Este trabajo deriva de una investigación (01) que pretendió subsanar cinco errores básicos que, a juicio del autor, se observaban en la evaluación de la relación argentino-norteamericana a partir del recambio presidencial de 1989.

El primero de tales errores sería suponer que el mencionado vínculo adoptó la forma de mera subordinación del gobierno argentino a las demandas de su homólogo estadounidense; el segundo, que tales relaciones fueron en extremo lineales, prácticamente exentas de procesos de negociación, en un modelo "formulación de demandas-satisfacción de demandas". Un sondeo de opinión pública elaborado a comienzos del año 1992 corrobora estas dos percepciones: en un ranking de personas con mayor poder en la Argentina, el entonces presidente estadounidense George Bush fue colocado en la primera posición por el 11,8 % de los encuestados; en el segundo puesto por un 7,4 %; en el tercero por el 16,6 %; en el cuarto por otro 16,9 % y, finalmente, en el quinto por el 14,2 % (02). Para casi el 57 % de los argentinos, entonces, el mandatario de EE.UU. era uno de los cinco personajes más influyentes en la vida nacional.

En realidad, lejos de haber sido lineales y con un perfil de subordinación, las cuestiones de agenda estuvieron signadas por el disenso y la negociación, tanto en el plano interestatal como entre diferentes decisores argentinos, entre el oficialismo y la oposición, o entre actores públicos y privados, según el caso. También se registran abundantes vinculaciones entre diferentes temas de agenda (los llamados "linkages"), por parte de ambos países.

El tercer error es considerar que durante el período considerado la agenda bilateral se circunscribió a unas pocas temáticas, entre las cuales la opinión pública y algunas investigaciones periodísticas carentes de rigor metodológico destacan el envío de naves de guerra a la zona del Golfo Pérsico, la desactivación del proyecto de vectores Cóndor de la Fuerza Aérea y los debates en torno al reconocimiento de la propiedad intelectual. Al mismo tiempo, todos estos temas son vinculados únicamente con intereses de los EE.UU., justificando de esa manera su inclusión en la agenda.

Contrario sensu, la agenda temática bilateral ha sido particularmente rica, incluyendo otros temas además de los mencionados, entre ellos el eventual empleo del poder militar en la lucha contra el narcotráfico; la colocación del avión subsónico local IA-63 en el mercado norteamericano; la postura argentina respecto del derrocamiento de Manuel Noriega en Panamá, de los Derechos Humanos en Cuba y de la utilidad del Movimiento de Países No Alineados (NOAL) como foro de discusión y formulación de demandas; los subsidios a productos primarios de orígen agropecuario; el apoyo a los planes económicos locales y el ingreso argentino al llamado Plan Brady de reestructuración de deudas externas; las privatizaciones en el área telecomunicaciones; la participación privada en la desregulación de diversas áreas económicas; la seguridad del aeropuerto de Ezeiza; el reequipamiento del aparato militar local, etc.

El cuarto y anteúltimo error de percepción deriva de los tres anteriores. La subordinación del gobierno argentino a las demandas de su par estadounidense, el carácter lineal de las relaciones y la ausencia de procesos de negociación en su seno, así como la limitación de la agenda a pocos temas de interés para EE.UU., llevan a pensar que la atención prodigada por ese país a la Argentina estuvo guiada únicamente por la resolución de situaciones conflictivas y la obtención de beneficios en forma unilateral, sin que existiera intención de colaborar con la contraparte ni conocimiento sobre la evolución de su situación.

En otras palabras, esto significaba que Argentina no era tenida en cuenta en los círculos de poder norteamericanos, situación que sólo se modificaba en casos puntuales que involucraran un interés estadounidense concreto. Como ejemplo, un informe que analizaba la percepción existente en EE.UU. respecto a la Argentina hacia mediados de la gestión gubernamental justicialista, indicaba que la gente que estaba al tanto de los sucesos argentinos en la Casa Blanca y el Capitolio era escasa, que en esta última institución a nadie le interesaba nuestro país y que el mismo ni siquiera figuraba en el listado de prioridades legislativo en materia de política exterior. Según el mismo dossier la percepción sobre el presidente Menem en ese país se limitaba a su "extravagante imagen" y a su ingenuidad en la cuestión de las relaciones bilaterales (03).

Tampoco esta percepción parece ser irrefutable. Casi simultáneamente al mencionado informe, una encuesta realizada entre hombres de negocios y funcionarios políticos de ese país arrojó un resultado altamente positivo para el presidente argentino, aventajando al entonces Secretario General de las Naciones Unidas, Javier Pérez de Cuellar, así como a los mandatarios de los principales Estados latinoamericanos: Carlos Salinas de Gortari, de México; Carlos Andrés Pérez, de Venezuela; Fernando Collor de Mello, de Brasil; y Patricio Aylwin, de Chile (04). Además, numerosos integrantes de los poderes Ejecutivo y Legislativo norteamericanos (incluyendo los presidentes involucrados en este análisis, Bush y Clinton), ponderaron públicamente al mandatario argentino y su gestión de gobierno en diferentes oportunidades y ante diversos auditorios, como se verá a lo largo del presente trabajo.

Por otra parte, también en relación a este cuarto error de percepción, existe gran cantidad de referencias a la rejerarquización de Argentina dentro de la política hemisférica de EE.UU. y al deseo de actores estatales y privados de ese país por consolidar esa relación. Respecto a esto último, Joseph Tulchin ha dicho que con frecuencia en los despachos gubernamentales estadounidenses, así como en la comunidad financiera, se ha escuchado decir "debemos hacer algo por Argentina" (05).

Finalmente, un quinto error identificable es el que alude a un protagonismo casi exclusivo de la máxima instancia del Poder Ejecutivo argentino, o sea el Presidente de la Nación, en las aludidas relaciones bilaterales. Se supone que tal protagonismo ha relegado a una función de índole secundaria a la estructura encargada de manejar las Relaciones Exteriores y que otras reparticiones de gobierno prácticamente carecieron de participación en la planificación e implementación de las políticas que dieron forma a la agenda bilateral.

Aunque resulta innegable la existencia de un importante contenido personalista en la política exterior, no sólo se exagera tal protagonismo del titular del Poder Ejecutivo, sino que se soslaya la injerencia que en la formulación y tratamiento de la agenda tuvieron otros ministerios (los de Defensa y Economía, por ejemplo) y secretarías de Estado (por ejemplo la de Lucha al Narcotráfico), actores informales (por ejemplo en lo atinente al establecimientos de contactos con la Administración Clinton) y privados (su participación en las comitivas presidenciales a EE.UU. o sus demandas en los temas subsidios y patentes). También se han soslayado las modificaciones que pueden registrarse en la posición de una misma cartera a partir del cambio de sus titulares: RR.EE., Economía, Defensa, embajada argentina en Washington, etc. A juicio del autor, subestimación de cuestiones refleja un desconocimiento del profundo efecto que ejercen los procesos de interdependencia en la formulación y ejecución de cualquier política de gobierno, en este caso específico la política exterior.

Los cuatro errores de percepción han tenido diferentes grados de arraigo en la ciudadanía, dependiendo del momento particular y el tema específico de la relación bilateral que se tomen en cuenta. Esto ha redundado en que el nival de aceptación pública que tuvo la política exterior argentina hacia EE.UU. durante el período que abarca esta investigación haya sido fluctuante. Así, tras un año de gestión del gobierno justicialista la evolución de las relaciones bilaterales fue juzgada positiva por el 49,9 % de los encuestados, regular por el 15,3 % y negativa por el 23,3 % (06); en 1991 el nivel de adhesión concitado por la política desarrollada hacia ese país habría crecido al 68 %, mientras los detractores a la misma caían al 14 % (07); nuevamente en 1992 se altera el grado de adhesión hasta lograrse un virtual equilibrio entre posturas favorables (37,4 %) y desfavorables (36,1 %), correspondiendo otro 13,7 % a las opiniones que calificaban a esa política exterior como regular (08).

Con el contexto arriba descripto, se diseñó un proceso de investigación, basado en la siguiente hipótesis preliminar de investigación: "las relaciones Argentina-EE.UU. entre 1989 y 1993 han sido en extremo complejas, debido a la naturaleza cambiante de la percepción estadounidense sobre América Latina; la cantidad de temáticas involucradas; el complejo y dilatado proceso de negociación que insumieron las mismas y los múltiples actores gubernamentales y extragubernamentales que involucraron los procesos de toma de decisiones que se activaron".

En el diseño original de la política exterior que se desarrollaría frente a los EE.UU., el gobierno justicialista del doctor Carlos Menem se fijó como objetivo elevar en forma sostenida, cualitativa y cuantitativamente, la naturaleza de la relación. Este objetivo particular de política exterior se enmarcaba en otro más general, consistente en obtener el respaldo de ese país en el proceso de reinserción argentina en un contexto internacional crecientemente interdependiente; tal reinserción era percibida localmente como vinculada en forma directamente proporcional con las posibilidades nacionales de incrementar su grado de desarrollo, abandonando un modelo de crecimiento cerrado al mundo al que se percibía como fracasado.

De esta manera, debe quedar en claro que en modo alguno la mejora de las relaciones con EE.UU. era para la Argentina un objetivo en sí mismo; por el contrario, el objetivo último de la política exterior era elevar el bienestar de la población, siendo la reinserción argentina en el mundo una estrategia a tal efecto. Esta estrategia, a su vez, operó como objetivo de la búsqueda de respaldo en EE.UU.; finalmente, esta búsqueda constituyó el objetivo de la estrategia de incremento del vínculo bilateral. Sintéticamente, es en este marco en que se situaron las relaciones con ese país.

Con este marco referencial, el objetivo de mejora cualicuantitativa de la relación identificó que la base de ese incremento debería ser, en palabras del canciller Domingo Cavallo, la confianza recíproca. Las Capacidades para lograrlo eran limitados, dado que eran extremedamente escasos los recursos de información, tiempo y poder; la escasez de este último recurso era particularmente importante aunque en modo alguno novedoso ya que se desprendía de la sideral asimetría entre ambos actores, de una dimensión tal que sería definida por un estadounidense como "Gulliver y los liliputienses" (09). El Tiempo, por su parte, aparecía como escaso aunque esta carencia no obedecía a presiones externas sino a la urgencia local por comenzar la ejecución de la política. Así se subordinó la obtención de Información a la carencia de Tiempo.

La carestía de información tenía como origen básico la incertidumbre respecto a la perspectiva de Washington en lo que hacía al hemisferio en general. Esta desfavorable situación se vinculaba con la transición presidencial que se había registrado en ese país, consistente en el reemplazo de Ronald Reagan por George Bush al frente de la Casa Blanca, sin que se perfilara con claridad cuáles serían los elementos de continuidad y cambio que signarían la política norteamericana hacia la región. La disparidad de percepciones que surgían de los informes elaborados por grupos de asesores o por institutos privados, así como de las opiniones de académicos calificados, no contribuían a la obtención de respuestas confiables en la materia.

Pese a ese alto nivel de incertidumbre, en el caso específico argentino tanto el embajador estadounidense que concluía en esos momentos su misión en Buenos Aires, Theodore Gildred, como su sucesor Terence Todman, coincidieron en la óptima situación que había adquirido el vínculo entre los dos países en los seis años precedentes. Esta realidad no quitaba que ambos gobiernos tuvieran en claro que las relaciones distaban de ser las ideales, existiendo en su seno potenciales focos de conflictividad, aunque en este punto las visiones se bifurcaban: mientras EE.UU. vinculaba el riesgo de conflicto con conductas futuras del gobierno argentino, éste lo asociaba con resabios de las relaciones bilaterales del pasado.

Así, Washington consideraba más conveniente a sus intereses que en Argentina accediera al poder el radicalismo y su candidato, Eduardo Angeloz, y tenía una imagen predominantemente negativa de Menem. Contrariu sensu, el gobierno argentino se remontaba casi hasta principios de siglo para identificar los focos de fricción que habían deteriorado las relaciones, atribuyéndole responsabilidad a la contraparte solamente en uno de ellos, concretamente en su actitud probritánica durante el Conflicto del Atlántico Sur. En los restantes casos, la responsabilidad parecía emparentarse con acciones u omisiones locales: la neutralidad durante las dos guerras mundiales; la inestabilidad democrática; los enfrentamientos respecto a cuestiones latinoamericanas; la Tercera Posición de la política exterior y su ejercicio en el marco del NOAL; la oposición a las intervenciones norteamericanas en América Central; las violaciones a los Derechos Humanos; la posición contraria al boicot cerealero contra la Unión Soviética en 1979; la persistencia del conflicto con Gran Bretaña después de 1982 y la falta de transparencia de los programas de desarrollo de armamento.

La estrategia de implementación de lo planificado se compuso de unos pocos lineamientos, comunes a otros ámbitos de la política exterior argentina de esos momentos, constatándose al analizar retrospectivamente la cuestión que dos de ellos servían de marco referencial para los restantes: por un lado, desideologizar las relaciones bilaterales, actuando en forma pragmática y sin dogmatismos, aunque sin resignar las posiciones e intereses propios; por otro, limitar el despliegue de la política exterior a cuestiones de estricto interés nacional, eliminando posturas simbólicas o meramente solidarias. Como efecto, se admitía el poder hegemónico norteamericano aunque se situaban las relaciones económicas en el contexto más amplio de la integración continental. La aplicación de esos lineamientos a las relaciones con EE.UU. constituyó, accesoriamente, la instrumentación del planteo teórico llamado "realismo periférico", aún cuando el gobierno jamás se identificó explícitamente con el mismo.

Básicamente, el realismo periférico postulaba que para un Estado dependiente y estratégicamente irrelevante como el nuestro adquiría una importancia vital el desarrollo de relaciones políticas cooperativas con las potencias hegemónicas en el lugar del mundo en el cual el mismo está inserto; los beneficios de este alineamiento, en un cálculo costo-beneficio, se concentrarían en la remoción de obstáculos políticos para una optimización de contactos entre las partes (y la consecuente concentración de la agenda en temas de verdadero interés para el actor periférico) y sus resultados se percibirían a largo plazo, aunque rápidamente se eliminan los riesgos de costos eventuales que puede acarrear el no alineamiento.

La primera fase de implementación de la política exterior planificada en función de la escasez de Capacidades disponibles comenzó a ejecutarse desde el inicio de la gestión gubernamental justicialista, y su intensidad corrobora el énfasis otorgado al factor Tiempo. En esta fase pueden identificarse con cierta claridad tres períodos de características particulares, correspondiendo el primero de ellos al lapso que se prolongó hasta septiembre de 1989 con la primera visita de Menem a EE.UU., mientras el segundo se circunscribe a esa visita en sí misma y el restante a los acontecimientos posteriores a la misma.

En el primer período puede observarse que la mayoría de las medidas adoptadas por la Casa Rosada en aquellos momentos que generaron una repercusión positiva en las relaciones con EE.UU. no fue concebida o implementada atendiendo preferentemente a ese objetivo, sino a otras circunstancias endógenas y exógenas, o bien una mezcla de ambas. Los incomes endógenos se hicieron presentes en un cuadro socioeconómico crítico que motivó la adopción de un programa de desregulación económica y reducción del aparato del Estado. Los exógenos derivaban de la ya mencionada voluntad de optimizar la reinserción argentina en el mundo y aludían a la conveniencia de mejorar los niveles de credibilidad, previsibilidad y confiabilidad del país en el exterior; los mismos incidieron en campos como la flexibilización de la postura de intransigencia diplomática frente a Gran Bretaña o la transparencia del plan nuclear. Finalmente, una situación combinada era la que llevaba al gobierno a ratificar su compromiso en la lucha contra el narcotráfico.

Sólo en dos casos de los mencionados, Malvinas y narcotráfico, parece haber incidido la postura de EE.UU. en la materia, o el efecto de las medidas adoptadas en el mismo. Debe recordarse que el diagnóstico elaborado por el ministro Cavallo respecto a los motivos de fricción argentino-norteamericanos en el presente siglo identificaba como uno de los mismos al estancamiento de las relaciones entre Buenos Aires y Londres. La cuestión fue mucho más explícita en lo atinente al tráfico de drogas, dado que el compromiso argentino en la materia fue ratificado por el vicepresidente Duhalde durante su visita oficial a EE.UU. en agosto de ese año

Un análisis de la dinámica decisoria subyacente a estos casos muestra la participación de los ministerios de RR.EE. y Economía en la elaboración de políticas, con mayor énfasis en la primera de las carteras mencionadas. Pese a tal participación la estructura decisoria pareció mostrar un fuerte contenido personalista, concentrado en la figura del doctor Menem; de esa estructura parecía no participar el vicepresidente Duhalde, cuya visita a Washington sólo debe interpretarse como una forma de implementación de la política hacia ese país.

El segundo período, que se refiere a la primera visita de Menem a EE.UU., no sólo difiere del inmediato anterior en cuanto a su duración sino también en lo que hace a formas de implementación, estructura y dinámica decisorias. En este caso sí, efectivamente, la implementación estuvo orientada claramente hacia la contraparte y mantuvo un sesgo predominantemente personalista, aunque buena parte del esfuerzo fue asumido por el titular de la Cancillería; además, las características que adoptó la misma indican que no escapaba a sus ejecutores la complejidad de los procesos decisorios norteamericanos, la multiplicidad de actores que intervienen en los mismos y su capacidad para incidir en la formulación de la agenda de política exterior nacional. Es así que los interlocutores incluyeron, en aquellos momentos, a los poderes Ejecutivo y Legislativo en el ámbito gubernamental, así como al periodismo y el empresariado en la esfera privada.

Los resultados que arrojó la implementación de la política exterior argentina respecto a EE.UU. en estos dos primeros períodos de su primera fase fueron positivos. Se logró transmitir a la contraparte el perfil pragmático que se le intentaba imprimir a la mencionada esfera de acción gubernamental, la proclividad de sus máximos responsables a un diálogo constructivo sin cuestionamientos y la predisposición de los mismos a minimizar la dosis de conflicto dentro de la agenda común.

Claramente estos resultados afectaron positivamente el stock de Capacidades a disposición del gobierno argentino para avanzar en el campo de las relaciones con EE.UU. Ese efecto fue notorio en lo referente a la imagen del gobierno, que es claramente un recurso de poder, al abandonarse (al menos parcialmente) los resquemores sobre los efectos que tendría en el vínculo bilateral la existencia de un Poder Ejecutivo de signo justicialista en la Argentina, llegándose a percibir que con el mismo podrían lograrse niveles de entendimiento aún mayores que los obtenidos con su antecesor radical.

También se había alterado la variable Información ya que, pese a que continuaban ausentes los grandes lineamientos que guiarían en los años siguientes la conducta de EE.UU. hacia la región, comenzaban a perfilarse con cierta nitidez las cuestiones específicas que eran de interés para ese país en sus relaciones con Argentina. Dado que la misma identificación se hacía en nuestro país, fue en aquellos momentos en que comenzó a tomar forma concreta la agenda bilateral, la cual denotaba la influencia que en la misma tenían múltiples actores gubernamentales y no gubernamentales de ambas partes, así como las complejas interconexiones entre los mismos.

En líneas generales esa agenda incluía, sin claras jerarquizaciones, el respaldo de EE.UU. a la consolidación democrática y los programas económicos argentinos; los subsidios agrícolas; el misil Cóndor II; la venta del avión argentino Pampa; las patentes medicinales; la transparencia de los programas nucleares; la reanudación de la comercialización bilateral de armamento y la lucha contra las drogas. Esos contenidos de agenda podían ser entendidos de dos maneras, según se hubieran incorporado a la misma tras el inicio del gobierno justicialista o fueran heredadas de la etapa anterior, o si adquirían un perfil conflictivo o cooperativo entre las partes.

Las patentes medicinales, el Cóndor (aunque los antecedentes de la preocupación norteamericana son anteriores a julio de 1989) y la venta del Pampa eran temas nuevos, en tanto el apoyo a la democracia, la transparencia nuclear, el comercio de armas y la lucha contra el narcotráfico ya estaban presentes en la agenda bilateral durante el gobierno de Alfonsín. También lo estaban los subsidios, aunque centrando el foco de atención en la conducta de Europa y el respaldo a los programas económicos, limitado al tratamiento de la deuda externa. Por otro lado, los temas bilaterales de perfil conflictivo eran los subsidios, el desarrollo misilístico y la propiedad intelectual. El tratamiento de cada uno de estos temas en particular mostró en ambas partes distintos tipos y cantidades de Capacidades, estructuras y procesos decisorios y niveles de interdependencia en ambos países.

El desarrollo de esta agenda en un contexto de cierta estabilidad del marco general de las relaciones entre ambos países puede ser considerado el tercer y último período de la primera fase de implementación de la política exterior argentina frente a EE.UU., en tanto continuó cronológicamente a la primera. En su transcurso la Casa Blanca finalmente definió las orientaciones de su política hemisférica, en tres oportunidades y a través de cuatro actores gubernamentales diferentes: en marzo y junio de 1990 a través del vicepresidente Dan Quayle, la representante comercial (USTR) Carla Hills y el Subsecretario de Estado, Lawrence Eagleburger.

Concretamente, las orientaciones no estaban oficialmente jerarquizadas, aunque implícitamente enfatizaban en la consolidación de las democracias, el respeto a los Derechos Humanos y la continuidad de los procesos de apertura económica de la región, que facilitaban el camino para eventuales integraciones y mayores flujos de inversión; en un plano secundario también se instaba a la revitalización de la OEA y a una mayor colaboración en la preservación ambiental. A las mismas se agregó, también en junio, el enunciado de la Iniciativa de las Américas por el propio Bush, que comprometía la colaboración de su gobierno en el alivio de la situación de la deuda externa latinoamericana y ratificaba el deseo de Washington de avanzar hacia los procesos de integración e inversión arriba mencionados.

Esta situación de estabilidad general, que no fue alterada por los anuncios sobre la política hemisférica de la administración Bush, sufre una modificación a partir de la novedad que supuso la adhesión activa del gobierno argentino a la condena que formuló la comunidad internacional a la invasión de Kuwait por parte de Irak en agosto de ese año, avanzando más allá de las sanciones económicas para integrar la coalición liderada por EE.UU. que terminaría liberando por la fuerza al emirato ocupado. Esta adhesión tuvo una importante repercusión en las relaciones argentino-norteamericanas.

No obstante ese efecto, técnicamente esa iniciativa no puede ser comprendida como una medida adoptada en el marco de las relaciones bilaterales, dado que no existe evidencia de este razonamiento ni de un pedido efectuado en tal sentido por el gobierno estadounidense. Desde el punto de vista de la cosmovisión del gobierno argentino la decisión fue congruente con el principal objetivo de toda su política exterior, que como ya se dijo era la optimización de la reinserción del país en el mundo.

El análisis pormenorizado de esta medida, en términos de factores de articulación de una política exterior y procesos de toma de decisiones, muestra que en el componente Poder coexistían bajos recursos materiales y altos recursos de legitimidad respecto al marco externo, aunque menores en el plano doméstico, Los primeros aludían al costo que insumiría una empresa de esa naturaleza; los segundos eran bajos respecto a la marginación del Poder Legislativo y la oposición política de la estructura decisoria, aunque altos en relación a la adhesión al mandato internacional articulado en la serie de resoluciones emanadas por el Consejo de Seguridad de la ONU, que avanzaban desde una condena al empleo de la violencia por parte de Irak a una autorización a sus miembros a responder por la fuerza a esa agresión.

Las necesidades de Información (en el nivel político, no operativo) estaban satisfechas, dado que se conocía la posición adoptada por los principales actores estatales y oraganismos internacionales; en cuanto al Tiempo, el mismo era escaso dado que estaba sujeto a la evolución del conflicto y a la distancia geográfica que separaba a Argentina del lugar donde se desarrollaría el mismo.

Si lo antedicho refleja la situación de las Capacidades, el proceso de toma de decisiones indica la participación en su estructura de las carteras de Defensa y Relaciones Exteriores y una dinámica en la cual se involucró sólo en fases más avanzadas al Poder Legislativo, corresponsable de la autorización de un despliegue de fuerzas militares al exterior en misiones diferentes al clásico peacekeeping, que incluyó interacciones con la principal fuerza de oposición política, la UCR.

Precisamente, la inclusión de la UCR en la dinámica decisoria es una de las dos novedades relevantes que introdujo en las relaciones argentino-norteamericanas la Guerra del Golfo, incorporación ésta que guardaba íntima vinculación con otro dato novedoso: el surgimiento o crecimiento de la percepción de la oposición política que la Casa Rosada habría alterado tanto el marco contextual de las relaciones con EE.UU., como los lineamientos que componían la estrategia de implementación de la misma.

La visión radical que comenzó a fortalecerse en esos momentos creía ver en la política desplegada por el gobierno frente a EE.UU. no una estrategia orientada en última instancia a optimizar la inserción nacional en el mundo, sino un fín en sí mismo; al mismo tiempo, aseguraba que la postura gubernamental de preservar frente a ese actor las posiciones e intereses propios era un enunciado meramente declamatorio. Un análisis de los puntos de vista que por esos momentos difundieron los principales referentes de ese partido político indica que las críticas a la acción de gobierno se referían en forma alternativa, asistemáticamente y sin diferenciación, a aspectos tanto normativos como instrumentales de la misma.

En el campo de lo normativo, donde se dilucida lo que debe y no debe ser o hacer una política exterior, se le criticaba al gobierno resignar la soberanía nacional y la capacidad negociadora, adoptando una política de sumisión carente de compromisos éticos, que vulneraba la dignidad humana y producía una pérdida de respeto en el sistema internacional. En lo instrumental los desacuerdos cubrían una amplia gama de cuestiones, poniendo en tela de juicio el objetivo mismo de la política implementada hacia EE.UU.; su forma de implementación; la errada evaluación de Capacidades efectuada al momento de la planificación; el desconocimiento del funcionamiento del proceso de toma de decisiones de la política exterior norteamericana y sus objetivos y, más abarcativamente, una perspectiva equivocada del funcionamiento de las Relaciones Internacionales y del objetivo de una política exterior nacional.

De todas maneras, la inclusión de la oposición política protagonizada en la UCR en la dinámica decisoria fue extremadamente limitada y sólo se extendió a la estructura de la toma de decisiones en aquellos casos en que la implementación de la política exterior planificada involucraba al Poder Legislativo, ámbito en el cual el oficialismo contaba con mayoría. Por estas razones, tal actuación terminó limitándose a mostrar, sobre todo a la opinión pública, una visión alternativa de política exterior a la que llevaba a cabo el gobierno, sin poder influir en esta última. Esta falta de capacidad de influencia se comprueba en el hecho que simultáneamente a la emisión de las críticas más duras al gobierno en lo atinente a sus relaciones con EE.UU., luego de la Guerra del Golfo, el Poder Ejecutivo visualizara que la vinculación bilateral había experimentado un salto cualitativo, a raíz del innegable efecto positivo que había generado en la contraparte la participación argentina en esa contienda.

Por aquellos momentos se cierra la primera fase de la política exterior planificada e implementada por el gobierno argentino en julio de 1989 y durante poco más de un año, en cuyo transcurso se mejoró la imagen del gobierno argentino en EE.UU., se redujeron los niveles de conflictividad general del vínculo y se dió forma a una agenda que comenzó a desarrollarse con cierta estabilidad. En la segunda fase de la conducta hacia ese país el objetivo se alteraría, pasando a ser la traducción de los niveles de diálogo obtenidos en medidas concretas que beneficien las posiciones que sostenía Argentina en los temas de la agenda. Un analista estadounidense plasmaría el grado alcanzado en esos niveles de diálogo respecto a los logrados durante la gestión radical de la siguiente manera: "Alfonsín decía merecemos respeto, hoy se dice merecemos atención" (10). La voluntad de preservación de los intereses y posiciones propias seguía vigente, más allá de los resultados obtenidos.

Esta segunda fase, que tendría una duración aproximada de dos años, se concentró en una agenda que alternaba cuestiones heredadas de instancias anteriores y nuevos issues incorporados con posterioridad. El proyecto misilístico Cóndor, la lucha contra el narcotráfico, la propiedad intelectual, el comercio de armas y los subsidios agrícolas se encuadraron en la primera categoría; las posiciones sobre la situación interna de Cuba, el abandono argentino del NOAL y la participación de capitales norteamericanos en la economía local tras su desregulación correspondían a la categoría restante. Salvo el combate al narcotráfico y el comercio de armas, los restantes casos de la primera categoría mantenían su carácter conflictivo.

Para este lapso, también se modificaron la estructura decisoria y su dinámica. La primera, respecto a quienes ocupaban roles de relevancia en el proceso gubernamental de toma de decisiones, marco en el cual el embajador político en EE.UU., Guido Di Tella, reemplazó al frente del ministerio de Relaciones Exteriores a Domingo Cavallo, quien a su vez desplazó de la cartera económica a Erman González, quien ocupó el ministerio de Defensa. La dinámica no se alteró en función de la diferencia de percepciones entre los cancilleres entrante y saliente, dado que la orientación básica de ese ministerio respecto a EE.UU. se mantuvo intacta, sino a causa de los conflictos generados entre esa repartición y la de Defensa, a raíz de la postura a adoptar frente a Washington en temas de incumbencia para la segunda de la nombradas.

De la misma manera que la diferenciación entre la primera y segunda fases de la política exterior desplegada por Argentina respecto a EE.UU. no puede efectuarse a partir de la comparación de las respectivas agendas, que no sufrieron cambios de consideración, sino desde el cambio de objetivos del gobierno del doctor Menem (del logro de la confianza a la obtención de dividendos), la génesis del paso de la segunda a la tercera fases se encuentra en la estructura decisoria de EE.UU. O, más exactamente, en la percepción del gobierno argentino sobre la misma.

Por aquellos momentos, mediados de 1992, surgió la posibilidad que se reemplazara al embajador estadounidense en Argentina, Terence Todman. Esta probabilidad generó mayor repercusión en el periodismo y la oposición política que en el gobierno, debido a la influencia que le atribuían al diplomático en la arena política local. Lo que sí surgieron en el gobierno fueron interrogantes acerca de las chances de la administración Bush de vencer en las elecciones nacionales de 1993 y acceder a un segundo mandato, así como respecto al efecto que tendría su derrota frente al partido Demócrata en las relaciones bilaterales.

Al igual que la primera fase de esta política exterior argentina, la tercera también puede ser separada en dos períodos diferenciados. El primero de ellos tuvo como objetivo reducir los márgenes de incertidumbre que presentaba un eventual recambio presidencial en EE.UU., para estar en capacidad de preservar los avances registrados en los tres años precedentes.

En el primer período de la tercer fase vuelve a enfatizarse en la necesidad de contar con mayor Información sobre las perspectivas demócratas del hemisferio en general y Argentina en particular, en un lapso de Tiempo limitado por el transcurso de la última etapa precomicial norteamericana. También se apuntó al establecimiento de canales de diálogo con esa fuerza política, con la cual los contactos en los últimos años habían sido casi inexistentes. Ambas circunstancias interactuaron en la planificación e implementación de las medidas de gobierno, configurando una nueva estructura y dinámica decisorias.

Tanto en la estructura como en la dinámica adquirieron mayor protagonismo actores gubernamentales usualmente marginados de la política exterior del gobierno, como la Secretaría de la Función Pública, así como otros no gubernamentales como fundaciones y una rama provincial del Partido Justicialista. Todos ellos compitieron con el Palacio San Martín en la generación de contactos y la elevación al poder político de la Información obtenida a través de los mismos; accesoriamente, es de destacar que la interdependencia que posibilitó la apertura o activación de los canales mencionados obedeció más a contactos personales de sus protagonistas que a relaciones de sus respectivas instituciones u organizaciones.

Los Resultados obtenidos en aquellos momentos fueron, en líneas generales, satisfactorios aunque limitados. Los mejores éxitos se obtuvieron en el establecimiento de un canal de diálogo con el demócrata Bill Clinton, quien efectivamente venció a Bush en los comicios presidenciales, al parecer como fruto de las gestiones de actores no oficiales. La imágen del gobierno argentino ante su nuevo interlocutor permanecía inalterable, así como la percepción de sus éxitos en materia económica, ratificando su importancia en la ecuación de Poder que integraba el factor Capacidades; también tenía un efecto positivo el anuncio del nuevo ocupante de la Casa Blanca de su predisposición a mejorar cualitativa y cuantitativamente las relaciones bilaterales. Los resultados más magros se observaban en el ámbito de la Información y remitían a la repetición de situaciones ya vividas en 1989: los contenidos específicos de la política hemisférica de Norteamérica y en particular de su capítulo referido a Argentina, más allá de las declamaciones de Clinton.

En este caso en particular la estructura decisoria no tomó iniciativa alguna, postura que se hallaba en evidente relación con la multiplicidad de enfoques existentes en la materia, tanto dentro como fuera del gobierno. De aquellas circunstancias pueden extraerse tres conclusiones de utilidad. La primera de ellas confirma el alto impacto que tiene el fenómeno de la interdependencia en la estructura y dinámica decisorias: los actores gubernamentales involucrados en el proceso de toma de decisiones se vieron influenciados por las opiniones de dirigentes políticos oficialistas y opositores; analistas políticos argentinos y norteamericanos; periodistas especializados; diplomáticos de carrera y empresarios.

Una segunda conclusión refiere a la diferente evaluación que argentinos y norteamericanos efectuaban sobre el impacto que podría tener en el marco bilateral la relación personal que habían consolidado durante tres años Menem y Bush; mientras todos los que contemplaban un efecto negativo de ese vínculo en las futuras relaciones con los demócratas eran argentinos, especialmente políticos de oposición, ningún estadounidense comulgó con esos lineamientos, considerando que eran los objetivos de las partes y la agenda común lo que determinaría el curso de la relación, antes que el grado de amistad entre mandatarios.

Finalmente, la tercera conclusión muestra la permanente subordinación de las posiciones tradicionales de política exterior a la evolución del ambiente internacional. dicho de otro modo, toda política exterior propiamente dicha, de un actor estatal o partido político, puede transformarse rápidamente en política internaional por imperio de las circunstancias, aún cuando su vigencia durante cierto lapso prolongado de tiempo la transforma en una política exterior propiamente dicha.

Esta subordinación fue reconocida por el gobierno en su evaluación sobre la conducta futura de la contraparte hacia América Latina y Argentina. De la misma forma en que en 1989 se tenían más en cuenta, al intentar predecir a Bush, los cambios que experimentaba el sistema internacional antes que su procedencia como vicepresidente de Reagan, en 1993 no se le daba mayor relevancia a la extracción partidaria de Clinton ni a la actuación gubernamental que podrían haber tenido casi tres lustros antes, en otro contexto, quienes protagonizarían la estructura decisoria de la política exterior.

A partir de la reducción parcial de los márgenes de incertidumbre que generó el advenimiento de Clinton a la Casa Blanca, se abre un segundo período en esta tercer fase de la política exterior argentina hacia EE.UU. Visto retrospectivamente el objetivo era doble, reducir todavía más los referidos márgenes y consolidar el nivel de relaciones alcanzado con los republicanos. Pese a que desde esta perspectiva resulta difícil diferenciar ambos períodos, esta tarea se simplifica al analizar comparativamente las Capacidades y la estructura y dinámica decisorias.

Aunque todavía limitada, la Información disponible sobre la visión global de Argentina en Washington era mayor que antes; los canales de diálogo ahora existían y de la Planificación surgió, como novedad, la decisión presidencial de otorgar un perfil personalista a las primeras fases de la Implementación, buscando lograr a la brevedad un encuentro oficial con su nuevo par. Lo antedicho constituye la primera de las tres características distintivas de esta Implementación en particular, sobre todo respecto al corto plazo. Como segunda característica, la Implementación de lo planificado para el corto plazo mostró la opción presidencial por una estructura con actores extraoficiales, a la sazón los mismos que habían establecido el canal de diálogo entre los mandatarios; la inclusión en esta estructura de la Cancillería como actor gubernamental responsable de efectuar el pedido oficial de entrevista fue posterior, cuestión que generó fricciones entre ambos actores y tornó conflictiva la dinámica decisoria.

La tercera característica distintiva de esta Implementación de la política exterior planificada trascendía la búsqueda del encuentro entre presidentes a corto plazo, para apuntar a la conformación de una nueva estructura decisoria. En este sentido fue reemplazado el embajador argentino ante ese país Carlos Ortíz de Rosas por un hombre de la máxima confianza presidencial, Raúl Granillo Ocampo; el proceso de aprobación parlamentaria de su nombramiento reveló, como hecho singular que demostró tanto los difusos límites entre política interna y externa, como la aparente inexistencia (al menos en el Poder Legislativo) de un criterio claro respecto a las cualidades determinantes de una designación de estas características, que las principales reticencias a la misma no pasaban por su idoneidad para ocupar esa embajada, sino por su conducta años antes como Secretario de Estado en la órbita presidencial.

Este episodio permite trazar paralelismos con EE.UU. en su relación con Argentina, donde se vivieron situaciones similares en las postrimerías de la gestión Bush, cuando William Walker había sido designado en reemplazo de Todman y en el Capitolio se obstaculizó su efectivización. Los límites de este paralelismo fueron tres: mientras en el caso argentino la oposición al nombramiento se basaba en cuestiones partidarias, en el norteamericano incidían factores raciales y de respeto a las minorías; en el primero el sujeto de las críticas era un ambajador político, mientras en el segundo era un diplomático de carrera; por último en aquel caso la elección había correspondido al presidente, en tanto en este al Departamento de Estado.

Dejando de lado las cuestiones relativas a la Implementación, el manejo del componente Tiempo del factor Capacidades merece una mención especial. Desde el punto de vista argentino, al mismo se lo concebía como escaso, buscándose con premura el encuentro entre presidentes debido a la especial significación que le asignaban al mismo en términos del efecto positivo que podía generar en la consolidación de las relaciones. Sin embargo, el mismo terminó siendo manejado por el gobierno norteamericano, quien demoró ocho meses en satisfacerlo.

Esa dilación corroboraba, de manera indirecta, que para EE.UU. estaba fuera de duda que en un relación del tipo de la sostenida con Argentina (y posiblemente en cualquiera, más allá del tipo), los contenidos y evolución de la agenda tienen mayor importancia que los contactos entre presidentes. Más claramente: estos últimos ven relativizado su valor si no están acompañados por la existencia de una estructura decisoria gubernamental que lleve adelante la agenda. Por esa razón, el encuentro Menem-Clinton no se llevó a cabo hasta tanto el Departamento de Estado no completara los puestos de su estructura decisoria con responsabilidad en la implementación de la política exterior hacia Argentina.

Tales puestos fueron ocupados en marzo de 1993 por Alexander Watson y Clifton Wharton, secretario de Estado Adjunto y subsecretario de Estado para Asuntos Latinoamericanos, respectivamente. Recién tres meses después de esas designaciones, Menem visitó Washington, aunque como contrapartida a la espera se pudo elevar la disposición de Información, ya que entre los nombramientos y el encuentro presidencial se difundieron los nuevos lineamientos generales de la política exterior norteamericana hacia América Latina. También se emitieron nuevos comentarios generales acerca de la positiva visión existente sobre nuestro país, aunque en este último caso el único dato nuevo era la posibilidad de incorporación al NAFTA en el mediano plazo; aunque escasas en novedades, esos nuevos comentarios redujeron la importancia otorgada por el Poder Ejecutivo argentino a la designación de quien finalmente reemplazaría a Todman como embajador, James Cheek.

En el caso latinoamericano no hubo grandes novedades con respecto a la etapa republicana. Se continuaba enfatizando en la consolidación de la democracia política, el respeto a los Derechos Humanos, la continuación de los procesos de apertura económica a nivel nacional y de integración en el plano hemisférico, la lucha contra el narcotráfico y la ayuda en la superación de los problemas de la deuda externa. Se agregaban a este listado una mayor participación de EE.UU. en la resolución de los problemas hemisféricos y en el control civil del poder militar.

Hacia Argentina en particular, el perfil que asumiría la agenda a futuro comenzó a delinearse recién en el encuentro de Washington. Continuaban incorporadas a la misma la cuestión de la propiedad intelectual, rejerarquizada al tope del listado de temas de interés común; la conveniencia de incrementar el comercio bilateral; los subsidios agropecuarios norteamericanos y la venta del avión Pampa. Desaparecía de la agenda el Cóndor, al cual se consideraba un tema resuelto, y se incorporaba el reclamo norteamericano de una mayor desregulación de las frecuencias aéreas entre ambos países en beneficio de empresas de esa nacionalidad. Claramante la misma adquiría un sesgo casi absolutamente económico.

En ese encuentro se alcanzó ampliamente el doble objetivo de reducir más la incertidumbre respecto a la conducta del gobierno demócrata hacia Argentina y consolidar el nivel de relaciones alcanzado con los republicanos, previéndose un marco de estabilidad para el futuro desarrollo del vínculo. Congruentemente, tanto Menem en persona como la Cancillería argentina, en este caso a través de su titular y del embajador acreditado ante la contraparte, evaluaron que la relación bilateral había ingresado en una etapa de consolidación que trascendía a los respectivos gobiernos y sus titulares, y que la misma constituía una alianza estratégica, sin que existieran de la otra parte manifestaciones de igual tenor.

Aún sin que EE.UU. calificara recíprocamente a la Argentina como aliado estratégico, tanto el sesgo económico de la agenda bilateral como su evolución hacia estadíos de consolidación son indicativos del nivel cualitativo alcanzado por la relación. Como dijera Potash, que la agenda bilateral estuviera virtualmente monopolizada por asuntos económicos, incluyendo desacuerdos como el de la propiedad intelectual, tenía una lectura positiva: cuando hay acuerdos básicos sobre temas políticos y de seguridad, ambos países podían darse el lujo de sostener controversias económicas sin arriesgar las bases de la relación (11).

En cuanto al futuro de la relación, los decisores argentinos visualizaron que la misma no sufriría alteraciones, si no se modificaba el carácter confluyente de las políticas en curso, y que la misma tendría menores niveles de espectacularidad dado que se concentraría en la búsqueda permanente de objetivos comunes. En términos de proceso de toma de decisiones, se preveía así una disminución del grado de personalismo en la implementación de la política exterior hacia EE.UU. y una mayor participación de actores gubernamentales de menor nivel en la misma, con escasa modificación de la agenda. Como ironizara Falcoff: "EE.UU. se ha convertido en un país previsible para la Argentina" (12).