周 怡 君

經常在世界各國福利政策發展中被當成模範的德國，其社會政策與福利國家之相關研究事實上早已突破社會學單一學科範疇，而成為社會科學中像是政治學、經濟學、法律學、哲學，甚至是歷史學中重要的研究主題之一。雖然因此就福利國家之相關研究角度與觀點而言，德國社會科學界的多元化是無庸置疑的;然而在福利國家的研究對象而言，德國學界長久以來始終停留在歐洲(如西歐、北歐)國家以及北美(美國和加拿大)地區，對亞洲也只對在世界經濟發展中佔著舉足輕重地位的日本稍有認識。但是令人欣慰的是，近年來德國學界特別是社會學界，已經意識到其在研究對象的侷限性，開始擴展對除了西歐和北美之外的其他地區，例如東歐與亞洲之社會政策與福利國家發展作研究。台灣和其他的東亞國家，諸如日本、南韓、新加坡和香港地區，作為二次戰後急速成功的現代化與工業化國家，以及其在世界資本主義市場經濟中重要角色的扮演，應該是引起德國社會學界與其他西方國家學者對東亞國家的社會政策與福利國家發展狀況研究的主要原因。

到底這些成功現代化與工業化的東亞國家有沒有社會政策?東亞國家的社會政策發展的情況與特徵是什麼?其與西方福利國家發展的差異在何處?本文所要介紹這個德文社會學的研究報告，不但已經回答了這幾個重要的基本命題，更試圖以宗教作為主要的文化因素代表，去解釋東亞國家和西方國家在社會政策與福利國家發展中的差異與原因。此篇研究報告的標題為東亞福利國家與社會政策(Wohlfahrtsstaat und Sozialpolitik in Ostaisen)，副標題為文化比較中的宗教影響(Zum Einfluess von Religion im Kulturvergleich);被發表於一九九九年的德國學術刊物-社會世界(Soziale Welt)的第十三版特殊版(Sonderband 13);作者為社會學學者Dr. Elmar Rieger與Dr. Stephan Leibfried。此篇研究報告的作者認為，東亞國家社會政策發展的形式(Form)、方向(Richtitung)、概念(Idee)和西方國家有所不同，而這個差異基本上是來自於東亞國家有別於西方的特殊社會發展與社會結構。簡而言之，東亞社會政策特徵主要有三點;第一點是強大團體連結與特殊主義的社會政策制度(gruppenverbunden-partiklaristisch)，第二點是社會政策的設置缺乏在西方福利國家發展中重要的心理學、社會學和政治學原動力，第三點是儒教文化(Konfuzianismus)對於東亞國家社會政策之獨特發展來說應該是一個重要的原因。作者最後的結論是，以基督教精神為主(christliche Wurzeln)的西方文化倫理，和以儒教為代表的東亞文化倫理，在雙方個別的社會與經濟發展中所造成的不同特徵，也正是其在社會政策與福利國家發展中重要差異的原因。

傳統西方對福利國家與社會政策發展的理論依據多數仍停留在現代化理論。根據現代化理論，福利國家形成與社會的市場和企業經濟(Markt- und industriewirtschaft)發展以及政治上的民主化(Demokratisierung)與議會化(Parlamentarisierung)有著必要的關聯。原文作者認為，我們除了注意在自由市場經濟、議會化民主、福利國家發展三者之間的關聯性和依賴性之外，也必須對於在西方社會中福利國家的共同根源有所了解。相同地，對於東亞社會福利國家與政策發展的研究與理論建構，也必須從對於其社會共同根源的研究討論著手，而這也正是此研究報告選擇以宗教作為影響社會與經濟發展的文化因素，來探討東亞社會政策發展的重要原因。

原文作者提出了觀察社會政策發展的四個重要特徵。第一個特徵與社會政策實行的方式和特質有關，像是社會政策是不是和高度自律(Autonomen)制度化的脈絡有關，在其被放置於去對抗市場經濟的時候。第二個特徵則是社會政策和市場經濟之間的關係，社會政策在西方國家的推動時間、具體形式與內涵基本上都顯示了社會政策是和市場經濟有些異質性(Heterogenes)的;我們可以Esping-Andersen的著名理論觀點看出，像是社會政策是被推行來對抗市場的(Sozialpolitik wird gegen den Markt betrieben);以及T.H.Marshall認為民主福利國家的指標就是「市民權和資本主義階級體系的戰爭」(Esping-Andersen 1985， Marshall 1992:54)。第三點則是，福利國家發展的動力(Dynamik)。第四點就是福利國家發展中普及化(Universalisierung)與平等化(Egalisierung)的趨勢。這四個重點是此研究報告對於東亞與西方社會政策比較時的四個著重點，也是作者探求東亞社會政策發展特徵的依據點。我們可在本文第三部份，看到東亞社會政策與西方社會政策在這四個特徵上的比較。

(一) 社會支出水平方面(Sozialausgabe)

和西方比較而言，最明顯就是東亞低度的社會支出水準，雖然東亞經濟發展的速度和執行力相當強，東亞地區中以日本包括社會安全、社會救助、健康、教育與住宅方面在內的社會支出水準為最高，不過與德國高達百分之三十以上的社會支出水準仍然有很大差距，第二位為台灣，其次依序為南韓、香港、新加坡。

(二) 社會救助政策方面(Fuersorgepolitik)

東亞地區的國家救助政策事實上支配了整體的社會政策架構，也與東亞國家自第二次世界大戰之後的整個社會與經濟的發展有著直接關係。作者認為，東亞國家的社會救助政策發展主要受到兩個因素影響。第一因素就是東亞社會經濟的現代化(具體來說，即是自由市場經濟競爭的制度化)、工業化(Industrialisierung)與都市化(Urbanisierung)後果的影響，其與國家救助政策有著直接關係;在工業化之後，東亞社會中傳統地方性之家庭、親戚關係的互助方式，在適應新的社會結構上有其限制性存在，取而代之的即是東亞各國政府根據西方模式所建立的國家救助政策和社會保險。第二因素就是第二次世界大戰(以及韓戰)所帶來的國際政治結果，許多東亞國家的社會救助政策都受到了西方式的影響，像是美軍在日本和韓國的駐軍，這兩國的社會救助政策的內容甚至因此由美國所決定。其他的東亞國家即使不一定因為二次大戰後果的關係，其社會救助政策也一樣受到西方模式的影響，例如香港的社會安全救助(comprehensive social security Assistance)和新加坡的社會救濟體系也受到英國的重大影響。

不過即使東亞各國的社會救助政策帶有西方式色彩，但仍然有其強烈傳統家庭主義式的價值觀念(familialistische Wertvorstellung)，所以在政策內容上和西方式仍然有所區別。大致上而言，東亞的社會救助政策朝向在地方性(staeker lokal gebunden)較為強大連結的方向，而不是國家中央整體(gemeinschaftlich)的方向。而且，東亞國家的社會救助政策和其他的社會政策(例如社會保險)比較而言，基本上是較為保守的，筆者也認為，東亞國家的社會政策(至少在台灣)普遍並不強調社會救助的部分(可有可無)，不若西方國家對於接受社會救助標準的設定與徹底實行。根據推測，這可能與東亞社會觀念中對於接受社會救助的人的負面概念有關，比如認為接受社會救助的行為即代表懶惰或是不上進，加上傳統家庭親戚互助觀念的影響，所謂家醜不外揚，許多人可能接受家庭的幫助也不接受社會救助;加上國家在對於社會救助上相對較少的金額與實物支出，即使接受社會救助也幾乎無法維持溫飽，也使可能從社會救助所受益的人數因而減少。此篇研究報告特別在此處強調了台灣相當缺乏的社會救助政策，社會救助在台灣的發展相當邊緣化，在五O年代和六O年代初期接受社會救助的人口甚至不超過總人口數的百分之一。作者在此處認為，社會救助在台灣的邊緣性格可能導因於社會保險發展在整體社會政策中的重要地位，社會救助在此幾乎不太被台灣政府所重視，這可以從國民黨政府因為在中國大陸內戰失敗的經驗，而台灣於1949年(早於台灣的工業化之前)已經推動勞工保險看出。

(三) 社會保險方面(Sozialversicherung)

就西方學者所認為的社會保險的四個領域方面(即健康保險、意外保險、失業保險、退休保險)，東亞國家的社會保險有以下幾個特徵:就保險結構上來說，是較為零散、限制性的，通常由固定的社會群體逐漸普及到全體國民;另外，東亞國家的社會保險大都集中在健康保險和意外保險上，在西歐的保養(或譯為照護)保險(Pflegeversicherung)在東亞可以說不存在，注重健康和意外保險的用意其實在目的上很少是為了保護人民的收入與地位安全，而大多是為了確定勞動力的健康服務與基本照顧;還有因為東亞國家家庭主義的傳統觀念，許多社會保險經常會接納主要保險人的家屬加保。在西歐國家投入相當心力的失業保險方面，除了日本在1947與南韓在1995通過的失業保險之外，其他相當於或是類似失業保險的社會政策普遍在東亞國家中可以說基本上根本沒有，這可能也和上述之東亞社會(對失業人口)的文化觀念有關。

台灣的社會保險發展基本上就是一個符合上述幾個特性的確切例子。此篇研究報告也指出台灣社會保險發展的一個特點即是，台灣私立學校的教師和工作人員以及其家屬，被國民黨政府繼早期的(所謂優先照顧的)台灣公務員團體與軍人團體之後， 被列為優先均享有健康保險的對象(事實上在台灣人民的意像中，私立學校的教職員其實等同於公立學校的教職員，被視為國家公務員團體之成員)。在上述的社會保險四個領域中，健康保險在台灣是發展最快的領域;台灣在九O年代開始的社會政策普及化風潮中，健康保險因為之前在多個職業團體如在公保、勞保、軍保與後期農保的實行，顯示了最大的普及化能力和潛力。台灣的失業保險在1999年之前只規定在勞保當中，不但受益人數非常少，而且根據研究原文作者的看法，失業保險在台灣的發展實際內容上，其實更類似於社會救助而幾乎不具保險的特性。

(四) 退休保險方面(Rentenversicherung)

東亞的國家退休保險制度和西方國家相比之下較為缺乏(例如台灣象徵照顧推休者生活的國民年金迄今仍未實施)，保險資金通常來自保險人的保費，保險服務大都朝向最少的方向(minimal)(像是所領到的退休金通常沒有勞動者在工作時期中的生活標準高)，而且退休保險也通常不具有再分配(redistributiv)的社會功能，退休金則採取一次給付方式，與西歐國家分期給付方式不相同。在東亞國家當中，日本的退休體系無疑地發展的比台灣和南韓還要好，目前幾乎已達百分之百國民的普及率。另外，在東亞國家退休制度當中也不存在如西歐國家的民間私人與自我管理的設置，這種情況不僅和企業經濟的功能問題與功能條件有相當近的關係，也和企業的國際競爭力有關;東亞國家政府注重經濟發展的情況，迫使政府也必需重視到在經濟發展中擔當重要角色行動者的福利(如退休金問題);直到八O年代之前，社會政策在東亞幾乎都由上面政府階層所引進，很少來自下面社會的壓力或是政治要求。這可以解釋為什麼在東亞國家中，如推休金這種由政府所推動的勞工福利，不僅雇主反對，甚至勞工本身也有嚴重的接受問題。東亞地區這種高度功利的社會政策走向通常會造成，國家必須長期分擔社會政策如退休保險的財務，因此而有利於企業發展。

(五) 教育方面(das Bildungswesen)

和其他社會政策比較而言，東亞的教育政策是極具擴張性的，這點和歐洲國家比較上而言也是較為特殊的;東亞的教育支出水準相當高，而且人民對於教育的社會期待也較高，教育程度高意味著和高經濟收入、高社會地位的親近性與確定性，也就是說，教育制度的發展在東亞社會和民眾的利益有關。東亞國家的政府極力推動教育政策，也可使原來農民社會人口有計劃的透過強大的國家規劃走向技術性人力資本建構。原文也特別強調南韓與台灣的教育制度受到了日本在兩地殖民所帶來的影響，而台灣的教育制度建構比起南韓則更具積極性。

在了解上述之東亞福利國家與社會政策發展的制度特殊性之後，原文作者認為因為福利國家性質(Wohlfahrtsstaatlichkeit)在東亞地區明顯的缺乏，所以我們可以推論福利國家與社會政策在東亞國家有著另一種不同於西方國家的意義，也就是說東亞國家屬於另一種不同於西方的福利國家世界範疇。西方學界通常使用三個理論來詮釋東亞社會政策的發展與其特殊性。

第一個觀點就是認為，東亞社會政策發展基本上停留在傳統現代化理論的框架當中，在社會政策發展與工業社會發展的比較關係上，東亞國家與西方社會政策發展的只有時間先後，而無系統上的差異。不過這樣的解釋在經驗研究上也不是完全切合東亞地區實際發展，像是Steve Chan (1997)對台灣與南韓的民主化過程影響其社會支出的研究上(並且以新加坡作為對照比較)就發現了，民主化對於兩個國家在每人教育和社會安全的支出的確有發展意義，但是兩個範疇上的百分比並沒有改變;也就是說以在傳統西方發展理論中相當重要角色的民主化結果而言，台灣與南韓社會政策之個別支出(例如教育、健康、社會安全與住宅方面)並沒有配合著任何固定模式，和新加坡比較上也無特殊之處(Rieger und Leibfried, 1999a:446)。

第二個觀點則強調東亞地區的政治條件對於其福利國家的發展有直接影響。在冷戰時期以及長期由美國所支持的反共(antikommunistisch)路徑，其實一直壓迫著東亞地區的工會與工黨(或是代表勞工利益的政黨)發展。由工業化、都市化所帶來的社會結構變化，工會和工黨可以藉由政治路徑，要求保障收入安全或收入平等的社會政策利益，使得國家通常會依照現有西方模式去建立福利國家。但是這是一個在企業主或是雇主所決定的市場經濟利益與傳統政治精英所代表的利益的發展過程，由於上述有關於工會和工黨長期被壓制的情況，導致其在此種發展過程中並無法擔當主動角色，而且通常是被壓迫的角色。所以東亞地區的社會政策如果不是因為政治條件的關係，可能也會如西方國家配合著高度經濟發展而有較大的成長結果。

第三個觀點則認為東亞地區市場經濟的成果正是其謹慎保守社會政策的主因。東亞國家放棄由國家介入之歐洲社會政策模式的建立，正是代表著排拒福利國家擴張的政策，者由以下幾點加以說明。第一點即是，東亞國家通常更加重視，經濟或是企業本身如何的以福利資本主義(welfare capitalism)的美國模式、或是以提高所得的方式去生產，而社會福利則必須依賴國民在經濟上的就業狀況。第二點，東亞國家低度的社會政策投入度與明顯地反對國家的社會保護政策正是藉由對儒教清教徒式的經濟倫理(die puritanische Wirtschaftsethik des Konfuzianismus)的支持，而有利於市場經濟原動力的發展;東亞地區普遍的國家威權政治也是這樣的經濟政策能夠實行的決定性因素。東亞國家成功經濟發展的基本原因並不是自由放任的資本主義(laisser faire-kapitalismus)，而是經濟成長為主的國家領導與戰略性的工業政策。

雖然東亞國家的社會政策制度結構在相關多面向上，顯示了對於西方模式的遵循，但是東亞社會政策發展模式與西方社會政策發展模式卻有許多絕對性的差異，也因此東亞國家對於社會政策的設置，像是社會政策所具有的政治功能與其所帶來的政治影響，以及社會政策的發展潛力所涉及的社會功能等等，和西方國家並不一定是可以比較的。原文作者認為，東亞國家和西方國家在社會政策發展上的差異點，並不在於東亞國家的社會政策結構本身，而是在於決定社會政策建構與其被表現出來外觀背後的觀念因素與文化因素。如上所述東亞國家對於社會政策有著另一種文化概念，原文作者稱其為亞洲價值(asiatische Wert)，也就是韋伯在中國宗教中所指的儒教(Konfuzianismus)。雖然韋伯當時對儒教的實際發展與實際價值的解釋並不完全適用於今日的東亞社會，但是儒教對於此地區人民的生活價值與行為模式的影響是不容否認的。原文作者認為,儒教藉由其對行動者行為概念的烙印，透過實際的利益政治權力關係，提供社會政策心理學和社會學的內涵，影響了社會政策的發展。

作者尤其認為，由東亞和西方福利國家發展中的三個面向上，可以看出其深被文化因素所影響，甚至是被文化因素所烙印(gepraegt werden)。這三個分別是，東亞與西方社會政策上的路線分歧(allgemeine Weichenstelleng)、社會政策發展的時間問題(das Zeitmass sozialpolitischer Entwicklung)、社會政策的自律性與他律性(die Autonomie und Heteronomie der Sozialpolitik)。就東亞與西方社會政策發展路線的紛歧而言，文化意義與秩序概念決定了社會政策路徑的選擇，東亞和西方在福利國家發展路線上最大的紛歧點即在於個別主義與社會政策中家庭和企業的負擔;就時間問題而言，和西方相較之下福利國家在東亞的發展可以說是幾乎相當靜止緩慢的，文化在此可以對視為賦予社會政策發展一個特殊張力的重要因素;就自律性與他律性而言，東亞社會政策並沒有顯示和政治流動直接相關的獨特現象，反而是和企業關係相當緊密，在西方社會政策正自律地朝向一個對抗市場經濟的現象發展之時。文化在此也被視為決定社會秩序概念以及影響社會政策發展過程中各個原因連結的因素。

本篇研究報告根據韋伯對宗教作為生活倫理準則的定義，認為東亞的儒教思想是影響行為模式重要的文化因素，相對於西方的基督教倫理，對東亞的社會、經濟，以及社會政策發展有著重要意義。以儒教為文化代表因素的東亞社會政策與以基督教為文化倫理之西方社會政策的四個特徵差異與詮釋如下，第一，東亞的社會政策發展並不像經濟發展那樣的多樣性，而且在許多面向上社會政策更傾向於和經濟發展共同合作(marktkompatiblen, marktadaequten);也就是說，在社會政策之傳統對抗市場的關係上，和西方社會政策自律性的發展比較起來，東亞社會政策顯然受到其他因素較多的影響，而具有他律性(Heteroonomie)的特徵。第二，通常在西方國家中具有上述之對抗經濟特質的社會政策在東亞的發展是相當微弱的，西方社會政策相對於市場經濟有異質性(Heterogonie)，東亞的社會政策則是和經濟發展較為同質(Homogenie)。第三，東亞的社會政策發展和經濟發展(具體而言即為企業發展)是極為相關的，相對於東亞本身經濟發展以及西方福利國家發展的活潑動力，社會政策發展的速度是相當緩慢(Statarik)的。第四，西方社會政策的普遍主義和平等主義特徵，並沒有在東亞社會政策的結構中顯示出烙印的痕跡，反而是因為文化傳統的影響而呈現社會個別群體有別的特殊主義特徵。

作者為其整篇研究報告下了三個結論，第一即是同樣的現代化過程並不一定會造成同樣形式的社會政策發展;第二則是儒教式社會政策(konfuzianische Sozialpolitik)的獨特性必須被繼續研究;第三是社會政策發展不能脫離社會與文化的因素獨立，因為一個社會制度的適應與倖存能力與文化息息相關。

當我表示已經閱讀過此篇德文研究報告並且有意與作者之一的Elmar Rieger博士作討論時，他表現了相當友善的與驚訝的回應態度。他說想做這包括台灣在內的東亞社會政策研究是因為，一來想突破歐洲福利國家研究研究對像上的侷限性，而東亞國家在1997年經濟危機之後急速復甦的表現，正給予他對這個地區研究上的興趣與動機;二來是承續韋伯早有對中國儒教之宗教社會學的傳統，想掙脫傳統西方對東亞社會政策發展只停留描述性而無法深入解釋的狀況;加上意外地在柏林洪保大學圖書館得到了多筆資料，他就著手進行了這個研究計劃。他表示，對東亞社會進行研究的對西方學者有其困難存在，語言障礙是首要因素，雖然有著一些英文資料，但是研究者難以判斷資料的可信度;除了語言問題之外，對東亞社會的陌生與認識不深也是一個造成只有少數西方學者願意研究東亞社會的原因。所以他謙虛的說，他的研究報告肯定有著一些缺點，若他能有機會到東亞地區作一趟訪談，也許能夠彌補這些缺點。

只以宗教差異作為西方與東亞社會政策發展上差異的主要原因，是否過於狹隘呢?對實際決策過程中的行動者來說中是否過於被動? Rieger博士表示，與其說他想討論基督教與儒教兩個宗教，不如說他其實想討論基督教文化與儒教文化兩者之文化概念對兩個地區福利國家發展的影響。當然，行動者在做決定時必然受到當時的政治經濟等等較為現實條件的影響，但是文化倫理作為行為模式的指導，有其不可忽略的重要性;在此他舉出了新加坡作為例子。新加坡的社會政策(例如其公積金制度)向來有其獨特性，政策主導人就曾經宣稱，因為他們有儒家傳統，所以有著相配合的社會政策。不過他也認為不論是宗教或是文化，在此都只是作為「被強調」的因素，而不是絕對的因素。另外，我也提到了東亞國家的社會政策發展其實不可一蓋而論，因為各國有其獨特的歷史脈絡，而福利國家發展也有所不同; Rieger博士表始同意我的看法，但是他也表達，社會學學者在面對一個陌生的研究範疇時，通常會首先找尋共通性(Gemeinsamkeit)，個別社會間差異性的找尋與詮釋可能是屬於研究後期階段的工作，而目前東亞社會政策的研究在他的計劃中還不是一個可以下結論的研究，

為了要證明世界宗教文化對於社會政策發展的影響力，他目前已經開始計劃對於伊斯蘭文化與其所在國家的社會政策特徵之間的關係作研究，以其能夠對基督教、儒教與伊斯蘭教三個世界宗教與社會政策發展之間的關係作一個完整的比較。最後，博士也表示他對台灣社會學界注意西方對其本身社會觀察研究之敏感度與注意的驚喜。自從這篇研究被發表之後之後，第一個表示感興趣的即是美國學者，也因此這篇研究報告目前正在被翻譯為英文的階段當中;作為被研究者的五個東亞國家，已有南韓和台灣在德國的相關領域學者表達了他們的注意力，這使他覺得受到鼓勵，並且給予他繼續研究的動力。