Türkiye'de Çevre Sorunlarının Çözümünün İdari ve Siyasi Koşulları

Türkiye'deki Çevre Sorunlarının Çözümünün İdari ve Siyasi Koşulları*

Gökhan Orhan

Balıkesir Üniversitesi Kamu Yönetimi Bölümü

Özet

Bu bildiri dünyada geliştirilen çevre koruma modellerinin ve ilkelerinin ışığında ve bazı teorik tartışmalardan hareketle Türkiye'de çevre koruma ve çevre sorunlarını çözme konusunda yapılan çalışmaları tartışmayı amaçlamaktadır. Yirminci yüzyılın ikinci yarısında gelişmiş sanayi ülkelerinden başlayarak dünyayı etkilemeye başlayan çevre sorunlarının çözümü için ülkeler ve uluslararası kuruluşlar bazı çözüm önerileri üretme yoluna girdiler. 1972 yılında toplanan Stockholm Konferansı sonrası pek çok ülke çevre sorunlarının çözümü için çevre bakanlıkları ve çevre örgütlerinin kurulması gibi bürokratik örgütlenmelere gidip çevre mevzuatlarını geliştirdiler.

1970'lerdeki bu yaklaşımları takiben 1980'ler ve 1990'lar çevre ve kalkınma sorunlarının çözümü için yeni bazı oluşumlara sahne oldu. Birleşmiş Milletlere bağlı Dünya Çevre ve Kalkınma Komisyonunun 1987'de yayınladığı Ortak Geleceğimiz raporu sonrasında Sürdürülebilir Kalkınma ve bu amaca ulaşmak için getirilen yeni ilkeler çevre koruma konusundaki yeni paradigmayı oluşturdu. 1992'deki Rio Toplantısı sonrası bu ilkeler 170'ten fazla ülke tarafından kabul edildi ve sürdürülebilir kalkınma bu ülkelerin çevre ve ilgili diğer mevzuatlarında yerini aldı. Bu anlamda sürdürülebilir kalkınma bu ülkeler için hem ulaşılması planlanan bir hedef hem de onların çevre politikaları için belirleyici bir ilkeler bütünü haline geldi. Böyle olmasıyla birlikte bu ilkelerin en önemli sorunlarından biri çok genel olmaları ve uygulama ile ilgili sorunların göz ardı edilmesidir.

Türkiye 1970'lerden itibaren çevre koruma konusunda uluslararası alandaki bazı gelişmeleri takip etmeye başladı. 1970lerde ilk çevre örgütünü kuran Türkiye'de 1980lerden itibaren çevre koruma yasal bir çerçeveye kavuştu. 1983te yürürlüğe giren Çevre Kanunu ve ilgili yönetmelikleri 1991 yılında Çevre Bakanlığının kurulması takip etti. Türkiye'de yaşanan bütün bu yeniliklerin hayata geçirilmesinde modernleşmeci gelenek önemli bir rol oynamıştır. Türkiye çevreyle ilgili uluslararası alandaki pek çok anlaşmaya imza atmış ve diğer ülkelerdeki çevre mevzuatlarının benzerlerini ülkeye getirmiştir. Fakat yapılan bu düzenlemeler tek başlarına Türkiye'de varolan çevre sorunlarının çözümüne fazla katkıda bulunamamıştır. Bu süreçte yapılması gereken başarısız örneklerin tekrarını yapmak yerine varolan başarılı örneklerden hareketle Türkiye'de çevre sorunlarının çözümünün idari ve siyasi koşullarını belirlemek olmalıdır.

Türkiye'de çevre sorunlarının çözümünün en önemli ön şartı halkın sürece aktif olarak katılımından geçmektedir. Sorunların çözümünü merkezi hükümetten beklemek yanıltıcı olacaktır. Çünkü ülkenin merkeziyetçi yapısı ve bürokrasinin merkezdeki kuruluşlar arasında beraber iş yapmayı ve yeni önceliklerin politikaları belirleme sürecine girmesini engelleyen çok parçalı ve bölünmüş yapısı çevrenin korunması ve kirliliğin önlenmesinde önemli engeller olarak karşımıza çıkmaktadır. Bu süreci aşmanın en önemli koşullarından biri politikaları belirleme sürecinde kurumların beraber çalışabilmelerine ve halkın ve ilgili kuruluşların bu sürece dahil edilmelerini olanaklı kılacak bir yapının hayata geçirilmesi olacaktır.

1. Çevre Koruma Alanında Dünyada Yaşanan Bazı Gelişmeler

Çevre sorunları insanlık tarihi kadar eskidir. İnsanlardan ya da diğer doğal nedenlerden kaynaklanan çevre sorunları uzun zamandan beri var olagelmiş, dünyamız pek çok çevre sorununu yaşamıştır. Ancak insan ve yaşadığı çevre arasındaki hassas denge son iki yüzyılda insanların doğaya gitgide artan müdahaleleri sonucu daha da fazla bozulmaya başlamış ve özellikle yirminci yüzyılın ikinci yarısında çevre sorunları hızla artmaya başlamıştır. Her ne kadar benzerleri daha önceleri yaşanmışta olsa çevre sorunları gelişmiş sanayi ülkelerinden başlayarak dünyayı daha da artan bir şekilde etkilemeye başlamış ve bu yüzyılın ikinci yarısında siyasallaşarak toplumların çözmeye çalıştığı önemli sorunlardan biri haline gelmiştir. En önemlisi de çevre sorunlarının artık başlı başına bir sorun alanı olarak kabul edilmeye başlanması ve toplumların gündemindeki yerlerini almalarıdır.

Bu süreçte sanayileşme ve hızlı kentleşmenin yarattığı sorunlarla birlikte hava, su, toprak ve gürültü kirliliği toplumların gündeminde önemli bir yer tutmaya başlamışlar ve hepsinden önemlisi bu sorunlar başlı başına birer 'sorun' olarak algılanmaya başlamışlardır. Başlangıçta fazla önemsenmeyen çevre sorunlarıyla diğer bürokratik örgütler ilgilenmişler, sonrasında da sadece bu sorunlarla ilgilenecek ve çevreden sorumlu örgütler kurulmuştur. İşte bu süreçte çevre sorunlarının sınır tanımayan ve birden çok alanı ilgilendirme özelliği anlaşılmış ve bunlar çevre sorununun çözümü için daha sonraki ulusal ve uluslararası alandaki çabaları şekillendirmiştir. Özellikle denizlerdeki kirlenme ve ırmaklar sayesinde sınır aşan su kirliliği ve yine asit yağmurlarına yol açan hava kirliliği gibi sorunlar karşısında ülkelerin ortak stratejiler geliştirmesi gerekliği anlaşılmıştır. Bu nedenle uluslararası kuruluşlar bir takım çözüm önerileri üretme yolunda çabalar göstermeye başladılar. Bu çabaların sonucunda 1972 yılında Stockholm Konferansı toplandı. Stockholm Konferansının çevre sorunlarının uluslararası alana taşınmasında ve bu sorunlara artan bir ilgi gösterilmesinde önemli bir rolü vardır. Stockholm Konferansı sonrası varolan çevre sorunlarının önemi daha geniş bir kitle tarafından anlaşılmış ve bu konferans sonrası pek çok ülkede çevre sorunlarının çözümü için hükümetler bürokratik örgütlenmelere gitmişlerdir. Özellikle çevre bakanlıkları ve çevre örgütlerinin kurulması en çok başvurulan yöntemlerdi. Kabaca bir özetleme yapmaya çalışırsak, başlangıçta ortaya çıkan çevre sorunlarıyla farklı farklı bakanlıklar ve kuruluşlar ilgilenirken 1970'lerde çevre sorunları başlı başına bir sorun alanı olarak tanımlanmış ve bunların çözümü için daha önceki modellerden farklı olarak çevre bakanlıkları, çevre müsteşarlıkları tipi bağımsız örgütlenmelere gidilmiştir.

1970'lerin çevreye bakışının mantığı bir kaç ana noktayla özetlemek gerekirse, 1970'lerin yaklaşımı çevre ve ekonomi arasında negatif bir ilişki olduğunu, çevre korumanın ekonomik gelişmeyi engellediğini ve ekonomik gelişmenin beraberinde çevre sorunlarını getirdiğini varsayar. Weale'in de işaret ettiği gibi 1970'lerin çevre stratejileri yeni örgütsel ve kurumsal formların getirilmesini de içeren bazı kurumsal düzenlemeler ve idari düzenleme tekniklerine dayanmaktaydı. Özellikle yeni yasaların çıkarılması ve kurumların getirilmesine önem verildi. Çevre sorunlarının çevreden sorumlu bir kuruluş tarafından çözülebileceği mantığından hareketle çevre sorunlarının birden fazla kurumu ilgilendirdiği gerçeği göz ardı edildi ve çevre politikasının başlı başına bir ayrı bir alan olarak kabul edilebileceği varsayıldı. Çevre sorunları bağlamında bir neden-sonuç ilişkisinin varolduğu varsayıldı. Alıcı ortama göre yapılan düzenlemeler beraberinde sorunların kaynağı yerine sorunlar ortaya çıktıktan sonra çözülebileceği yaklaşımını beraberinde getirdi. Bu anlamda bu stratejiler sorunlarını kaynağında çözmek yerine ortaya çıkan sorunların giderilmesine odaklanmıştır. Bunlara ek olarak 1970'lerin stratejileri bazı çevre sorunlarına diğerlerinin aleyhine daha fazla önem verilmesine neden oldu. Yaşanan uygulama sorunlarıyla beraber, bu yaklaşım bazı sorunları çözmek yerine sorunların zaman ve mekan anlamında yer değiştirmesine neden oldu (Weale, 1992: 22-23).

1970lerin bu yaklaşımı bazı sorunları çözmekle birlikte beraberinde artan çevre sorunları getirdi. Jänicke ve Weidner'in de belirttiği üzere göreceli olarak müreffeh ülkelerde bile sadece SO2 ve tozdan kaynaklanan hava kirliliğinde bir azalma ve kanalizasyon sayılarında artış sağlandı. Ancak bu ülkelerde bile trafikten kaynaklanan hava kirliliği, yeraltı sularının kirlenmesi, artan katı atık ve toksik atık miktarları, toksik atıklara maruz kalmış alanların sayısının artması ve biyolojik çeşitliliğin azalması önemli çevre sorunları arasındadır (Jänicke ve Weidner, 1996: 299-300). Bu anlamda şehirlerde hava kirliliğinin azaltılması ve benzeri bir kaç alanda ilerleme sağlanmakla birlikte çevre sorunları artmaya devam etmiştir.

1970'lerin sonlarına doğru bu yaklaşımın sorunları çözmediği ve özellikle azgelişmiş ülkelerde çevre sorunları ve kalkınma arasındaki bağlantının daha da belirgin bir şekilde ortaya çıkışı uluslararası camiayı çevre ve kalkınma sorunlarına daha farklı bir açıdan bakmaya ve yeni çözümler aramaya itti. 1970'lerdeki bu yaklaşımları takiben 1980'ler ve şu ana kadar 1990'lar çevre ve kalkınma sorunlarının çözümü için yeni bazı yaklaşımlara şahit oldu.

Bu süreçte 1983 yılında Birleşmiş Milletlere bağlı olarak kurulan Dünya Çevre ve Kalkınma Komisyonunun (DÇKK) çalışmaları sonrasında 'Sürdürülebilir Kalkınma' yeni bir paradigma olarak çevre ve kalkınma sorunlarına farklı bir bakış açısı getirdi. DÇKK' nun hazırladığı Ortak Geleceğimiz Raporunda (1987: s.31) "bugünkü kuşakların ihtiyaçlarını sağlarken gelecek kuşakların da kendi ihtiyaçlarını karşılayabilme imkanını ellerinden almayan kalkınma" olarak tanımlanan sürdürülebilir kalkınma 1980'lere ve şu ana kadar 1990'lara damgasını vurdu. Bu süreçte sürdürülebilir kalkınma ve bu amaca ulaşmak için getirilen yeni ilkeler çevre koruma konusundaki yeni paradigmayı oluşturdu. 1992'deki Rio Toplantısı sonrası bu ilkeler 170'ten fazla ülke tarafından kabul edildi ve sürdürülebilir kalkınma bu ülkelerin çevre ve ilgili diğer mevzuatlarında yerini aldı. Bu anlamda sürdürülebilir kalkınma bu ülkeler için hem yakalanacak bir hedef hem de onların çevre politikaları için belirleyici ilkeler bütünü haline geldi. Çevre koruma ve kalkınmayı bir bütün olarak gören bu yaklaşım bu amaca ulaşılabilmesi için uluslararası dayanışma ve yardımlaşmadan, gelişmiş ülkelerden gelişmekte olan ülkelere teknoloji ve kaynak aktarımına, kuşaklar arasında ve uluslararasında hakkaniyet ölçüleri içinde kalınmasına kadar pek çok yeni ilkeyi beraberinde getirmiştir.

Sürdürülebilir kalkınma yaklaşımı kalkınma ve çevre sorunlarının çözümü için çevre ve kalkınmanın birbirine karşıt değil bir bütün olarak düşünülmesi gerektiğini savunur. Bu yaklaşıma göre çevre koruma kalkınmanın önünde bir engel değil kalkınmanın ön şartıdır ve kalkınma için uzun vadede çevre koruma şarttır. Çevre sadece atıkların gönderildiği bir çöplük değil aynı zamanda da bir kaynak olarak düşünülmelidir. Bunun için ekonomi ve çevre, planlama ve uygulama aşamalarında beraber ele alınmalı ve çevre faktörü diğer politika alanlarında da göz önüne alınmalıdır. Sürdürülebilir kalkınma yaklaşımı hem kaynakların mümkün olduğunca korunmasını hem de dünyanın varolan taşıma sınırları ve limitleri dahilinde yaşanmasını gerektirir. Bunlara ek olarak hem şu anki yoksulların temel gereksinimlerinin karşılanmasını hem de gelecek kuşakların haklarına saygı duyulmasını gerektirir.

Sürdürülebilir kalkınma yaklaşımı çevre ve kalkınma sorunlarının çözümü için bütüncül bir yaklaşım öngörmektedir. Bunun için entegre ve eşgüdümlü çalışmalara gereksinim vardır. Buna göre çevre sorunları ortaya çıkmadan önce çözülmelidir. 'End of pipe' çözümler yerine sorunlar kaynağında çözülmelidirler. Bunlara ek olarak sürdürülebilir kalkınmanın uygulanmasında halkın ve ilgili tarafların katılımı da oldukça önemli bir rol oynamaktadır. Sürdürülebilir kalkınma temel ekonomik kalkınma paradigmasının değişmesini gerektirir ve bu anlamda pek çok kurumsal değişikliği de beraberinde getirir. Bunlara ek olarak sürdürülebilir kalkınmanın etkili bir şekilde uygulanabilmesi için sorunlara bütüncül bir şekilde yaklaşan, eşgüdüme, entegre ve beraber iş yapan ve aynı zamanda da katılımcı bir yapıya gereksinim vardır ki bunların uygulanması da oldukça da oldukça önemli kurumsal değişiklikler yapılmasını gerektirir.

Yukarıda da belirttiğimiz gibi yukarıdaki ilkeler 1987'de DÇKK tarafından yayınlanan Ortak Geleceğimiz adlı raporda yer almıştır. Bu raporu takip eden ve 1992 yılında Rio' da düzenlenen Dünya Çevre ve Kalkınma Konferansı sonrası kaleme alınan Gündem 21'de 170'ten fazla ülke tarafından onaylanmış ve ilgili ülkelerin ve uluslararası kuruluşların mevzuatına girmiş bulunmaktadır. Bu anlamda sürdürülebilir kalkınma ve beraberindeki ilkeler çevre koruma ve kalkınma alanında yeni paradigmayı oluşturmuş olup, bu sorunların çözümü için geliştirilen ulusal ve uluslararası politikaları ve bu politikaların uygulanması için kurulan yeni kurumların oluşturulmasında belirleyici olmuştur.

Bu kurallar bütünü çevre ve kalkınma sorunlarının çözümü için hem fikir anlamında yeni açılımlar ve politika önerileri getirmiş hem de ilgili kurumların şekillenmesinde rol oynamışlardır. Günümüzde uluslararası dolaşımda olan bu yeni politikalar ve fikirlerin ülkelerin ve uluslararası kuruluşların çevre koruma ve kirliliği önlemek için oluşturdukları kurumsal ve yasal çerçevelerin oluşumunda önemli bir belirleyicilikleri olmuştur. Aynı zamanda ilgili ülkelerin idari ve siyasi yapılarıyla kurumsal gelenekleri de bu süreçte önemli bir rol oynamışlardır. Her ne kadar sürdürülebilir kalkınma ve ilgili ilke ve öncelikler ülkelerin yasalarına girmiş olsalar bile, bu genel kuralların uygulanması önemli bir sorun olarak karşımıza çıkmaktadır. Ülkelerin kurumsal gelenekleri ve varolan idari ve siyasi sistemleri bu ilkelerin ve politikaların uygulanmasında önemli roller oynamaktadırlar.

Bu bağlamda ortaya çıkan en önemli sorunlardan biri de Türkiye gibi merkeziyetçi ve yukarıdan aşağıya modernleşmeci ve kalkınmacı bir geleneğe sahip bir ülkede bu yeni ilkelerin nasıl bir uygulama alanı bulacağıdır. Acaba Türkiye'nin modernleşmeci ve merkeziyetçi geleneği buradaki bu 'ekolojik modernizasyon' sürecini hızlandırıcı bir rol mü oynayacak yoksa tam tersine engelleyici bir rol mü oynayacak? Takip eden bölüm bu sorunları Türkiye özelinde tartışmaya ayrılacaktır.

2. Çevre Koruma Alanında Türkiye'deki Gelişmeler

Çevre ve kalkınma alanında Türkiye'de diğer ülkelerde yaşananlara benzer bir süreçten geçti. Önceleri farklı farklı kuruluşlar tarafından düzenlenen çevre politikaları 1970lerle beraber yeni bir mecraya girdi. 1972'deki Stockholm Konferansını takiben Türk bürokrasisinde de bir çevre örgütünün kurulması için girişimler başladı. 1978'de Başbakanlık Çevre Müsteşarlığı kuruldu. 1983 yılında Çevre Kanunu yürürlüğe girdi. 1984 yılında Genel Müdürlük olan Çevre Örgütü 1991 yılında Çevre Bakanlığı statüsünü aldı. Bu süreçte çerçeve olarak getirilen Çevre Kanununa ek olarak yapılan bazı yasal düzenlemelerle mevzuat geliştirildi. Bunlara ek olarak çevre koruma ve sürdürülebilir kalkınma Türkiye'deki beş yıllık kalkınma planlarında yerini aldı ve aynı zamanda Türkiye çevre koruma ve kirliliğin önlenmesi ve sürdürülebilir kalkınma için pek çok uluslararası anlaşmaya taraf oldu.

Bütün bu gelişmeler Türkiye'nin çevre koruma için bazı yasal ve kurumsal düzenlemelere gittiğini göstermektedir. Yani çevre koruma, kirliliğin önlenmesi ve sürdürülebilir kalkınma hedeflerine ulaşılabilmesi için bir yasal çerçeve getirilmiş ve bu çerçevenin uygulanabilmesi için yeni bazı kurumlar oluşturulmuştur. Çevre politikasının kurumsallaşması ve gelişmesi sürecinde Türkiye'nin idari ve siyasi gelenekleri önemli bir rol oynadı. Özellikle Türkiye'nin 19.yüzyıldan beri süregelen modernleşme geleneğinin bu ilkelerin alınıp uygulamaya koymasındaki rolü yadsınamaz. Aynı zamanda Türkiye'deki merkeziyetçi devlet geleneğinin sorun çözme konusundaki yaklaşımı daha ziyade yeni kanuni düzenlemelere getirmek ve kurumsal oluşumlara gitmektir. Bunda da yukarıdan aşağıya işleyen bir yöntem izlenmektedir. Hizmetten ziyade kontrolü amaçlayan Türk bürokrasisi sorunların çözümünde yeni idari ve kurumsal oluşumlara gitme yolunu sürdüre gelmiştir. Daha önceki pek çok reform örneğinde olduğu gibi Türk çevre mevzuatı ve çevreyle ilgili kurumlar ve fikirler dışarıdan gelmiş ve Türk idari ve yasal sistemine eklenmişlerdir. Bu süreçte tabanda gelen bir baskı ve istek yerine yukarıdan gelen istekler daha belirleyici olmuştur. Daha önce de belirttiğimiz gibi küreselleşmenin sonucu olarak günümüzde sadece mal ve hizmetler değil fikirler, politika ilkeleri, politikalar ve kurumsal modeller de yer değiştirmektedir. Çevreyle ilgili pek çok uluslararası fikir ve ilke bu etkileşim sonrası Türk mevzuatında yerini aşmıştır. Ancak Türk idare sisteminin en önemli özelliklerinden biride bu kanunların uygulanmasının ardında bir siyasi güç olması gerekliliğidir. Bu nedenle Türkiye bu mevzuatı almasına ve uygulamaya koymasına rağmen, ilgili mevzuatın yeterince uygulanması ve alınan sonuçlar bağlamında tam bir başarıdan söz etmemiz olası değildir. Bu konudaki genel eğilimde bu yöndedir. 1997-1998 yılları arasında Türkiye'de çevre konusundaki bazı kilit aktörlerle yaptığım görüşmelerde yönelttiğim sorulardan biride Türkiye'de çevre korumanın ve özelde sürdürülebilir kalkınmanın uygulanmasında başarılı olup olunmadığıydı. Alığım yanıtlardan büyük bir çoğunluğu hava kirliliği ve koruma konusunda sağlanan kısmi bazı başarılara rağmen genelde bir başarısızlığa işaret etmekteydi.

Her ne kadar Türkiye çevreyle ilgili uluslararası alandaki pek çok anlaşmaya imza atmış ve sonrasında diğer ülkelerdeki çevre mevzuatlarının benzerlerini Türkiye'ye getirmiş olsa da bu kağıt üzerindeki düzenlemeler Türkiye'de varolan çevre sorunlarının çözümüne fazla katkıda bulunamamıştır. Gerçekten de Türkiye'de çevre kirliliği artan bir hızla devam etmektedir. Pek çok çevre sorunu eskisi gibi sürmekte ya da gereken önlemler alınmamaktadır. Türkiye'de varolan çevre mevzuatı gerektiği gibi uygulanmamaktadır. Şehirlerimizde ve sanayi bölgelerimizde hava kirliliği, akarsu, göl ve denizlerimizde su kirliliği artarak devam etmekte, verimli tarım topraklarının ve orman alanlarının kaybı halen gündemde önemli bir yer tutmaktadır. Bu nedenle Türkiye'yi bu konuda başarılı görmek ve çevre koruma alanında başarılı örnekler bulmanın oldukça zor olduğu belirtilebilir.

Türkiye'deki çevre sorunlarının çözülmesi ya da potansiyel sorunların önlenmesinde sağlanacak başarılarda ülkenin içinde bulunduğu idari ve siyasi sistemin önemli bir belirleyiciliği vardır. Çevre sorunları göreceli olarak yeni sorunlar olduğundan dolayı ülkede varolan yapılar üzerinden bu sorunlar çözülmeye başlanmış, sonrasında yeni bazı idari ve kurumsal düzenlemelere gidilmesine rağmen bu düzenlemeler varolanlara ekleme halini almış ve çevre sorunlarıyla daha etkin bir mücadele için gereken ve sorunlara daha bütüncül, entegre ve eşgüdümlü yaklaşmayı gerektiren düzenlemelere gidilememiştir. Getirilen düzenlemelerin bir kısmı kağıt üzerinde kalmış, diğerleri ise gereken etkinlikte kullanılmamıştır. Mevzuattaki sorunlar aşılamamış, bazı alanlarda düzenleme yapılmamış ve bazı alanlarda da birden fazla kuruluş arasında yetki çakışmaları ve çatışmalar ortaya çıkmıştır. Türk bürokrasisindeki merkeziyetçilik, fragmantasyon ve beraber iş yapma alışkanlığının olmaması bu süreçte önemli roller oynamıştır. Eski, her ne pahasına olursa olsun, kalkınma yaklaşımı hala daha Türk bürokrasisinde etkisini sürdürmektedir.

Genelde üzerinde uzlaşılan bu ve benzeri saptamaları yapanlar, sorunların çözümü için neler yapılması gerektiği konusunda genel geçer kuralların tekrarını yapmaktadır. Bütün bu saptamalar doğru olmakla birlikte "bu sorunların çözümü bu kuralların ve ilkelerin hayata geçirilmesi gereklidir, etkin bir uygulama gereklidir" gibisinden bir yaklaşım fazla sonuç vermeyebilir. Halbuki bu konuda yapılması gereken, yapılan hataları saptamak ve yapılmaması gerekenleri tekrarlamaktan ziyade, sorunların çözümü için gereken koşulların saptanmasıdır. Bu da başarısız örnekler yerine başarılı örnekleri izleyerek başarılı olmak için gereken koşulların saptanmasından geçer. Bu başarısız örnekler genelleme amacıyla kullanılması da kanımca doğru olmaz. Politika analizi sadece varolan sorunların dökümünün yapılmasından ibaret değildir. Tersine, politika analizi varolan başarılı örneklerin dökümünün yapılması ve bu başarılı örneklerin arkasındaki faktörlerin irdelenmesini gerektirir. Kanımca politika analiziyle uğraşanlar sorun çözmenin en birinci yolu olarak bu yaklaşımı izlemelidirler. Başarısızlığın norm olduğu bir ortamda başarılı istisnalar belirlenip uzun vadeli stratejiler bunlar üzerinden kurulmalıdır. Bu nedenlerle takip eden bölümlerde başarılı olan bazı örnekler üzerinden Türkiye'de çevre korumanın kurumsal, idari ve siyasi koşulları belirlenecek ve tartışılacak ve bunlardan hareketle Türkiye'de çevre sorunlarının çözümü için gerekli olan koşullar belirlenmeye çalışılacaktır.

3. Türkiye Özelinde Başarılı Örnekler ve Başarılı Örneklerin Arkasındaki Nedenler

Türkiye'deki başarılı örneklere geçmeden önce burada başarıdan ne anladığımızı belirtmekte fayda olduğunu düşünmekteyim. Varolan bir çevre kirliliğini gidermek ya da azaltmak için planlanan politikalar sonucu ortadaki kirlilik değerlerinin azalmasını bir başarı olarak kabul edebiliriz. Yine aynı şekilde potansiyel olarak çevre kirliliğine ya da doğal dengenin bozulmasına yol açabilecek faaliyetlerin daha başlangıç aşamasında durdurulmasını da başarı olarak kabul edebiliriz. Gerek kirliliği giderme, gerek kirliliği önleme anlamında her iki yaklaşım da başarı olarak kabul edilebilir.

Bu anlamda Türkiye'de ikinci gruba giren başarılar kamuoyunda daha fazla yankı bulmuş ve Türkiye'deki modern çevreciliğin gelişmesi bu başarılara paralel bir gelişme göstermiştir. Bu gruba örnek olarak Ankara'daki Güven Park ve Zafer Park' a otopark yapılmasının vatandaş inisiyatifleri sonrasında durdurulmasını, Dalyan ve İztuzu sahillerinin koruma alanı ilan edilmesini, Aliağa'da yapılması planlanan bir termik santralin yine vatandaş baskısı sonrası durdurulmasını bu başarılara örnek olarak gösterebiliriz. Gökova Kemerköy Termik Santralına karşı düzenlenen eylemler de son tahlilde başarılı olamamasına rağmen Türkiye'deki çevre bilincinin gelişmesine yol açmış ve merkezi hükümetleri oradaki kirliliğin önlenmesi konusunda gereken önlemleri almaya itmiştir. Samsun Bakır Fabrikasının yaydığı kirlilik sonrasında çevredeki çiftçilerin haklarını mahkemelerde aramaları sonucu artan tazminat masrafları, ilgili fabrikayı gereken önlemleri almaya itmiş, bu süreçte fabrika teknolojisini yenilemiş ve o yörede kirlilik azalmıştır. Yine benzer bir şekilde Denizli yöresindeki çiftçilerin eylemleri sonucu evsel ve endüstriyel atıklarla sulamada kullanılamaz hale gelen nehir sularına dikkat çekilmiş ve burada da Çevre Bakanlığı gereken müdahaleleri yaparak kirliliğe neden olan tesislere gereken yaptırımları uygulamış ve bu tesisler gereken arıma tesislerini kurma yönünde taahhütlerde bulunmuşlardır. Kuşkusuz bu örneklerden en çarpıcı olanı Bergama Ovacıkta işletilmeye başlayan altın madeninde altının işlenmesi sürecinde siyanür kullanımına karşı çıkan köylülerin tüm ülkede ses getiren eylemleridir. Halkın katılımı anlamında önemli dersler veren bu protesto eylemleri ve buna paralel devam eden hukuki mücadele sonucu bu yörede yaşayan insanlar başarıya ulaşmış ve ilgili mahkemeler buradaki faaliyetin durdurulması yönünde karar almıştır. Şüphesiz benzeri örnekleri çoğaltmak olasıdır. Türkiye'de artan çevre sorunlarıyla beraber artan çevre bilinci bu başarıların elde edilmesinde önemli bir rol oynamıştır. Vatandaşlar ve sivil toplum kuruluşları hem protesto ve benzeri etkinliklere hem de yasal yollardan bu gelişmelere karşı çıkmışlardır. Bu süreçte bu hareketler halkın aydınlanması sürecine de katkılarda bulunmuştur. Ortaya çıkan tartışmalar bu gelişmelerin beraberinde getirebileceği çevre sorunları masaya yatırıp tartışılmasını sağlayarak her iki tarafın savlarının açıkça tartışılabileceği bir platform oluşturmuştur. Bu anlamda varolan yasal çerçevenin kullanılması için asıl dürtü tabandan gelmiş, ve bu konuda uygulama ve denetleme yetkileri olan merkez aynı çabayı göstermemiştir. Vatandaşın bu konuyu sahiplenip ilgili mekanizmaları harekete geçirmesi sonucu bazı böyle kısmi başarılara ulaşılmıştır.

Birinci gruba giren başarı örnekleri oldukça azdır. Bunlara Ankara ve benzeri bazı şehirlerdeki hava kirliliğinin azaltılması, İzmit şehrinde ve Koceli ilinde uygulanan entegre çevre projeleri sonucu hava kirliliğinin, kokunun ve su kirliliğinin azaltılması örnek olarak verilebilir. Bu iki örnekten Ankara örneğinin başarısı daha çok merkezin bir tasarrufu olarak görülüp doğal gazın getirilmesine bağlansa da oradaki karmaşık politika yapma ve uygulama süreci incelenmeye değer. Ankara'da halkın istekleri ve uygulamada gösterdiği dayanışma sorunun çözümü sürecini kolaylaştırmıştır. Bu süreçte yerel aktörlerin aktif bir rol oynaması, beraber çalışabilme özellikleri, sorunlara bütüncül olarak bakıp eşgüdüm konusunda başarı göstermeleri belirleyici olmuştur. Ankara örneği çevre sorunları gibi çok karmaşık sorunların çözümünde kurumlar arası işbirliği ve eşgüdümün ne kadar önemli olduğunun önemli bir örneğidir. İzmit örneği daha yerel bir başarı olarak görülebilir. Orada da benzeri bir yaklaşımla yerel aktörler beraber çalışıp sorunların çözümü için merkeze gereken baskıları yapmışlardır. Bu süreçte yine kurumların beraber çalışması ve eşgüdümde başarı sağlanması önemli birer unsur olarak karşımıza çıkmaktadır. Anca bu örnekte de vatandaşların yerel yönetime ve idareye yaptığı baskılar önemli rol oynamıştır. Bu örnekte Valilik yeni bir kurumsal oluşuma giderek bazı komiteler kurmak yoluyla bu sürece maksimum katılım ve destek sağlamış, ve ilgili kurumlarla vatandaşların bu sürece katılımı hem politika üretme hem de bu politikaları uygulaması bağlamında önemli roller oynamıştır.

4. Sonuçlar

Daha önce de belirttiğimiz üzere ülkelerin varolan idari ve siyasi yapılarının ve kurumsal geleneklerinin çevre politikalarının uygulanması sürecinde önemli bir rolü vardır. Bu varolan sistemler ve gelenekler bir filtre işlevi görüp dışarıdan gelen ilkelerin uygulanmasında belirleyici roller oynarlar. Türkiye üzerinde çalışan akademisyenlerin hemen hemen üzerinde uzlaştığı yegane konulardan biri de ülkedeki merkeziyetçi yapı ve merkezin politika belirleme, karar alma ve öncelikleri belirleme konusundaki büyük belirleyiciliğidir. Türkiye'deki bu yapının çevre politikalarının uygulanması sürecine bazı önemli etkileri vardır. Her şeyden önce bu yapıda merkezi idarenin çevre sorunlarını çözme konusuna öncelik vermesi bu sorunların çözümünün en önemli önkoşullarından biridir. Fakat bu konuların mevzuata girmesi ve bu mevzuatın uygulanmasının öngörülmesi kendiliğinden gelişen ve kanunlarda yazıldığı gibi işleyen bir süreç değildir. Kamu politikalarının belirlenmesi ve uygulanması siyasi bir süreçtir. Türkiye'de politikalar daha küçük, kapalı ve teknokratik bir grup içinde belirlenebilmektedir. Ancak bu politikaların belirlenmesi birebir uygulamayı getirmemektedir. Bunlara ek olarak Türk bürokrasisinin beraber iş yapamama geleneği, kurumların bağımsız ve başına buyruk davranma geleneği ve kurumlar arasındaki rekabet gibi faktörler de bu süreçte önemli roller oynamaktadırlar. Bu anlamda Türk bürokrasisinin bu yapısı çevre sorunlarının çözümü konusunda fazla kolaylık sağlamamaktadır. Bunu değiştirmenin yegane yolu bu sürece dışarıdan baskı uygulamak ve müdahale etmektir. Bu da bugüne kadar karar alma süreçlerine gerektiği gibi katılamayan halkın ve ilgili sivil kuruluşların bu sürece katılmalarıyla olabilir.

Sonuç olarak Türkiye'de çevre politikasının etkin bir şekilde uygulanması için siyasi baskı ve ilgili grupların sürece katılması gerekmektedir. Başarılı olduğunu gördüğümüz örneklerde halkın muhtelif şekillerde sürece katılması ve siyasi anlamda bir baskı grubu oluşturması beraberinde çevre sorunlarının çözümünü ya da potansiyel olarak sorun çıkarabilecek projelerin başlangıçta engellenmesini getirmektedir. Bu nedenle Türkiye'de çevre sorunlarının çözümü için merkezin gücünün artırılmasından ziyade halkın ve ilgililerin sürece katılmasını sağlayacak, daha şeffaf ve sorumlu bir politika yapma ve uygulama mekanizmasına gereksinim duyulmaktadır. Bunun için gereken tüm yetkilerin yerel yönetimlere devredilmesi de olmamalıdır. Belediyelerin de kendi çapında bir merkez işlevi gördüğü Türkiye örneğinde bu yaklaşım başka sakıncalar doğurabilir. Önemli olan bu iki uç nokta arasında bir denge kurmak olmaktadır.

Bu anlamda politika yapma ve uygulama süreci açık ve şeffaf bir süreç olmalıdır. Bu süreçte alınan kararlar bürokrasideki farklı kuruluşlar tarafından beraberce alınmalı ve bu süreçte halkın süreç hakkında bilgilendirilmesi ve sürece katılımı da sağlanmalıdır. Bu yüzden Kitschel'in (1986) 'political opportunity structures' adını verdiği ve Türkçe'ye 'siyasi fırsat yapıları' diye çevirebileceğimiz yapılar önem taşımaktadır. Yani bu süreçte belirleyici olan Türkiye'deki yapının çevrecilik gibi yeni ve alternatif akımlara açık olup olmadığıdır. Türkiye bu alanda somut bazı adımlar atmıştır. Ancak çevre sorunlarının çözülmesi için yapılması gereken kurumsal değişiklikler paradigma değişikliği diye de adlandırabileceğimiz değişikliklerin yapılmasını gerektirmektedir. Türkiye'nin sahip olduğu sistem ve gelenek ve siyasi fırsat yapıları, bu değişikliklere ulaşılması konusunda fazla iyimser yaklaşımlara olanak vermemektedir. Bu yüzden asıl yapılması gereken makro bir yaklaşımla yeni fikirlerin ve politikaların uygulanmasına olanak sağlayacak bazı kurumsal düzenlemelere gidilmesidir. Böylelikle bu yeni fikirlerin varolan sisteme sirayet etmesi ve istenen değişikliklerin hayata geçirilmesi sağlanabilir.

Her ne kadar daha önceki yaklaşımları eleştirsem de sonunda kendi yaklaşımım da benzeri bir şekilde bir öğütle bitti ve yapılması gerekenler üzerine bazı değişiklik önerileri verme yoluna gitti. Ancak bu konudaki yaklaşımımın yine de diğer yaklaşımlardan farklı olduğunu düşünüyorum. Çünkü merkezi suçlamak, merkez yapmıyor, merkez uygulamıyor demek ve her şeyi merkezden beklemek yerine pek çok konuda belirleyici olan merkezi dönüştürebilecek koşulları belirtmeye çalıştım. Kamu politikaları analizinde geçerli olan bir anekdotla bu makaleyi bitirmek gerekirse, önemli olan sorunları doğru tanımlamak ve ona göre çözüm önerileri getirmektir. Yanlış tanımlanan sorunları çözmek bize fazla bir şey kazandırmayacaktır. Bu bağlamda sorunları çözemeyen bir merkezi daha da güçlendirmek sorunların çözümlerini merkezden beklemek çözüme katkıda bulunmayacaktır. Sorunun çözümünün ipuçları merkezin otoritesinin dengelenmesinden geçmektedir.

Kaynakça

DÇKK (1987) Ortak Geleceğimiz (Ankara: Türkiye Çevre Sorunları Vakfı)

Janicke M. ve H. Weidner (1996) 'Summary: Global Environmental Policy Learning' içinde M. Janicke ve H. Weidner (der.) National Environmental Policies: A Comparative Study of Capacity Building (Berlin etc.: Springer-Verlag) ss 299-313.

Kitschelt, H. P. (1986) 'Political Opportunity Structures and Political Protests: Anti-Nuclear Movements in Four Democracies' British Journal of Political Science 16 ss.57-85.

Weale, A. (1992) The New Politics of Pollution (Manchester:Manchester University Press)

*Orhan, Gökhan 'Türkiye'de Çevre Sorunlarının Çözümünün İdari ve Siyasi Koşulları' içinde İzzet Öztürk, Mustafa Aykaç and Ahmet Ekerim (derleyenler) Kent Yönetimi ve Çevre Politikaları (İstanbul: İSTAÇ Yayınları, 1999) pp.59-66.

 

1