A Legitimidade Ativa no Mandado de Segurança Coletivo

 

A Legitimidade Ativa

no Mandado de Segurança

Coletivo

 

O mandado de segurança coletivo foi instituído pelo artigo 5o, inciso LXX, da Constituição Federal, com a seguinte formulação:

 

“LXX. O mandado de segurança coletivo pode ser impetrado por: a)partido político com representação no Congresso Nacional; b)organização sindical, entidade de classe ou associação legalmente constituída e em funcionamento há pelo menos um ano, em defesa dos interesses de seus membros”.

 

      Menos do que um novo remédio inteiramente original, trata-se do velho mandado de segurança com inovações no âmbito subjetivo e objetivo. No ângulo subjetivo, ressalta no mandado de segurança coletivo a legitimidade ativa para sua impetração, sendo este nosso objetivo.

 

      Analisemos primeiro a legitimidade ativa dos sindicatos e entidades ou associações de classe no mandado de segurança coletivo. Note-se que o artigo 8o inciso III da Constituição Federal já havia outorgado aos sindicatos a atribuição de “defesa dos direitos e interesses coletivos ou individuais da categoria, inclusive em questões judiciais e administrativas”.

 

      Por igual, o inciso XXI do artigo 5o conferiu às entidades associativas, quando expressamente autorizadas, “legitimidade para representar seus filiados judicial ou extrajudicialmente”.

 

      Doutrina e jurisprudência tem divergido quanto à aplicação, ao mandado de segurança coletivo, da regra do artigo 5o, inciso XXI, que exige das entidades associativas expressa autorização para representar seus associados em juízo. Reparemos que o artigo 5o, inciso LXX, alínea b, não contém a exigência nem se reporta a ela.

 

      Prevê tal dispositivo requisitos de natureza diversa, como por exemplo: constituição regular e funcionamento há mais de um ano. Por tal razão, poderia se dizer que essa exigência de autorização é imprópria, pois estaria o intérprete restringindo onde a Constituição Federal não o fez. Assim entende boa parte da doutrina. O Tribunal de Justiça de São Paulo, entendeu que[1]:

 

“Desnecessária, ademais, expressa autorização dos associados ou indicação nominal dos beneficiários diretos da impetração. A primeira exigência colocaria essa ação de classe na mesma situação das intentadas por associações legitimadas a partir da forma do inciso XXI do artigo 5o da Constituição Federal. E a segunda ignora a dimensão dos interesses coletivos tutelados pela garantia constitucional do mandado de segurança coletivo”.

 

      Outros Tribunais Estaduais tem seguido orientação diversa, como o de Alçada do Rio Grande do Sul, que proferiu o seguinte acórdão[2]:

 

“A teor do artigo 5o ,XXI, da Carta Maior de 1998, para pleitear em juízo, em nome de seus filiados, as entidades associativas hão que ter expressa autorização. Autorização que pode constar dos respectivos estatutos ou específica, da assembléia geral, para determinada ação. Não a apresentando a entidade associativa ,falecer-lhe-á legitimidade para pleitear judicialmente em nome dos filiados”.

 

      O Tribunal de Justiça do Rio de Janeiro se pronunciou, no sentido de que se aplica ao mandado de segurança coletivo, “analogicamente, o n.ºXXI do art.5o da Constituição Federal, exigindo que a sociedade apresente a ata da assembléia que deu autorização para promover o mandamus”.

      Mais complexa é a análise das hipóteses em que partidos políticos estão legitimados para requerer mandado de segurança coletivo. É que a alínea a do inciso LXX do artigo 5o, ao referir-se a eles, não acrescentou o complemento “em defesa dos interesses de seus membros ou associados”, presente em relação aos outros legitimados. Isto deu margem a que se interpretasse a legitimação dos partidos políticos como sendo muito mais ampla, quase ilimitada. Tal  leitura, contudo, conflita-se com conceitos sedimentados no campo processual civil em matéria de substituição processual e legitimação extraordinária. O Supremo Tribunal de Justiça adotou posição restritiva da atuação dos partidos políticos, em mandado de segurança coletivo ,no sentido de que só cabe na defesa de seus filiados.

      No que diz respeito à  necessidade de autorização expressa para o sindicato representar seus associados através do mandado de segurança coletivo, Ada Pellegrini Grinover nos dá preciosas lições:

“ Para o ajuizamento do mandado de segurança coletivo, nem os partidos políticos, nem as organizações sindicais, nem as entidades de classe e nem mesmo as associações legalmente constituídas necessitam daquela autorização expressa a que alude o inciso XXI do art.5o da Constituição para outras ações, que não a segurança coletiva”.

 

      Agora analisemos a extensão da legitimidade dos partidos políticos no mandado de segurança coletivo. Segundo Calmon de Passos:“O nexo entre o direito ou interesse do substituto e o direito ou interesse do substituído é indispensável”. Carlos Mario Velloso adota a tese restritiva, pela qual os partidos políticos só podem pleitear, por esta via, direitos de natureza política e em favor de filiados seus. Calmon de Passos sugere que só se deve admitir legitimidade direta aos partidos políticos quando inexistir entidade representativa dos indivíduos cujos interesses se encontram em jogo, cabendo-lhes assumir a representação desse segmento ainda não organizado.

 

      Em suma, os partidos políticos podem impetrar mandado de segurança coletivo para proteção de interesses individuais e coletivos de seus filiados(Luiz Roberto Barroso). Neste ponto há uma certa unanimidade. Mas a doutrina tem defendido para os partidos políticos legitimação muito mais ampla do que aquela confinada pela expressão “direito líquido e certo” . Vejamos então:

 

“Quando o pedido for de partido político, basta a simples ilegalidade e a lesão de interesse daquele tipo, não sendo caso de estabelecer qualquer vínculo entre o interesse e os membros, ou filiados do partido. Este, na verdade, agirá na defesa do interesse da sociedade, como é da natureza de sua atuação(Celso Agrícola Barbi)”.

 

“Os partidos políticos não conhecem restrições constitucionais. Ou por outra, a proteção não será apenas para os filiados do partido, muito pelo contrário (...) Tudo que transcender ao individual, pois de reflexo para toda a coletividade, apresentar-se com caráter de liquidez e certeza, e, ainda tiver em vista o estado democrático de direito e os direitos fundamentais, traduzidos, latu sensu, nas liberdades públicas, poderá ser objeto do mandado de segurança coletivo interposto por partido político(Lúcia Valle Figueiredo)”.

 

“O partido político está legitimado a agir para a defesa de todo e qualquer direito, seja ele de natureza eleitoral, ou não. No primeiro caso, o Partido estará defendendo seus próprios interesses institucionais, para os quais se constituiu. Agirá, a nosso ver, investido de legitimação ordinária. No segundo caso - quando, por exemplo, atuar para a defesa do ambiente, do consumidor, dos contribuintes (direitos difusos) - será substituto processual, defendendo em nome próprio interesses alheios. Mas nenhuma outra restrição deve sofrer quanto aos interesses e direitos protegidos: além da tutela dos direitos coletivos e individuais homogêneos, que se titularizam nas pessoas filiadas ao partido, pode o partido buscar, pela via da segurança coletiva, aquela atinente a interesses difusos, que transcendam aos seus filiados”.

 

      Enfim, Luiz Roberto Barroso nos lembra que duas observações merecem ser feitas. A primeira é no sentido de destacar-se que, embora se preste à tutela de situações jurídicas mais fluidas que as caracterizadas por um direito subjetivo individualizável, ainda assim se exige a liquidez e certeza dos fatos que as constituem, como pressuposto de cabimento do mandado de segurança coletivo.

 

      A segunda observação é de que a tese da legitimação incondicionada dos partidos políticos é sedutora. Mas não é possível deixar de assinalar que ela representa o risco de ensejar demandas de pouca consistência jurídica ou excessivamente políticas, transferindo para o Judiciário discussões pertinentes mais aos outros dois Poderes.

 

      O mandado de segurança coletivo cria uma hipótese de substituição processual. Poderá assim uma entidade de classe intervir em nome da coletividade como um todo, na defesa de um interesse geral, que apenas se reflete, sem com ele confundir-se, no interesse individual de cada um dos seus membros. Terá igualmente legitimidade extraordinária para requerer o writ em socorro de algum de seus filiados, contra ato ilegal a ele lesivo, em caráter individual.

 

      O remédio tem largo alcance prático. Ele permitirá que seja julgado, em processo único, o conjunto de todos os litígios entre os integrantes de determinado grupo ou categoria e o Poder Público. Duas vantagens são de plano identificáveis: a grande simplificação e economia de tempo e trabalho; a supressão da possibilidade de decisões logicamente conflitantes, que, potencialmente, poderiam resultar da circunstância de distintos órgãos julgadores adotarem teses jurídicas desiguais.

 

      Parece fora de dúvida que no mandado de segurança coletivo impetrado por organização sindical, entidade de classe ou associação tem de estar presente o requisito de liquidez e certeza do direito. Neste requisito não está implícita a individualização ou subjetivação do direito, pelo que tal requisito não exclui a possibilidade de que o mandado de segurança coletivo possa ser utilizado eventualmente para tutela de interesses difusos. Quanto ao ato ilegal ou com abuso de poder praticado por autoridade, este requisito também deve estar presente.

 

Traço típico do mandado de segurança coletivo em contraste com o mandado de segurança simples é a legitimação ativa extraordinária que se conferiu aos partidos políticos, organizações sindicais, entidades de classe e associações. Salvo exceções, aplicam-se ao novo remédio as regras vigorantes para o instituto matriz.

 

 

 

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[1] MS 10.503-0, Rel. Des. Yussef Cahali, “Revista dos Tribunais” 657/74.

[2] RT 668/159

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