beantwoord als de definitieve tekst er is. De lacunes die het handvest bevat – naast de genoemde tekortkomingen kan gewezen worden op het ontbreken van rechten van minderheden (taal, cultuur) en van nieuwe rechten op participatie in de Europese besluitvorming – moeten dan worden afgewogen tegen de lacunes die het opvult. Maar indien het handvest goed genoeg is om in december 2000 plechtig afgekondigd te worden, dan moet het ook goed genoeg zijn om een bindende status te krijgen. Want rechten die niet in de rechtszaal opgeëist kunnen worden, hebben weinig waarde. Zeker niet in Europa. Een triest bewijs daarvoor levert het ‘Gemeenschapshandvest van de sociale grondrechten van de werknemers’ uit 1989. Vanwege de vrijblijvendheid is het geheel in vergetelheid geraakt. Zonder juridische inbedding kan ook het EU-grondrechtenhandvest uitlopen op de zoveelste mislukte Europese PR-stunt. Het EU-grondrechtenhandvest heeft echter betere overlevingskansen dan zijn sneue voorganger uit 1989, alleen al omdat de voorstanders van een Europese grondwet – van Joschka Fischer tot Jacques Chirac – er in het constitutionele debat van de komende jaren niet omheen kunnen. Mocht de EU ooit een grondwet krijgen, dan zal het in 2000 ontworpen grondrechtenhandvest daar hoogstwaarschijnlijk deel van uitmaken.   

Het zou chique zijn als het besluit om de EU tot naleving van de opgesomde grondrechten te verplichten, niet alleen door regeringen en parlementen genomen werd: er is géén onderwerp dat zich beter leent voor een Europees referendum. Door het grondrechtenhandvest aan het oordeel van de bevolking te onderwerpen, zouden politici bewijzen dat zij het serieus menen met het streven om een unie van staten tot een unie van burgers te maken.  
GroenLinks
 

 
 
  1