ผู้ว่า
ฯCEO
กับการกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่น
เมื่อวันที่
1 กันยายน
2544 ที่ผ่านมา
คณะกรรมการรณรงค์เพื่อประชาธิปไตย(ครป.)
,ศูนย์ศึกษาการพัฒนาสังคม
คณะรัฐศาสตร์
จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย,คณะกรรมการประสานงานองค์กรพัฒนาเอกชน(กป.อพช.),สมาคมสิทธิเสรีภาพของประชาชน
,สหพันธ์นิสิตนักศึกษาแห่งประเทศไทย
(สนนท.)
และเครือข่ายผู้หญิงกับรัฐธรรมนูญ
ได้ร่วมกันจัดงานสัมมนาเชิงปฏิบัติการภาคประชาชนเรื่อง”ผู้ว่าฯCEO
กับการกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่น”
ณ
ห้องประชุมสารนิเทศ
จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย
ขึ้นมา
โดยมีเหตุผลในการจัดงานครั้งนี้ว่า
เมื่อพิจารณาการเคลื่อนตัวของระบบการเมืองภายใต้กรอบรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันดูเหมือนว่าจะมีแนวโน้มคลี่คลายตัวไปในทิสทางของการปฏิรูป
แต่เป็นการปฎิรูปอำนาจส่วนบนที่มุ่งหวังเพียงสร้างความโปร่งใส
หรือธรรมรัฐกับอำนาจที่เป็นอยู่
ยังมิได้ให้ความสำคัญกับการเคลื่อนย้ายอำนาจเท่าที่ควร
กล่าวคือ
ระบบการเมืองเปิดกว้างมากขึ้น
มีการถ่วงดุลตรวจสอบค่อนข้างเข้มข้นทั้งจากกลไกอิสระในรัฐธรรมนูญ
ภาคประชาชน
และสื่อมวลชน
ประเด็นการต่อต้านคอร์รัปชั่นและการคุ้มครองผู้บริโภค
กำลังได้รับความสนใจ
ซึ่งรูปลักษณ์การเมืองแบบนี้สอดคล้องและเป็นที่ปรารถนาของชนชั้นกลาง
ในทางตรงกันข้ามการเมืองของคนระดับล่างที่เป็นเรื่องปากท้องยังถูกล้อมกรอบครอบงำหรือขึ้นต่ออำนาจส่วนบนที่รวมศูนย์
พื้นที่ทางการเมืองของคนระดับล่างยังขึ้นอยู่กับว่ารัฐจัดไว้ให้หรือไม่?
มากน้อยแค่ไหน?
จึงมิใช่เรื่องแปลกที่พบว่าขบวนการเคลื่อนไหวเรียกร้องของคนจนระดับล่างเพื่อเข้าถึงอำนาจทางการเมืองนับวันยิ่งเข้มข้นรุนแรงทั้งยังหมิ่นเหม่ต่อกฎหมายมากยิ่งขึ้น
แนวโน้มของทิศทางทางการเมืองแบบนี้จะเข้าสู่”การเมืองแบบสองขั้วตรงกันข้าม”
คือ
การเมืองของคนจนกับการเมืองของชนชั้นกลาง
ซึ่งถือว่าเป็นสัญญาณอันตรายหากการพัฒนาประชาธิปไตยของสังคมไทยเกิดภาวะเช่นนี้ขึ้น
เพื่อลดการเผชิยหน้าในอนาคตไม่เพียงแต่ต้องเคลื่อนย้ายอำนาจจากบนลงล่าง
จากส่วนกลางสู่ท้องถิ่นหรือที่เรียกว่าการกระจายอำนาจเท่านั้น
แต่ทิศทางการพัฒนาประชาธิปไตยจะต้องคำนึงถึงอำนาจอธิปไตยของชุมชนและชาวบ้าน
ที่ต้องไม่ใช่แค่ผู้บริโภคทางการเมืองรอรับผลกระทบจากนโยบายสาธารณะที่ชี้นำโดยส่วนกลางอีกต่อไป
ด้วยเหตุดังนั้นการกระจายอำนาจจึงดูเหมือนเป็นช่องทางหนึ่งที่จะแก้ปัญหาข้างต้นได้
และก็มีความก้าวหน้าระดับหนึ่งเมื่อมีการยกฐานะสภาตำบลเป็นนิติบุคคล
หรืออบต.
มีการแก้ไขรัฐธรรมนูญให้สภาองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นทั้งอบต.
เทศบาล และอบจ.มาจากการเลือกตั้ง
กระทั่งมีการเรียกร้องให้ผู้ว่าราชการจังหวัดมาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชน
อย่างไรก็ตามเป็นเรื่องที่น่ายินดีที่ประเด็นการกระจายอำนาจถูกสังคมนำกลับมาวิวาทะกันอีกครั้งหนึ่ง
และดูเหมือนจะมีโอกาสเป็นจริงมากกว่าครั้งที่ผ่านๆมา
เมื่อพิจารณาดูผลการสัมมนาเชิงปฏิบัติว่าด้วยการปฎิรูประบบราชการของรัฐบาลครั้งหลังสุด
พบว่าได้ข้อสรุปและแผนปฏิบัติการโดยจะลดระดับการปกครองโดยส่วนกลางลง
โดยเพิ่มบทบาทและอำนาจของท้องถิ่นให้บริหารจัดการปัญหาได้เบ็ดเสร็จภายในท้องถิ่น
โดยเฉพาะรูปแบบของผู้ว่าฯCEO
หรือ Chief Executive Officer
และจัดให้มีจังหวัดนำร่อง
5 จังหวัด
เพิ่มความสำคัญให้ตัวผู้ว่าฯมีฐานะเปรียบเสมือนประธานบริหาร
มีอำนาจตัดสินใจสูงสุดในแต่ละจังหวัด
ไม่ใช่ส่วนกลางทั้งหมดเหมือนที่เป็นอยู่
แนวคิดดังกล่าวได้รับการวิพากษ์วิจารณ์ถึงข้อดีข้อเสียกันอย่างกว้างขวาง
จึงสมควรที่จะมีการประเมิน
รวมถึงเปรียบเทียบความแตกต่างระหว่างผู้ว่าฯในรูปแบบปัจจุบัน
กับผู้ว่าฯCEO
อันจะนำไปสู่องค์ความรู้เกี่ยวกับการกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่นต่อไป
เวทีวิชาการเรื่อง
ผู้ว่าฯCEO
กับการกระจายอำนาจ
คำว่าผู้ว่าฯCEO
กับการกระจายอำนาจ
มีประเด็นน่าพิจารณาหรือตั้งข้อสังเกตได้
4
ประเด็นหลักๆคือ
1.
คำว่า
CEO
ในสังคมไทยมีความคิดมาจากอะไร?
ผมมองว่ามีแนวความคิดอยู่
2 ลักษณะ คือ
·
แนวความคิดนี้เป็นพื้นฐานที่จะนำไปสู่การเลือกตั้งผู้ว่าโดยตรงในอนาคตข้างหน้า
(แต่ความเห็นส่วนตัว
คือ
ไม่น่าจะเป็นไปได้
เพราะนโยบายของรัฐบาลเองก็ไม่มีการหยิบยกเรื่องนี้ขึ้นมาพูดถึงอย่างจริงจัง)
สืบเนื่องจากนโยบายการเลือกตั้งผู้ว่าฯจากประชาชนโดยตรงเป็นแนวคิดที่มาจากพรรคพลังธรรม
ในพรรคไทยรักไทยเองก็มีสส.บางส่วนมาจากพรรคพลังธรรม
ก็เลยทำให้เกิดการที่จะสานต่อแนวคิดนี้
เพราะปกติการตัดสินใจในเรื่องต่างๆของผู้ว่าฯ
มักจะต้องขึ้นอยู่กับข้าราชการประจำซึ่งเป็นคนในท้องถิ่นนั้นๆ
ที่รู้ปัญหาเป็นอย่างดี
ทำให้มีการมองว่าถ้าได้คนในท้องถิ่นขึ้นมาบริหารจัดการเอง-การเลือกตั้งผู้ว่าฯโดยตรง
การแก้ปัญหาจะได้ผลมากยิ่งขึ้น
·
อยากทดสอบดูว่าข้าราชการประจำ
ซึ่งเป็นผู้ที่จะต้องปฎิบัติตามนโยบายรัฐ
มีความสามารถที่จะดูแลหรือบริหารงานลักษณะเช่นนี้ได้หรือไม่
แต่เดิมหรือที่เป็นอยู่ในปัจจุบันการบริหารการจัดการของผู้ว่าฯต่อเรื่องต่างๆในจังหวัดนั้น
ตัวผู้ว่าฯเองซึ่งเป็นคนที่ถูกส่งมาจากส่วนกลาง
คือ
กระทรวงมหาดไทย
ไม่สามารถรู้ได้หมดว่าลักษณะการทำงานมีอะไรบ้าง
ใครเกี่ยวข้องกับส่วนไหน
เลยทำให้ระบบการทำงานไม่เป็นไปในทิศทางเดียวกัน
การมีระบบบริหารแบบนี้ขึ้นมาจะช่วยในเรื่องการให้อำนาจเบ็ดเสร็จ
โดยเชื่อมั่นว่าจะนำไปสู่ระบบการบริหารงานที่มีประสิทธิภาพมากยิ่งขึ้น
2.
ภาพรวมของผู้ว่าฯCEO
เป็นแบบจำลองที่นำมาจากการบริหารปกครองในระดับท้องถิ่นของประเทศฝรั่งเศส
ที่ผู้ว่าการแต่ละรัฐมาจากการเลือกตั้งจากคนในท้องถิ่นโดยตรง
ซึ่งเป็นผู้ที่คลุกคลีและสัมผัสรับรู้กับปัญหาที่เกิดขึ้น
เวลามีเหตุการณ์อะไรขึ้นมา
การตัดสินใจจะเป็นไปทันที
ไม่ต้องรอการสั่งการจากส่วนกลาง
3.
นโยบายรัฐต่อการกระจายอำนาจ
ตั้งข้อสังเกตว่าเมื่อมีการกระจายอำนาจจริงๆอำนาจจากส่วนกลางจะถดถอยลงไปทันที
รวมถึงตัวผู้ว่าCEO
เอง
ก็ยังเป็นคนที่ถูกส่งมาจากกระทรวงมหาดไทยเหมือนเดิม
ไม่แน่ใจว่าประชาชนในท้องถิ่นเองจะรู้สึกอย่างไร
เพราะจังหวัดนำร่องหลายๆจังหวัด
การบริหารระดับท้องถิ่นมีความแข็งแกร่งอยู่แล้ว
ฉะนั้นผู้ว่าลักษณะนี้ต้องเข้าใจคำว่าการกระจายอำนาจอย่างลึกซึ้ง
และต้องเป็นผู้ที่ประสานภาคส่วนต่างๆในท้องถิ่นได้เป็นอย่างดี
และจากตัวอย่างที่เป็นอยู่ในปัจจุบันถ้าประชาชนยังไม่เข้าใจการกระจายอำนาจก็จะเผชิญกับปัญหาเหมือนกับที่อบต.
6,475
แห่งในขณะนี้เผชิญอยู่
คือ
ไม่มีงบประมาณในการบริหารงานชุมชน
4.
เมื่อมีการนำแนวคิดนี้ไปดำเนินการจะเกิดอะไรขึ้น?
·
ผู้ว่าฯจะมีอำนาจในการกำกับดูแลการบริหารระดับท้องถิ่น
ทั้งเทศบาล
หรืออบต.ได้ชัดเจน
มีอำนาจในการสั่งพักงานเจ้าหน้าที่รัฐที่สร้างความเดือดร้อนให้กับประชาชนได้โดยตรง
·
ผู้ว่าฯที่จะมาบริหารงานลักษณะนี้ได้ต้องเป็นคนเก่ง
มีความประนีประนอมสูง
สามารถต่อรองกับอิทธิพลท้องถิ่นได้
เข้าใจระบบพรรคพวก
ระบบอุปถัมภ์ในท้องถิ่นนั้น
·
การบริหารงานแบบใหม่
ผู้ว่าฯจำเป็นที่จะต้องมีคณะกรรมการมาช่วยในการดำเนินการ
ซึ่งต้องมีคนที่มาจากทั้งส่วนกลางและส่วนท้องถิ่น
เพื่อให้เกิดการคานอำนาจต่อการตัดสินในในเรื่องผลประโยชน์ต่างๆ
· ถ้าผู้ว่าฯไม่สามารถรอมชอมกับอำนาจท้องถิ่นได้ จะเกิดปัญหาอย่างมาก บริหารงานไม่ได้ทันที แต่ถ้ารอมชอมมากเกินไปก็จะเกิดการจัดสรรผลประโยชน์จนนำไปสู่การคอรัปชั่นได้สูง
ระบบการบริหารงานแบบผู้ว่าฯCEO
เป็นการบริหารที่ให้อำนาจตัดสินใจอยู่กับบุคคลเพียงคนเดียว
ซึ่งดูเหมือนว่าจะเป็นการขัดแย้งกับรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันที่มุ่งเน้นการกระจายอำนาจ
การให้ประชาชนมีส่วนร่วมอย่างแท้จริง
ซึ่งจากการที่ได้ศึกษานโยบายของรัฐบาลชุดนี้
นโยบายที่ว่าด้วยเรื่องการกระจายอำนาจของรัฐบาลนั้นมีน้อยมาก
แสดงให้เห็นว่าเห็นปัญหาอื่นสำคัญกว่า
และไม่แน่ใจว่าเป็นการกระจายอำนาจหรือรวบอำนาจ
เพราะผู้ว่าCEO
คือผู้ว่าที่ยังถูกส่งมาจากส่วนกลางเหมือนเดิม
การสร้างนโยบายผู้ว่า
CEO เสมือนว่าจะทำให้จังหวัดนั้นเสมือนกรม
ๆ หนึ่ง
ผู้ว่าCEO
ดีหรือไม่?
ตอบได้ทั้ง 2
อย่าง
คือทั้งดีและไม่ดี
ฉะนั้นระบบนี้จะมีประสิทธิภาพจริง
อำนาจของผู้ว่าฯต้องเล็กลงกว่าเดิม
ท้องถิ่นมีอำนาจมากยิ่งขึ้น
อ.
ชุมพล ศิลปอาชา
สมาชิกวุฒิสภา
กทม.
ตั้งข้อสังเกตว่าผู้ว่า
CEO
คืออะไรกันแน่?
เพราะแนวคิดเช่นนี้ไม่ใช่สิ่งใหม่แต่ได้มีการริเริ่มทำกันมาตั้งแต่สมัยพลเอกเปรม
เป็นนากรัฐมนตรีแล้ว
ผู้ว่า CEO
ก็คือ
การไปรื้อฟื้นการใช้อำนาจจากส่วนกลางที่ถูกท้องถิ่นแย่งชิงไปกลับคืนมา
การใช้อำนาจรัฐมีอยู่สองเส้นทางคือ
เส้นทางการปกครอง
และ
เส้นทางทางการเมือง
ทางการเมือง
เดินทางไปไกลมากแล้ว
มีการใช้รัฐธรรมนูญฉบับใหม่
ที่เอื้อต่อภาคประชาชนมากยิ่งขึ้น
ส่วนทางการปกครอง
ยังรวบอำนาจไว้ไม่แตกต่างจากเดิม
ผู้ว่า CEO
เต็มรูปแบบจะมีอำนาจในการตัดสินความเป็นความตายของท้องถิ่นได้
ทั้งเรื่องอำนาจในการโยกย้าย
,การพิจารณาเลื่อนขั้น,งบประมาณหน่วยงานต่างๆ
ฉะนั้นผู้ว่า
CEO
ที่แท้จริง
ควรจะเริ่มต้นเส้นทางจากอบจ.ในจังหวัดก่อน
ไม่ใช่โยกย้ายคนจากที่อื่นมาบริหาร
CEO
แบบมหาดไทย
อยากให้ผู้ว่ามีอำนาจเต็มที่
แต่รธน.ปัจุบันพยายามให้อำนาจส่วนกลางไปสู่ภูมิภาค
นายไพโรจน์
พลเพชร
เลขาธิการสมาคมสิทธิเสรีภาพประชาชน
ผู้ว่า
CEO
คือ
การจัดความสัมพันธ์ทางอำนาจระหว่างส่วนกลางกับส่วนกลางด้วยกันเอง
เพราะผู้ว่าฯในปัจจุบันที่ถูกส่งมาจากมหาดไทยไม่สามารถตอบสนองแนวทางนโยบายที่ถูกส่งมาจากส่วนกลางได้อย่างมีประสิทธิภาพ
รวมทั้งอำนาจก็ตกไปอยู่ในมือ
กลุ่มคนในท้องถิ่นที่มุ่งเน้นผลประโยชน์แต่พวกพ้องตนเองเท่านั้น
ไม่สนใจเรื่องของปากท้องชาวบ้านแต่อย่างใด
รัฐบาลชุดนี้ให้ความสนใจ
ระหว่างอำนาจส่วนกลางกับส่วนท้องถิ่น
ทิศทางของรัฐธรรมนูญตอนนี้ต้องถ่ายโอนภารกิจไปสู่ท้องถิ่น
แต่การทำ
CEO เป็นหลักการรวบอำนาจ
สวนทางกับทิศทางของรัฐธรรมนูญ
บทบาทที่ผ่านมาส่วนกลางเชื่อว่าส่วนท้องถิ่นจัดการตัวเองไม่ได้
จึงต้องมี
ผู้ว่า CEO ที่มีอำนาจในการตัดสินใจ
ฉะนั้นผู้ว่า
CEO
เป็นทั้งการกระจายอำนาจ
และการรวบอำนาจแบบเผด็จการไปพร้อมๆกัน
ผู้ว่า
CEO ถ้าทำไม่ดีจะเป็นการถอยหลังไปสู่ระบบพ่อเมือง
และ
ยิ่งมีอำนาจมาก
ยิ่งคอร์รัปชั่นกันมาก
ในแง่เสรีภาพของประชาชน
มีแนวโน้มที่จะไปคุกคามเสรีภาพของประชาชนไม่ทางตรงก็ทางอ้อม
เพราะระบบผู้ว่า
CEO จะทำให้เป็นเช่นนั้น
ผู้ว่า
CEO กับการกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่น
นายสุพรรณ
สาคร เครือข่ายคณะกรรมการรณรงค์เพื่อประชาธิปไตย
จังหวัดศรีสะเกษ
จากการสัมผัสกับประชาชนหลายๆส่วน
เขามองว่า CEO
เป็นปรากฎการณ์ใหม่
เป็นสถานการณ์ที่ชาวบ้านคาดหวังและรอคอยว่า
สิ่งที่เกิดขึ้นจะสามารถช่วยเหลือประชาชนได้หรือไม่
ประกอบกับคนกำลังเมากับศรัทธา
คนก็เลยตามกระแสไปว่าจะช่วยได้
แต่สื่อบอกว่าสิ่งนี้จะเป็นการขัดขวางการกระจายอำนาจตามรัฐธรรมนูญ
ก็เลยไม่แน่ใจว่าผู้ว่า
CEO
คืออะไรกันแน่?
แต่ผมคิดว่า
CEO เป็นการรวบอำนาจ
ในศรีสะเกษ
มีการประชุมแผน
9 ในที่ประชุมก็มอบหน้าที่ให้รัฐ
แสดงให้เห็นว่ายังไม่มีวัฒนธรรมการปกครองที่เอื้อต่อการให้ท้องถิ่นปกครองตนเอง
ในศรีสะเกษ
จะเป็นผู้ว่า
CEO ในระบบทุน
เพราะ CEO ต้องทำให้องค์กรมีกำไรสูงสุด
แต่ถ้าเป็นองค์กรของรัฐ
ผู้ว่า CEO จะต้องสามารถประสานกับผู้บริหารของกรมต่างๆ
เพื่อแก้ปัญหาให้ได้
ผู้ว่าจะทำได้หรือไม่จะสามารถทลายวัฒนธรรมของกรมต่างๆออกไปได้หรือไม่
และ
หากต้องดึงทรัพยากรขององค์การบริหารส่วนท้องถิ่นก็จะสร้างความขัดแย้งในท้องถิ่นด้วย
นี่เป็นปัญหาใหญ่ที่ผู้ว่า
CEO
จะต้องเผชิญและตั้งรับให้ได้
นายสำเริง
ราเขต
เครือข่ายคณะกรรมการรณรงค์เพื่อประชาธิปไตย
จังหวัดพังงา
CEO
เป็นเรื่องใหม่
ระบบราชการของผู้ว่าฯแบบเดิม
ก็สามารถชี้เป็นชี้ตายได้อยู่แล้ว
ถ้าจะทำลักษณะนี้น่าจะทำแบบเลือกตั้งผู้ว่าและแบบ
CEO พร้อมกันไป
แต่โดยส่วนตัวเห็นว่าระบบผู้ว่า
CEO
เป็นการให้อำนาจมากเกินไป
หากผู้ว่ามาจากท้องถิ่นก็จะรู้ว่าจังหวัดนั้นต้องการอะไร
มีปัญหาอะไร
ปัญหาใหญ่ขณะนี้เกิดจากพรรคราชการซึ่งอยู่นานกว่าจะไป
พรรคการเมือง
4 ปีก็ไปแล้ว
ฉะนั้นเห็นด้วยกับการเลือกตั้งผู้ว่า
มากกว่าผู้ว่าแบบ
CEO
CEO
เป็นการมอบอำนาจให้แก่คนๆ
เดียว
เห็นด้วยว่าควรมีการเลือกตั้งผู้ว่าฯ
แต่ทั้งนี้การเลือกตั้งเองก็ต้องมีระบบการตรวจสอบอย่างเข้มแข็งด้วยเช่นกัน