"Razones para construir juntos"
Revista electrónica semanal, Puebla, México, año 1, núm. 8, 11 de octubre de 2004
Política - sociedad - cultura
Sociedad y desarrollo
LA POBREZA Y LAS POLITICAS SOCIALES EN MÉXICO
Héctor García Chagoyán
De un año a la fecha, organismos nacionales e internacionales han publicado reportes propios que refieren el avance que en México han tenido los programas orientados a la disminución de la pobreza, todos ellos optimistas, sobretodo en el sexenio del presidente Vicente Fox.
De acuerdo al ENIGH los pobres han disminuido en nuestro país, debido a la redistribución del ingreso (vía impuestos hasta llegar al beneficiario, pasando por la administración de los programa sociales como Oportunidades). Entre las características más acusadas de estos programas se pueden citar las siguientes: su amplia cobertura: Oportunidades llega a 5 millones de familias; y Microrregiones opera 68 programas federales a través de 14 secretarías, en los 1338 municipios más pobres del país; por vez primera se cuenta con un padrón confiable de beneficiarios, que elimina la duplicidad y, en unos años más, permitirá evaluar los impactos de los programas; la amplia variedad de programas para atender las diversas necesidades sociales, dentro de las cuatro vertientes contenidas en la estrategia "Contigo": Ampliación de capacidades, Generación de oportunidades de ingreso, Protección social para todos y Formación de patrimonio; la eficiente capacidad para detectar la ubicación de los pobres y los tipos de necesidades(generales) que presentan; la eficiencia y facilidad para incorporar beneficiarios a los programas, etc.
A pesar de sus ventajas, conveniencias y eficiencias, las políticas públicas en lo social padecen grandes y graves carencias, entre ellas el defecto -de origen- de no contemplar la salida o fin de la ayuda y el logro de metas de bienestar y desarrollo. Esto es, en su diseño e instrumentación no se contempla el punto final de superación de la pobreza y la autosustentabilidad del desarrollo. En otras palabras ¿cómo hacemos atractivo salir de la beneficencia o apoyo del programa Oportunidades? ¿no es más cómodo y deseable continuar recibiendo ayuda económica aunque el pobre hubiese superado la pobreza?.
Los programas como Oportunidades o Hábitat esencialmente distribuyen recursos a quienes están abajo de la línea de pobreza, con la esperanza que mediante la educación de la niñez actual su situación pueda ser mejor que sus padres.
Primer problema. Los programas sociales se limitan a paliar la pobreza pero no tienen como meta alentar a los beneficiados se integren a la economía o a mejorar su ingreso (quienes ya están en la economía).
La gran evolución de "Oportunidades", respecto de su antecedente, "Progresa", ha sido integrar la responsabilidad y participación de los beneficiados, así como la vinculación de los avances educativos y de salud con los ingresos.
El programa intentó adoptar la corriente de justicia distributiva cuyo eje es la ?igualdad de oportunidades? en recursos y bienestar: una de las formas de aterrizar la igualdad de oportunidades es hacer a las personas corresponsables de los recursos que reciben, condicionando su estancia en los programas al cumplimiento de requerimientos básicos: la asistencia de los hijos a la escuela, la asistencia familiar a los centros de salud. Esto ha redundado en la reducción de la deserción escolar asociada a la pobreza, así como mejores niveles de salud, a menor costo, gracias a la prevención de enfermedades.
Sin embargo uno de los retos de las políticas públicas, siguiendo la corriente de justicia distributiva, es reconocer las preferencias individuales, pues a partir de ellas el gobierno construye socialmente las opciones. En otras palabras, la igualdad de oportunidades de bienestar son las opciones ofrecidas al individuo para disfrutar los bienes o condicionantes que le satisfarán más y que le potenciarán (capacidad) para las realizaciones de su vida. Situación que dista mucho aún por llegar a plantearse en el programa OPORTUNIDADES (mucho menos otros programas), ya que no apela a la libertad de la persona o convicción, sino a condicionamientos conductistas o de intercambio (yo te doy dinero si tú haces que tu hijo asista a la escuela), por lo cual sigue un modelo híbrido y poco claro.
Segundo problema: las políticas sociales de atención a la pobreza invocan un modelo de igualdad de oportunidades de recursos y bienestar (que se funda en la libertad de la persona), sin embargo en la práctica resulta un modelo "conductista" en el que no pone en juego la libertad de la persona.
Por otra parte, las metas que plantean los programas Oportunidades y Microrregiones, son de carácter cuantitativas ("dónde estamos y hacia dónde vamos" según se refiere en el informe contigo es posible):
Para combatir la desnutrición, el Programa Oportunidades distribuye alimentos a niñas y niños, así como a mujeres embarazadas y en lactancia. Todos los miembros de la familia reciben atención médica.
Para evitar que los hijos de campesinos, indígenas y obreros abandonen la escuela, Oportunidades reparte más de 4 millones y medio de becas en primaria, secundaria y bachillerato. Hoy, menos niños dejan la escuela.
Microrregiones lleva servicios de salud, educación, piso firme, proyectos productivos, caminos y abasto a 1,338 municipios. Ponemos una bandera blanca cuando se proporciona uno de estos servicios esenciales; y ya hemos levantado más de 4000 banderas.
Lo anterior nos presenta signos que definen la forma de abordar la pobreza. Es decir, la metodología que siguen los distintos programas (no sólo Oportunidades o Microrregiones, sino todos) tiene como objeto o justificación de su existencia a la pobreza, es decir las manifestaciones en número; pero pensamos que esto es un error metodológico grave, porque el objeto metodológico debe ser la persona, en este caso quien carece de capacidades.
Tercer problema: la razón de ser de los programas sociales de combate a la pobreza es la misma pobreza y no el individuo que carece capacidades.
Cuarto problema: no se contemplan variables cualitativas tan importantes como el desarrollo del Capital Social o grado de satisfacción, así como indicadores de resultado y comportamiento; además que confirma que no sigue el modelo de igualdad de oportunidades.
No hay plan o proyecto de integración
Ni el Programa Nacional de Desarrollo Social ni el Plan Nacional de Desarrollo definen cuál es el estado ideal del Desarrollo Social que pretenden alcanzar las políticas sociales, como se reconoce en el caso de la educación: "no hay lineamientos sobre los propósitos y contenidos de la educación básica y preescolar que les den congruencia y sentido nacional, y que orienten los enfoques y contenidos de la educación hacia el aprendizaje y la práctica para el beneficio del desarrollo nacional".
Se podría deducir de algunos enunciados qué se entiende por bienestar y el desarrollo: la satisfacción de las necesidades básicas, crear oportunidades y el ofrecimiento de infraestructura. Si bien refieren al modelo de Amartya Sen que aparentemente adopta, descuida definir las políticas sociales y educativas a partir de las -capacidades, funcionamientos, activos y derechos- que la propia educación debería ofrecer como oportunidades (opciones demandadas por ser creadas).
Si las definiciones claras y esperables de desarrollo y educación no se dan, entonces están divorciadas, ¿acaso podrían apoyarse entre sí?
Quinto problema: no se ha adoptado un modelo de justicia distributiva, orquestador de las políticas sociales, a las cuales integrar las acciones por medio de un objetivo que asuma la igualdad de oportunidades.
¿CÓMO LLEGAMOS A CREAR ESTOS PROGRAMAS?
Estos programas corresponden a una visión del  Estado como "Estado de Bienestar" (o Estado Benefactor) el cual, según Amartya Sen es uno de los grandes logros de la civilización europea y más específicamente del cristianismo. Es una de las grandes contribuciones de Europa al mundo. El resto del mundo, incluido a México, ha emprendido esta dirección, imitándolo cada vez más, valorando positivamente, en muchos aspectos, lo que ha sucedido en Europa desde que concluyera la Segunda Guerra Mundial.
En el caso de México se inició con el Seguro Social, en los años 50´s, seguido por otros programas como Conasupo, Libros de Texto Únicos, Procampo, Solidaridad, FONAES, Cajas Solidarias, etc.
Todos ellos empero fueron programas, en muchas ocasiones con motivaciones políticas de interés partidista a favor del partido político en el poder, que no correspondían consecuentemente a concepto definido de Estado de Bienestar (WelfareState). Quizás hasta este sexenio éstos están orquestados por una estrategia general llamada Contigo, pero como comentábamos más arriba, falta un modelo, un ideal, una visión que sea el marco para el Estado de Bienestar deseado.
NECESIDAD DE REPLANTEAR POBREZA Y DESIGUALDAD
Hay varias definiciones de pobreza, por ejemplo aquella que la define como el estado en el que el individuo está privado de recursos considerados necesarios para alcanzar un estándar mínimo de vida (bienes y servicios). Esta es una definición que entiende a la pobreza como un problema de distribución.
En cambio, cuando se consideran no sólo las necesidades básicas sino lo relacionado con el autorrespeto, bienestar, conocimiento o salud (si bien dependen a un cierto nivel de la distribución del dinero), la definición y medición de la pobreza y desigualdad, se funda en las teorías de justicia que asignan pesos diferentes a esta clase de bienes. Por ejemplo, Rawls enfatiza el ingreso y el autorrespeto, mientras que Amartya Sen argumenta que las capacidades- habilidades son las más relevantes. Una definición en esta tesitura es la siguiente: "pobreza es el resultado de capacidades- habilidades inadecuadas que se traducen en la falta de integración social y predisposición al desarrollo".
No se trata que alguien, el presidente en turno o un partido político, asuma su definición o adopción. Se tiene que respetar las raíces culturales de México, sobre todo en lo referente a persona, libertad, igualdad y fraternidad, principios estoa que dan forma a la justicia y a la función del Estado. Estamos de acuerdo que no se trata únicamente de moldear las políticas públicas por principios, pues la realidad social provoca a juzgar para un tiempo y circunstancia. De hecho el mérito de la política es dividir cada problema en sus propios méritos, basado en normas y precedentes que evolucionan a tratar con una situación particular. Pero nuestras raíces son perennes, ellas nos dan una forma de ser, de ver la vida, de vernos entre nosotros o a nosotros mismos, de ver a otras naciones. Desconocerlas o cortarlas sería violentar nuestra identidad.
La cultura mexicana tiene raíces profundas en la cultura occidental cristiana, la misma que dio origen al Estado Benefactor en Europa con todo lo que significaba. Por ello consideramos que la comprensión de los términos persona, libertad, igualdad y fraternidad no pueden ser algo sobreentendido sino tiene que profundizarse en su origen. De otro modo no podría explicarse que estados europeos como Alemania, Suecia, Austria se convirtieran en líderes de políticas sociales de no haber hecho experiencia de aquellos principios, como la dignidad de la persona y la importancia divina de la gracia llamada libertad.
Por lo anterior consideramos que el modelo de distribución de justicia de Amartya Sen cumple con nuestras raíces culturales. Resulta paradójico que un agente externo a occidente, Hindú como lo es Amartya Sen haya podido valorar la herencia de occidente a todo el mundo: es este un  modelo que propone la Libertad como el gran eje o instrumento protagonista a la cual hay que proveer las condiciones necesarias para su desarrollo (desarrollo de la libertad); no se trata exclusivamente de salir de la pobreza, se trata del desarrollo de la persona.
Comprender adecuadamente a la persona permite descubrir su dimensión social de participación amorosa o fraterna con los otros; no se trata que el Estado, por medio del gobierno, haga todo -esto generalmente le resulta carísimo, en términos económicos a la sociedad -, sino que la sociedad cumpla su papel; situación posible cuando sus miembros reconocen el papel de las relaciones en la comunidad para la consecución de sus objetivos.
Condiciones que deben cumplir las Políticas Sociales
Las políticas económicas como las políticas sociales tienen que estar comunicadas y apoyarse mutuamente, sobre todo teniendo como objetivo el dar las opciones y oportunidades para que los más pobres se integren a la economía de México; y de aquellos no tan pobres, que sea más rica su contribución.
El centro fundamental de la política de Estado tiene que ser la persona, no puede ser la pobreza o el territorio.
Las Políticas Sociales tienen que ser realistas y aliarse al núcleo social fundamental en el que la persona crece y se desarrolla (adquiere sus principales potencialidades), como lo es la familia con su fenomelogía; con este apoyo, sin duda, la persona cumplirá mejor su camino hacia su destino.
Una de las manifestaciones más graves de la pobreza está en la deficiente cantidad y calidad de relaciones que la persona genera al interior de su familia, su barrio, otras sociedades o gobierno. Es lo que se llama Capital Social. Por ello las Políticas Sociales tienen que plantearse como uno de sus objetivos, ayudar a crear Capital Social. De hecho la nueva Ley General de Desarrollo Social de alguna manera lo contempla al definir a la cohesión social como uno de los indicadores de los que los programas habrán de rendir cuentas (su problema es que sólo exige el indicador)
Otra de las manifestaciones claras de la pobreza es que la actitud visionaria o las aspiraciones de mejora, que en otras clases sociales se dan naturalmente en un proceso de educación cultural, aquí no existen o están muy disminuidas, por ello, las Políticas Sociales deben crear o apoyar instituciones cuya función principal sea brindar un apoyo cultural a las personas con pocas capacidades para ayudarle a pronunciar o definir lo que necesitan o aspiran.
Las Políticas Sociales deben ver al combate a la pobreza como un Desarrollo, como un proceso ascendente, que debe tener como hito importante el trabajo productivo bien remunerado, mismo que representa la oportunidad de la emancipación y protagonismo en el camino al progreso real. El trabajo es el medio de ser y sentirse útil; de generar riqueza propia y de aportar a la economía comunitaria y al valor agregado nacional.
Son los objetivos y deseos de las personas, manifestación preclara de su Libertad, los que deben configurar las metas de los programas y no las metas estructurales y de recursos, como hoy sucede.
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