La reducción del gasto público, el nuevo acuerdo con el FMI y la convertibilidad fiscal

Cynthia Moskovits

El decreto 455/99, en su versión original, habría implicado la reducción de partidas de gasto primario, en base caja, por un total de 1055.5 millones de pesos. En base devengado -lo que permite la comparación con los créditos presupuestarios-, la poda neta del gasto antes de intereses habría ascendido a los $ 1240 millones. El cuadro adjunto da cuenta de la distribución jurisdiccional del recorte, mostrando que Economía sería la dependencia más afectada, seguida por la Presidencia de la Nación y el Ministerio de Educación en tercer lugar.

Cuando se agregan las mayores erogaciones en concepto de servicio de la deuda pública, estas cifras pasan a 520.5 y 705.2 millones de pesos, caja y devengado, respectivamente. El crédito presupuestario ajustado para la Administración Nacional, se reduciría, entonces, de $ 49505 millones a $ 48800 millones.

Según la clasificación económica del gasto se tiene que las obras públicas habrían de sufrir una disminución del orden de los $ 400 millones. Por otra parte, quedarían sin cubrir las vacantes existentes en la Administración Nacional al 31 de marzo último y las que se produjeran con posterioridad a esa fecha.

El decreto, además, disponía la afectación del 12% de la recaudación de impuestos creados por leyes especiales hasta el 31 de diciembre del corriente año, indicando que con los fondos que se giran en forma directa a las provincias (Fondo Especial del Tabaco -FET-, Fondo de Desarrollo Eléctrico del Interior -FEDEI-, Fondo de Desarrollo Regional -FDR-, Fondo de Asistencia Solidario -FAS- y fondos provenientes del impuesto a las ganancias, IVA y bienes personales) se constituiría un depósito remunerado indisponible en una cuenta del Banco Nación. Durante el mes de octubre la Secretaría de Hacienda debería optar por la entrega a las provincias de un título del Tesoro Nacional intransferible o por el mantenimiento de las cuentas indisponibles con los fondos depositados hasta el 30 de septiembre inclusive. En ambos casos, el vencimiento operaría el 30 de noviembre del año 2000. Un procedimiento similar se seguiría para los recursos depositados durante el último trimestre del año.

Asimismo, se suspendía la garantía del FONAVI ($ 900 millones al año) y cancelaba el aporte mensual del Tesoro a la provincia de Santa Cruz.

Sin embargo, en primera instancia debió anularse, en su totalidad, la reducción dispuesta para el Ministerio de Cultura y Educación.

Posteriormente, el Ministerio de Economía habría llegado a un acuerdo con varios gobernadores -que debe ser ratificado en el Congreso-, conforme al cual las provincias comenzarían a recibir a partir del 1º de octubre los fondos que se generen desde ese momento y recibirían a partir del año entrante los recursos acumulados entre mayo y septiembre, en tanto el FET quedaría excluido de los fondos indisponibles y se giraría en forma normal. De acuerdo con estimaciones oficiales los recursos que formarían parte del depósito indisponible sumarían unos $ 211 millones.

Con el objeto de mantener la reducción de gastos por este concepto prevista originalmente, se habrían propuesto las siguientes medidas: (i) ahorro forzoso de los jubilados con haberes "altos" o sobre las jubilaciones de privilegio; (ii) recortes de Aportes del Tesoro Nacional (ATN); (iii) disminución de gastos reservados de los ministerios del Interior, de Defensa y de Relaciones Exteriores y de la Secretaría de Inteligencia del Estado -SIDE-.

La situación descripta obligó al gobierno a realizar una corrección a la Carta Intención enviada al FMI en abril último. Según la nueva propuesta del gobierno -aceptada casi de inmediato por el organismo internacional pero apuntando a un fuerte compromiso de las autoridades nacionales de aprobar durante el mes de agosto la Ley de Convertibilidad Fiscal-, el déficit global (incluido el superávit cuasifiscal) ascendería a $ 5100 millones en 1999, un aumento de $ 150 millones respecto de la última cifra acordada (ver cuadro). La reducción del gasto primario -antes de coparticipación federal y modificatorias- sería de $ 450 millones respecto de la propuesta original, en tanto para las provincias el déficit permitido aumenta en $ 250 millones desde el primer acuerdo, pasando de $ 1450 millones (similar al déficit del año pasado) a $ 1700 millones.

Teniendo en cuenta que los recursos de origen nacional que reciben las provincias disminuyeron en torno del 1.5% en los primeros meses del año, si éstas mantuvieran constantes sus gastos al nivel de 1998 y los recursos provinciales disminuyeran un porcentaje similar a los nacionales, es altamente improbable que puedan alcanzar ese resultado.

Es de hacer notar, sin embargo, que los gobernadores, en realidad, no se verían seriamente perjudicados por el recorte de fondos dispuesto por decreto, ya que podrían tomar créditos con garantía en el depósito indisponible, con la única pérdida del costo de intereses neto de los ingresos por el mismo concepto ya que, como se mencionaba más arriba, el depósito es remunerado. Como consecuencia de ello, no es probable que la medida induzca a una disminución del gasto provincial.

Por otra parte, tampoco es probable que la nueva propuesta hecha por el gobierno al FMI, en lo que se refiere al déficit fiscal nacional, sea lograda. Ello sería consecuencia, por un lado, de menores ingresos debido a una caída del PBI real (y nominal) mayor a la esperada y de mayores gastos, tanto por las modificaciones hechas al decreto de reducción de erogaciones como por cambios dispuestos por el Congreso a la Ley de Presupuesto Nacional para 1999 -ver número anterior de Indicadores de Coyuntura- o si queda firme, finalmente, la alícuota del IVA para la medicina prepaga en 10.5%.

En este contexto, la ley de convertibilidad fiscal aparece como la herramienta salvadora y, aunque no sea estrictamente así, sí es una señal de que los economistas, pero también los políticos, asignan un rol importante al resultado de las finanzas públicas y sus efectos sobre el desenvolvimiento de la economía en su conjunto.

La recaudación tributaria nacional alcanzó a $ 3807.6 millones en el mes de abril, resultando $ 675 millones inferior (-17.7%) a la meta presupuestaria mensualizada -antes de contabilizar los ingresos provenientes del Fondo Especial del Tabaco, del Fondo de Energía Eléctrica, pasajes aéreos, parques nacionales, etc.- (ver gráfico). En tanto, si la comparación se hace con las proyecciones oficiales de los últimos días del mes, también se tiene un defecto de recursos que alcanza a los 42 millones de pesos.

Varios son los ingredientes que confluyen en esta nueva contracción de los ingresos tributarios en la comparación con un año atrás. A grandes rasgos deben mencionarse: (i) menores ingresos provenientes del comercio exterior como consecuencia de la disminución del nivel de actividad y consumo domésticos, que se refleja en menores importaciones; (ii) caída de recursos en el impuesto a las ganancias (en el mes de abril pagan el saldo del impuesto las personas físicas) derivados, en parte, de mayores anticipos pagados durante 1998 (téngase presente que en 1998 se pagó el 96% del impuesto determinado para ese año, cuando en 1997 se había hecho efectivo el 90% del impuesto); (iii) disminución de los ingresos previsionales originados, en parte, en la reducción de las alícuotas pagadas por los empleadores.

Sin embargo, no toda la contracción proviene de las fuentes mencionadas. Es evidente que, tanto en el caso de ganancias como en las contribuciones patronales están en juego los efectos de la recesión. En lo atinente a ganancias, a través de probables menores retenciones si se consideraran los ingresos a la misma alícuota; en los impuestos laborales, como consecuencia de la disminución del empleo.

Por otra parte, los ingresos totales por IVA mostraron una caída del 4.9% con relación a abril de 1999 y, si bien los pagos por devoluciones fueron altos ($ 257.9 millones), resultan inferiores a los de un año atrás (ver gráfico), lo que lleva a una caída de la recaudación superior al 7% en el último año.

Obviamente, la caída de ingresos tributarios -que alcanzó al 2.4% en la comparación interanual- se vio fuertemente atenuada por los nuevos recursos generados por la reforma y otras modificaciones tributarias (impuesto sobre la ganancia mínima presunta, sobre los intereses pagados por las empresas, monotributo, sobre las transacciones de automóviles para financiar el Fondo Docente, ampliación de la base imponible del IVA, aumento de la alícuota de ganancias).

Todo induce a pensar, entonces, que la economía doméstica continúa en un sendero declinante. De este modo, es probable que deba repetirse, hacia fines de este año, el esquema de adelanto de anticipos en el impuesto a las ganancias tal como ocurriera el año pasado.

En los primeros cuatro meses de 1999 el Sector Público No Financiero mostró un superávit primario, incluyendo privatizaciones, de $2255 millones, significativamente mayor al de igual período de 1998, cuando alcanzó a $ 376.1 millones.

En este período se registró un aumento de los recursos totales del 11.2%, debido al crecimiento de los ingresos no tributarios (46.9%) y de las privatizaciones -YPF, BHN-, en tanto los ingresos tributarios mostraron una caída del 1.5%. Los gastos primarios, en tanto, aumentaron un 0.7%. Las partidas expansivas fueron: el pago de remuneraciones, las transferencias corrientes -aunque los recursos con destino a las provincias disminuyeron más de un 1%- y las prestaciones de la Seguridad Social (4.4%, 2 % y 0.6% respectivamente). A su vez, descendió el gasto en bienes y servicios no personales (8.6%) y de capital (8.2%). Al interior de éste es importante notar la caída del 12.5% en la inversión real directa.

El pago de intereses fue un 30.5% superior al registrado en 1998, con un aumento del 88% en el mes de abril (en comparación con el mismo período del año pasado).

De esta manera, el déficit global acumulado en los primeros cuatro meses de 1999 fue de $ 421 millones (solamente en abril alcanzó a $ 839.7 millones), 75% inferior al de un año atrás. Sin embargo, si se excluyen las privatizaciones, se obtiene un déficit global de $2201.1 millones, que resulta un 25% superior al del primer cuatrimestre de 1998.

La meta acordada con el FMI -aprobada en los últimos días del mes de mayo- prevé para el primer semestre un déficit global sin privatizaciones -incluyendo el superávit cuasifiscal del BCRA- de $2850 millones. Así, si se contabiliza un superávit cuasifiscal de $168 millones para el mismo periodo, el déficit global acumulado resulta inferior en $767 millones al incluido en el acuerdo, lo que implica que, en promedio, en los meses de mayo y junio el desequilibrio fiscal nacional no podrá exceder los 383 millones de pesos.