Un análisis de la situación y las perspectivas del sistema internacional, en estos albores del siglo XXI, obliga a prestar especial atención a las cuestiones de la Seguridad y la Defensa, por su vigencia y su dinámica. Y lo primero que se observa, al abordar ese subsistema, es que los niveles de conflictividad internacionacionales no sólo no parecen haber disminuido con el fin de la Guerra Fría, sino que se han incrementado y difundido horizontalmente a cada rincón del planeta.

Este diagnóstico es el que ha llevado al francés Zaki Laïdi a hablar de una "segunda post-Guerra Fría", o "post-posguerra Fría", por oposición a aquella etapa inmediatamente posterior a la compulsa bipolar, en la cual la tesis del Fin de la Historia de Fukuyama simbolizaba la esperanza de un devenir donde la violencia fuera desterrada como instrumento racional de política internacional (01).

Sin embargo, lo esencial de la presente post-posguerra Fría no se presenta en términos cuantitativos, sino cualitativos. Dicho esto en otras palabras, si la Seguridad internacional es un campo de análisis que define su agenda en función de las "amenazas a un orden (entendido como reglas de juego) existente" (02), lo que ha cambiado en relación al enfrentamiento Este-Oeste es la naturaleza misma de tales amenazas.

Para comprender en su justa dimensión los alcances de la referida mutación, resulta conveniente repasar las características más importantes de la Seguridad internacional durante la etapa de la política internacional que culminó con la caída del Muro de Berlín. Esas características las condenso en lo que en este trabajo denomino "modelo Westfalia" y "modelo Clausewitz", y que explicaré a continuación.

Por modelo Westfalia estoy haciendo alusión a los parámetros conceptuales desarrollados a lo largo de más de tres siglos y medio desde la Paz de Westfalia en 1648, que consolidan al Estado como actor único (en las perspectivas teóricas del realismo) o descollante (en las visiones liberales) del escenario internacional. La traducción de este enfoque en términos de Seguridad Internacional tuvo dos claras consecuencias directas: por un lado, el monopolio estatal de los roles de sujeto y objeto de la Seguridad; por otra parte, como producto de lo anterior, en el sistema internacional las mismas se expresaban a través de relaciones interestatales.

A estas dos consecuencias se le puede sumar una tercera, de aparición más reciente: la condición de un Estado en materia de Seguridad se asociaba, casi con exclusividad, al poder duro (militar). Por cierto, este enfoque es el que "derramó" hacia todo Occidente desde EE.UU. cuando, en los albores de la Guerra Fría, este país reemplazó a George Kennan por Paul Nitze como principal estratega de la "contención" y militarizó a esta doctrina.

Si la Seguridad del Estado estaba asociada al poder militar, la forma en que éste era empleado nos remite al modelo Clausewitz, por el cual hago referencia a la "guerra convencional" entre ejércitos nacionales. El historiador militar Martin Van Creveld, basándose en el pensamiento clausewitziano, la denomina "guerra trinitaria" por sus tres componentes esenciales: un gobierno que representa al Estado, monopoliza la fuerza y la emplea contra otros Estados; un ejército organizado, que la ejecuta; y un pueblo que permanece al márgen de las acciones, salvo que sea incorporado al instrumento militar a través de la movilización (03).

Hoy, buena parte de los postulados del modelo Westfalia y el modelo Clausewitz han quedado perimidos. Pero esta caducidad relativa no ha sido repentina, sino el resultado de la interacción de diversos factores. Indudablemente uno de ellos ha sido la aparición y difusión del concepto de transnacionalidad, que se tradujo en una flexibilización de la rígida concepción según la cual el Estado era el único actor de la Seguridad Internacional. Los nuevos abordajes permitían trabajar con amenazas a la Seguridad cuyos protagonistas tenían una jerarquía diferente a la estatal. Se incorporaron así al inventario de este campo de análisis una serie de nuevos actores extremadamente heterogéneos entre sí (terroristas, traficantes, criminales, fundamentalistas religiosos, insurgentes, etc.) que Lucien Poirier engloba bajo el rótulo de "actores exóticos".

Como una consecuencia inevitable de lo antedicho, la transnacionalidad también erosionó la idea según la cual las cuestiones de Seguridad sólo se planteaban, en el plano internacional, en términos interestatales. Los nuevos enfoques permitieron concebir amenazas a la Seguridad cuyo potencial de daño alcanza y cuya resolución exige la acción concertada de más de un Estado.

Así, gracias al concepto de transnacionalidad hemos podido incorporar a la agenda de la Seguridad Internacional a ese conjunto de fenómenos que por convención denominamos "amenazas transnacionales", y que en un listado no taxativo incluye al terrorismo, la criminalidad organizada, el deterioro ambiental, los flujos migratorios masivos, la proliferación de armamento de destrucción masiva y tecnologías duales, el infowar y la proliferación de armas pequeñas/livianas, entre otras. Nótese que las mismas suelen ser denominadas "nuevas amenazas" cuando en realidad ninguna de ellas lo es, con la excepción del infowar; lo que ocurre es que cualquiera de ellas aparece como novedosa si quien las analiza lo hace desde los rígidos parámetros del modelo Westfalia.

Si el concepto de transnacionalidad tuvo una importancia capital en el tema que nos ocupa, un rol no menor le cupo a otro que comparte con el primero los mismos autores (Joseph Nye y Robert Keohane): el de interdependencia compleja. Hubo dos cosas que la interdependencia compleja ayudó a comprender más fácilmente: en primer lugar, que cuestiones no militares, como la economía, pueden adquirir igual o mayor relevancia estratégica que temas militares; en segundo término, que el poder militar no es un recurso efectivo para resolver ciertos problemas, por ejemplo algunos de naturaleza económica.

Y esa falta de efectividad no estaba desligada del hecho que el empleo del instrumento militar como medio de obtener seguridad se había vuelto en extremo oneroso. Este encarecimiento no sólo se registraba en ese plano cuantitativo, sino que se extendía a un nivel cualitativo, en el cual los costos del instrumento militar como medio para obtener seguridad eran superiores a otras formas de poder blando como las comunicaciones, el accionar en foros multilaterales y el poder económico.

El correlato de la pérdida del monopolio del poder militar sobre la agenda de la Seguridad Internacional es el avance del llamado constructivismo, que considera que la inclusión de un tema determinado dentro de la mencionada agenda no sólo refleja la existencia de un problema, sino también el ejercicio de una "opción política" que permite la adopción de medidas y acciones especiales. En otras palabras, la agenda de Seguridad es dinámica, sujeta a cambios y a una permanente "construcción" (de ahí el nombre de la corriente).

El resultado más visible de la multiplicación y complejización de los abordajes constructivistas ha sido la incorporación a la agenda de Seguridad de una mayor cantidad de cuestiones, en la medida en que así lo hacían los gobiernos y/o las sociedades, en lo que se conoce como "procesos de securitización" (04). Al mismo tiempo, los temas "securitizados" reflejan entre sí altos niveles de heterogeneidad, y tornan al concepto en multidimensional. De esta manera, empleamos hoy conceptos tales como Seguridad Ecológica (o Seguridad Ambiental), Seguridad Económica, Seguridad Alimentaria, Seguridad Demográfica y otros de similar tenor.

Un repaso a los factores que han ido erosionando el modelo Westfalia quedaría incompleto si no se agregara, a la transnacionalidad y la interdependencia compleja, la aparición de un enfoque accesorio de capital importancia. El mismo, aún cuando admite que el Estado es el principal sujeto de la Seguridad, reconoce como objetos de la misma a actores no estatales. Entre los modelos más difundidos se incluyen la Seguridad Humana, concebida por el PNUD en su Informe sobre Desarrollo Humano del año 1994; la Seguridad Societal de Barry Buzan; y la Seguridad de los Pueblos de la Comisión de Gestión de los Asuntos Públicos Mundiales. Un investigador de la Universidad de Sussex nos muestra un claro ejemplo de esta "desestatización" de la Seguridad al definirla como "la probabilidad que un niño recién nacido pueda alcanzar de manera confortable una edad avanzada, y entonces morir por causas naturales" (05).

En síntesis, los parámetros conceptuales que constituyeron el tradicional modelo Westfalia han dejado lugar, por la interacción de diferentes factores, a nuevos abordajes a la Seguridad Internacional donde:

• Existen otros actores-sujetos de la Seguridad, amén del Estado
• Existen otros actores-objetos de la Seguridad, amén del Estado
• Las cuestiones de Seguridad pueden plantearse en términos transnacionales
• Los poderes blandos adquieren una jerarquía, en materia de Seguridad, equivalente a la del poder duro

¿Qué decir, en tanto, respecto al modelo Clausewitz? Que el mismo parece ser cada vez menos representativo de las formas de empleo de la violencia que se registran en la post Guerra Fría. Es interesante notar que, particularmente a partir de la Guerra del Golfo, existe una vasta literatura según la cual el paradigma de los futuros conflictos armados serán guerras trinitarias caracterizadas por un intensivo empleo de tecnologías de vanguardia; en particular, de Tecnologías de la Información (TI).

Esta orientación se refleja actualmente en el empleo intensivo del concepto "Revolución de los Asuntos Militares" (RMA). En forma atemporal, es decir, descontextualizada de las actuales circunstancias, el mismo ha sido definido por Krepinevich de la siguiente forma: "lo que ocurre cuando la aplicación de nuevas tecnologías en un número significante de sistemas militares se combina con conceptos operacionales innovadores y adaptaciones a la organización, en una manera tal que se altera fundamentalmente el carácter y conducta del conflicto (...) haciéndolo a través de un dramático incremento en el poder de combate y la efectividad militar de las Fuerzas Armadas" (06).

Una RMA presupone la continuidad de las guerras trinitarias, sólo que transformadas cualitativamente, en las cuales ambos contendientes la adoptan, desarrollando consecuentemente modos de combate similares. Y el hecho es que la post-Guerra Fría presenta el desafío de emplear el poder militar en "conflictos asimétricos". En estos conflictos, la respuesta de uno los protagonistas frente a su oponente no enfatiza en la búsqueda de una paridad de fuerzas, sino en el empleo de tácticas no convencionales; desde el punto de vista de las Fuerzas Armadas, esa forma de operar es percibida como profundamente diferente a la que orientó su organización y el desarrollo de sus sistemas de armas.

En este sentido, podemos decir que en las guerras convencionales, derivadas del modelo Clausewitz, los Estados beligerantes "buscan la disimetría pero no la asimetría". La diferencia es clara: la disimetría indica una diferencia cuantitativa entre fuerzas beligerantes, o Estados; la asimetría, en cambio, subraya las diferencias cualitativas en los medios empleados, en el estilo y en los valores.

Así queda plasmado en la definición de asimetría que propone Max Manwaring (07):

Las expresiones asimétricas del empleo de la violencia se encuentran básicamente representadas por los conflictos armados intraestatales. Y en el actual contexto internacional, este tipo de conflicto es el predominante. Durante el primer decenio de la post-Guerra Fría se registraron 108 conflictos armados en 73 lugares diferentes del planeta, cubriendo todas las gradaciones de intensidad. De los mismos, 92 de ellos fueron intraestatales sin intervención de terceras partes externas; otros 9 fueron intraestatales aunque con algún tipo de participación extranjera; finalmente, los 7 restantes fueron interestatales. Es decir que el 93,5 % de los conflictos armados acontecidos en el mundo entre 1989 y 1998 (101 casos) fueron de naturaleza intraestatal (08).

Finalmente, ¿qué es lo que proponemos a cambio de los modelos Westfalia y Clausewitz que hemos caratulados de desactualizados y limitados? Un modelo que claramente no ha terminado de cristalizar, pero que se acercaría conceptualmente a lo planteado por un director de la Agencia de Inteligencia para la Defensa (DIA) estadounidense, al hablar de "nuevo paradigma de amenaza"; la idea de "seguridad global" de Gwyn Prins; o la "metamorfosis de la violencia" que propone Eric de la Maisonneuve.

El nuevo paradigma refleja un alejamiento de los enemigos "conocidos" hacia conjuntos más globales y generalizados de competidores, adversarios y circunstancias conflictivas, las cuales pueden no coincidir con las definiciones tradicionales del Estado, e incluso trascender limitaciones territoriales y políticas. El resultado es que este nuevo paradigma está caracterizado por una alta heterogeneidad, que puede fluctuar a lo largo de todo el espectro de conflicto, desde el momento en que su expresión física varía fuertemente según cuáles sean el lugar y las circunstancias imperantes (09).

En forma casi idéntica Gwyn Prins, de la Universidad de Cambridge, postuló en 1989 a la seguridad global como nuevo enfoque de la seguridad internacional, agregando que la misma reflejaba (10):

En cuanto a la "metamorfosis de la violencia", el pensador galo que la sugiere ha postulado que el crecimiento de la violencia a nivel mundial se complejiza y agrava a partir de las múltiples formas en que la misma se expresa, y a la velocidad en que lo hace. En esta metamorfosis, la violencia "deriva" a nuevas zonas de conflicto, otrora estables, y se expresa en nuevos ámbitos de la vida social (de individuos, sociedades y Estados) (11).

Lo más importante del pensamiento de este general, y a la vez lo más preocupante en términos de Seguridad Internacional, es su apreciación según la cual el Estado moderno no se encuentra preparado para enfrentar esta metamorfosis de la violencia, por la sencilla razón que no la entiende. La causa de esta incomprensión gira básicamente en torno a la persistencia de enfoques de la seguridad propios de la Guerra Fría.

A esta limitación conceptual de la Maisonneuve la explica por la falta de costumbre a considerar como amenazas a la seguridad a nuevos fenómenos, que sí lo son, al tiempo que se retienen en el imaginario colectivo viejas amenazas que tal vez ya hayan dejado de serlo. ¿La razón? La falta de organismos estatales de reflexión estratégica, que lo priva de la "caja de herramientas intelectual" que le permita entender los cambios. En sus propias palabras (12):

El objetivo que dio origen a este breve trabajo fue el de dar cuenta de la situación de la Seguridad y la Defensa en este principio de siglo, teniendo siempre presente a la relación de la República Argentina con el mencionado escenario. Luego de haber desarrollado las mutaciones de la agenda de la Seguridad Internacional en los últimos tiempos, describiendo la desactualización de los modelos Westfalia y Clausewitz, cabría preguntarse si nuestro país ha tomado debida nota de todos los cambios acontecidos.

A priori, pueden abrigarse dudas respecto a la correspondencia entre la realidad internacional descripta y nuestro andamiaje legal-doctrinario, teniendo en cuenta que la Ley de Defensa retiene un claro (para algunos, total) perfil westfaliano, mirando al mundo a través de una lente que sólo permite distinguir actores estatales, relaciones interestatales y poder duro. O constatando que el concepto Defensa parece disociado del valor Seguridad y que éste se empeña en categorizar cuestiones transnacionales dentro de una rígida matriz dicotómica interior-exterior.

En la línea trazada, si efectivamente gozaran de fundamento las dudas sobre la correspondencia entre la realidad de la Seguridad Internacional y nuestras leyes y doctrinas, cabría preguntarse sobre las causas de esta situación. Y las respuestas posibles parecen reducirse a dos opciones: fundamentos y considerandos de naturaleza ideológica, o de interés sectorial, en nuestros decisores y hacedores de políticas; o cierto efecto residual de los enfoques predominantes en la Guerra Fría.

Optemos, en un ejercicio de buena fé (o de candidez), por la segunda de las alternativas mencionadas. En ese caso Argentina estaría atrapada, de acuerdo al enfoque de la Maisonneuve, en un círculo vicioso: la aparición de nuevas formas de expresión de la violencia, heterogéneas e híbridas, desafía la capacidad de comprensión de un Estado acostumbrado a pensar en términos tradicionales; frente a ese desafío, la respuesta estatal reside en ignorar o subestimar cualitativamente los factores de cambio, manteniéndose en su posición de siempre; finalmente, la falta de aggiornamiento del Estado a la nueva situación le impide lidiar con la misma de manera efectiva, facilitando que las nuevas formas de expresión de la violencia aumenten, recomenzando el ciclo.

Los únicos damnificados, en esta dinámica, son el Estado, la sociedad y los ciudadanos argentinos que la componen. Al respecto un autor estadounidense que en los últimos años ha escrito profusamente sobre esta cuestión, Ralph Peters, sentencia: "los Estados e instrumentos militares que restrinjan su preparación, iniciativas y respuestas a los patrones tradicionales, pagarán su <miedo al futuro> con sangre, dinero y calidad de vida". Y sería esa calidad de vida, medida en términos de seguridad, cuya preservación determine buena parte del empleo de los instrumentos estatales de violencia en las décadas venideras (13).

Así, presuponiendo que en nuestro país existe un efecto residual de los enfoques predominantes en la Guerra Fría, desde estas páginas proponemos "repensar" la Seguridad y la Defensa, en un ejercicio de reflexión estratégica que ningún Estado moderno puede darse el lujo de descartar, aunque hoy no parece ser llevado adelante por ninguna área ad hoc de nuestro desarticulado aparato estatal. Cerramos este trabajo haciendo nuestro un pensamiento de William Pfaff, quien considera que toda iniciativa para controlar las cuestiones de seguridad contemporáneas no debe apostar a "mejorar la naturaleza humana" (que por esencia es conflictiva), sino a "mejorar las instituciones" vinculadas al tema (14).

(01) LAÏDI, Zaiki: "Pensar la post-Guerra Fría", en LAÏDI, Zaiki (comp.): Pensar el mundo después de la Guerra Fría, Presses de la Fundation Nationale de Sciences Politiques & Berg Publishers/Publicaciones Cruz, México DF 1993, pp. 13-21

Con similares contenidos que Laïdi, la idea de post-posguerra Fría aparece entre los académicos norteamericanos en FRIEDMAN, Thomas: "Post-Post Cold War," The New York Times, 13 July 1994, p. A-12

(02) MEHROTRA, O.N.: "International Security and Ethnic Crisis", Strategic Analysis XXIII:2, May 1999, pp. 325-337

(03) VAN CREVELD, Martin: The Transformation of War, Free Press, New York 1991, pp. 33 y ss.

(04) Usamos este concepto según BUZAN, Barry & WAEVER, Ole: Liberalism and Security: The contradictions of liberal Leviathan, mimeo., Copenhagen Peace Research Institute (COPRI), April 1998

(05) NICHOLSON, Michael: Failing States, Failing Systems, paper prepared for Failed States and International Security: Causes, Prospects and Consequences, Purdue University, West Lafayette, February 1998

(06) KREPINEVICH, Andrew: "Cavalry to Computer: The Pattern of Military Revolutions", en STRATEGY AND FORCE PLANNING FACULTY: Strategy and Force Planning. Naval War College, Newport 1997, pp. 430-446

(09) HUGHES, Patrick: Global Threats and Challenges to the United States and its Interests Abroad. Statement For The Senate Select Committee On Intelligence, 5 February 1997. Statement For The Senate Armed Services Committee On Intelligence, 6 February 1997

(10) DEL ROSSO, Stephen: "The Insecure State (What Future for the State?)", Daedalus 124:2, Spring 1995

(11) DE LA MAISONNEUVE, Eric: La Metamorfosis de la Violencia. Ensayo sobre la Guerra Moderna, GEL, Buenos Aires 1998, pp. 16-21, 59

(12) Ibidem, pp. 60, 137-140, 151-156

(13) PETERS, Ralph: "The Culture of Future Conflict", Parameters, Winter 1995-96, pp. 18-27

(14) PFAFF, William: "Globalism Replacing Nationalism? Don't Hold Your Breath", International Herald Tribune, June 27, 2000