La regulación del servicio de distribución eléctrica en el Gran Buenos Aires está nítidamente basada en resultados, dejando a las empresas abundante libertad sobre las cuestiones operativas del negocio. Naturalmente, los atributos del servicio que son valorados por los usuarios exceden al precio, e incluyen distintas dimensiones de calidad. Estando ausentes los incentivos que la competencia genera para reducir los precios y mejorar la calidad, todas estas dimensiones son susceptibles de regulación desde el Estado. En particular, así como en general un monopolista tiene incentivos para fijar precios más altos que los socialmente óptimos, también es factible que tenga incentivos a proveer una calidad inferior a la óptima o demandada, máxime cuando –como ocurre en la Argentina – la regulación tarifaria es del tipo "price-cap" y por ende las mayores erogaciones no necesariamente se reflejan en las tarifas.

En los contratos de concesión de Edesur, Edenor y Edelap se establecieron con cierta precisión (aunque también con algunas ambigüedades) los niveles de calidad considerados admisibles y las penalidades que acompañarían su eventual incumplimiento. Estas penalidades, tanto por su nivel como por su estructura, moldean los incentivos a realizar distintas inversiones o gastos de mantenimiento. Efectivamente, las penalidades tienen como rol fundamental, más allá de compensar a los usuarios por deficiencias en el servicio recibido, inducir las erogaciones necesarias para alcanzar los niveles deseados de calidad del servicio. Determinar si tales penalidades cumplen con dicho objetivo de manera efectiva requiere primero acordar qué se entiende por el nivel de calidad óptimo y cómo el mismo se refleja en una función de penalidades, tarea desarrollada a continuación.

A continuación se presenta gráficamente un modelo simple para analizar el diseño óptimo de las penalidades suponiendo la ausencia de restricciones contractuales. En la Figura 1 se representa la calidad medida en "fallas" (puede ser tanto número de interrupciones, horas de interrupción, oscilación de tensión, etc.), cuya reducción tiene asociada un costo dado por la función Cr, y se supone un único usuario (o usuario típico) con una demanda exógena respecto de la cantidad del servicio demandado, quien es compensado ante deficiencias en el servicio según una función de penalidades B.

Como puede apreciarse, la diferencia de costos entre dos niveles de fallas distintos indica el costo de reducción de fallas (esperado, sin considerar la aleatoriedad de los shocks de la naturaleza), y en particular este costo es mayor para niveles bajos de fallas que para niveles altos (lo que se representa por la concavidad de la función Cr). En cuanto a la función de penalidades considerada, hay un margen de fallas permitido (L), y por encima de dicho nivel cada falla tiene asociada una bonificación al cliente que la ha sufrido (función B). Así, el costo total ("C total") asociado a los distintos niveles de calidad es el resultado de la suma vertical de Cr y B. Como es natural a partir de la maximización de beneficios, la decisión de la empresa será realizar las inversiones que lleven a un número esperado de fallas igual a F* (donde "C total" es mínimo). La Figura 2 complementa este enfoque desarrollando las funciones marginales que guían la decisión de la empresa (vgr., el costo marginal de reducción de fallas Cmg_r y la penalidad/bonificación marginal Bmg).

Como puede observarse, la cantidad de fallas que minimiza el costo total de la calidad asociada al servicio provisto resulta de la intersección entre el costo marginal de reducir el número de fallas por medio de inversiones y gastos de mantenimiento, Cmg_r, y la penalidad marginal enfrentada, Bmg. Claramente, si el número máximo de fallas permitidas L aumenta más allá de F* en la Figura 2, el número óptimo de fallas tendería a aumentar junto con dicho nuevo límite permitido (vgr., la intersección se produciría en el tramo punteado de la función de penalidad y el Cmg_r). Asimismo, si en el tramo relevante aumenta la penalidad marginal, el número de fallas esperado diminuye.

Puede notarse que esta penalidad es óptima sólo si la misma refleja exactamente (en el margen) los costos ocasionados al usuario: el beneficio social de una inversión se refleja en evitar este costo al usuario, y por ende es deseable que la misma se realice siempre que su monto sea inferior a dicho beneficio, siendo por ende la regla socialmente óptima que el costo marginal (para la empresa) se iguale con el beneficio marginal (para los usuarios); sin embargo, en la minimización del costo total que lleva a cabo la empresa, lo que se iguala es el costo marginal de reducir las fallas con la penalidad marginal. Así, si dicha penalidad marginal es igual con el beneficio marginal para el usuario (igual a los costos que sobrevendrían por las fallas), la decisión privada de inversión será coincidente con la socialmente óptima. Naturalmente, la calidad representada por el nivel de fallas F* tiene asociada un costo total que debe ser en definitiva pagado por los usuarios dado que debe permitirse un nivel de beneficios razonable a la empresa en el largo plazo para asegurar la continuidad del servicio.

¿Es posible entonces que, con el fin de pagar un precio menor al que resultaría asociado al nivel de fallas F*, la penalidad óptima sea inferior al costo que la falla ocasiona al usuario? Considerando el monto total de la penalidad la respuesta admite alguna discusión (ya que en definitiva se trata de elegir entre un seguro parcial o un seguro total), pero en lo que se refiere a la penalidad marginal la respuesta es definitivamente negativa: si la empresa regulada no enfrenta en el margen el 100% de los costos generados por las fallas en el suministro su decisión de inversión no será eficiente, ya que no estaría internalizando completamente las externalidades que sus decisiones producen sobre los usuarios.

La Figura 3 representa gráficamente esta respuesta. Si el costo de las fallas para los usuarios comenzara con la primera falla (y no sólo después del máximo permitido L), entonces la función de penalidades que refleja exactamente estas preferencias sería B’ (con igual pendiente a la función B), provocando un alto costo conjunto por las inversiones y el pago de bonificaciones. Sin embargo, con esta nueva función de penalidades, la minimización de costos continúa siendo en el nivel objetivo de fallas F*. Efectivamente, en la Figura 2 la función Bmg no ha sufrido modificación alguna en el tramo relevante, ya que el incremento en la penalidad marginal se produce solamente para las primeras L fallas pero no para la falla marginal. En consecuencia, la función de penalidad B también logra inducir las mismas decisiones que B’ pero con una menor tarifa para los usuarios: los usuarios dejan de pagar tarifas destinadas a compensarlos por las primeras L fallas. Vale decir, al mantenerse la misma penalidad marginal, la decisión de inversión de la empresa no se altera, aún cuando la tarifa y el monto total de la bonificación sean menores.¹

Consideraciones emergentes

Surgen entonces las siguientes observaciones a tener en cuenta en el diseño de las penalidades:

a) Zonas urbanas vs. zonas rurales: La diferenciación entre las penalidades en áreas rurales y urbanas, debido a mayores costos para brindar una calidad uniforme del servicio entre las primeras, debe considerar las características de las diferencias de costos y de preferencias. En primer lugar, si las preferencias de los usuarios en ambos lugares son similares (es decir, el costo de oportunidad ante las fallas es el mismo en la ciudad y el campo), la penalidad marginal debe ser la misma, pudiendo sí disminuir el monto de las bonificaciones en el campo por medio de un incremento en el número mínimo de fallas toleradas sin cargo (alternativa particularmente relevante si existiese alguna restricción para la diferenciación de precios entre las zonas rurales y urbanas). En segundo lugar, si las diferencias de costos son constantes (vgr., Cr se traslada verticalmente hacia arriba pero su pendiente es igual para cada nivel de fallas), el nivel de calidad que debería observarse frente a iguales fallas marginales sería el mismo, aunque ello supone suficiente flexibilidad de precios para que –a pesar de que el monto de las penalidades sea menor– no existan subsidios cruzados desde los usuarios urbanos hacia los rurales (en particular, si tal flexibilidad de precios no existe, entonces sí sería razonable, para evitar subsidios cruzados, diferenciar las penalidades marginales entre ambas zonas con el fin de inducir un menor nivel de calidad en el campo, pero ello no es óptimo en sí mismo sino que resulta de una restricción en la estructura tarifaria). En cambio, si las diferencias de costos modifican la pendiente de la función Cr para cada nivel de fallas, el nivel de calidad esperado diferirá entre ambas regiones, pero ello no será resultado de distintas penalidades marginales (que sólo deben obedecer a distintos costos de oportunidad para los usuarios en las distintas áreas).

b) Estacionalidad de la demanda y flexibilidad de precios: La inversión marginal para incrementar la confiabilidad del sistema es mayor en los períodos de alta demanda (verano y horario vespertino en el consumo residencial), de forma tal que las tarifas deberían reflejar este costo diferencial para que el consumo en dichos momentos sea eficiente y se eviten subsidios cruzados entre usuarios con distinto patrón de demanda (en caso contrario, usuarios sin una demanda estacional contribuyen igual que el resto a pagar las inversiones para aumentar la calidad del servicio en el pico, al tiempo que las inversiones necesarias son mayores porque la demanda en el pico no internaliza el costo pleno de la calidad requerida). Naturalmente, la tecnología de medición del consumo puede actuar como una restricción en la implementación plena de esta diferenciación tarifaria.

c) Consumidores heterogéneos: Si hubiese consumidores con distintas preferencias y distintos costos de oportunidad ante fallas del servicio, las penalidades/bonificaciones deberían en principio reflejar cada una de ellas, lo que a su vez también supone que las tarifas que enfrentarán los usuarios deben ser distintas. Si ello es así, el problema de la empresa será decidir qué inversiones a realizar con el fin de minimizar el costo de las inversiones y de las distintas bonificaciones a pagar a los distintos usuarios. Aquí es donde aparecen dos problemas importantes a considerar: la indivisibilidad de las inversiones en relación al grupo de usuarios que las mismas benefician y la información incompleta respecto de las preferencias de los usuarios.

d) Especificidad de las inversiones: Cualquiera sea el conjunto de usuarios considerado, las inversiones en la red de distribución eléctrica pueden dividirse entre genéricas (para atender a todo el grupo) e individuales (para atender a un único usuario o bien a un subconjunto homogéneo de los mismos). Por ello, desde el punto de vista de la empresa, brindar suministro a un conjunto de usuarios que demandan distintas calidades del servicio a través de distintas composiciones de tarifas/bonificaciones implica tener que decidir inversiones específicas a cada usuario, pero sobretodo inversiones genéricas que sirven a un conjunto heterogéneo, que demanda calidades distintas, enfrentando distintas penalidades por las fallas en el suministro a cada uno de ellos. En principio, esto no debería ser un problema insalvable puesto que la empresa podría manejarse con la "demanda de calidad promedio" (y la penalidad promedio asociada) del conjunto de usuarios relevante a cada inversión considerada, minimizando costos con este criterio. Sin embargo, como se discute a continuación, el problema informativo puede complicar las cosas.

e) Asimetría informativa: Si el regulador no conoce las preferencias de los distintos usuarios entonces no es posible que sea él quien elija cada penalidad/tarifa individual. Esto supone dos alternativas: primero, que el regulador elija una penalidad promedio (para cada categoría de usuarios) que refleje una estimación del promedio ponderado de los costos de oportunidad ante fallas del servicio; segundo, permitir a los usuarios elegir cuál esquema de bonificaciones/tarifa desean dentro de un menú de opciones diseñado por el regulador.² En el primer caso el problema es que el regulador no sólo podría calcular mal el promedio ponderado de las preferencias, sino que las inversiones podrían destinarse a proveer una calidad del servicio superior a un conjunto de clientes que no la valoran lo suficiente, y viceversa. En el segundo caso, la revelación de preferencias de los usuarios tiene dos problemas potenciales: a) el "free-riding" ("que la mayor calidad la paguen mis vecinos") y b) el oportunismo ("primero demando alta calidad y luego de realizadas las inversiones correspondientes paso a demandar una baja calidad pero sigo beneficiándome de la inversión hundida"). Estos problemas podrían aliviarse incluyendo la condicionalidad (vgr., todos los usuarios en una estación transformadora, por ejemplo, tienen el mismo contrato tipo de tarifa/bonificación, decidido a partir de la elección mayoritaria sobre un conjunto de opciones disponibles y diseñadas por el regulador) e irreversibilidad (vgr., vigencia por un quinquenio) de la opción.

f) Información del regulador sobre los costos de reducción de fallas: Podría cuestionarse que el regulador de hecho disponga de la información de costos necesaria para computar las opciones de bonificaciones/tarifas que respetan la restricción presupuestaria de la empresa regulada. No obstante ello, debe notarse que la asimetría informativa es una característica natural de la regulación y que si fuese el regulador quien elige una única función de penalidades y el nivel tarifario asociado a la misma entonces también dicha elección se basaría (al menos implícitamente) en una estimación de costos donde y ventajas de otras alternativas. Vale decir, el diseño de un menú de opciones no requiere del regulador más información que la que se supone utilizaría para tomar una decisión inteligente para seleccionar una única opción de manera centralizada.

En síntesis, la regulación de la calidad por medio del diseño de penalidades contingentes resulta fundamental particularmente en una regulación del tipo price-cap, y su diseño debe hacer que en el margen la empresa regulada internalice los costos ocasionados a los usuarios por niveles insuficientes de calidad de su servicio. El nivel de calidad deseado, por otra parte, tiene su contrapartida en los niveles tarifarios que permiten su financiamiento, aspecto que debe reflejarse en los niveles de fallas permitidos en los marcos regulatorios y/o contratos de concesión. Esta discusión conceptual resulta útil para evaluar la experiencia internacional y discutir las adaptaciones regulatorias que se aproximan en la Argentina, aspectos a tratar en futuras entregas.

NOTAS:

1/ La existencia de un shock aleatorio sobre el nivel de fallas observado modifica esta afirmación, pero tal complicación puede obviarse sin mayor pérdida de capacidad analítica. Efectivamente, la penalidad marginal esperada depende del nivel de L cuando el rango de variación del shock aleatorio es suficientemente grande y/o el número de fallas objetivo es suficientemente cercano a L. De hecho, los efectos de dicha aleatoriedad son los siguientes: 1) el costo esperado producto de la función de penalidades es mayor al que se representa en el texto, y 2) el costo marginal de la penalidad disminuye, lo que a su vez lleva a que las tarifas deban ser mayores para el mismo nivel de calidad, pero la decisión óptima de la empresa resulta en un nivel de fallas esperado mayor que el resultante en un contexto determinístico.

2/ Naturalmente, es necesaria esta participación del regulador, ya que los costos de transacción que ocasionaría una negociación bilateral entre la empresa y cada uno de sus usuarios (residenciales, principalmente) serían enormes.