Se señala que el futuro de todo el experimento descentralizador depende de la legitimidad de las nuevas estructuras municipales, la cual, a su vez, supone la existencia de instrumentos que garanticen la transparencia probidad, eficiencia y eficacia de la labor del gobierno local. Si bien la vigencia de un sistema de control eficaz o de instituciones y mecanismos que hagan efectiva la responsabilidad contribuye a la existencia de un gobierno eficaz y honesto, sólo la existencia simultánea de ambos permite alcanzar dicho resultado en forma segura.

Se revisan las similitudes y diferencias respecto a la forma en que dos países latinoamericanos y uno europeo han enfrentado los desafíos del control y la fiscalización; se identifican las áreas de riesgo por falta o debilidad de los mecanismos existentes; se estudian las distintas respuestas al fenómeno de la corrupción en el contexto de la descentralización; y se evaluan los diferentes sistemas, actualmente en funciones.

Chile y Bolivia representan casos de descentralización bastante polares en América Latina. Mientras Chile es considerado un caso de descentralización restringida (e incluso uno de extrema centralización en términos fiscales), Bolivia es visto como una de las experiencias más radicales y rápidas de descentralización del continente. Inglaterra, por su parte, ha resultado ser en las últimas dos décadas, un interesante laboratorio, en cuanto a reformas a la administración del Estado y a sistemas de control.

Se hace una sistematización de los descubrimientos que han surgido en el análisis comparado, resaltando los elementos comunes y distintos de cada sistema, y puntualizando las lecciones que el análisis de casos presenta para el diseño de nuevas formas de control para gobiernos locales:

1º Creciente importancia del control social de la comunidad.

2º Fortalecimiento del control interno.

3º Necesidad de mayores poderes para fiscalizar.

4º Transparencia y acceso a la información.

5º Mayor énfasis en la responsabilidad de desempeño.

6º Tecnología y control.

7º Los costos de tener demasiados organismos controladores.

8º Inexistencia de modelos globales y comprehensivos.

Se estima que sin renunciar a experiencias que han demostrado ser exitosas en otros lugares, lo que hay que suprimir de raíz es la tentación de importar modelos, bajo el espejismo de poder replicar 100% soluciones que han funcionado en contextos muy distintos. Una secuencia adecuada, basada en la etapa en que se encuentre el proceso de descentralización, así como un estudio profundo de las circunstancias en que han funcionado las instituciones seleccionadas para la reforma, serían los elementos esenciales para maximizar las posibilidades de éxito.

Steven R. Reed es profesor de Gobierno Contemporáneo en la Facultad de Estudios Políticos, Universidad de Chuo, 742-1 Higashi-nakano, Hachioji City, Tokyo 192-03, Japón. Su investigación actual se centra en las elecciones y sistemas electorales de Japón. Entre sus publicaciones más recientes figuran Making Common Sense of Japan (1993) y Japan Election Data: The House of Representatives, 1947-1990 (1992).

Steven R. Reed

Japón es un país confuso de imágenes contrastantes y cambiantes. Pregúntenle a cualquier experto si Japón es moderno o tradicional, amante de la paz o guerrero, o cualquier otra pareja de opuestos, y no sólo presentará una imagen que contradiga a la de otros muchos expertos, sino que es probable que la imagen predominante en la actualidad sea bastante diferente de la de hace tan sólo diez o veinte años. La imagen de la corrupción en Japón sigue este mismo patrón confuso.

Algunos presentan un retrato de Japón como país dirigido por una burocracia eficiente, de élite y esencialmente incorruptible, como la Alemania de Oriente. Otros pintan una imagen de un gobierno y una sociedad marcados por relaciones personales, facciones y corrupción, como la Italia de Oriente. La imagen alemana predominó en los años 60 durante el periodo de fuerte crecimiento económico, pero recientes revelaciones y acontecimientos apuntan a la comparación italiana como más apropiada. Desde luego, es probable que estas imágenes reflejen más bien la cobertura actual de los medios de comunicación que los resultados de prolijos estudios académicos. Por ello, es posible que las imágenes no reflejen con exactitud la realidad de la corrupción en Japón, Alemania o Italia. La finalidad de este artículo es presentar alguna información sobre la corrupción política en Japón en un intento preliminar de describir el tipo de dicha corrupción y su alcance desde una perspectiva comparativa.

El intento será preliminar por dos razones. En primer lugar, la corrupción es un tema sumamente difícil de abordar para la política comparativa. Ante todo, es evidente que resulta imposible recoger datos fiables sobre actividades ilegales. Lo que conocemos de la corrupción suele provenir de los escándalos. Un escándalo nos permite lanzar una breve mirada bajo la superficie de la política a través de un incidente determinado que por alguna razón se conviertepúblico, pero no existe motivo para pensar que los datos proporcionados por los escándalos sean imparciales o representativos. Es más, la política comparativa aún tiene que alcanzar un consenso sobre la definición de la corrupción, aunque yo seguiré el camino trazado por Gibbons (1993) al identificar como corrupto todo comportamiento que, de convertirse en conocimiento público, conduciría a un escándalo. Esta definición tiene en cuenta las actitudes, e implica que un acto pudiera ser corrupto en algunas ocasiones y lugares, pero no en otros. A menudo, la variación cultural entorpece los estudios comparativos sobre la corrupción: el comportamiento escandaloso en un país podría considerarse normal en otro.

En segundo lugar, este estudio sólo puede ser preliminar porque la literatura sobre la corrupción política japonesa es, de momento, aún limitada. Tenemos numerosos informes periodísticas e históricos excelentes, pero la mayoría tienen como objetivo criticar la situación en Japón y dar recomendaciones para la reforma, lo cual es bastante comprensible. Si bien estos propósitos son loables, las comparaciones diseñadas para extraer lecciones que pudieran ayudar a la causa de la reforma política en Japón rara vez dan como resultado descripciones equilibradas de la corrupción política. Dado que no se puede aprender de aquellos que están peor que uno, se elige comparaciones que dan una imagen muy negativa de Japón. De hecho, en general los estudios sobre corrupción en todos los países encuentran que «nuestro» país es particularmente un mal ejemplo. Tengo la fuerte sospecha de que, sobre todo los académicos japoneses, tienden a compararse con un modelo «occidental» imaginario que ninguna nación occidental del presente cumple en la actualidad.

Como académicos, estamos atrapados en el dilema de saber que sin una crítica, las cosas no mejorarán, pero la crítica sola no producirá los análisis científicos y comparativos necesarios para comprender las causas fundamentales de la corrupción. Este artículo adoptará una perspectiva comparativa e intentará ser todo lo científico y objetivo posible.

La definición de una conducta escandalosa y corrupta varía según la época y el lugar. La corrupción tiene un componente cultural y cabría suponer que las actitudes japonesas frente a la corrupción serán diferentes de las actitudes «occidentales». Los datos disponibles sugieren, no obstante, que existe un amplio consenso entre los países industrializados democráticos, ya sean orientales u occidentales, en cuanto a qué constituye la corrupción.

El Cuadro 1 recoge los resultados de una encuesta periodística de Asahi realizada en Estados Unidos y Japón. Las similitudes son sorprendentes. La única diferencia significativa es que a algunos estadounidenses les preocupan los hábitos de bebedores y la conducta sexual de los políticos, lo que reduce algo el porcentaje de los que están preocupados por el dinero. La mayor cantidad de japoneses preocupados por el dinero en la política podría deberse al momento de realización de la encuesta, justo en medio de los informes sobre el escándalo Recruit. El mayor número de estadounidenses preocupados por el sexo y el alcohol tal vez debería atribuirse a la influencia del puritanismo. A diferencia del Reino Unido y Estados Unidos, en Japón y Francia hay pocos escándalos sexuales, pero las actitudes japonesas frente al dinero en política y ante la propensión de los políticos a la mentira son muy similares a las halladas en «Occidente».

Cuadro 1: Actitudes frente a la corrupción en Estados Unidos y Japón

A pesar de no estar directamente relacionada con la corrupción política, parte de la información sobre las actitudes de los ejecutivos japoneses ante las conductas empresariales indebidas, proviene de una encuesta de estudiantes que realizaban cursos de dirección para el Master de Administración de Empresa en Japón, Estados Unidos y Alemania. A estos estudiantes de empresariales se les preguntó acerca de las prácticas «aceptadas» que suelen considerarse «poco occidentales» y específicamente japonesas. Aquí, de nuevo, el resultado más destacado fue la similitud entre los ejecutivos de los tres países. Las diferencias encontradas no eran grandes, y no se constató una mayor frecuencia del esquema de diferenciación oriente-occidente entre Japón, Alemania y Estados Unidos, respecto de otros esquemas (Endo 1992).

Por último, un análisis preliminar de la reacción del electorado japonés ante las acusaciones de corrupción ha revelado más similitudes que diferencias entre Estados Unidos y Japón (Reed, 1994). Por ejemplo, el electorado estadounidenses vuelve a elegir al 75% de los políticos afectados por escándalos, mientras que los electores japoneses vuelven a elegir al 60% de los suyos.

Las actitudes de los ciudadanos japoneses frente a la corrupción política son similares a las de los ciudadanos de otros países democráticos industrializados. Sin embargo, existen al menos dos aspectos de la cultura japonesa que facilitan la corrupción: las frecuentes ocasiones para la entrega de obsequios, y un predominio de las redes de relaciones personales.

En las costumbres japonesas abundan las ocasiones para la entrega de obsequios. Los japoneses son tan capaces como cualquiera de distinguir entre obsequios apropiados e inapropiados, y es probable que situen el límite entre unos y otros en puntos bastante similares, pero la frecuencia de las ocasiones para la entrega de obsequios facilita la concesión de sobornos claramente inapropiados de empresarios a políticos o de políticos a los electores.

Aparte de las diversas fiestas nacionales y los muchos acontecimientos personales (matrimonios, funerales, etc.) en los que se hace obsequios, suele ser apropiado regalar algo al reunirse con otros por motivos de trabajo. Frecuentemente se ofrece un recuerdo a los participantes de un acontecimiento. Si se asiste a la inauguración de una tienda, es normal encontrarse algo adicional en la bolsa de la compra al llegar a casa. Si se asiste a un combate de sumo, se recibe una bolsa de souvenirs. Así también, al asistir a una reunión de un «grupo de estudio» político auspiciado por un candidato político y sus seguidores, es probable que se reciba una bolsa con recuerdos y literatura de campaña. Si bien la mayoría de estas entregas de obsequios resulta perfectamente apropiada, es fácil incluir un sobre lleno de dinero junto con los souvenirs, recuerdos y detalles. Las actitudes japonesas frente a la corrupción tal vez no difieran mucho de las actitudes «occidentales», pero las costumbres japonesas proporcionan una notable tapadera para el soborno. Poca falta hacen los sobornos pasados «por debajo de la mesa».

Las sociedades son redes casi por definición, pero en varios sentidos Japón es una sociedad más reticular que la mayoría. Las «redes de viejos amigos», fundadas a partir de una experiencia universitaria compartida, sobre todo entre los licenciados de la Universidad de Tokio, están presentes en la mayoría de organizaciones de élite en Japón. Más importante aún para el estudio de la corrupción, es el poder derivado de tener una red que discurra entre los límites organizativos entre partido político gobernante y oposición, entre políticos y burócratas, y entre gobierno y empresa. Las negociaciones que traspasan estos límites suelen correr a cargo de individuos capaces de usar sus relaciones personales para mitigar diferencias ideológicas o conflictos de intereses. La amistad permite que el intermediario reuna a las partes, a menudo para cenar y tomar unos tragos, con el fin de resolver sus problemas «de hombre a hombre». (La sociedad japonesa en general, y el mundo político en particular, sigue dominada por hombres, pese a algunas conquistas recientes de las mujeres.) Por ejemplo, algunos periodistas tienen una influencia sorprendente, precisamente porque se relacionan con tantos tipos de personas distintas.

La utilización de intermediarios puede ser perfectamente legítima, pero también puede implicar intercambios monetarios ilegítimos mediante prqueños trucos, como perder dinero deliberadamente en un juego de mahjongg. Más siniestro es el papel de los kuromaku. En el teatro kabuki, los kuromaku se desplazan por el escenario vestidos de negro, cambiando los accesorios de lugar y dando continuidad a la obra. El público los ve, pero se supone que deben ignorar su presencia. Los kuromaku políticos suelen ser turbios personajes vinculados al crimen organizado y a los grupos de derecha. Fueron más activos en la primera época de la posguerra, pero uno de ellos, Kodama Yoshio, afortunadamente conocido como «el último kuromaku», desempeñó un papel significativo en el caso Lockheed de mediados de los años 70.

Cabe mencionar dos aspectos de la sociedad reticular en relación con la corrupción: Las relaciones entre el Partido Liberal-democrático (PLD) y los políticos de la oposición, y el dangou, una modalidad japonesa de adjudicar las licitaciones para la contratación de obras públicas.

La Dieta japonesa es «viscosa»: resulta difícil conseguir la aprobación de proyectos de ley, y resulta fácil, incluso para grupos pequeños, truncar el proceso. Pese a tener una mayoría de escaños desde 1955 hasta 1993, el PLD ha necesitado, a menudo, negociar acuerdos con uno o más partidos de la oposición para asegurar un funcionamiento estable de la Dieta. Algunos acuerdos eran legítimos: se concedía a la oposición abundantes ocasiones para difundir su mensaje si luego permitían la aprobación del proyecto de ley. Algunos pactos conllevaban incluso concesiones significativas en materia de políticas. Otras veces hizo falta dinero para engrasar las ruedas de la maquinaria legislativa. En cualquier caso, en muchas situaciones era necesario un intermediario, y las relaciones con los diputados de la oposición en la Dieta constituían un recurso de poder para los políticos del PLD.

Los dangou estuvieron en el centro del caso Zenekon. Los carteles de regulación de precios son corrientes en los sectores de la construcción de todo el mundo, y en Japón también son corrientes los pactos colusorios de este tipo en otros sectores. Hasta 1982, era típico del sector de la construcción japonés que hubiera alrededor de diez licitantes designados. Aquel año, el escándalo de las licitaciones fraudulentas obligó al gobierno a doblar el número de empresas designadas, lo que suprimió con eficacia el poder del sector para autorregularse. Aprovechando este vacío, apareció Kanemaru Shin, que logró restaurar la connivencia efectiva y cobrar un precio por sus servicios (Woodall 1993). La connivencia es producto de unos incentivos económicos que están presentes en todas partes, y la teoría general predice muchas cosas acerca de cuándo y dónde ocurre. Sin embargo, los empresarios, burócratas y economistas japoneses están menos comprometidos con la competencia económica y mucho más abiertos a la cooperación económica que los grupos análogos en Estados Unidos. Se trata de una diferencia cultural evidente, pero es muy posible que en este aspecto Europa Occidental se parezca más a Japón que Estados Unidos.

Japón es una sociedad de redes en muchos sentidos importantes, y el poder de las redes personales junto con el papel tradicional de los intermediarios facilita la corrupción. Por otro lado, cabe recordar que Japón es también una sociedad burocratizada con una fuerte orientación a los exámenes. El ingreso en las universidades de élite y las promociones burocráticas figuran entre los muchos bienes importantes que son distribuidos casi exclusivamente mediante exámen. Aunque se puede encontrar excepciones en las que los contactos personales o las contribuciones económicas inclinan la balanza, parece evidente que si uno es capaz de aprobar un examen, no necesitará contactos ni dinero. Asimismo, muchos bienes que serían fuentes sumamente útiles de patrocinio (la entrada en los programas de viviendas públicas es un buen ejemplo) son adjudicados por lotería o por algún otro mecanismo impersonal.

Sería un error ignorar tanto la red personal como los aspectos burocráticos impersonales de la sociedad japonesa. Desafortunadamente, la mayoría de los académicos suele analizar un aspecto o el otro, y disponemos de poca información que nos permita evaluar el equilibrio entre estas dos realidades.

Cualquier intento de evaluar con exactitud el volumen total de la corrupción en un país está condenado al fracaso, pero diversos fragmentos de información nos llevan a concluir que la corrupción es un grave problema en Japón, sólo inferior, quizá, al de Italia en el mundo industrializado.

En primer lugar, además de una sucesión contínua de escándalos menores y locales, Japón ha experimentado una serie de escándalos importantes a lo largo del periodo de la posguerra: El caso Showa Denko se convirtió en un tema clave de las elecciones de 1949; el caso Shipbuilding fue un escándalo que marcó las elecciones de 1955; las elecciones de 1967 se vieron afectadas por una serie de escándalos que los medios nombraron «Niebla Negra»; el caso Lockheed incidió tanto en las elecciones de 1976 como en las de 1983, éstas últimas porque se dictó un veredicto de culpable contra el anterior primer ministro Tanaka Kakuei; el caso Recruit afectó a las elecciones de 1989 a la Cámara de Representantes y a los comicios generales de 1990; y los casos Sagawa Kyubin, Kyowa y Zenekon afectaron las elecciones generales de 1993. En cada una de estas elecciones, los partidos implicados en los escándalos perdieron porcentajes significativos en votos y escaños. Las elecciones de 1955 y 1993 desempeñaron un papel en la modificación del sistema de partidos japonés, pues marcaron, respectivamente, el nacimiento y la desaparición de la hegemonía del PLD.

En segundo lugar, las personas implicadas en los escándalos por corrupción han sido, además, figuras destacadas. En el Cuadro 2 se hace una relación de los primeros ministros de la posguerra japonesa y su implicación en diversos escándalos. De los veintiún hombres que han ocupado el cargo, seis han estado directamente implicados en alguno de los principales escándalos de la posguerra, y la mitad de ellos han estado implicados de alguna manera u otra en un escándalo. Conviene destacar particularmente el hecho de que Sato Eisaku, Tanaka Kakuei y Fukuda Takeo estuvieron directamente relacionados con escándalos de corrupción antes de ser elegidos primer ministro. Una condena por soborno (recurrida con éxito) no perjudicó la carrera política de Tanaka, que tampoco se vio perjudicado por la orden de detención que se emitió en su contra, y en la que fue necesaria la intervención política oficial del primer ministro Yoshida para impedir la detención efectiva de Sato. En aquel momento se investigaba también a Ikeda, aunque la intervención política del primer ministro Yoshida evitó que la implicación de Ikeda tuviera tanta difusión, así que él también puede contarse entre los cuatro primeros ministros elegidos a pesar de su historial de escándalos por corrupción. El cuarto es Fukuda, que fue procesado y absuelto en el caso Showa Denko por decisiones tomadas mientras servía en el Ministerio de Finanzas. Reconoció haber aceptado el dinero pero dijo no saber que se trataba de un soborno.

Cuadro 2: Primeros ministros japoneses de la posguerra, y la corrupción

En la actualidad existe la tendencia a asociar la política sucia con los políticos de partido y la política limpia con los políticos ex burócratas. Los gobiernos de Ikeda y Sato, ambos ex burócratas, fueron épocas tranquilas políticamente, y los escándalos importantes reaparecieron con el gobierno del político de partido Tanaka y sus protegidos. No se puede ignorar el papel de Tanaka pero tampoco conviene olvidar que cinco de los siete primeros ministros antiguos burócratas estuvieron implicados en a corrupción, y que cuatro estuvieron directamente implicados en escándalos importantes.

Por último, en años recientes Japón ha vivido una ola de escándalos en los que estaban implicadas cantidades exorbitantes de dinero y un gran número de políticos. La crisis empezó en 1988 con el caso Recruit. En Recruit, el volumen de dinero y la cantidad de políticos implicados no tenían precedentes, aunque pocos políticos violaron las leyes. El caso Recruit fue un importante factor en la derrota histórica del PLD en las elecciones a la Cámara de Representantes de 1989. El Partido socialista superó al PLD en las urnas por primera (y última) vez. Las pérdidas del PLD fueron aún más impresionantes en los comicios locales. Recruit tuvo también un efecto, aunque reducido, sobre las elecciones generales de 1990. Dos primeros ministros se vieron obligados a dimitir en ambas derrotas electorales: el primero fue Takeshita Noburu, sucesor de Tanaka Kakuei. La ira de los electores había empezado a disiparse cuando se destapó una nueva ronda de escándalos. Durante la investigación del caso Sagawa Kyubin en 1991, se encontró una cantidad insólita de dinero en posesión de Kanemaru Shin, administrador de la facción de Takeshita. Se reveló el pago sistemático de comisiones ilegales en proyectos de obras públicas que implicaron prácticamente a todo el sector y dieron pie al caso Zenekon. También fueron reveladas algunas conexiones oscuras entre la política y el crimen organizado.

El efecto combinado de los juicios en curso y las constantes revelaciones sirvió para que la corrupción siguiera estando a la orden del día, y agravó el ya creciente malestar con la política. Varios partidos nuevos, dos formados por tránsfugas del PLD, compitieron en las elecciones generales de julio de 1993. El efecto combinado del transfuguismo y la popularidad de los nuevos partidos produjo un terremoto electoral que, si bien no alcanzó la intensidad de las elecciones italianas de 1994 ni de las elecciones canadienses de 1993, fue lo bastante fuerte para terminar la era de la hegemonía del PLD. El gobierno de coalición de Hosokawa, que no era del PLD, promulgó una reforma política de primer orden que cambió, entre otras cosas, el sistema electoral. El nuevo sistema, como buena parte de los antecedentes que lo originaron, es notablemente parecido al que se ha adoptado recientemente en Italia.

Aunque queda mucho trabajo por delante, parece evidente que la crisis de la corrupción política japonesa de los años 90 no es tan grave como la crisis italiana. Japón no puede superar a Italia en cuanto al porcentaje de la clase política implicada, el grado de implicación del crimen organizado, la cantidad de violencia experimentada, ni siquiera en cuanto a la medida del rechazo público del sistema político de posguerra. En realidad, la cantidad total de juicios e investigaciones por soborno no ha aumentado significativamente, aunque las investigaciones apuntan ahora a las altas instancias, con más acusaciones de alcaldes y gobernadores. Por otro lado, ninguna otra democracia industrializada se parece más a Italia que Japón.

Los tribunales japoneses no tienen poderes para el apercibimiento. No pueden reclamar partes específicas de información. Emiten, en su lugar, órdenes de registro. La policía, en ocasiones cientos de agentes, se presenta de improviso en la puerta y recoge todo el material potencialmente relevante antes de que se pueda quemar o esconder algo. Se llevan cajas de documentos de los hogares y oficinas para examinarlos detenidamente en comisaría. Este estilo de investigación significa que la policía tiene que estar muy segura de que va a encontrar algo antes de solicitar una orden de registro. Sería una auténtica vergüenza que una legión de agentes recogiera miles de documentos y no encontrara nada inculpatorio. Por otra parte, cuando se emite una orden de registro, la policía se apropia de mucha más información de la necesaria para procesar el caso original. La forma más frecuente de descubrir la corrupción política es la revelación accidental de registro de sobornos entre los archivos de un sospechoso investigado por otras causas. Este estilo contribuye asimismo a explicar la pauta de largos periodos de pocos casos de corrupción seguidos del descubrimiento de escándalos en los que se ven implicados numerosos políticos: una sola investigación exitosa puede ramificarse rápidamente. Además, tengo la impresión de que las empresas japonesas suelen conservar buenos registros de su actividad criminal porque pueden estar seguros de que, bajo circunstancias normales, es posible guardarla en secreto.

Los estilos y quizá también la magnitud de la corrupción han ido cambiando a lo largo del tiempo. Podemos distinguir cuatro épocas: la primera época de la posguerra, la era hegemónica del PLD de los años 60, la era Tanaka de los años 70 y 80, y el actual periodo de crisis iniciado en 1989.

Los dos escándalos importantes de los años 40 y 50, Showa Denko y Shipbuilding tuvieron que ver con programas en que el gobierno adjudicaba cuotas de producción directamente a las empresas. Cuando el gobierno ejerce tanta influencia sobre las empresas que se beneficiarán y crecerán, el soborno es una buena inversión. Las empresas japonesas invirtieron grandes cantidades y derivaron enormes beneficios.

Es evidente que la corrupción continuó bajo el PLD, pero es muy posible que se redujera. Los políticos y burócratas tenían menos que vender, y una industria de rápido crecimiento tenía menos necesidad de comprar influencias políticas. Existen motivos para creer que la corrupción disminuyó y, ciertamente, no hay razón para pensar que el nivel de corrupción se mantuviera constante, pero hay al menos dos razones para creer que el decenio de los 60 pudiera parecer menos corrupto de lo que realmente fue. En primer lugar, el PLD estaba atrincherado en el poder y se encontraba, por tanto, en una posición inmejorable para encubrir información sobre la corrupción que sí existía. No hay duda de que los medios de comunicación tenían datos sobre la corrupción que no publicaban. En segundo lugar, los juicios por corrupción de los años 50 produjeron muy pocas condenas. De aquí se desprende que era prácticamente imposible demostrar que se pagaba dinero a cambio de ejercer una influencia política. Los políticos podían aducir simplemente que el dinero era una contribución de campaña. Aunque se sabe poco sobre el papel desempeñado por los jueces y fiscales en la investigación de la corrupción, sería razonable postular que estaban menos dispuestos a perseverar en casos que tuvieran pocas probabilidades de resolverse con una sentencia condenatoria. Así, cierta combinación desconocida de niveles reales más bajos y la menor probabilidad de procesar los casos de corrupción dio como resultado veinte años sin un escándalo importante.

La corrupción que salió a la luz pública durante esta época seguía siendo de bajo nivel. El escándalo del proyecto de ley sobre la prostitución, que estalló en 1957, tuvo que ver con pagos del sindicato de prostitutas a los políticos para persuadirlos de que votaran en contra del proyecto de ley que ilegalizaba la prostitución, más tarde para que alteraran su aplicación y, por último, para que recibieran alguna compensación. (Hasta ese momento, había sido legal pero regulado.) Los políticos implicados representaban zonas con grandes distritos de mucha prostitución y estaban representando a sus constituyentes al más puro estilo del PLD. Si el sector implicado hubiera sido más respetable, no habría habido escándalo. En este caso, se construyó centros comerciales en los distritos para ofrecer un empleo alternativo a quienes se quedaron cesantes a raíz de la ley, otra política típica del PLD.

Lo más destacado de la corrupción durante los tranquilos años del decenio de los 60 son los escándalos «Niebla Negra» de 1967. No hubo un incidente crucial que los desencadenara. «Niebla Negra» fue un acontecimiento mucho más trascendente en los medios de comunicación que los casos Showa Denko o Shipbuilding. Los temas exagerados por la prensa en aquel momento no eran tanto asuntos de dinero a cambio de influencias como de abusos de poder. Hubo dos casos de políticos que emplearon la coacción para conseguir dinero y favores de los empresarios, pero los incidentes más pintorescos fueron los más populares. El ministro del Transporte ordenó que los trenes rápidos se detuvieran en un pequeño pueblo de su distrito, y esto desencadenó su dimisión del cargo. Otro parlamentario del PLD consiguió que el gobierno pagara por el viaje de luna de miel de su hija. Un tercero ordenó que la orquesta militar tocara en un desfile para darle la bienvenida a casa cuando fue a visitar su distrito. Este tipo de corrupción parece particularmente característico de la primera época en la hegemonía del PLD. Si bien es imposible estar seguro de que la corrupción disminuyera realmente durante aquellos años, el hecho de que los medios no consiguieran destapar escándalos tan graves como Showa Denko o el Shipbuilding, aunque estuvieran pendientes de la corrupción en 1967, resulta bastante convincente.

La carrera de Tanaka Kakuei cambió el panorama de la política japonesa en varios sentidos. En 1972, sucedió a una línea de tres primeros ministros de la élite, ex burócratas y educados en la Universidad de Tokio, a pesar de no haberse licenciado de la universidad. Construyó su carrera política atrayendo a su distrito electoral fondos gubernamentales conseguidos sobre la base del patrocinio político, y fue ahí donde organizó una máquina política legendaria. Era un maestro de la maniobra política en la Dieta, violó y reescribió las reglas de la política de facciones dentro del PLD, y negoció con los partidos de la oposición para conseguir la aprobación parlamentaria de polémicos proyectos de ley. Entendía la política democrática en un sentido distinto de sus predecesores burocráticos. Él fue secretario general del PLD durante las elecciones de 1969 y, aunque se le concedió más crédito de lo que merecía por esa victoria, es posible que su conocimiento detallado de las situaciones políticas en todos los distritos electorales, además de sus maquinaciones estratégicas, procuraran al PLD algunos escaños adicionales. Tanaka debería ser un personaje conocido en cualquier país con una política democrática de larga trayectoria. En Estados Unidos, su carrera es notablemente parecida a la de Lyndon Johnson.

Al parecer, el papel desempeñado por Tanaka en el panorama cambiante de la corrupción en Japón ha sido el de sistematizar y racionalizar el proceso, y cambiar la pauta existente de empresarios y grupos de intereses que ofrecían dinero a cambio de influencias, hacia una pauta en la que los políticos exigían dinero de los empresarios y grupos de intereses bajo la amenaza implícita de una pérdida de influencia (Johnson 1986.) La corrupción ya era menos una transacción empresarial que una extorsión. El ejemplo más claro fueron las elecciones de 1974 a la Cámara de Representantes, en que se adjudicó candidatos a determinadas empresas e industrias para que éstas los financiaran y votaran. Pese a un significativo aumento en los gastos, esta campaña electoral «basada en la empresa» (kigyou-gurumi) no logró salvar el descenso electoral del PLD. Se practicó, no obstante, más de cien detenciones como respuesta a las denuncias de violación de las leyes electorales.

Tanaka alcanzó cotas de popularidad sin precedentes para un primer ministro cuando fue elegido en 1972, pero al poco tiempo estas cotas descendieron a nivel históricos, principalmente debido a la inflación causada por su política de gastos. En 1974, se vio obligado a dimitir a raíz de la publicación de un artículo que ponía al descubierto su estilo político. El PLD encontró un «Míster Limpio» en Miki Takeo, aunque fue durante el gobierno de éste que se reveló en el Congreso de Estados Unidos el hecho de que la empresa Lockheed había pagado sobornos a políticos japoneses (MacDougall 1988). Con esta investigación, el Congreso estadounidense provocó complicaciones políticas en muchos países, pero las revelaciones fueron un golpe para la política japonesa cuando atravesaba una coyuntura particularmente vulnerable. Con cualquier otro primer ministro en cualquier otro momento, es posible que el caso Lockheed se hubiera ocultado bajo la alfombra, pero Miki pidió a Estados Unidos toda la documentación, y exigió al sistema judicial japonés un procesamiento enérgico. Tanaka quedó atrapado en su propia red. Fue detenido y llevado a juicio por segunda vez en su carrera.

A pesar de su implicación e incluso después de ser condenado en 1983, la facción de Tanaka fue siguió creciendo. Dado que esta facción era la más grande y no contaba con un candidato propio para primer ministro, Tanaka pudo jugar a hacedor de reyes y siguió ejerciendo un poder inmenso hasta que una apoplejía lo dejó incapacitado en febrero de 1985. Durante al menos tres años, el político más poderoso de Japón ejercía su poder en la sombra a la vez que recurría una condena por soborno.

El caso Lockheed recordaba los escándalos de Showa Denko y de Shipbuilding pues en ellos se hizo entrega de dinero a cambio de una decisión gubernamental que beneficiaba directamente a la empresa. Se distinguía de éstos, no obstante, porque estaba implicada una empresa extranjera y fue revelada por políticos extranjeros, lo que dificulta enormemente su valoración. Podría contemplarse como una excepción en un cuadro general de menor corrupción interior, o como una excepción a la regla según la cual es posible ocultar la corrupción. En cualquier caso, ya resuelto el escándalo Lockheed y hasta 1988, Japón pareció volver al modelo característico del decenio de los 60.

La parte más interesante de la historia es el capítulo final, pues se trata de una crisis de corrupción que contribuyó a cambiar el sistema de partidos japonés. Desafortunadamente, los hechos son todavía demasiado recientes y demasiado complejos para extraer conclusiones definitivas en este momento, pero a continuación presentamos una síntesis de los hechos más destacados. La principal dificultad es que los escándalos de los años 90 no tienen una pauta común y resulta imposible efectuar un resumen sencillo.

En el caso Recruit estuvo implicada una empresa relativamente nueva del sector de la información, también relativamente nuevo. Aunque es verdad que la empresa Recruit Cosmos recibió a cambio ciertas compensaciones en materia de políticas, este escándalo sorprendió a la empresa cuando hacía una inversión a gran escala en su futuro político. Según parece, la empresa iba comprando su penetración en las redes políticas. Como recién llegada, la empresa parece haber malinterpretado algunas de las sutilezas del juego. El público reaccionó con estupor ante los volúmenes de dinero y la cantidad de políticos implicados, muchos de ellos de los partidos de la oposición. Los escándalos Kyowa y Sagawa fueron, en muchos sentidos, casos típicos de soborno, que destacan sobre todo porque financiaban la publicación de informes sobre la corrupción en los periódicos. La investigación del caso Sagawa, no obstante, implicó a Kanemaru Shin que, a su vez, puso al descubierto algunas conexiones con el crimen organizado y el caso Zenekon. Zenekon reveló la existencia de comisiones pagadas de forma clandestina en el sector de la construcción, y desencadenó las dimisiones de varios gobernadores y alcaldes. La revelación constante de casos de corrupción fomentó el creciente malestar con el sistema político y contribuyó a la derrota del PLD.

Heidenheimer (1993) nos proporciona el mejor marco para analizar la corrupción desde una perspectiva comparativa. En la Tabla 3, reproducimos una parte de su análisis. De sus cuatro categorías, sólo cabe examinar las dos últimas, el «sistema moderno de patrocinador-cliente» y el «sistema moderno basado en una cultura cívica», porque es evidente que Japón no es ni un «sistema tradición basado en las relaciones de familia» ni un «sistema tradicional basado en la relación patrocinador-cliente».

Tabla 3: La corrupción japonesa desde una perspectiva comparativa

Fuente: Adaptada de Heidenheimer, 1993, pp. 156-7.

En algunos casos, Japón corresponde claramente a la categoría de patrocinador-cliente. En el punto 2, las personas que ocupan puestos de poder pueden contar con el ofrecimiento de muchos obsequios. En la actualidad, es noticia el «escándalo» del derroche en los agasajos de que son objeto los burócratas estatales por parte de las autoridades locales. Asimismo, la recaudación de fondos políticos mediante «sobornos políticos directos» (punto 4) es tan habitual que podría considerarse incluso de procedimiento operativo estándar (POE). Al menos en el sector de la construcción, era imprescindible el pago de comisiones ilegales (punto 7), aunque cabe preguntarse acerca de la extensión de esta conducta en otros ámbitos. En otros casos, Japón encaja claramente en la categoría de sistema cívico. El nepotismo (punto 3) no es corriente, el número de votos que pueden movilizarse a través de las estructuras de patrocinador-cliente (punto 5) son insignificantes, y rara vez se observa en los militantes un cambio de lealtad al partido por razones pecuniarias (punto 9).

En muchos casos, se podría argumentar el tema desde ambos lados: Las autoridades japonesas se desvían, efectivamente, de la ley en aspectos menores para beneficiar a sus amigos, pero eso es normal incluso en los sistemas cívicos modernos. La cuestión es si se efectua con frecuencia o si se trata de una procedimiento operaivo estándar (POE). Por lo visto, Japón se sitúa en un punto intermedio: la conducta no es del todo inhabitual pero se vuelve POE únicamente en un conjunto selectivo de actividades administrativas o para personas de gran prestigio. Asimismo, se observa ejemplos de clientes que no disfrutan de la «vía de derecho» si no cuentan con un patrocinador influyente, pero cabe preguntarse si no se trata de un fenómeno «esporádico» o «inusual». No hay duda de que los contactos inciden en la rapidez con que se consigue esta vía de derecho. Hasta hace poco, el crimen organizado era tolerado en cierta medida, pero no necesariamente a cambio de compensaciones. Éste es también un terreno que cabría estudiar más a fondo, pero una razón que explica la tolerancia hacia el crimen organizado fue la valoración de que era preferible una política realista que lo mantuviera dentro de ciertos límites que una política idealista que intentara eliminarlo.

Quizá el problema más difícil sea el grado en que a veces son ignoradas la claras pruebas de corrupción. Aquí también conviene decidir si la incidencia es esporádica o inusual, y las recientes revelaciones de corrupción en prácticamente todas las democracias industrializadas sugieren que no deberíamos fijar el rasero para juzgar a Japón demasiado alto. La idea de que en Japón existe la tendencia a ignorar la corrupción tiene su principal fundamento en el hecho de que los políticos corruptos suelen ser reelegidos y en que el PLD conservó el poder aunque se viera periódicamente sacudido por escándalos de primer orden. Se podría criticar a los electores japoneses de no ser lo bastante sensibles a las acusaciones de corrupción, pero lo mismo podría reprocharse al electorado de todas las democracias. Los electores no cumplen con los niveles establecidos por los guardianes autodesignados de la democracia, ya sean de los medios de comunicación o de la intelectualidad. De hecho, los candidatos y partidos salpicados por el escándalo han perdido votos. El electorado japonés no ha ignorado la corrupción. Asimismo, se podría culpar a los medios de no informar a los electores de las conductas corruptas habituales. Una vez más, no obstante, Japón aparece como un país perfectamente normal. Volvemos a pensar en Lyndon Johnson: «todo el mundo» (salvo el público) conocía sus dudosas prácticas. Si bien es cierto que los votantes y los medios hicieron su parte, hace ya mucho que los políticos japoneses fallaron en la suya. Destaca por su espectacularidad el fracaso del PLD en reducir el poder de Tanaka Kakuei después de 1983.

Traducido del inglés

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La corrupción política y los medios de comunicación: el caso Tangentopolis

Pier Paolo Giglioli

Comenzaré con una breve descripción del caso conocido como Tangentopolis ("Ciudad de los sobornos", el rótulo adscrito a la ciudad de Milán, epicentro de todo el asunto). A continuación, describiré el papel desempeñado por el tratamiento de las noticias de los periódicos y la televisión en la construcción social del escándalo. Finalmente, concluiré con algunos comentarios de carácter más general.

Para la clase política italiana, la segunda mitad de 1993 fue un virtual "ocaso de los dioses". Los magistrados encargados del caso abrieron dos nuevas investigaciones. Una de ellas abordaba la corrupción en el sector de la atención sanitaria e implicaba al ex ministro de Salud, De Lorenzo, a los gerentes de las principales empresas farmacéuticas y a funcionarios ministeriales de alto rango que habían amasado enormes fortunas con los sobornos. El otro organismo involucrado fue Enimont, un conglomerado financiado con capitales públicos y privados que operaba en el sector químico. Sus administradores fueron acusados de sobornar a los partidos en el poder con enormes sumas de dinero. Dos de ellos, Gabriele Cagliari y Raul Gardini, se suicidaron en julio de 1993, el primero en prisión y el segundo el día antes de comparecer ante los magistrados de Milán. Todos los dirigentes de los partidos políticos que habían sido miembros de gobiernos de coalición durante el decenio de los '80, y numerosos ex ministros, se vieron implicados en la investigación. El primer juicio del caso Enimont, llamado el "Juicio Cusani", por el nombre del principal acusado, se celebró a finales de 1993 y comienzos de 1994, y fue transmitido por televisión en horario de máxima audiencia. La televisión fue testigo de cómo los principales representantes de la política italiana desfilaban ante los magistrados. A comienzos de 1994, el Presidente de la República disolvió el Parlamento, en un momento en que un alto porcentaje de sus diputados estaban siendo investigados por corrupción. Las siguientes elecciones generales, celebradas en abril, arrojaron como resultado la inesperada victoria del frente de derechas, liderado por un homo novus de la política italiana, el magnate de la televisión Silvio Berlusconi.

CUADRO 1. Periodos de saturación de cobertura dada a Tangentópolis

(número de días)

GRAFICO 1. Periodos de saturación de cobertura dedicada a Tangentópolis por Il Corriere, La Repubblica, La Stampa, L'Indipendente y L'Unità

(valores promedio)

GRAFICO 2. Tiempo dedicado por los telediarios a las noticias más sobresalientes de Tangentopoli

Como sucedió con la prensa, inicialmente, la detención de Chiesa recibió una atención más bien leve, después de lo cual el interés aumentó rápidamente. Los informativos dedicaron más de seis minutos como promedio a la notificación de investigación ordenada contra Craxi. La dimisión de Martelli, nuevamente, tuvo como promedio una cobertura de más de catorce minutos, casi la mitad de la duración total de los programas informativos (mientras se daba un espacio menor a la dimisión de Craxi, probablemente porque se esperaba desde hacía algún tiempo); también se destacaron otros dos acontecimientos cruciales: las reacciones al decreto de Conso y, sobre todo, a la negativa del Parlamento para autorizar el procesamiento de Craxi.

Los datos del Cuadro 1 y la Figura 2 apoyan esta interpretación y demuestran que cuanto más orientados hacia el mercado estaban los periódicos, mayor cobertura daban al escándalo. Entre los periódicos estaba L'Indipendente, un periódico nuevo que intentaba consolidar y ampliar su circulación, y que dio a Tangentópolis el mayor número de días de saturación de cobertura, seguido por los tres periódicos de circulación nacional (Il Corriere della Sera, La Repubblica y La Stampa) y, en último lugar, como se ha señalado, por L'Unità. El mismo fenómeno se dio en la televisión (aunque los datos disponibles son demasiado escasos para permitir que se extrapole una tendencia con certeza). El programa de noticias que dedicó más tiempo, en promedio, a los acontecimientos clave de Tangentópolis fue TG5, un programa nuevo que, al atraer una audiencia creciente, intentaba forjarse un lugar en el mercado y conseguir una tajada sustancial de los ingresos por publicidad. Sin embargo, la dinámica de la competencia también involucraba a la televisión pública, cuyos periodistas (por un lado inquietos por la posibilidad de perder su audiencia a la competencia privada y, por otro, más libres del control de los partidos, cuya influencia en la RAI se debilitó progresivamente como consecuencia de la deslegitimización que produjo el escándalo) respondían cada vez más a criterios profesionales que políticos en sus reportajes sobre Tangentópolis. No es casual que el programa de noticias en que esta lógica de competencia encontró los obstáculos más duros fuera TG2, donde la influencia del partido socialista seguía siendo muy fuerte, al menos hasta mediados de 1993. Era el programa que dedicaba menos tiempo al escándalo y, además, en opinión de todos los comentaristas, daba las informaciones más políticamente sesgadas.

Aunque resulte difícil medir el impacto de la actitud adoptada por los medios de comunicación, es evidente que desempeñó un papel fundamental en el desarrollo del caso Tangentópolis. En primer lugar, el constante apoyo dado por los periódicos y la televisión a los procuradores de Milán los volvió virtualmente invulnerables a las acusaciones de sesgo y de prejuicios que les lanzaban los políticos implicados y, a diferencia de lo que había sucedido normalmente en el pasado, permitía que la investigación judicial siguiera adelante sin impedimentos. En segundo lugar, la adopción por parte de la prensa de una definición unívoca de la situación saturó rápidamente el espacio público. Una vez que el "caso Baggina" se transformó en "Tangentópolis", su significado cristalizó definitivamente, y ninguna lectura de estos acontecimientos que fuera algo menos que o diferente de la deslegitimización sustancial del sistema político tenía posibilidades de trascender.

En este caso, el último paso en la construcción social del significado de Tangentópolis fue la emisión televisada del juicio Cusani.

Así, el juicio Cusani recapituló y simbólicamente estampó un sello sobre Tangentópolis. Tuvo una doble función. Por un lado, la degradación de los culpables y la purificación ritual de la sociedad. Por otro, la confirmación de que la élite política gobernante estaba podrida hasta la médula y no podía redimirse. Además, expresaba necesariamente el principio de que incluso los más poderosos políticos estaban sometidos al imperio de la ley, y de que la sociedad era capaz de descubrir, perseguir y extirpar el mal existente en la comunidad.

2. La saturación es el efecto combinado de la prominencia y la continuidad dedicadas a un tema noticioso (Lang y Lang, 1983, 49). La prominencia, tal como está tratada aquí, significa una figuración en primera página; la continuidad requiere que se manifiesta dicha prominencia durante al menos cuatro días consecutivos.

3. El alcance de la cobertura se mide en minutos, con un promedio de media hora de duración para un programa de noticias.

4. Desde luego, la prensa no ignoraba la corrupción política en el pasado (ver, por ejemplo, Cazzola, 1988, pp. 57-109). Pero sólo algunos diarios y publicaciones semanales le prestaban atención, mientras que Tangentópolis fue cubierta por todos los medios informativos.

5. Para una descripción de estos casos, ver De Luca y Giustolisi (1993).

6. En años recientes, la noción de marco se ha convertido en un concepto básico en el análisis sociológico de los medios de comunicación. Una de las mejores definiciones de este concepto es la de Gitlin (1980, 7): "Los marcos de los medios de comunicación son modelos persistentes de cognición, interpretación y presentación, de selección, énfasis y exclusión, por los cuales quienes manejan símbolos organizan rutinariamente el discurso, ya sea verbal o visual".

7. Las citas corresponden a Il Corriere della Sera, 7 de mayo, 1992.

8. Editorial de Il Corriere della Sera, 28 de junio, 1992.

9. Editorial de Il Corriere della Sera, 7 de febrero, 1993.

11. El Partido Republicano, un pequeño partido que expresaba la posición política de la clase media alta liberal.

12. Il Corriere della Sera, 14 de febrero, 1993.

13. Como señalan Gamson y Modigliani (1989, 3), no debería confundirse un marco con una posición concreta sobre un tema: "habitualmente implica una gama de posiciones, más que una sola posición, y admite un cierto grado de polémica entre quienes comparten un marco común".

14. El acusado en el juicio era Sergio Cusani, un empresario milanés que había actuado como intermediario entre Montedison y numerosos dirigentes políticos. Desde un punto de vista técnico, los políticos no eran ni acusados ni testigos en este juicio. De acuerdo a la terminología legal italiana, eran "imputati di reato connesso", es decir acusados por delitos que debían ser juzgados en otros juicios relacionados con el juicio Cusani. Las vistas del juicio eran transmitidas dos veces por semana poco después de que se celebraban. Sin embargo, algunas de las vistas más importantes, como la interrogación de Bettino Craxi, fueron transmitidas en vivo.

15. Para un análisis del juicio Cusani como ceremonia de degradación, ver Giglioli, 1996 y Giglioli et al.. 1996.

16. Sobre el concepto de cara, ver Goffman, 1967.

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Topografía de la corrupción
Investigaciones en una perspectiva comparativa

Arnold J. Heidenheimer

Fuente: Cuatro encuestas sobre las percepciones de la corrupción en los servicios públicos realizadas por varios miles de directivos de empresa. La puntuación fue elaborada por Johann Graf Lambsdorff y Transparency International, julio, 1995. La puntuación fluctúa entre 10 para Muy limpio y 0, Muy corrupto. Las cifras entre paréntesis son medidas estadísticas de la variancia de la distribución de la clasificación presente en las respuestas de los encuestados.

Gran Bretaña e Italia

"No estamos asistiendo a la revuelta de un país sano contra la cúpula de la corrupción, sino que debemos examinar la conciencia de un país donde impera ampliamente la corrupción... Los italianos sabían a quién tenían que ver para conseguir un favor y cuánto costaba, sabían cómo evadir una multa de tráfico, cómo encontrar un empleo fácil y cómodo con una carta de recomendación, o cómo obtener un contrato sin verse sometido a la competencia. En resumen, a la gente ya le estaba bien y, por lo tanto, se apretaban las narices y votaban» (NYT, 21/4/93).

Corrupciones y escándalos

Alemania y Francia

Uso partidista o personal

La corrupción de los gobiernos y de las empresas extranjeras

(1) Algunos países, situados hacia la parte inferior de la columna de los "Menos corruptos" del Cuadro 1, habían emprendido iniciativas a nivel de gobierno que obedecían a las recomendaciones de la OCDE. Uno de ellos es Gran Bretaña, cuyo gobierno descubrió que se podía aplicar una antigua legislación relacionada con el procesamiento judicial de la corrupción doméstica para iniciar procesos penales por las mismas actividades en el exterior. Además, los ingleses tienen una de las representaciones más activas de TI. (2) Entre los países más grandes que figuran en la columna "Moderadamente corruptos", Alemania, Japón y Francia tienen antecedentes diferentes. Como se ha señalado más arriba, Alemania es el país anfitrión de la sede central de TI y ha desarrollado una actividad considerable a nivel de gobierno. Sin embargo, no se ha logrado un avance decisivo para lograr que el gobierno alemán se muestre más solidario con los objetivos de la OCDE. El gobierno francés se ha mostrado igualmente inactivo respecto a este asunto. Aunque empezaron con cierto retraso, los franceses acogieron una representación de TI a comienzos de 1995. En cuanto a Japón, este país no se ha mostrado demasiado activo ni emprendiendo iniciativas de gobierno ni generando como mínimo un comienzo de actividad hacia la creación de una representación de TI. Se puede decir lo mismo, a grandes rasgos, sobre Italia (Transparency International, 1995).

Conclusión

Traducido del inglés

1. Esta tesis puede apoyarse haciendo referencia al compendio Political Scandals and Causes Célèbres Since 1945 , puesto que Barker opina que el primer gran caso de corrupción que se destapó en Inglaterra, en el decenio de 1970 (el caso Poulson), al parecer no generó suficiente resonancia en la opinión pública para que mereciera ser incluido en esta lista selecta de escándalos ocurridos en Inglaterra (Barker, 1993, 14).

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Yves Mény es profesor de Ciencia Política en el Instituto de Estudios Políticos (París). En la actualidad es director del Centro Robert Schuman del Instituto Europeo Universitario, (Florencia) CP 2330 Ferrovia, Italia. Sus estudios tratan sobre la reforma de la administración, sobre cuestiones regionales, política comparada sobre el sistema político francés. Su última obra es: La corruption de la République (1992), Democratie et corruption en Europe (editor junto con Della Porta), (1995). El editor desea agradecer al Profesor Mény su valiosa ayuda como consejero editorial de este número de RICS.

Corrupción "fin de siglo": Cambio, crisis y transformación de los valores

Desde hace al menos un decenio y de manera más clara en estos últimos años, el problema de la corrupción ocupa un lugar primordial en los temas políticos. Todos los observadores coinciden en esta afirmación y las discrepancias eventuales sólo se producen en torno a matices o aspectos secundarios. De todas formas, esta unanimidad sobre la gravedad del problema como cuestión política apenas va más allá de este acuerdo mínimo. En todos los demás aspectos, hay múltiples discrepancias debidas a la dificultad de aprehender la cuestión pero también a la multiplicidad de sus formas de expresión y a la diversidad de los actores que intervienen en el debate. Un rápido examen de estas discrepancias de análisis y de juicios nos acercará a la complejidad del problema.

La novedad del fenómeno constituye también otra fuente de discusiones. A los que pretenden que la corrupción nunca había causado tantos estragos como hoy, tanto en la esfera pública como en las relaciones privadas, contestan otras voces que la corrupción es tan vieja como el mundo, que es inherente a toda acción humana y que no hay por qué dramatizar la situación. Para los primeros, el período actual se distingue por el hecho de que la corrupción se ha generalizado, alcanzando cada vez más ambientes, y esto supone un retroceso respecto a los progresos realizados, sobre todo en las democracias, para erradicar el virus. Para los segundos, que no niegan la existencia de la corrupción, el alcance de los ataques a la moral o a la ética pública o privada, se ha exagerado considerablemente por parte de los medios de comunicación. Algunos hechos se han inflado o amplificado, otros sólo salen a la luz en razón del interés pasajero por el problema, igual que ocurre con las infracciones del código de circulación. Éstas parece ser que se mantienen más o menos estables pero cuando se produce un accidente espectacular o cuando el gobierno decide aplicar una política de represión o de prevención, se hacen más llamativas y problemáticas. Según esta versión de las cosas, lo que es nuevo no es tanto el fenómeno de la corrupción como la explotación que se hace de ella. Más que la infracción en sí misma, es el escándalo y su explotación política lo que se discute. [Sánchez, 1995].

La extensión de la corrupción constituye un tercer aspecto sobre el que tampoco hay acuerdo. Destaquemos a este respecto que la discusión sobre este punto es prácticamente insoluble habida cuenta de la naturaleza misma del objeto en cuestión. La corrupción es, en síntesis, una transacción clandestina [Claeys y Frognier, 1995], salvo allí donde por ser ya sistemática, disfruta de un estatus casi oficial, de un "acuerdo" no escrito pero conocido y aceptado por todos. Este carácter secreto se aviene mal con los intentos de medirla que se han llevado a cabo aquí y allá, ya sea por los laberintos de las persecuciones y de las condenas penales, ya sea a través de la prensa [Cazzola, 1988].

Toda comparación de un período a otro, de un país a otro, parece pues, imposible, tan diferentes y variables son los parámetros de la represión [Della Porta y Mény, 1995]. Para volver al ejemplo del código de la circulación, está claro que el primer resultado de una política de mayor severidad respecto al exceso de velocidad es hacer subir las estadísticas. En situaciones iguales, la cantidad de infracciones dependerá considerablemente de la manga ancha o del rigor en la definición de las mismas y en la aplicación de las reglas.

Por consiguiente, la extensión real o imaginaria de la corrupción es tanto una cuestión de percepción y de sensibilidad como de medida objetiva del fenómeno. Ante esta falta de seguridad, la discusión prácticamente no tiene salida: los optimistas insisten en el carácter coyuntural del fenómeno, sacando a relucir el gusto de los periodistas por el sensacionalismo y el exceso de celo de los jueces, a los que se suele tachar de radicales, sectarios y hasta de frustrados. Por el contrario, los pesimistas se declaran convencidos de que los hechos que salen a la luz no son sino la parte visible del iceberg. Sobre todo insisten en el hecho de que numerosos "affaires" sólo se han descubierto por azar o por circunstancias imprevistas: una esposa abandonada que denuncia a su marido, un contable minucioso que lleva una contabilidad paralela muy precisa, etc. La corrupción que se conoce y se divulga no es más que una ínfima parte de la realidad.

Los desacuerdos anteriores se mantienen e incluso se agrandan cuando se trata de dar una definición de corrupción. ¿Qué es la corrupción? ¿Es solamente el delito tipificado como tal por las leyes penales de cada sistema político o hay que dar una definición más amplia, basada en una observación más realista del fenómeno? Dicho de otra manera, ¿es preferible una definición más jurídica o una aproximación más sociológica?

La definición jurídica tiene la ventaja de la seguridad y de la certeza: es corrupción lo que el código penal define como tal, o lo que prohíben los códigos de deontología profesional. Al fijar lo permitido y lo prohibido, la ley traza en principio unas fronteras claras que permiten al hombre público o privado, al ciudadano y al funcionario, determinar sin demasiadas dudas ni vacilaciones la línea de conducta debida. A falta de ética individual o colectiva, se impone la regla como árbitro de las decisiones. O, como decía Camus: "cuando no se tienen principios, hacen falta reglas". Esta aproximación positivista y jurídica plantea, no obstante, dos problemas. El primero, estrictamente jurídico, el segundo de naturaleza ética. En el plano jurídico primeramente, la mayoría de los juristas coinciden en destacar las limitaciones de esta aproximación tradicional. Primero, porque las prácticas corruptas rara vez se limitan al campo definido por las leyes penales. En torno al delito de corrupción propiamente dicho, se incorporan otros delitos en conexión que constituyen un conjunto artificialmente segmentado por las calificaciones jurídicas. Delitos tales como la malversación o la ingerencia, muy a menudo forman parte de la corrupción sin ser considerados stricto sensu como tales. La fluidez y la complejidad de las prácticas desviadas hacen imposible que se puedan reducir a las etiquetas del derecho penal, y los primeros en señalar lo obsoleto del derecho han sido los jueces encargados de reprimir la corrupción, en particular la operación de Mani Pulite en Italia. Igualmente, la oposición tradicional entre corruptor y corrupto, base de numerosas disposiciones penales, no responde ya a la imagen sobre la cual estaba basada, la de un corruptor (procedente del cuerpo social) tratando de persuadir a un funcionario público (el corrompido) de violar los deberes de su cargo a cambio de ventajas personales. La observación reciente muestra que lo más frecuente es la relación inversa: el ofrecimiento de corrupción ya no parte del supuesto "corruptor" sino del que los códigos consideran como el actor pasivo, el corrompido, es decir, el político o el funcionario. Es cada vez más frecuente que sea el agente público el que está en situación de corruptor. [Della Porta, 1992; Mény, 1992].

La aproximación estrictamente jurídica tiene otro defecto: tiende a dejar a un lado los principios y los valores éticos que constituyen el origen de las disposiciones represivas. La corrrupción no es un delito banal comparable a una infracción al código de la circulación o a una estafa. Constituye una violación de los deberes del cargo y una negación de los valores que se supone que sustenta un sistema político-administrativo democrático basado en el estado de derecho: la distinción de los intereses privados de los públicos, la igualdad de trato a los ciudadanos, la transparencia de las transacciones, etc... Si sólo se hace hincapié en la estricta definición penal de la corrupción, se corre el riesgo de perder de vista el fundamento y la razón de ser de estos dispositivos represivos. Un ejemplo de esta desviación ha sido la actitud de los partidos políticos en muchos países (sobre todo en el sur de Europa, España, Francia, Italia, Grecia) que han pretendido que no había corrupción en realidad puesto que las prácticas penalmente reprensibles se justificaban por la necesidad de ayudar a los partidos, indispensables a su vez para el buen funcionamiento de la democracia. Así pues, existe la corrupción personal (detestable) y la corrupción por el bien del partido (es decir, legítima). Esta actitud, bastante difundida (que se apoya tácitamente en el principio de "el fin justifica los medios") demuestra que en este tema el aspecto ético no se puede pasar por alto y que la definición jurídica sólo da una visión parcial, edulcorada y a veces errónea de la naturaleza del problema.

El análisis sociológico de los comportamientos puede hacernos avanzar en la comprensión del problema: ¿qué actitud adoptan los ciudadanos y más concretamente las minorías con respecto a la corrupción? La tipología establecida por Heidenheimer (corrupción blanca, corrupción gris, corrupción negra) permite hacer más explícito el carácter subjetivo y volátil de la definición de la corrupción [Heidenheimer et alii, 1989]. La corrupción blanca se emplea para referirse a prácticas que no son reconocidas como corruptas ni por la opinión pública ni por las minorías. En otras palabras, la corrupción está tan completamente integrada en una cultura que ya ni siquiera se percibe el problema. En esta visión culturalista, lo que aquí es corrupción (por ejemplo en los Estados Unidos) no lo es en otro sitio (por ejemplo en Francia). Este relativismo cultural (espacial, temporal, de clase) puede permitir que una situación no parezca corrupta en comparación con otra: el Watergate constituyó un escándalo mayor cuya onda expansiva se propagó durante muchos años en los Estados Unidos, mientras que otras prácticas de la misma naturaleza (los micrófonos de los 'fontaneros' del Canard enchaîné) ni siquiera afectaron a la carrera del entonces ministro del Interior. La corrupción negra tiene el mismo consenso, pero al revés: todos, minorías y ciudadanos, están de acuerdo en estigmatizar ciertas prácticas. El desacuerdo aparece en la opción gris: lo que unos definen como corrupción, otros no lo consideran como tal. Es en este desajuste donde hay riesgo de que aparezca el escándalo, en el choque entre las percepciones de unos y las prácticas de otros, como ha ocurrido por ejemplo en el asunto de la financiación de los partidos políticos. La opinión pública se ha conmovido por las prácticas poco ortodoxas de los partidos, mientras éstos últimos trataban de justificarse invocando las necesidades de la vida democrática. En resumen, hasta la crisis de los años 1985-90, pocos dirigentes políticos habían intentado de verdad sanear unas costumbres que tenían la excusa, para ellos, de ser comunes a todos y, por lo tanto, exentas de culpa.

De manera general, la definición de la corrupción (con acuerdo o sin él) depende a la vez de ciertos efectos de umbral (cuantitativos o simbólicos) y de influencia en el sistema. La opinión pública no dará demasiada importancia al desliz de un empleado, pero, a igual corrupción monetaria, se escandalizará por el comportamiento de un alto cargo o de un político. Tolerará una corrupción anecdótica pero reaccionará violentamente si no es así, ante el carácter sistemático y planificado de la corrupción. Esta volatilidad de la definición explica que en algunos aspectos, la toma de conciencia de la opinión pública y la conmoción suscitada por la corrupción, dependen de otros elementos coadyuvantes totalmente diferentes: los actores políticos en juego, la naturaleza de los hechos incriminados, la función de la prensa o de los jueces, por ejemplo. La financiación ilegal de los partidos, de hecho, era un secreto a voces para la mayoría de los observadores del sistema político francés. Sólo se ha convertido en un gran escándalo debido a ciertas condiciones: la revelación al gran público de unos hechos que no sospechaba, el auge del periodismo de investigación, unos jueces más independientes y quizá, por encima de todo, el contraste flagrante entre la retórica moralizante del P.S. y de su líder por un lado, y las prácticas ocultas del partido por otro.

Partiendo de estos hechos, podemos intentar definir la corrupción como un intercambio clandestino entre dos mercados, el mercado político y/o administrativo y el mercado económico y social. Este intercambio se realiza a escondidas pues viola las normas públicas, jurídicas y éticas, y sacrifica el interés general a los intereses privados (personales, corporativistas, partidistas, etc...). Por último, esta transacción que permite a unos actores privados tener acceso a los recursos públicos (contratos, financiaciones, decisiones) de manera privilegiada y torcida (por falta de transparencia y de competencia) proporciona a los actores públicos corruptos unos beneficios materiales, presentes o futuros para ellos mismos o para la organización a la que pertenecen.

La corrupción que aquí nos interesa es pues la que se da en el punto de unión de lo público y de lo privado y especialmente en los sectores en los que el gestor público no está sometido a unas reglas totalmente obligatorias. La corrupción en un estado de derecho democrático tiene pocas posibilidades de producirse allí donde el funcionario u hombre público lo único que puede hacer es responder positivamente al ciudadano si reúne los requisitos necesarios: la expedición de un pasaporte, el pago de las prestaciones sociales, están sometidos a reglas estrictas que no dejan márgenes de apreciación al funcionario. Por el contrario, la pequeña y gran corrupción pueden abrirse camino allí donde el decisor dispone de un cierto poder discrecional: apreciar una invalidez física que da lugar al cobro de una pensión, elegir el "mejor" contrato, decidir la concesión de créditos de inversión, son decisiones que no pueden estar encerradas en procedimientos casi automáticos y dejan una capacidad de maniobra apreciable a los funcionarios o a los políticos, sobre todo si las reglas de procedimiento que se supone que garantizan el due process of law no se aplican de acuerdo con la letra o con el espíritu de las mismas.

Como se ve, independientemente del juicio moral que cada ciudadano pueda tener sobre la cuestión en función de su ética personal, son muchos los desacuerdos sobre la evaluación del fenómeno de la corrupción y las observaciones que acabamos de hacer aquí distan mucho de ser exhaustivas... Los desacuerdos son todavía más enérgicos cuando se aborda la cuestión de los remedios o soluciones. Llegado este punto es preferible abordar el tema del aumento repentino de la corrupción que ha alcanzado a la mayor parte de los países a lo largo de los dos últimos decenios.

Las interpretaciones de las causas de la corrupción no sólo dan lugar a discrepancias. Cada una de ellas da solamente satisfacciones parciales pues apenas uno cree haber encontrado una explicación razonable cuando aparecen múltiples excepciones que ponen en duda su alcance general. ¿Cómo hacer para verlo más claro? Sin pretender dar una respuesta indiscutible y definitiva al problema, podemos partir de las premisas siguientes:

La corrupción es un fenómeno general, universal, tanto en su aspecto espacial como temporal. No obstante, se pueden observar grandes variaciones tanto espaciales como temporales a pesar de lo insuficiente de las mediciones y de su carácter aproximativo: está reconocido que la Gran Bretaña del s. XX es mucho menos corrupta que hace un siglo o que los países escandinavos tienen menos problemas de este tipo que el sur de Europa (a falta de estudios cuantitativos casi imposibles de realizar teniendo en cuenta el objeto, se sabe que la sensibilidad de la opinión pública respecto a la corrupción es muy diferente, como lo demuestran algunos "affaires" recientes en Suecia, en Francia, en Italia o en España):

El fenómeno de la corrupción ya no es, como en el pasado, un problema principalmente nacional, inherente a un sistema político. Su aspecto internacional es cada vez más acusado.

Las categorías fundamentales utilizadas para estudiar la corrupción parecen cada vez menos válidas, aunque conserven su valor heurístico: la oposición entre sistemas democráticos y autocráticos o la distinción ente países desarrollados o países en desarrollo, que fue durante mucho tiempo una de las claves más importantes de interpretación, sólo permiten una burda aproximación al problema.

Las formas y modos de corrupción se han sofisticado considerablemente hasta el punto de hacerla casi invisible, o al menos, difícilmente detectable.

Sobre la base de estas premisas, estamos en mejor disposición para estudiar el contexto en el cual se ha desarrollado y amplificado la corrupción a lo largo de estos últimos decenios, tanto en los regímenes democráticos como en los autocráticos, en los países ricos como en los países pobres.

Aunque no exista un patrón de medida que permita apreciar con precisión la extensión de la corrupción, la mayoría de los observadores coinciden en señalar el nuevo auge que ha cobrado el fenómeno en los dos últimos decenios. Por supuesto, las razones suelen ser diferentes de un sistema político a otro, pero es posible encontrar unas constantes, sobre todo de tipo contextual.

En la mayoría de los países, la corrupción parecía más una cuestión de culpas individuales que una perversión generalizada del medio político-administrativo. Las cosas han empezado a cambiar debido a las crecientes necesidades de los partidos políticos y de su incapacidad para cubrir por vías regulares el incremento de los gastos de sus organizaciones y el coste vertiginoso de las campañas electorales. En efecto, los partidos políticos hasta los años 60 no disponían más que de las aportaciones de sus militantes (en tiempo y en cotizaciones) y de donaciones más o menos generosas de hombres de negocios o de organizaciones profesionales y sindicales. Pero, a partir de los años 70, los recursos tradicionales decrecen (crisis de militantes) mientras que la "americanización" de las campañas electorales multiplica por diez sus gastos. Atrapados entre estas dos evoluciones contradictorias, los partidos, casi en todas partes, emprendieron ciertas prácticas irregulares en el mejor de los casos y contra el derecho penal en el peor. Una primera oleada de reformas tras algunos escándalos sonados (escándalo Flick en Alemania, escándalo de la campaña electoral de Nixon, dimisión del vicepresidente americano Spiro Agnew, escándalo Lockheed en Italia, Japón, Países Bajos, etc.) hizo pensar que se había encontrado el remedio milagroso, gracias a la financiación pública de los partidos y/o de las campañas electorales, junto con un control sobre el origen y el uso de los fondos. Desgraciadamente, hubo que constatar que, de manera general, esta nueva afluencia de dinero no hizo más que estimular los apetitos y las necesidades, suscitando nuevas formas de corrupción o de manipulación de las reglas (multiplicación de los Political Action Committees en los Estados Unidos o de partidos-fantasma en Francia).

En los antiguos regímenes socialistas, en los países en desarrollo, pero también en numerosas sociedades occidentales, la corrupción ha aparecido como el antídoto funcional contra una reglamentación y una burocratización excesivas. Jean Cartier-Bresson (1993) resume así la postura de los economistas neoliberales sobre esta cuestión: "El mercado --escribe refiriéndose a sus puntos de vista-- se cobra siempre sus derechos contra la intervención estatal y da lugar a la aparición de los mercados negros que ostentan una cierta legitimidad autoritaria. En estas condiciones, y con los gobiernos dominados por grupos más preocupados de su propio bienestar que del bienestar colectivo, se instaura un inevitable mercado negro de los derechos de propiedad pública. Su objeto es la apropiación de las rentas de situación por parte de los cazadores de rentas. Sólo la vuelta a unos principios intocables de competición política y de libre competencia económica y social, puede hacer que disminuyan los fenómenos de corrupción". La corrupción, aunque detestable en principio, aparece también como una válvula de seguridad, "el aceite de los engranajes", el instrumento capaz de desbloquear a una sociedad bloqueada. Este análisis no carece de pertinencia ni de argumentos teóricos, ni tampoco de material empírico. Sin embargo, tiene el inconveniente de subestimar el efecto destructor de la corrupción en el cuerpo social. La corrupción permanece y crece aunque las razones que la hubieran "justificado" hayan desaparecido (ej. los antiguos países socialistas donde prospera la corrupción pese al hundimiento de los regímenes autoritarios e intervencionistas).

Este debilitamiento de los valores de la esfera pública y del coste moral de la corrupción dan lugar a que se forme un círculo vicioso: la corrupción se extiende y su difusión contribuye a su aceptación social. Además, la corrupción por arriba hace más aceptable la corrupción por abajo y viceversa. La corrupción se convierte en un metasistema cuyas implicaciones afectan a toda la vida social hasta que sus costes y sus efectos perniciosos provocan la reacción de una parte de las minorías (prensa, jueces) o de la población (populismo) contra las minorías en el poder.

La extensión de la corrupción en los años 80-90 se comprende por las oportunidades sin precedentes que este período ofrece con respecto a otros momentos de la historia. Efectivamente, hay un contexto de crisis, es decir, un contexto en el que se ponen en tela de juicio y caen algunas situaciones ya establecidas y, al mismo tiempo, emergen nuevas reglas, valores o principios de acción.

Este momento en concreto se caracteriza primero por un cambio ideológico importante: la prevalencia de la idea de mercado sobre la idea de Estado. Partiendo de los Estados Unidos, la ola neoliberal ha conquistado a continuación a Gran Bretaña, América del Sur, Asia, y después a Europa continental e incluso a África, pese a los problemas específicos de este continente, más afectado por el subdesarrollo.

La apología del mercado se ha visto confirmada por los éxitos económicos de Japón y de los nuevos tigres asiáticos y reforzada a contrario por el hundimiento de los países socialistas o por las crecientes dificultades de los gobiernos socialdemócratas al afrontar sus costosas políticas de inspiración keynesiana. En todas partes, con el impulso de los neoliberales o bajo la férula del Banco Mundial, del FMI, incluso de la OCDE, unas vigorosas políticas de desregulación y de privatización han desmantelado el dominio jurídico, económico y financiero del Estado. En todas partes se han impuesto nuevas reglas de juego, han aparecido nuevos actores. Las viejas coaliciones de intereses han sido puestas en tela de juicio por el efecto de ideas nuevas y de obligaciones externas cada vez más apremiantes en relación con la constitución de bloques regionales o con la liberalización del comercio mundial.

El problema ahora no es tanto discutir si estas políticas constituyen a largo plazo el mejor remedio contra la corrupción, introduciendo más competencia y reduciendo las rentas creadas por la intervención estatal o si por el contrario, no son más que una caja de Pandora abierta por imprudentes turiferarios del mercado, cegados por su antiestatalismo. Conformémonos con constatar que la crisis de los antiguos modelos y la introducción de drásticos cambios en la manera de pensar y de actuar han dado lugar a considerables oportunidades de corrupción en este momento de transición en el que las convenciones del pasado no son ya válidas ni legítimas mientras que las nuevas reglas de juego todavía no están establecidas o son mal aceptadas o mal integradas. Las políticas neoliberales no constituyen la panacea y no significan el fin de la corrupción. Hay que cumplir otras condiciones - que no proceden de la esfera del mercado-- para hacer cesar o impedir la corrupción.

La corrupción reciente se parece mucho a la que se manifestó en el pasado. Es su inserción en una estructura particularmente propicia (la transición de la economía dirigida o socializada a una economía de mercado) junto con la inadecuación o el desconocimiento de las nuevas reglas (la libertad de los actores económicos a menudo se confunde con la del zorro en el gallinero) y con el desgaste de los valores tradicionales, lo que ha permitido que cobre una dimensión rara vez alcanzada tanto por su extensión universal como por la importancia de los intereses en juego. No obstante, al menos un factor nuevo parece determinante en la transformación del problema: la internacionalización de los intercambios económicos paralela a la de los mecanismos de la corrupción.

La corrupción es una forma de intercambio paralelo y oculto que se infiltra en los mecanismos de mercado o en los procesos públicos de distribución de derechos o recursos. La corrupción puede extenderse allí donde las operaciones, en lugar de estar reglamentadas y ser transparentes, se convierten en transacciones ocultas que tienden a procurar a los beneficiarios unas ventajas que no podrían obtener en libre competencia o con la aplicación rigurosa de las normas establecidas. Esto es justamente lo que ocurre en muchas transacciones internacionales. Los cauces que favorecen la corrupción son múltiples: reglamentos proteccionistas que el exportador trata de evitar: necesidad de obtener permisos, autorizaciones, licencias etc. que las autoridades políticas o administrativas están en posición de valorar económicamente; obligación de contratar por intermediación de corredores cuya finalidad muy a menudo se reduce a obtener la gratificación obligatoria; obligación para un Estado beneficiario de préstamos, de emplear esos créditos en el país acreedor; intervención de las autoridades públicas en la negociación y conclusión de contratos, especialmente cuando el proveedor y el cliente son elementos del sector público de sus respectivos Estados. La larga y tumultuosa historia de las relaciones entre África y las antiguas potencias coloniales da fe de la antigüedad y la persistencia de estos malos hábitos. Pero el problema no está en la herencia de África. Desde luego, su situación de dependencia económica, militar y a veces, política, ha hecho posible el desarrollo de algunas prácticas escandalosas. Pero en otras partes del mundo menos dependientes del mundo occidental, la corrupción ha corrido parejas con la expansión de los intercambios. El Partido Comunista chino anunciaba recientemente la expulsión de 500.000 miembros o dirigentes acusados de corrupción. Y el procesamiento de los ex- presidentes de Corea del Sur, Roh Tal Woo y Chun Doo-Hwan, ha destapado un considerable tráfico en cada transacción económica importante: trenes de alta velocidad, armamento, grandes obras, cualquier pretexto era bueno para sacar ganancias sustanciosas en beneficio del líder y de las minorías en el poder.

Estas prácticas desviadas a menudo han recibido las bendiciones de las más altas autoridades del Estado, en nombre del interés general: por ejemplo, en Francia, en la época en la que el control de los cambios era obligatorio, el Ministerio de Finanzas autorizaba la exportación de divisas a Suiza (o a otros paraísos fiscales equivalentes) para hacer frente a las comisiones ilegales que las empresas tenían que pagar. No solamente se violaba la ley con total impunidad sino con la bendición de la administración fiscal. Por otra parte, esta violación de las reglas de la deontología y del mercado no es algo específicamente francés. Sólo los Estados Unidos han sancionado las prácticas de la gratificación a la exportación a consecuencia del escándalo Lockheed en 1977. Se puede dudar de la eficacia de esta política en razón de las múltiples posibilidades de evasión y de la dificultad de aportar pruebas de estas prácticas ilegales. La remuneración oficial de los "brokers" o la utilización de empresas locales subcontratadas para hacer el "dirty job" son algunos ejemplos de las prácticas más extendidas para alcanzar los objetivos propuestos sin echarse encima el peso de la ley.

Por otra parte, a diferencia de la situación que prevalece en la mayoría de los Estados --por lo menos en el plano jurídico --el intercambio corrupto internacional se desarrolla en un universo en el que el Estado de Derecho es más una loable aspiración que una realidad. Sólo se puede reprimir la corrupción por medio de las legislaciones nacionales. Aparte de que siempre es difícil probar el delito, es iluso esperar una gran eficacia de la represión cuando a veces los dirigentes de más alto nivel están ellos mismos en la primera fila de los actores de la corrupción. Pese a las tentativas de algunas organizaciones internacionales (Consejo de Europa, OCDE) que, ante la extensión del problema, se han alarmado y han hecho recomendaciones para eliminar esa plaga, no se ha realizado ningún progreso sustancial. Hay que esperar -pero no es más que otro buen deseo- que la nueva Organización Mundial del Comercio (OMC) se lance a fondo contra una de las distorsiones más notables de las reglas de la competencia, sin nombrar siquiera el ataque que supone contra la ética privada y pública.

La internacionalización de los intercambios comerciales va acompañada por la internacionalización de los flujos monetarios y por la multiplicación de los bancos en los que el secreto de las operaciones y el anonimato de las transacciones y de los titulares de las cuentas constituyen la regla de oro y la ventaja comparativa más evidente. Suiza, refugio tradicional de operaciones discretas, ha tenido que hacer algunas concesiones menores presionada por los Estados Unidos, comprometidos en la lucha contra el tráfico de drogas y el blanqueo de dinero; pero los pequeños cambios que se han producido en la Confederación se han compensado o anulado por la multiplicación de bancos off-shore y por el enmarañamiento de innumerables transacciones cruzadas. La opacidad que reina en este ámbito sólo ha sido ligeramente atenuada por algunas investigaciones, sobre todo en Francia (a partir del asunto de la financiación del Partido Republicano) y en Italia donde la operación Mani Pulite ha sacado a la luz algunos mecanismos extremadamente sofisticados de la circulación del dinero de la corrupción. Estas investigaciones han permitido comprobar lo que se barruntaba, es decir, que Suiza o Hong-Kong, Liechtenstein o las islas Caimán, Jersey o Luxemburgo, no son sólo inocentes lugares destinados a proteger la seguridad y el secreto de las transacciones económicas legítimas. Pero dejando a un lado esta satisfacción bastante platónica, los progresos realizados son muy pobres: una vez pasada la indignación de las opiniones públicas contra los dictadores, además de sanguinarios corruptos, un tupido velo de silencio vuelve a caer sobre las dudosas operaciones de la corrupción nacional e internacional. Este fenómeno es tanto más inquietante por cuanto las diversas mafias internacionales de la droga, de la corrupción y del crimen organizado a menudo se valen de protecciones nacionales del más alto nivel (en el caso de la corrupción, de la clase política y de la policía), beneficiándose además de las nuevas oportunidades que ofrece la mundialización de los flujos monetarios y del secreto de las operaciones bancarias. En algunos países de los Balcanes o de América Latina, se ha citado con frecuencia y a veces se ha demostrado, el pacto de las mafias y de un sector de las minorías político-administrativas, dando un aspecto radicalmente nuevo al problema ya que la urgencia no era ya tanto instaurar la democracia -que ha perdido todo su sentido en este contexto mafioso y corrupto -- como la de restaurar un mínimo de organización estatal para al menos restablecer las condiciones previas a toda construcción democrática, es decir, la seguridad, la legalidad y la separación de las esferas pública y privada

Estos nuevos aspectos de la Internacional de la corrupción permiten sacar a la luz la creciente sofisticación de los métodos empleados. Como ya se ha señalado varias veces, la corrupción es un intercambio clandestino. Básicamente, esta afirmación sigue siendo verdadera -salvo cuando la corrupción es un hecho tan integrado en las costumbres que ni siquiera hay necesidad de tomar la precaución de disimular el intercambio. No obstante, parece cada vez más evidente que el pacto de la corrupción es lo único que sigue siendo clandestino, y todos los demás elementos del trato pueden convivir tranquilamente en los contornos de la legalidad y de la respetabilidad. Los ejemplos de esta corrupción "in the sunshine" son múltiples y los asuntos descubiertos en Francia, en Italia, en España, por citar sólo tres democracias del sur de Europa, han demostrado de sobra que la corrupción podía tener oficinas abiertas al público. La corrupción se realiza por medio de los intermediarios, de los corredores, de las empresas de ingeniería técnica, financiera o bancaria en el punto de encuentro del corruptor y del corrupto. La intervención del órgano de intermediación es oficial, lo mismo que su remuneración. Sólo la prestación es ficticia o excesivamente valorada, pues el tráfico de influencias se ha convertido en una anodina prestación de servicios. Lo mismo ocurre con esos políticos (que aparecen en escena) o con esos otros que son las manos derechas de aquellos (entre bastidores) que reciben grandes remuneraciones, bien como consultores, bien como asalariados o dirigentes ficticios de filiales de grandes grupos económicos. La corrupción más extendida es también la menos visible porque toma el aspecto de relaciones económicas o sociales habituales. Se acabaron la gratificación o la comisión, el bakchich, la tangente o la bustarella: todo tiene la apariencia de la legalidad o de la normalidad, excepto -repitámoslo - el pacto clandestino, tácito, no escrito. La regularidad formal de los procedimientos borra hasta el sentimiento de culpabilidad de los principales interesados que, a veces, se sienten injustamente perseguidos y alcanzados en su vida privada. Esto demuestra cómo la multiplicación de disposiciones represivas, de vigilancia de los procedimientos, no constituyen más que un intento parcial e insuficiente. Ninguna sanción penal puede resolver el problema de la corrupción si ésta no se concibe antes como una falta a las reglas de la ética pública. El respeto a las normas de buena conducta en la gestión pública exige algo más que la renuncia a cometer crímenes o delitos. En un estado de derecho democrático, se imponen unas normas prudentes, independientemente de toda sanción penal, que se pueden resumir en una sencilla regla: evitar el conflicto de intereses cualquiera que sea su manifestación pues la represión de la corrupción no es más que la expresión más manifiesta y extrema de esta regla básica de los sistemas democráticos: separación de los poderes y de los dispositivos de "checks and Balances".

Prácticamente en todo el mundo, la corrupción no es sólo una costumbre detestable: se ha convertido en un problema político. Es tentador -sobre todo para los políticos -no ver en esta reciente toma de conciencia más que una especie de complot mediático-judicial, denunciando el encarnizamiento abusivo del que serían víctimas las minorías político-administrativas. Desde luego, la prensa y los jueces han sido actores decisivos en el proceso de información y de toma de conciencia del problema por parte de la opinión pública. Además, ¿cómo podría ser de otra manera? Los medios de comunicación son indispensables para la formación de una opinión colectiva, especialmente sobre una cuestión tan secreta y clandestina por definición. En cuanto a los pseudo- "perseguidores" judiciales denunciados por las personas incriminadas, es mejor sonreír: estas protestas dan fe sobre todo de los hábitos de impunidad adquiridos por las minorías en el poder en muchos países.

El aumento de las prácticas corruptas y de su carácter cada vez menos oculto (por no decir casi oficial a veces) es lo primero que ha contribuido a la toma de conciencia: lo que al principio sólo sabían unos círculos de "iniciados" muy restringidos (por ejemplo, los dirigentes de los partidos y algunos responsables de grandes empresas), acaba siendo un secreto a voces cuando la corrupción se extiende, se difunde e incide cada vez más en los sectores económicos. Cuando la ética pública es flexible, cuando la opinión pública tiene en general un concepto negativo de la política, la corrupción se tolera porque se considera una consecuencia inevitable del ejercicio del poder. Este punto de vista pesimista (Gaetano Mosca [1977] escribía que " todos encuentran su interés personal en traicionar los intereses públicos que les han sido encomendados") está extendido sobre todo en los países del sur de Europa en los que la visión maquiavélica de la política es muy corriente. Además, esta tolerancia está reforzada por la distribución generalizada de prebendas, de pequeños beneficios y de políticas clientelistas: aunque no todos se aprovechen de la corrupción, se establece un silencio cómplice en torno a las desviaciones de un régimen "positivo en resumen". Pero se produce la ruptura de este círculo vicioso cuando estalla un gran escándalo y/o cuando este sistema corrupto cae en la trampa de unas demandas crecientes, recursos insuficientes y contradicciones internas cada vez más acusadas. En este sentido, Italia constituye un ejemplo llamativo de esta evolución: después de decenios de tácita complicidad de las minorías y de una gran parte de la opinión pública, el sistema corrupto se ha hundido, víctima de su imprudencia y de su arrogancia por un lado, y de su coste económico y financiero por otro.

Asimismo, la denuncia de la corrupción se da con más vigor en momentos de crisis políticas y económicas. La alternancia o la posibilidad de ésta en época de elecciones reñidas constituye unas condiciones particularmente favorables para el estallido de escándalos en los que los partidos de oposición (o ligados al poder recientemente) están dispuestos a explotar las debilidades del adversario, excepto, claro está, si ellos mismos están metidos plenamente en el sistema de corrupción. Las crisis económicas, al romper las connivencias y las solidaridades, producen el mismo efecto, deslegitimando a las minorías políticas o económicas en el poder y permitiendo por último poner fin a las protecciones abusivas de las que se beneficiaban (ej. los recientes escándalos en Mexico, en el Japón, en Corea, en España, en Italia).

Traducido del francés

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Para algunos corrupción es "la frivolidad de la noche" en alusión al exhibicionismo del simulacro de jet set local, o "la ostentación impúdica de riqueza" que está dada, entre otras cosas, por el tamaño de la casa que uno tiene. En ambos casos, se parte de la convicción de que la riqueza surge del reparto que de ella hace el poder y en consecuencia todo aquél que ha recibido mas que los demás sería un corrupto cuya felicidad es la causa de la indignación popular. Para otros, la corrupción es apoderarse de fondos públicos, porque el robo a un empresario privado sería su problema y allá él. Una tercera facción moral por decirlo así, sostiene un concepto juridicista de corrupción, circunscripto a las tipologías delictivas descriptas por la legislación penal. Así podríamos mencionar otras muchas versiones del mismo término que obsesiona a los argentinos sin que se logre formar una respuesta coherente.

Para muchos el flagelo es un mal propio de la "clase política" que el resto de la sociedad, ajena por completo, observa estupefacta. Esta visión, seguramente la mas útil en la lucha por el poder, es una forma de ejercer ese verdadero deporte nacional en que se ha convertido la demagogia, dejándonos a nosotros, el adorado pueblo, libres de todo reproche. Claro está que esta versión tan conveniente contradice algunas otras afirmaciones dogmáticas, aunque poco valen las contradicciones cuando el objetivo perseguido no es la verdad. Me refiero a la creencia que se repetía en tiempos no muy lejanos pero mucho mas optimistas que estos, en la primera etapa del plan de "convertibilidad", según la cual "la gente" habiendo prosperidad económica, se había vuelto "tan sofisticada" que hasta reclamaba cierta vuelta a la moral y no estaba dispuesta a aceptar los negocios públicos turbios. Según parecía entonces, los valores morales no serían principios básicos que guían nuestra conducta, sino un mero lujo para tiempos de vacas gordas, aceptando como premisa que la prosperidad es posible despojada por completo de los valores que sustenten la protección de la propiedad privada en oposición al robo, a la corrupción o como quiera llamársela. He aquí la punta del ovillo.

¿Cómo catalogar dentro de alguna de estas versiones de moral que hemos visto, a las numerosas conductas reprochables que son tan comunes en el llano de la sociedad?. Podríamos llenar varios libros sólo con ejemplos, pero aquí van algunos: Los administradores del edificios que arreglan sobreprecios con los prestadores de servicios para quedarse con una parte en perjuicio de los propietarios; los porteros que también tiene su arreglo con un diariero en particular para darle una exclusividad mafiosa en un edificio que no le pertenece; el taxista que se equivoca de camino curiosamente siempre en perjuicio del pasajero, o se olvida de prender el reloj si es peón, de modo que el que perderá será el dueño del automóvil; los gerentes de compras públicos o privados de los que no hace falta aclarar nada; los directivos de empresas que cobran "retornos" (decir coima es poco elegante) de los profesionales que contratan para la empresa, estafando a los accionistas; los hermanos que se saquean mutuamente en las sucesiones de sus padres ocultando bienes con toda clase de maniobras defraudatorias; los inquilinos que se apoderan del inmueble del locador con el amparo de la ley o las corporaciones profesionales que utilizan al Estado para esquilmar a sus asociados compulsivos, etc., etc. etc. ¿Son algunos de estos asaltantes, políticos u ostentadores de revistas tontas?; ¿son todos ellos delincuentes en términos estrictamente jurídicos?. No, no lo son, pero son tan corruptos como los chivos expiatorios que nos ofrecen los noticieros y tal vez aún mas, en proporción a las oportunidades que unos y otros tienen.

Nuestra sociedad acepta muchas formas de corrupción, desde la colegiación obligatoria para los profesionales que ya mencioné, al régimen de obras sociales, los reembolsos a exportadores, el castigo impositivo al que triunfa y muchísmimas otras, cada una de las cuales acompañada por una andanada de justificaciones altruistas; pero las acepta y hasta las promueve. No hay nada parecido a principios inquebrantables en esta feroz reacción moralizadora en que vivimos y en tan endeble basamento es dificil obtener algún resultado satisfactorio.

La corrupción profunda que nos acecha diariamente no es otra cosa que el resultado natural de la falta de apego a la propiedad privada como principio, si se quiere, el costado material de la honestidad, aún cuando tiene implicancias mucho mas amplias.

La sociedad argentina hace décadas que acoge calurosamente cuanta disparatada idea contraria al derecho de propiedad aparece en el mundo, en cualquier campo del conocimiento, sea el derecho, la economía, la sociología o la religión. El desquicio moral (y jurídico y económico y sociológico y religioso) llegó a tal punto que son pocos los que dudan que la pobreza se combate sacándole a los ricos para repartirlo; o, lo que es lo mismo, que el robo es un medio adecuado y aceptable para poner fin a la miseria. Y quienes mas provecho político consiguen enarbolando la bandera de la rectitud, son curiosamente los mas convencidos de esta falacia moral (y económica, dicho sea de paso).

Si miramos a nuestro alrededor y viendo lo que ocurre todos los días quedamos estupefactos, habremos descubierto el resultado inevitable de semejantes ideas; los malos frutos de esos lamentables árboles. Pero como somos especialistas en el arte del autoengaño, nos escondemos tras la mascarada de los políticos corruptos, que no son otra cosa que argentinos medios con poder, que el canchero del barrio, que el piola que se lleva la toalla del hotel, sólo que con mas oportunidades.

Vivimos nuestra "manu puliti" como una una aceleración y profundización de los mismos sentimientos y propósitos causantes de la situación que se dice querer revertir. Lo que se hace aparecer como el rechazo al robo, generalizando claro está, no es mas que la envidia ante la riqueza ajena con absoluta independencia del modo en que se la obtuvo. Y la envidia es el sentimiento de los ladrones, no el de la gente decente.

En la Argentina el sustento filosófico de la corrupción es difundido en los colegios, se lo defiende por televisión, se lo ensalza en la radio, en el púlpito y en la sobremesa familiar; siempre en nombre del amor al prójimo. La conducta típica de los partidarios de la doctrina corrupta, cada vez que se presenta una situación crítica, consiste en proponer soluciones que son una gama de modalidades de saqueo impositivo y posterior repartija. En un marco semejante, los políticos corruptos no deberían ser juzgados como lo son, sino como paradigmas de la "justa distribución de la riqueza", si tenemos en cuenta que todos arrancaron su carrera desde al pobreza y ahora tienen todo lo que necesitan.

Las personas que no respetan lo que es de otro, sea "quedándose con los vueltos", sea creyéndose benefactoras de los pobres por buscar la intervención estatal para asaltar al prójimo como solución, sea atacando el concepto mismo de propiedad privada con teorías pseudo jurídicas o pseudo económicas para explicar que lo que es de alguien en realidad no lo es tanto, contribuyen a destruir simultáneamente toda posibilidad de progreso moral y económico. Porque a pesar de lo que se cree -en un mundo que supuestamente se basa en el principio de no contradicción-, moral y economía no son mas que dos caras de una misma moneda.

Si queremos limpiar nuestra sociedad, empecemos por abandonar las creencias que la han corrompido. Nadie es completamente inepto para producir y acumular bienes sin necesidad ni de asaltar al vecino ni de pedirle al gobierno que lo haga por él. Ni siquiera la mas inhábil de las personas está impedida de obtener de los demás una asistencia voluntaria sin tener que recurrir ni tan siquiera a la manipulación. Si verdaderamente creemos que la honestidad conduce a la felicidad, si nuestra intención es extirpar el cancer de la corrupción que nos rodea, no sigamos alimentando el resentido pensamiento predominante.