En su reunión cumbre de Jefes de Estado del 31 de enero de 1992 el CSNU reconoció que "la paz y la prosperidad soin inseparables, y que el logro de la paz y la estabilidad demandan una efectiva cooperación internacional para eliminar la pobreza y promover un mejor nivel de vida para todos, con un amplio concepto de libertad"; también se agregó que "las causas no militares de la inestabilidad en las esferas económica, social, humanitaria y ambiental se han transformado en una amenaza a la paz y seguridad, razón por la cual todos los Estados de la ONU deben otorgar máxima prioridad a la resolución de estas cuestiones" (01).

Meses después el Secretario General del organismo, Boutros-Boutros Ghali, presentó a los miembros de la ONU el informe "Agenda para la Paz", elaborado en respuesta a un pedido expreso formulado por el CSNU meses antes, respecto a los medios para mantener la paz y al rol que en cumplimiento de este objetivo debía cumplir la prevención de conflictos. En ese informe Ghali desarrolló el concepto de Paz Positiva, definiendo a la paz como la ausencia o finalización de toda forma de violencia, antes que como la mera ausencia de guerra. Por eso, incluyó entre los objetivos de ese documento la "búsqueda de un final a las causas subyacentes de los conflictos, especialmente la desesperación, las injusticias sociales y la opresión política" (02).

Tanto el Instituto para Investigaciones sobre el Desarme (UNIDIR) como la Comisión Mundial sobre Cultura y Desarrollo (WCCD) del organismo respaldaron las tesis de Ghali, en el sentido que la prevención de conflictos debía explorar y solucionar las causas económicas y sociales subyacentes en los conflictos; específicamente la Comisión, dirigida por Javier Pérez de Cuellar, alegó en aquellos momentos que el mapa de los conflictos suele superponerse al mapa de las asimetrías del desarrollo (03). Con el tiempo, el desarrollo de esta línea de pensamiento dió lugar en el UNIDIR al proyecto "Desarme y Resolución de Conflictos", cuya aplicación en numerosos casos concretos confirmó como condición sine qua non de una efectiva prevención de los conflictos armados la existencia de niveles mínimos de desarrollo, que permitan la satisfacción permanente de las necesidades básicas de la población, de equidad social y de igualdad de oportunidades. En la óptica de la entidad, estos elementos tenían una jerarquía similar al desarme de la ciudadanía, el respeto a los DDHH y la vigencia de mecanismos democráticos de participación y decisión (04).

A pesar de estos alegatos, el CSNU no avanzó hacia el diseño e instrumentación de políticas concretas en la materia, limitándose a paliar las crisis post-facto, a través de las intervenciones humanitarias. Esto, aún a costas de un mayor costo financiero. En este sentido, un informe del argelino Mohamed Sahnoun, representante y mediador del Secretario General de la ONU durante la crisis, indicó que la intervención del organismo en ese país a través de la operación UNPROFOR había generado gastos estimados en US$ 2 mil millones, garantizando la distribución de medicamentos y alimentos por un valor inferior a los US$ 100 millones (05).

Aún cuando las intervención humanitaria como tipo específico de operación de paz será tratado con detalle en otro pasaje del presente trabajo, conviene destacar que la ausencia de medidas complementarias, menos coyunturales, fue el motivo de fuertes críticas al Consejo. En este sentido la ONG francesa Médicos Sin Fronteras denunció en 1993, a través de su publicación "Poblaciones en Peligro", que la táctica humanitarista de los Estados más importantes (miembros permanentes del Consejo) se basaba en la "pornografía del hambre" como estrategia de comunicación y era un mero sustituto a su falta de iniciativa en la promoción de profundas transformaciones en las relaciones económicas globales, contexto indispensable para el éxito de toda acción humanitaria. "Con la humanitarización de los conflictos sólo hay víctimas, nunca hay culpables", concluía Médicos Sin Fronteras (06).

Ni el PNUD ni la UNESCO fueron alcanzadas por la inacción que signaron al CSNU en este ámbito. Por el contrario, esos organismos dieron lugar a nuevas construcciones teóricas, destinados a modificar y orientar la conducta de la comunidad en materia casos de asociación entre Seguridad y poderes blandos: la Seguridad Humana y la Cultura de Paz, respectivamente; ambas se orientan en el mismo sentido que la más importante iniciativa generada en este campo desde un actor no estatal: la de "gobernabilidad global".

Con estos antecedentes, el concepto de Seguridad Humana alega que la resolución de conflictos no pasa sólo por el empleo de la fuerza por la ONU, sino por otras respuestas de naturaleza económica, social y política, centradas en el individuo (07). En este sentido, la Seguridad Humana enfatiza en la necesidad de garantizar a los individuos un contexto de estabilidad que les posibilite el desarrollo de sus potencialidades, en otros términos, la Seguridad Humana no impulsa per se el desarrollo económico y social, pero lo fomenta indirectamente al proveer un entorno favorable y detectar tempranamente cualquier deterioro del mismo. La necesidad de detectar tempranamente cualquier deterioro de los entornos de Seguridad Humana le otorga a este concepto un fuerte contenido preventivo, que se articula mediante el monitoreo de indicadores especialmente diseñados a tal efecto, de naturaleza socioeconómica y política. Entre los primeros, las tasas de consumo de calorías, de desempleo y subempleo, entre los segundos, el respeto a las libertades individuales y la calidad de coexistencia entre grupos y comunidades étnicamente diferentes.

Por otra parte, el PNUD complementó el énfasis preventivo de la Seguridad Humana hacia el interior de los Estados con un cambio en la interacción interestatal entre países con diferente grado de desarrollo, en orden al logro de nuevos criterios de cooperación. Desde un punto de vista cuantitativo, esos patrones novedosos consistirían en un aumento de los fondos estatales destinados en todo el globo a la ayuda para el desarrollo; cualitativamente, en tanto, tales fondos deberían manejarse a partir del cumplimiento de ciertos requisitos específicos: su efectivo destino a los países que más lo necesitan, en función de considerandos socioeconómicos y no políticos (por ejemplo, buena parte de la ayuda externa de EE.UU. se orienta a Israel, un Estado con un importante grado de desarrollo económico y tecnológico); y su empleo con criterios estructurales y de mediano plazo antes que coyunturales, priorizando objetivos tales como la educación, la salud y la creación de fuentes de trabajo duraderas.

Cabe destacar que, en su propuesta de nuevos criterios de cooperación, el PNUD instó a que los mismos no sólo sean respetados por los Estados sino también por los principales organismos financieros internacionales, entre ellos el Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco Mundial (BM).

En octubre de 1992 el Comité Ejecutivo de la UNESCO propuso por primera vez el concepto de "cultura de paz", que parte del supuesto que los conflictos pueden ser pacíficamente resueltos si a través de la educación, la cultura y la comunicación se promueve una actitud cívica que permita prevenir los conflictos o facilite su resolución. En palabras de Mayor Zaragoza, director del organismo y promotor de la iniciativa, ese supuesto cobra verosimilitud a partir del fin de la Guerra Fría y la consecuente desjerarquización de una cultura bélica que trabó el intercambio de ideas a escala global, subordinándola a considerandos ideológicos, y asignó a las actividades militares mayores recursos y atención que los servicios básicos de instrucción (08).

Como dato relevante, merece destacarse que la "cultura de paz" posiblemente sea la más importante, sino la única, propuesta vinculada con la Seguridad Internacional emanada desde la ONU que se enmarca en una corriente de pensamiento que podría denominarse como pacifismo y que recoge valores de origen no-occidental. Un análisis de la propuesta de la UNESCO parece indicar que la mayor influencia no parece originarse en los pacifistas occidentales (el más importante de los cuales es Norman Angell) sino que provendría de Mohandas Ghandi y su constante opción por respuestas no violentas a los conflictos entre actores, desde el nivel individual al interestatal; en este sentido, corresponde al pensamiento y propuestas de esa personalidad hindú la conformación del actual concepto de "intervención no violenta": las actividades de intervención regidas por la no violencia como principio y método político, realizadas por grupos o individuos no beligerantes, establecidas para resolver conflictos en los niveles personal, societal o interestatal.

En términos de Ghandi, esos grupos o individuos no beligerantes que protagonizan las intervenciones no violentas constituirían una suerte de Ejército No Violento ("shanti shena") que pondrían en práctica el concepto "Satyagraha", que carecería de traducción literal aunque podría entendérselo como una estrategia orientada a reemplazar métodos violentos por no violentos, basada en una serie de valores: verdad y justicia, autosacrificio ("ahimsa"), servicio ("seva") y bienestar y desarrollo armónico para todos los individuos ("sarvodaya") (09).

Concebida como construcción teórica, la "cultura de paz" es deliberadamente vaga, en orden a prevenir su invalidación por las múltiples especificidades de cada caso que pretende abarcar. No obstante, a partir del supuesto antes mencionado postula, como una suerte de principio general, que los niveles de conflictividad que se registran a escala tanto intra como interestatal pueden ser drásticamente reducidos a partir de la reorientación de los procesos educativos hacia el logro de dos objetivos: evitar la "fatiga de la compasión" y aprender a "pensar en los demás".

La "fatiga de la compasión" alude a la asunción, por parte del individuo, del rol de mero espectador frente a situaciones de miseria e injusticia, que debido a su reiteración se transforman en normales, cotidianas y aceptables. Esta conducta es a la vez causa y efecto del agotamiento de la fibra moral, la apatía y la anomia, definida esta última en términos weberianos: una atrofia del compromiso con el sistema político y la desaparición de la iniciativa y la responsabilidad para mantener vivos sus procesos. Por su parte "aprender a pensar en los demás" equivale a pensar de modo que sea posible trascender la necesidad y el deseo inmediatos, así como los límites geográficos o de especialización profesional, para ampliar el horizonte personal y realizar contribuciones relevantes a la sociedad en su conjunto; por un lado implica que cada uno debe considerar como propios los problemas y contradicciones que se suscitan a su alrededor, comprometiéndose en su solución; por otro, exige de los procesos educativos un énfasis en la multiculturalidad, fomentando el intercambio cultural como modo de abandonar la cultura bélica (10).

A partir de este principio general, los componentes básicos de un programa de "cultura de paz" se concentran en la opción por conductas no violentas por los actores sociales, en orden del logro de sus objetivos; la valorización de la tolerancia y la solidaridad como pautas de conducta; la implementación y consolidación de procesos decisorios democráticos y participativos, a todos los niveles, incluyendo como actores imprescindibles e insoslayables a las ONG`s; la desregulación de la información, para fomentar su difusión y garantizar su transparencia; la promoción de la igualdad de condiciones de vida y posibilidades de progreso entre hombres y mujeres; finalmente, la promoción de un desarrollo económico y social equilibrado, dado que una concepción amplia y dinámica de la paz es indisociable del logro de cierto grado de justicia social (11).

En el marco de la línea de pensamiento establecida por la cultura de paz, el proyecto de los "Cascos Blancos" comenzó a tomar forma en el año 1993 y consistía en la creación de un cuerpo de voluntarios multinacional que desarrollaría en regiones de extrema pobreza de todo el orbe tareas de socorro, rehabilitación, cooperación técnica para el desarrollo, prevención y mitigación de desastres y, finalmente, erradicación de tal pobreza. Como basamento de esta iniciativa se reconocía a la lucha contra la miseria como un elemento constitutivo de la Seguridad Global, de modo tal que las soluciones a este tipo de demandas se transformen en respuestas integrales de la comunidad internacional. La iniciativa correspondió a la Argentina e incluía la participación de ONG`s, empresas transnacionales, líderes religiosos, organismos internacionales e individuos particulares, además de los Estados, en la financiación de las operaciones de los Cascos Blancos.

En noviembre de ese año se efectuó la presentación formal del proyecto ante Boutros-Boutros Ghali y Lewis Preston (del Banco Mundial), en tanto se difundían sus contenidos esenciales ante el vicepresidente estadounidense Al Gore y se registraban las primeras muestras de interés por parte de los gobiernos de Brasil, China y Japón. La difusión del concepto de Cascos Blancos incluyó un mes después al Papa Juan Pablo II. A lo largo de más de un año el proyecto generó el apoyo de EE.UU. y otros países, la Iglesia Católica (a través de la Secretaría de Estado del Vaticano y del servicio Iustitia et Pax) y dependencias especializadas de la ONU como la Organización Internacional del Trabajo (OIT), la Organización para la Agricultura y la Alimentación (FAO) y el Servicio de Voluntarios. El proyecto fue presentado en el XLIX período de sesiones de la Asamblea General con el patrocinio de más de medio centenar de delegaciones, siendo aprobado el 19 de diciembre de 1994. La coordinación de los cuerpos de voluntarios nacionales correría por cuenta del Departamento de Asuntos Humanitarios y de los Voluntarios de la ONU, urgiendo la Asamblea General a los gobiernos a fomentar la creación de mecanismos innovadores de financiación a los Cascos Blancos.

El debut oficial de los Cascos Blancos tuvo lugar en Palestina, con el envío de una misión de voluntarios en junio de 1995 que ejercieron tareas de capacitación laboral y mejoras de las infraestructuras educativa y de salubridad. Desde ese momento se multiplicaron las misiones, que incluyeron las áreas del Caribe, América Latina y África.

Tanto el PNUD como la UNESCO, a través de sus respectivas iniciativas de Seguridad Humana y Cultura de Paz, así como el proyecto de los Cascos Blancos, comparten un mismo abordaje a la problemática de la seguridad, consistente en la vinculación indisociable de este concepto con los poderes blandos. Simultáneamente a esta coincidencia surge otra, consistente en la identificación de las ONG`s como actores virtualmente imprescindibles en la articulación de toda innovación en la materia, sea preventiva o post-crisis. En este sentido, como se observa sobre todo en lo atinente a las cuestiones ambientales, el campo de la seguridad es uno de los planos de la política internacional que en mayor medida se han visto influenciados por el aumento cuantitativo y rejerarquización cualitativa de estos actores.

Por cierto, las ONG`s no son un efecto de la finalización de la Guerra Fría, sino en todo caso de la incapacidad de las estructuras estatales para detectar y satisfacer con eficiencia diversas demandas insatisfechas de la población, de la necesidad de concientizar a la ciudadanía sobre determinado tópico, o de ambas cosas. Ya en febrero de 1950 el Consejo Económico y Social (ECOSOC) de la ONU, a través de su resolución 288B, reconoció a estas organizaciones como potenciales interlocutores y participantes de las actividades del consejo, en tanto las mismas observaran seis requisitos: respaldar en forma explícita los objetivos del organismo; contar con sedes identificables y un cuerpo representativo, elegido mediante procedimientos internos democráticos; rechazar el empleo de la violencia, en cualquiera de sus formas; no tener fines de lucro; no interferir en los asuntos internos de los Estados (principal obstáculo al reconocimiento de un partido político como ONG) ni restringir sus actividades a un grupo étnico o religioso en particular, o a un país en especial, en caso de trabajar en el área de Derechos Humanos; y contar con independencia de las instancias oficiales.

La superación del enfrentamiento bipolar incidió en el auge de estos actores, al menos de dos maneras: por un lado, a través de su promoción de los valores democráticos (en el sentido occidental del término), con la capacidad de autoorganización ciudadana que esto supone; por otro, resaltando la gravedad de las llamadas amenazas transnacionales y poniendo en evidencia su abordaje a nivel global. En los dos años que siguieron a la finalización de la Guerra Fría el número de ONG`s reconocidas por el Departamento de Información Pública de la ONU trepó de 48 a más de 1300, en tanto su participación en proyectos vinculados con el desarrollo económico y la pobreza financiados por el Banco Mundial aumentó del 22 % al 40 % de los mismos, en igual lapso (12). Tres años después, en 1995, el número de organizaciones reconocidas ascendía a 15 aproximadamente, un tercio de las cuales operaban en más de un Estado.

Igualmente, en relación al tratamiento de problemas globales, las organizaciones con base en los Estados económicamente más avanzados comenzaron a extender sus actividades a países de menor desarrollo, a través de la apertura de filiales propias, de la coordinación operativa con entidades preexistentes o del respaldo (en numerosos casos de tipo económico) para el surgimiento de éstas. Por cierto, esta extensión de actividades que llevó a la generación de verdaderas redes globales de ONG`s se vio facilitada por los avances en materia de comunicaciones y procesamiento, de la información sustentados en la revolución tecnológica que comenzó a desplegarse en los años `80.

Probablemente, la iniciativa no gubernamental más importante y trascendente frente a los aspectos de la seguridad que se vinculan con los poderes blandos sea la elaboración del concepto "gobernabilidad global" por parte de la Comisión de Gestión de los Asuntos Públicos Mundiales; el mismo se refiere a una vía por la cual los Estados y otros actores del sistema internacional, públicos y privados (incluyendo ONG`s), pudieran administrar sus asuntos comunes, en forma continuada y con sentido cooperativo. Lejos de basarse en una estructura y un proceso decisorio únicos, la gobernabilidad global debería plasmarse en formas de interacción dinámicas, con alta capacidad de adaptación a la naturaleza cambiante de los asuntos mundiales (13). Para esa Comisión, el conjunto de protagonistas estatales y no-estatales, públicos y privados, involucrados en la búsqueda de una gobernabilidad global constituye a su vez la Sociedad Civil Mundial.

Este concepto, el de Sociedad Civil Mundial, no es en modo alguno novedoso; por el contrario, sus antecedentes se remontan hasta la época antigua, cuando los estoicos grecorromanos (destacándose entre ellos Cicerón) desarrollaron la idea de un derecho natural, inmutable, aplicable en todo tiempo y lugar. De esta idea de derecho natural se podía concluir casi automáticamente que, en tanto su aplicabilidad era global, todos los individuos eran en cierta manera ciudadanos del mundo en relación a esas leyes; en los términos de Marco Aurelio: "donde sea que un hombre viva, él vive como ciudadano de la Ciudad Mundial". El planteo de los estoicos, se completaba alegando que la comprensión de la existencia de ese derecho natural por todos los individuos, que conformarían así una suerte de ciudadanís mundial, fomentaría entre ellos la superación de sus diferencias y particularismos, logrando una situación de concordia y armonía (14). Siglos después el espíritu de estas ideas reaparecería en los padres de la corriente internacionalista liberal de las relaciones internacionales, más conocida como idealismo, particularmente en Kant.

Cerrando una suerte de triángulo conceptual, la gobernabilidad global y la Sociedad Civil Mundial se completan con una ética civil global, entendiendo como tal al conjunto de normas y valores que deberían aceptar y promover los actores comprometidos en este proceso. Aquí se evidencia la clara vinculación existente entre esta construcción teórica y la esfera de la seguridad internacional, desde el momento en que las normas y valores que constituyen la ética civil global deben adecuarse a tres desafíos en especial: en primer lugar, el aumento cuantitativo de los conflictos intraestatales con intenso empleo de la violencia; segundo, la creciente capacidad de actores no estatales para incidir en la aparición, desarrollo y resolución de crisis; en tercer término, la comprensión de la dimensión de las amenazas transnacionales.

Frente a este desafío, los valores básicos de la ética civil global serían el respeto a la vida, consistente en el abandono de la violencia como metodología; la libertad, en relación al derecho a la elección de identidad, culto, medio de subsistencia, a la capacidad de expresión y al acceso a la información; la justicia y la equidad, conceptos incompatibles con la existencia de disparidades económicas y sociales extremas, desde el plano local al global, a la vez que condiciones básicas de una sólida estabilidad internacional; el respeto mutuo, basado en la tolerancia hacia la pluralidad de etnias, religiones y otros factores culturales; la solidaridad, que debe plasmarse en políticas y mecanismos orientados al fomento de la cooperación con quienes lo requieran; y la integridad, que debe traducirse en el ejercicio de una conducta transparente y confiable, insospechada de corrupción, por parte de los decisores de todos los actores del sistema internacional. Estos seis valores básicos se sustentan, a su vez, en la práctica democrática por parte de todos los integrantes de la Sociedad Civil Mundial, en todos los niveles (15).

 En los últimos tiempos, las iniciativas relacionadas con una Sociedad Civil Mundial han merecido la atención de la ONU. En los párrafos finales de la declaración emitida por ese organismo en 1995, con motivo de su primer medio siglo de existencia, se explicita que sus tareas serían más exitosas si las mismas estuviesen respaldadas "por todos los actores vinculados a la comunidad internacional, incluyendo ONG`s, instituciones financieras multilaterales, organizaciones regionales y todos los actores de la sociedad civil". Inclusive, en ese ámbito se propuso la constitución de un Foro de la Sociedad Civil vinculado a la Asamblea General, una sugerencia que el presidente de ese cónclave durante el período 1997-1998, Razali Ismail, fundamentó en el positivo que tendría en la moderación de las políticas de poder vigentes en el plano interestatal. Entre las diversas alternativas consideradas para materializar este foro, la Comisión Mundial sobre Cultura y Desarrollo, bajo la dirección de Pérez de Cuellar, llegó a proponer en 1996 la modificación de la estructura de la Asamblea General a efectos de tornarla bicameral: una cámara similar a la actual y la otra integrada por representantes de la Sociedad Civil Mundial (16).

Aún cuando las iniciativas vinculadas a la Sociedad Civil Mundial no se han traducido en hechos concretos, la utilidad de las ONG`s en el campo de la seguridad reconoce en el Comité Internacional de la Cruz Roja y en la entidad Médicos Sin Fronteras, ambas descriptas en otros pasajes del presente trabajo, a los ejemplos de mayor difusión global. Otros casos, pasados y presentes, han sido el resultado de iniciativas conducentes a la aplicación de las tesis ghandianas sobre "intervención no violenta" y la articulación de grupos asimilables al concepto de Ejército No Violento ("shanti shena"). Uno de los más relevantes casos pasados fue el Ejército de la Paz, constituido entre 1932 y 1939 por el ministro anglicano Maude Royden en Gran Bretaña para intervenir en los combates que Japón y China sostenían en Shangai, objetivo que no se logró por falta de financiamiento. En similar sentido la Brigada Mundial de la Paz constituida en 1961 por la ONG Resistencia Internacional a la Guerra (WRI), intentó establecer centros regionales de respuesta a crisis, logrando constituir los nodos asiático (India), europeo (Gran Bretaña) y americano (EE.UU.), así como un centro de entrenamiento en intervención no violenta sito en Tanzania; tras intentar infructuosamente intervenir en los conflictos fronterizos sino-hindúes de 1963, se desmembró un año después.

Los éxitos más relevantes en la materia fueron obtenidos por la Brigada Internacional de la Paz fundada en Canadá en 1981, expandida actualmente a 17 Estados, en cada uno de los cuales las secciones locales realizan entrenamiento de voluntarios, generan bibliografía y proveen información a la Red de Respuestas a Emergencias (Emergency Response Network) que la ONG mantiene en Internet. Desde sus primeras participaciones en los conflictos internos de Guatemala y Nicaragua, en 1983, han operado en El Salvador (1987-1992), Sri Lanka (1989-1998), Israel/Palestina (1989), Haití (1993 y 1995) y, recientemente, Chad y Croacia.