Für die Auswärtige Kulturpolitik
Deutschlands ist eine föderale und plurale Struktur kennzeichnend. Zunächst fällt die Auswärtige Kulturpolitik
in den Zuständigkeitsbereich der bundesstaatlichen Ebene, was auf Art. 73 Abs.
1 des Grundgesetzes zurückgeht, in dem die Gesetzgebungskompetenz des Bundes
für „Auswärtige Angelegenheiten“ festgeschrieben wird. Wichtigste Bereiche der
Auswärtigen Kulturpolitik sind die grenzüberschreitende Zusammenarbeit in
Bildung und Wissenschaft, der so genannte „internationale Kulturdialog“ sowie
die Förderung der deutschen Sprache im Ausland. Auf der Verwaltungsebene sind
verschiedene Bundesministerien zuständig. Kulturinstitute, Lehreraustausch,
Schulabkommen (Auswärtiges Amt), Jugendaustausch (Bundesministerium für
Familie, Senioren, Frauen und Jugend), Akademischer Austausch (Ministerium für
Bildung und Wissenschaft), Auslandsrundfunk, Zentralstelle für
Auslandsschulwesen (Ministerium des Inneren). Die Ministerien beauftragen
daraufhin im so genannten „Delegationsprinzip“ unterschiedliche
Mittlerorganisationen mit der Durchführung kulturpolitischer Aufgaben und
Zielsetzungen.
Neben dieser horizontalen Verteilung ist
für die Auswärtige Kulturpolitik auch eine vertikale Struktur bestimmend, da
etwa Hochschulkooperationen als Teil der auswärtigen Wissenschafts- und
Bildungspolitik in der Verantwortung der Bundesländer liegen, so zum Beispiel beim
Kulturausschuss der Kultusminister der Länder. Auch auf kommunalen Ebene finden
sich Handlungskompetenzen, so etwa bei lokal gesteuerten Städtepartnerschaften,
oder beim Deutschen Städtetag sowie dem Deutschem Städte- und Gemeindebund.
Die plurale Struktur ergibt sich aus dem
Umstand, dass auch nichtstaatliche Institutionen als Träger der Auswärtigen
Kulturpolitik von entscheidender Bedeutung sind. Hier sind einerseits Kirchen,
Gewerkschaften und Verbände zu nenne, aber auch das Stiftungs- und Vereinswesen
hat großen Anteil an der zivilgesellschaftlichen Ebene der Auswärtigen
Kulturpolitik. Die zivilgesellschaftlichen Handlungsformen haben in den letzten
Jahren zugenommen, in der Praxis auch durch Kooperationsformen zwischen
staatlichen und privaten Institutionen, die so genannten
Öffentlich-Privaten-Partnerschaften.
Dieses föderale und plurale Gerüst der
Auswärtigen Kulturpolitik basiert implizit auf einer sozusagen
„konkurrierenden“ Gesetzgebung, die dem Bund als auch den Länder- und lokalen
politischen Ebenen Handlungskompetenzen zuerkennt und die in der
kulturpolitischen Praxis „Kompetenzgerangel“ zur Folge hat. Gleichzeitig hat
die Struktur Auswirkungen auf die Steuerbarkeit bzw. Koordinierbarkeit
politischen Handelns, die im Folgenden dargestellt werden.
Zu Beginn der 90er Jahre wurde auf
bundesstaatlicher Ebene der geographische Handlungsschwerpunkt der Auswärtigen
Kulturpolitik auf die Länder Mittel- und Osteuropas gelegt. Für den Bereich der
Förderung der deutschen Sprache beispielsweise wurden drei Ministerien mit
Mitteln zwischen jeweils 19 und 40 Millionen Euro ausgestattet. Folgende
Kompetenzverteilung wurde vorgenommen: Die Sprach-Lektoren des DAAD waren für
den Hochschulbereich, das Goethe-Institut für außerschulischen Bereich, die ZfA
für schulischen Bereich. Erscheint diese Aufgabenverteilung auf dem Papier noch
relativ klar abgrenzbar zu sein, ergibt sich jedoch ein Bild der
Kompetenzendopplung, wenn man im Sinne der pluralen Struktur der Auswärtigen
Kulturpolitik private Förderer mit in den Blick nimmt: Die
Robert-Bosch-Stiftung etwa betreibt seit etwa Mitte der 90er Jahre Programme in
allen genannten drei Bereichen. Konkrete Absprachen zwischen privaten und
öffentlichen Trägern gibt es nur sehr vereinzelt, so dass es bei der
Zielgruppenorientierung zu unkoordiniertem Handeln der staatlichen und privaten
Institutionen Auswärtiger Kulturpolitik kam.
Ein Problem der staatlichen Träger war
auch die ineffiziente Verteilung der Gelder insgesamt. Fall der
Aufgabendopplung der Schließung des Goethe-Instituts in Neapel 1996. Proteste
vor Ort und in Deutschland führten nach Abwicklung zu einer Gründung der Casa
di Goethe in Rom mit sehr ähnlichen Aufgaben wie das GI vor Ort, diesmal nicht
durch das AA finanziert, sondern zumindest zum Teil vom BMI. Letztlich Außerdem sehr teure Weiterführung
von Institutionen, die extreme
Verwaltungs- und Personalkosten besitzen: Im Goethe-Institut Rom wurde Mitte
der 90er Jahre lediglich 5% des Jahresbudgets für kulturelle Programmarbeit
verwendet. Inhaltliche Dopplungen gingen einher mit einer unvollständigen
Nutzung vorhandener Ressourcen. So werden beispielsweise die deutschen
Auslandsschulen finanziell sehr stark gefördert, ohne in die kulturpolitische
Arbeit anderer staatlicher wie nichtstaatlicher Träger angebunden zu werden.
Die Aufgabenverteilung wurde letztlich auch durch kein Controlling oder ein
Evaluationssystem auf den Erfolg hinsichtlich der Erfüllbarkeit der
Zielsetzungen überprüft.
Ineffizienz der kulturpolitischen
Koordination
Um die Handlungseffizienz der föderalen
und pluralen Struktur der Auswärtigen Kulturpolitik zu verbessern und somit
auch die Kosten des Staates zu reduzieren, wurden immer wieder Versuche der
politischen Koordination unternommen. Der Bericht der so genannten
Herwarth-Kommission zur Reform des Auswärtigen Dienstes spricht 1971 von
„unbedingter Flurbereinigung“ der Auswärtigen Kulturpolitik. 1976 wurde die
„Vereinigung für internationale Zusammenarbeit“ gegründet, deren Mitglieder wichtige
staatliche Verwaltungseinheiten und Mittlerorganisationen waren, in der jedoch
nicht alle wichtigen Akteure mitarbeiteten. Bereits die Rechtsform eines
unselbständigen Vereins stand einer Handlungskompetenz im Weg, so dass die
Vereinigung für internationale Zusammenarbeit in den 30 Jahren ihres
Existierens kaum als Koordinationsinstanz in Erscheinung treten konnte. 1996
wurde kurzzeitig ein „Beirat für Auswärtige Kulturpolitik“ eingerichtet, in dem
staatliche Träger, Vertreter der Zivilgesellschaft als auch der deutschen
Wirtschaft zusammensaßen. Bereits nach der dritten Sitzung wurde das Gremium
aufgelöst, da die Interessengegensätze zu groß waren, um ein koordiniertes
Handeln zu ermöglichen. So gibt es letztlich bis heute kein wirksame Koordinationsinstanz
kulturpolitischen Agierens.
Die Schaffung eines Bundesbeauftragten für
Kultur und Medien nach dem Regierungswechsel 1998 war der Versuch, diese
Koordination staatlichen und nichtstaatlichen Akteuren durch eine verstärkte
Involvierung der bundespolitischen Ebene zu verbessern. Ziel war die Bildung
eines Beziehungsmusters, das auf gegenseitiger Unterstützung und Austausch
angelegt ist. Unter der Ägide des Bundesbeauftragten für Kultur und Medien fand
so hinsichtlich spezifischer kulturpolitischer Handlungsfelder ein
Meinungsaustausch statt. Resultat waren Empfehlungen und gegenseitige
Absprachen zwischen einzelnen Trägern.
Konzentration bundesstaatlicher
Zuständigkeiten
Die föderale und plurale Struktur steht im
Gegensatz zu einer starken Handlungskompetenz der bundesstaatlichen Ebene in
anderen außen- und sicherheitspolitischen Feldern, so etwa in der deutschen
Bündnis- sowie Europapolitik. Den Effizienzmangel dieses Umstands versuchte man
ebenfalls nach 1998 durch eine Konzentration bundesstaatlicher Zuständigkeiten
zu begegnen. Neben der bereits genannten Einsetzung eines „Beauftragten der
Bundesregierung für Angelegenheiten der Kultur und der Medien“ kam es auch auf
anderen Gebieten zu einer Stärkung der Zuständigkeiten des Bundes: Es wurde ein
Ausschuss für Kultur und Medien im Bundestag geschaffen, zudem wurde eine
Filmförderungsanstalt zur wirtschaftlichen und künstlerischen Filmförderung des
Bundes gegründet und sowie die Mittlerinstitutitonen Goethe-Institut und
Internationes vereint. Es kam schließlich zu einer großen Initiative zur
Gründung einer Kulturstiftung des Bundes.
Diese intendierte Aufgabenkonzentration
stand sicherlich im Dienste der Effizienz: Akkumulation von Fach- und
Problemwissen, Routinisierung von Verfahrensweisen und Lösungsmustern,
Stabilisierung von Zielvorstellungen, Orientierung an eingespielten Kontakt-
und Kommunikationsnetzen. Obwohl die Konzentration demnach auch ein politisches
Mittel der Ressourceneinsparung darstellte, musste sich die bundesstaatliche
Ebene zwei Problemen stellen: Erstens war der Widerstand gegen ein Aufbrechen
der juristisch festgeschriebenen und jahrzehntelang praktizierten Föderalismus
und Pluralismus in der Auswärtigen Kulturpolitik groß. Dieser Widerstand führte
dazu, dass das letztlich wirksamste politische Instrument die Streichung der
bundesstaatlichen Förderung von kulturpolitischen Trägern darstellte. Seit 1998
wurden wesentliche Mittelkürzungen im Bereich der Auswärtigen Kulturpolitik
vorgenommen, die, wie Bundesaußenminister Fischer im März 2004 ankündigte, auf
bis zu um 38% ausgedehnt werden sollen.
Das zweite Problem neben dem Widerstand
gegen eine Konzentration auf bundesstaatliche Handlungskompetenzen ist die
mangelnde inhaltliche und kooperationsbezogene Flexibilität der staatlichen
Verwaltung und ihrer Mittler. Zwar wird die Kreativität in der Verteilung der
Mittel sowie bei Koordination und Kooperation programmatisch angedeutet,
angestrebt sind hier der „allmählicher Abbau eigener Strukturen bei
gleichzeitiger Verlagerung auf lokale, regionale und privatwirtschaftliche
Trägerstrukturen“ der Auswärtigen Kulturpolitik. Es gibt jedoch wenige konkrete
Implementierungsansätze der Kooperation etwa zwischen staatlichen und
nichtstaatlichen Trägern. Es sollten also zwei Dinge passieren: Erstens eine
genauere Definition von Aufgaben und Instrumenten der Auswärtigen
Kulturpolitik, sowie zweitens ein Katalog von Handlungskompetenzen,
Zielgruppenorientierungen und Kooperationsformen der einzelnen staatlichen wie
nicht-staatlichen Träger. Im Folgenden der Versuch einer Grundsteinlegung.
Der neuesten umfassenden Programmatik zur
Auswärtigen Kulturpolitik Deutschlands, der so genannten „Konzeption 2000“
zufolge, soll die Auswärtige Kulturpolitik an den „allgemeinen Zielen und
Interessen der deutschen Außenpolitik - Sicherung des Friedens,
Konfliktverhütung, Verwirklichung der Menschenrechte, partnerschaftliche
Zusammenarbeit“ ausgerichtet werden. Die deutsche Außenpolitik, die als
„Friedenspolitik“ bezeichnet wird, umfasst also programmgemäß die Auswärtige
Kulturpolitik als integralen Bestandteil.
Damit wird der Auswärtigen Kulturpolitik – im Gegensatz etwa zu
amerikanischen Konzepten der Cultural Diplomacy – Bedeutung für das politische
Verhältnis zwischen den Staaten zuerkannt. Sie gerät so in die Gefahr, je nach
nationaler Interessenlage definiert zu werden. Eine Anbindung der Auswärtigen
Kulturpolitik an allgemeine außen- und sicherheitspolitische Konzepte kann letztlich
nur glaubhaft sein durch eine genaue Analyse kulturpolitischer Aufgaben
jenseits von tagespolitischen und taktischen Zielen.
„Friedenspolitik“ hat generell zum Ziel,
eine dauerhafte Koexistenz von friedlichen Staaten zu etablieren und zu
sichern. Zu diesem Zweck soll physisch-militärische Gewalt als Austragungsmodus
inner- und zwischenstaatlicher Konflikte eliminiert werden. Eine politische
Beschränkung auf Handlungsziele, die eine pure Abwesenheit von kriegerischen
Auseinandersetzungen zwischen und innerhalb von Staaten bestimmt, wird
abgelehnt. Eine Auswärtige Kulturpolitik im Rahmen einer solchen
Friedenspolitik betont Aspekte der geistigen und normativen Grundlagen, die
friedvolles Verhalten sozialer Gemeinschaften ermöglichen oder im Gegenteil
verhindern. Das Ziel der Auswärtigen Kulturpolitik ist es demnach, Facetten
eines „kulturellen Unfriedens“ zwischen den Staaten zu bearbeiten und
Strukturen dauerhafter friedlicher, auch auf geistigen und normativen
Fundamenten basierenden Faktoren zu errichten. Kulturpolitisches Fernziel wird
dadurch, einen Beitrag zu leisten für die gewaltfreie Konfliktverregelung sowie
zur „Zivilisierung“ der zwischenstaatlichen Beziehungen. Dazu müssen politische
Methoden zur dauerhaften Verhinderung von kriegerischen Auseinandersetzung und
zur zivilen Bearbeitung von Konflikten bestimmt werden.
In der Konzeption 2000 wird als Ziel die
„Konfliktprävention durch Dialog“ in sogenannten „kulturellen
Lerngemeinschaften“ sowie die „Stärkung kultureller Identitäten im Zeitalter
der Globalisierung“ benannt. Die Grundannahme dieser Konzeption besteht in
einem Wirkungszusammenhang zwischen den kulturellen Fundamenten und dem Handeln
sozialer Gemeinschaften. Das Prinzip der Gegenseitigkeit oder der
„Reziprozität“ der Auswärtigen
Kulturpolitik nimmt an, dass in einem gegenseitigen Prozess das eigene sowie
das Handeln eines anderen Staates durch Dialog beeinflussbar ist.
In dem Konzept des „interkulturellen
Dialogs“ treffen Identitäten einzelner Staaten aufeinander, die die Interessen
von Staaten beeinflussen können. Ein
sich wiederholender und zyklisch weiterentwickelnder Strukturierungsprozess hat
zur Folge, dass sich auch das Handeln der Staaten verändert. Dabei kommt vor
allem zu Beginn des Prozesses auf
kulturpolitische „Signale“ an, die eine Änderung von Identitäten und
Interessen anstoßen können. Das setzt zunächst voraus, dass die Internationalen
Beziehungen nicht ausschließlich durch rücksichtslosen Egoismus einzelner Staaten
bestimmt werden. Im Falle von Interessengegensätzen entstehen einem Staat nicht
notwendigerweise Nachteile, wenn er ein „kultiviertes“, ein nicht-feindliches,
also friedliches Verhalten an den Tag legt.
Im Prozess des Dialogs können vor allem
Minimalziele der gegenseitigen Akzeptanz definiert werden. Wie der ehemalige
Kulturstaatsminister Nida-Rümelin formuliert, verlangt Kooperation nicht die
„Einebnung von Differenzen“, sondern lediglich die „Einschränkung von
Handlungsoptionen“ durch international anerkannte Regeln. Da geht es um die
Aufstellung eines Minimalkonsenses der zwischenstaatlichen Kommunikation, so
dass die kulturellen Grundlagen einer anderen sozialen Gemeinschaft in ihrer
Andersartigkeit akzeptiert werden.
Zu berücksichtigen ist, dass innerhalb
eines „interkulturellen Dialogs“ immer vorhandene Identitäten, Interessen und
Handlungsregeln zu berücksichtigen und diese zu kommunizieren sind. Letztlich
können nur durch kompatible Interessen Handlungsveränderungen vollzogen werden.
Die Interessen zwar stehen in einem unmittelbaren Zusammenhang mit Identitäten,
es können jedoch negative Folgen zu erwarten sein, wenn man von zu hohen
Erwartungen an die Wirksamkeit kulturpolitischer Instrumente ausgeht.
Der so genannten „Koalitionstheorie“
zufolge ist für die Kooperation von Staaten neben der eigentlichen
Handlungsebene auch eine Kommunikationsebene entscheidend. Demnach bedienen
sich Staaten, um ihre Vertrauenswürdigkeit zu verdeutlichen, einer sogenannten
„deklaratorischen Interaktion“, die gegenseitige Versprechungen und
Beistandsbekundungen beinhaltet. Die Auswärtige Kulturpolitik kann als
staatliches wie zivilgesellschaftliches Instrument verstanden werden, das die
Bündnispartner von der Vertrauenswürdigkeit des eigenen Handelns überzeugen
soll. Daran schließt sich der Begriff des „Vertrauensaufbaus“ an, den die
Bundesregierung 1993 als Ziel der Auswärtigen Kulturpolitik formuliert hat. Der
wissenschaftliche Austausch und die Förderung der deutschen Sprache im Ausland
wären damit Instrumente einer zwischenstaatlichen Kommunikation, die der
Dokumentation von Vertrauenswürdigkeit gegenüber den Partnern Deutschlands
dient.
Dieses Vertrauen muss als das
„Sozialkapital“ der Kooperation zwischen Staaten verstanden werden. „Schwaches“
Vertrauen bezieht sich auf die Erwartung, dass die Informationen anderer
Staaten wahrheitsgemäß sind und dass gegenseitig eingegangene Verpflichtungen
eingehalten werden. „Starkes“ Vertrauen demgegenüber meint die Erwartung, dass
Handlungsoptionen, die für einen Staat attraktiv wären, aber dem anderen
schaden könnten, nicht ausgeführt werden. Die Staaten bauen Vertrauen auf in
der Erwartung, dass sie langfristig und beidseitig von diesem Vertrauen
profitieren, indem die sozialen Kosten der internationalen Politik sinken. Die
nationalen Regierungen tragen aus dieser Sicht die Kosten für die Auswärtige
Kulturpolitik, weil dadurch anderen Staaten verdeutlicht wird, dass man zur
Kooperation willens und bereit ist.
Der „Interdependenztheorie“ zufolge wird
im Falle einer vielfältigen wirtschaftlich-politischen und kulturell-sozialen
Verflechtung der Staaten die Bedeutung der militärischen Kapazitäten für
Machtverteilung im internationalen System verringert. Daran schließt die
Überlegung an, dass auch durch Instrumente der Auswärtigen Kulturpolitik
Einfluss genommen werden kann auf die Beziehungsstrukturen zwischen den
Staaten, und zwar nicht durch die Entwicklung gemeinsamer Normen der Akzeptanz
oder den Aufbau von Vertrauen, sondern durch die Entwicklung gemeinsamer
Wissensbestände.
Im Falle der wissenschaftlichen
Kooperation können beispielsweise eine Art „epistemische“ Gemeinschaft
hergestellt werden. Da bei ungleicher Wissensverteilung bestimmte,
international relevante Probleme nicht gelöst werden können, sind neben den
Interessen der kooperierenden Staaten auch Wissensbestände entscheidend, etwa
Ursache-Wirkungs-Zusammenhänge. Kommt es auf wissenschaftlicher Ebene zu einer
Angleichung von Wissensbeständen, können Politiker in einem Politikfeld zu bestimmten Handlungen und Maßnahmen
überzeugt werden. Darüber hinaus können wissenschaftliche Spezialisten auch
Teil der Bürokratie werden und auf diesem Wege Einfluss auf nationale
politische Entscheidungsprozesse nehmen.
Ziel sowohl auf international agierender
Nicht-Regierungsorganisationen als auch staatlicher Träger auswärtiger
Kulturpolitik ist es, Handlungsregeln und Praktiken zu thematisieren und auf
die politische Agenda zu bringen. Kulturpolitische Kooperation mit einem
anderem Staat kann darauf vorbereiten, eine Neudefinition von Problemen auf
Regierungsebene vorzunehmen. Die Träger der Auswärtigen Kulturpolitik sind
Helfer in dem Prozess, Widersprüche auf der Ebene von Normen und Werten
auszugleichen und die Wissensbestände von sozialen Gemeinschaften anzugleichen.
So besteht die Wirkung der Auswärtigen Kulturpolitik auch in der qualitativen
Verbesserung bereits vorhandener Beziehungen zwischen den Staaten.
Die in den letzten Jahren intendierte
Zentralisierung auf der bundesstaatlichen Ebene der Auswärtigen Kulturpolitik
hatte aufgrund starker institutioneller Widerstände in der Kulturverwaltung zur
Folge, dass vor allem durch Einsparungen das Handeln der Mittlerorganisationen
beschränkt wurde. Mangelnde Mittelallokation waren und sind die Folge, die
durch staatliche Stellen nicht ausgeglichen werden können. Der wesentliche
Lösungsansatz besteht in der Kooperation mit nicht-staatlichen Trägern.
Die Auswärtige Kulturpolitik muss
verstärkt mit Handlungskompetenzen der Zivilgesellschaft koordiniert werden.
Eine freiwillige Koordination zwischen den staatlichen und den nichtstaatlichen
Trägern wird im Einzelfall lokal praktiziert, die Bundesregierung sollte zudem
Kompetenzverteilung vornehmen. Die Frage der Koordination zwischen staatlicher
Verwaltung und nichtstaatlichen Trägern hat zwei Facetten: Erstens eine der
Verteilungsfragen von vorhandenen Aktivitäten und Aufgaben, etwa bei der
Förderung der deutschen Sprache im Ausland; zweitens die Kooperationsfrage bei
der Entwicklung neuer Instrumente, etwa bei der Durchführung von kulturellen
Projekten. Ziel muss langfristig sein, eine Art Staatsvertrag zwischen dem
Staat und nichtstaatlichen Trägern aufzusetzen, wobei diese nicht finanzielle
Verteilungsfragen, sondern sparten- und zielgruppenspezifische
Aufgabenkoordinationen und –kooperationen zum Inhalt haben sollte.
Es sollten definierte Aufgaben und
Zielvorstellungen auf vorhandene Institutionen im Sinne der effizienten und
ressourcensparenden Handlungsorientierung verteilt werden. Im Gegensatz zur
finanziellen und personellen Überlastung des Auswärtigen Dienstes ist die
Auswärtige Kulturpolitik eben nicht überlastet, vor allem dann, wenn Ziele
genau definiert und konkrete Kooperationsformen vorgenommen werden. Generell
ist hinsichtlich der vorhandenen Instrumente Auswärtiger Kulturpolitik zu
fragen, ob die einzelnen Elemente generell politische als auch
zivilgesellschaftliche Effekte mit sich bringen. Es sind u.U. kulturpolitische
Instrumente vorhanden, die Kosten verursachen, ohne dass sie eines der zuvor
definierten Aufgaben erfüllen. Die Erhöhung des Kommunikationsvolumens zwischen
Staaten bedeutet noch keine politische Relevanz.
Das Sparen in der staatlichen Verwaltung
steht im Zusammenhang eines allgemeinen „Rückzugs aus der Außenpolitik“, die
mit einer „Erosion der Gestaltungsmacht“ Deutschlands gleichbedeutend ist.
Durch verstärkte Öffentlich-Private-Partnerschaften kann es gelingen,
innenpolitische, zivilgesellschaftliche Unterstützung für die Außenpolitik, im
Speziellen für die als „Friedenspolitik“ deklarierte Politik Deutschlands zu
gewinnen. Eine innenpolitische Einwerbung von Ressourcen hat die
Bundesregierung in den letzten Jahren nicht vorweisen können, mit der
Einbindung nicht-staatlicher Träger wäre ein wesentlicher Schritt getan. Die
Entwicklung kann sehr produktiv sein, wenn sich in seinem Zuge neue
Kooperationsformen und Zielbestimmungen ergeben.