หนังสือเล่มเล็กนี้เขียนขึ้นเพราะผู้เขียนต้องการชี้ให้เห็นถึงความจำเป็นที่จะส่งเสริมระบบประชากร ซึ่งเป็นการพัฒนาความคิดเรื่อง ประชารัฐ อีกระดับหนึ่งให้โยงกับประสบการณ์ทางการเมืองไทยในปัจจุบัน
             ระบบประชาการเป็นระบบที่คึกคักแต่ยังไม่แข็งแกร่ง (ตามสำนวน ศาสตราจารย์ ดร.นิธิ เอียวศรีวงศ์) การปฏิรูประบบราชการที่ทำโดยข้าราชการเป็นการทำงานที่เต็มไปด้วยเจตนาดี แต่ผู้ที่เกี่ยวข้องได้เน้นความสำคัญของระบบราชการ มิได้คำนึงถึงเป้าหมายปลายประสงค์ของรัฐสมัยใหม่ ซึ่งได้แก่ การเพิ่มพลังและความสามารถให้แก่ประชาชน ผู้ถูกปกครองมาแต่ก่อนเก่าให้เป็นพลเมืองผู้มีบทบาท ความรับผิดชอบต่อสังคม มีส่วนร่วมทางสาธารณกิจอย่างคึกคักเข้มแข็ง ระบบราชการต่างกับระบบประชาการ รัฐที่มีเหตุผลในการดำรงอยู่เพื่อประชาชน คือ ประชารัฐ ย่อมส่งเสริมสนับสนุนประชาการ (กิจการที่ประชาชนร่วมกันคิดร่วมกันทำเพื่อประโยชน์สาธารณะ) หากการปฏิรูประบบราชการจะมีส่วนในการพัฒนาสังคมประชาธิปไตยแล้ว ระบบราชการก็ควรเล็กลง ระบบประชาการใหญ่ขึ้นเข้มข้นและเข้มแข็งขึ้น
             หนังสือนี้เขียนขึ้นเพราะผู้เขียนยังมีความหวังในการเปลี่ยนแปลงไปในทางที่ดีของบ้านเมืองอยู่ โดยเลือกที่จะใช้เวลานั่งคิดและเขียนหนังสือนี้แทนการเข้าร่วมประชุมการปฏิรูประบบราชการที่ทำเนียบรัฐบาล

เหตุผลของรัฐ

             ผู้เขียนมีความสนใจและมีประสบการณ์ในการร่วมทำงานด้านการปฏิรูป การเมือง การปฏิรูประบบราชการ และการปฏิรูปการศึกษา มาเป็นเวลานาน ตลอดระยะเวลา 30 ปี ที่ผ่านมานี้ ผู้เขียนได้ครุ่นคิดถึงแนวทางและวิธีการที่จะทำให้รัฐ ระบบราชการ กับประชาชน มีความสัมพันธ์กันในทางที่จะส่งผลให้ประชาชนผู้ด้อยโอกาสและยากไร้ได้มีชีวิตความเป็นอยู่ ที่ดีขึ้น ในขณะเดียวกันก็ช่วยให้กลุ่มอาชีพต่างๆ ได้รับอานิสงค์จากการอยู่ร่วมกันอย่างสันติไม่เบียดเบียนกันถึงขนาดที่ไม่มีพื้นที่สำหรับกลุ่มคนหรือกลุ่มอาชีพที่ต้องการโอกาสและเวลาในการสร้างตัวเลย

             หลังการมีรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2540 ประเทศของเราต้องเผชิญกับวิกฤตหลายๆ ด้าน เรามีความพยายามในการปฏิรูประบบการเมือง ระบบราชการ ระบบกฎหมาย ระบบการศึกษา ระบบราชการเป็นจุดเชื่อมที่สำคัญของการใช้อำนาจรัฐ ปัจจุบันเรามีแนวคิดและวิธีการบริหารจัด การมาจากทฤษฎีและความคิดด้านการจัดการธุรกิจเข้ามาใช้มากขึ้น ในความเห็นของผู้เขียน เหตุผลของรัฐ มีมากกว่าหนึ่งเหตุผล และการปกครองบริหารจัดการรัฐ แม้อาจนำแนวคิดและวิธีการจัดการแบบธุรกิจ จัดการบรรษัท บริษัทมาใช้ได้บ้าง แต่รัฐก็มิใช่บรรษัท และประชาชนคือเจ้าของรัฐ เหตุผลของรัฐ จึงมิใช่เหตุผลด้านการตลาด และรัฐก็มิใช่เป็น รัฐตลาด ที่จะเป็นจุดหรือพื้นที่ ๆ ใครจะมาถือเอาประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ หรือจะมาเป็นตลาดใหญ่ และตลาด ย่อย ๆ ได้ทั้งหมด

             เนื่องจากรัฐไทยมิใช่ ตลาด เหตุผลของรัฐในการมีอยู่คงอยู่ และเป็นเหตุผลที่ให้อำนาจรัฐมีความชอบธรรม มีการใช้อำนาจที่ชอบธรรมได้ ก็จะต้องเป็นเหตุผลในการปกปักษ์รักษาทรัพยากรธรรมชาติ ระวังรักษาสำหรับชนรุ่นหน้าบริบาลประชาชนส่วนที่ยังด้อยโอกาส ถูกเอารัดเอาเปรียบคอยเป็นเครื่องผ่อนแรงกระทบกระแทกจากกระแสโลกานุวัตรด้วย

ระบบบริหารจัดการ 3 แบบ

             เมื่อพิจารณาเช่นนี้ จึงควรวิเคราะห์ให้ถ่องแท้ว่า เพื่อทำหน้าที่ตามเหตุผลของรัฐที่หลากหลายมิติ ตามเป้าหมาย และนโยบายที่จะช่วยให้ประชาชนทั้งประเทศมีพลัง มีความสามารถในการพึ่งพาตนเองเพิ่มขึ้นได้นี้ หากภาครัฐจะมีบทบาทเช่นนี้ ระบบการบริหารจัดการ ควรเน้นการทำหน้าที่อย่างไร การปฏิรูประบบราชการจะทำให้ระบบราชการและข้าราชการ มีความแข็งแกร่งขึ้นหรือจะทำให้ระบบประชาการ (กิจการที่ประชาชนร่วมกันจัดทำและประชาชน) มีความแข็งแกร่งขึ้น

             ในปัจจุบันเรามิได้มีระบบการบริหารจัดการแบบเดียว แต่มี 3 แบบ ในระบบ 3 แบบนี้ 2 แบบเป็นระบบราชการ แบบที่ 3 เป็นระบบประชาการ หากเราจะปฏิรูปการบริหารจัดการภาครัฐเพื่อประชาชนแล้ว เราต้องมีแนวคิดและวิธีการ ตลอดจน ขั้นตอนการปฏิบัติที่จะทำให้ระบบราชการเล็กลง โดยส่งเสริมสนับสนุนให้ ระบบประชาการใหญ่ขึ้น มีบทบาทมากขึ้น ระบบการบริหารจัดการทั้ง 3 ระบบ นี้ เป็นระบบที่เรามีอยู่ในความสัมพันธ์ระหว่างผู้มีอำนาจรัฐ ระบบราชการ และประชาชน

             1. ระบบการบริหารจัดการที่อาศัยนโยบายระดับชาติที่กำหนดโดยรัฐบาลเป็น หลัก ได้แก่ ระบบการบริหารจัดการแบบบูรณาการที่เรียกกันว่า "ผู้ว่า CEO" (ต่อไปจะเรียกว่า ระบบที่หนึ่ง)
             2. ระบบการบริหารจัดการที่อาศัยแผนงานและโครงการของกรมต่าง ๆ ที่เป็น ราชการบริหารส่วนกลาง ซึ่งอิงกับแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ เป็นกรอบในการทำงาน มีงบประมาณของแต่ละกรมตั้งไว้ที่ส่วนกลาง เป็น ทรัพยากรสำคัญในการดำเนินงาน (ต่อไปจะเรียกว่าระบบที่สอง) ระบบนี้ยัง มีรัฐวิสาหกิจรวมอยู่ด้วย
             3. ระบบการบริหารจัดการขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นซึ่งรัฐธรรมนูญและ กฎหมายที่เกี่ยวข้องให้สามารถกำหนดนโยบายการปกครอง การบริหาร การ บริหารงานบุคคล การเงินและการคลังอย่างเป็นอิสระ และมีอำนาจหน้าที่ ของตนเองโดยเฉพาะ (ต่อไปจะเรียกว่า ระบบที่สาม ซึ่งผมถือว่าเป็นระบบ ประชาการ)

             ในบรรดาระบบการบริหารจัดการ 3 รูปแบบนี้ รูปแบบที่สองเป็นระบบที่มีความเข้มข้นมากที่สุด เพราะในระยะเวลา 40 ปี ที่ผ่านมา การบริหารจัดการที่อิงแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ หรือที่เรียกว่า "การบริหารการพัฒนา" (Development Administration) นั้น มีผลทำให้เกิดการขยายขอบเขตงานของหน่วยงานระดับกรมออกเป็น กอง และหน่วยงานของกรมในพื้นที่ต่าง ๆ ทุกจังหวัด ในขณะที่รัฐบาลไม่ได้เน้นความสำคัญของการกระจายอำนาจ และถ่ายโอนภารกิจต่าง ๆ ที่ส่วนย่อยของกรมดำเนินการในพื้นที่ส่วนต่าง ๆ ของจังหวัด ให้แก่ องค์กร ปกครองส่วนท้องถิ่นทำ แม้จะมีเทศบาลแต่ขอบเขตของเทศบาลก็กินพื้นที่ส่วนน้อยของจังหวัด

             รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540 ก่อให้เกิดการเปลี่ยนแปลงที่สำคัญ เพราะได้มีบทบัญญัติเป็นแม่บทในการบังคับให้มีการดำเนินการกระจายอำนาจเพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่อง คือ มาตรา 284 มาตรา 284 นี้ เป็นแม่บทที่บังคับให้มีกฎหมายกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจ โดยกำหนดสาระสำคัญของกฎหมายไว้ด้วยทั้ง 3 ด้าน คือ

             (1) ด้านการกำหนดอำนาจและหน้าที่ ในการจัดระบบการบริการสาธารณะ ระหว่างรัฐกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และระหว่างองค์กรปกครอง ส่วนท้องถิ่นด้วยกันเอง
             (2) ด้านการจัดสรรสัดส่วนของภาษีและอากรระหว่างรัฐกับองค์กรปกครอง ส่วนท้องถิ่น โดยคำนึงถึงภาระหน้าที่ของรัฐกับองค์กรปกครองส่วน ท้องถิ่นด้วยกันเองเป็นสำคัญ
             (3) ด้านองค์กรที่จะดำเนินการจัดการให้เกิดผลตามเงื่อนไข 2 ข้อข้างต้น คือ การจัดให้มีคณะกรรมการขึ้นคณะหนึ่ง ประกอบด้วย ผู้แทนหน่วยราชการ ที่เกี่ยวข้อง ผู้แทนขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และผู้ทรงคุณวุฒิซึ่งมี คุณสมบัติตามที่กฎหมายบัญญัติโดยมีจำนวนเท่ากัน

ภาพข้างล่าง 3 ภาพ แสดงการมีระบบบริหารจัดการ 3 ระบบ และแสดงความสัมพันธ์สองแบบของสามระบบ

             ตำแหน่งผู้ว่าราชการจังหวัดเป็นตำแหน่งที่สืบทอดต่อเนื่องมาจากตำแหน่ง เจ้าเมืองในยุคสมัยแห่งการมีรัฐชาติ ซึ่งมีเป้าหมายและภารกิจหลักในการรวมศูนย์อำนาจ ผนึกและขยายขอบเขตของอำนาจรัฐจากศูนย์กลางลงไปควบคุมพื้นที่ ๆ เป็นอาณาเขตของรัฐชาติ

             แม้ว่าอาณาเขตของรัฐชาติจะครอบคลุมพื้นที่ ๆ มีความหลากหลายทางภูมิศาสตร์ ทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม ชาติพันธ์และวิถีชีวิตการทำมาหากิน ขนบธรรมเนียม และระดับการพัฒนาด้านต่างๆ ก็ตาม แต่ความจำเป็นในการรักษาอำนาจของศูนย์กลางในอาณาบริเวณต่างๆ ทั่วประเทศ ทำให้ต้องอาศัยแนวทางและวิธีการปกครองบริหารจัดการที่เป็นเอกภาพมีเอกรูป และเอกวิถีในการปฏิบัติงาน

             เอกรูปและเอกวิถี ทั้งทางนโยบาย กฎ ระเบียบ และวิธีการปฏิบัติ ทำให้รัฐชาติ บรรลุเป้าหมายในยุคของการคุกคามจากชาติตะวันตกได้ และรูปลักษณ์ของรัฐชาตินี้เป็นจุดแข็งในการพัฒนาประเทศในระยะแรก แต่กำลังกลายเป็นจุดอ่อนในการเผชิญกับสถานการณ์ใหม่ของยุคโลกานุวัตร

             ในระยะเวลาตั้งแต่ ปี พ.ศ. 2540 เป็นต้นมา ได้มีการยอมรับและมีการเปลี่ยนแปลงวิธีคิดจาก แบบเอกรูป-เอกวิถี มาเป็น พหุรูป-พหุวิถี มากขึ้น ที่เป็นรูปธรรมมากที่สุดก็คือ สาระของรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540 และพระราชบัญญัติการศึกษา พ.ศ. 2542

             บทบาทของผู้ว่าราชการจังหวัดในระยะเวลา 100 ปี ที่ผ่านมาได้ถูกแบ่งปันไปให้หัวหน้าส่วนราชการที่เป็นตัวแทนจากกรม ซึ่งเป็นกลไกศูนย์อำนาจส่วนกลางมากขึ้นเป็นลำดับ แต่ผู้ว่าราชการจังหวัดก็ยังคงมีบทบาทและอำนาจดำเนินการในกิจกรรมด้านการปกครองอยู่ เพราะสถานการณ์ของประเทศก่อน พ.ศ.2523 ยังคงมีลักษณะของการท้าทายคุกคามและภยันตรายด้านความมั่นคงทางการสู้รบและทางทหาร

             บัดนี้ สถานการณ์ได้เปลี่ยนไป ความมั่นคงของชาติมีลักษณะที่มิใช่การท้าทายคุกคามและภยันตรายทางสงคราม (non-war) อีกต่อไป หากเป็นภัยคุกคามด้านสิ่งแวดล้อมที่เสื่อมโทรมลง (และผลที่ตามมา เช่น น้ำท่วมฉับพลันในบางพื้นที่) ด้านความขัดแย้งในการใช้และแย่งชิงทรัพยากร ด้านการอพยพข้ามแดน และแรงงานข้ามชาติ ด้านยาเสพย์ติด ส่วนทางด้านเศรษฐกิจ สังคม และวัฒนธรรม การท้าทาย คุกคาม มีควบคู่ไปกับโอกาสใหม่ ๆ ที่เกิดจากกระแสโลกานุวัตร การตกต่ำทางเศรษฐกิจในระดับโลก ระดับภูมิภาค มีผลสะเทือนต่อเศรษฐกิจทุกระดับในประเทศมากขึ้น

             ท่ามกลางการเปลี่ยนแปลงเหล่านี้ ผู้ว่าราชการจังหวัดในฐานะเจ้าหน้าที่ระดับสูงของรัฐบาลในแต่ละจังหวัดไม่อาจมีบทบาทในการนำนโยบายและยุทธศาสตร์ของรัฐบาลไปสู่การปฏิบัติในระดับพื้นที่ทั่วจังหวัดได้ และในเวลาเดียวกันก็ไม่อาจมีบทบาทในการระดมความคิด แสวงหาความต้องการของประชาชน และกำหนดเป็นกลยุทธ์ระดับจังหวัด มีการตั้งเป้าและร่วมกันกำหนดมาตรฐานเทียบเคียงกับจังหวัดอื่นได้ ก็เพราะผู้ว่าราชการจังหวัดเป็นเพียงตัวแทนของสำนักงานปลัด กระทรวงมหาดไทย ซึ่งเป็นหน่วยงานเทียบเท่ากรม ๆ หนึ่งเท่านั้น แม้จะมีอำนาจ สูงสุดทางการปกครองในจังหวัด แต่ก็ไม่มีบทบาทในการนำนโยบายและยุทธศาสตร์ของรัฐบาลไปปฏิบัติ เนื่องจากในจังหวัดมีหน่วยงาน 2 ระดับ คือ ระดับส่วนกลางที่ลงไปอยู่ในจังหวัด 129 กรม และยังมีการรวมสายการบังคับบัญชาเป็นระดับเขตอีกด้วย อีกระดับหนึ่ง ได้แก่ ระดับท้องถิ่น ซึ่งมี 3 รูปแบบ

             กล่าวโดยสรุปก็คือ ในแต่ละจังหวัดซึ่งเป็นพื้นที่ ๆ มีความหลากหลายทางด้านเศรษฐกิจ สังคมและวัฒนธรรม และแต่ละพื้นที่ก็กำลังได้รับผลสะเทือนจากการเปลี่ยนแปลงตามกระแสโลกานุวัตรแตกต่างกันไปนั้น พื้นที่ ๆ จัดรูปการปกครองเป็นจังหวัดนี้ มีระบบการบริหารจัดการถึง 3 ระบบ ดังได้กล่าวมาแล้ว

             ประเด็นที่ถกเถียงกันในปัจจุบัน เรื่อง ผู้ว่าซีอีโอ ก็คือ การที่ผู้ว่าราชการจังหวัดไม่อาจบังคับการให้เกิดกิจกรรมในระดับจังหวัดที่มีบูรณาการด้านขวางได้ เพราะหน่วยงานระดับกรมในจังหวัดต่างมีงบประมาณของตนเอง และทำงานตามแผนงาน-โครงการของกรมแต่ละกรม ซึ่งไม่จำเป็นว่าจะสอดคล้องกับการจัดลำดับความสำคัญของผู้ว่าราชการจังหวัดที่มีต่อปัญหาและความต้องการในการพัฒนาจังหวัดหรือไม่ ที่เป็นปัญหาก็คือ ความต้องการและลำดับความสำคัญในการพัฒนาจังหวัดนั้นเป็นความต้องการของใคร ประชาชนกลุ่มอาชีพต่าง ๆ ในจังหวัดมีส่วนร่วมในการกำหนด และจัดลำดับความสำคัญมากน้อยเพียงใด หรือหน่วยราชการระดับกรมจากส่วนกลางเป็นฝ่ายกำหนด โดยการพัฒนาจังหวัดมีการแยกส่วนตามหน่วยงานและองค์กร มิได้มีการบูรณาการเชื่อมโยงกันทั้งทางดิ่งและทางขวาง

             ที่สำคัญก็คือ งบประมาณในปัจจุบันที่ลงไปสู่จังหวัด เป็นงบประมาณที่ตั้งโดยผ่านกรม และอีกส่วนหนึ่งจะลงไปสู่องค์กรปกครองท้องถิ่นโดยตรง

             หากรัฐบาลต้องการให้ผู้ว่าราชการจังหวัดมีบทบาทในด้านการจัดการควบคู่ไปกับด้านการปกครอง (ซึ่งนับวันจะลดความสำคัญลงเนื่องจากสภาวะการณ์และสถานการณ์ปัจจุบันต้องการการจัดการมากขึ้น) แล้ว ก็มีความจำเป็นที่จะต้องจัดระบบงบประมาณให้มีลักษณะเปลี่ยนแปลงไป โดยให้จังหวัดมีฐานะเป็นส่วนราชการตามพระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ. 2502 เพื่อจังหวัดและผู้ว่าราชการจังหวัดในฐานะผู้บริหารสูงสุด (Chief Executive Officer) จะสามารถจัดทำงบประมาณของจังหวัดได้ แทนที่จะเป็นการจัดทำงบประมาณโดยส่วนงานของกรมต่าง ๆ ในระดับจังหวัด แล้วตั้งงบประมาณไว้ที่กรม หรือให้องค์กรปกครองท้องถิ่นจัดทำงบประมาณเอง ซึ่งหากไม่มีบูรณาการในการจัดทำงบประมาณจังหวัดแล้ว การนำนโยบายและยุทธศาสตร์ของ รัฐบาล และ/หรือของจังหวัดไปสู่การปฏิบัติก็จะไม่บังเกิดผล หากยังจะมีความซ้ำซ้อนสูญเปล่าเหมือนที่เคยเป็นมาในอดีต

การมียุทธศาสตร์จังหวัดและกลุ่มจังหวัด

             การที่รัฐบาลมีนโยบาย และวาระแห่งชาติ เป็นการกำหนดนโยบายและวาระแห่งชาติโดยรวม สำหรับคนทั่วประเทศ แต่คนทั่วประเทศอยู่ในพื้นที่ ๆ มีสภาพและระดับความเป็นอยู่ทางเศรษฐกิจ สังคม วัฒนธรรม ที่หลากหลายต่างกัน จังหวัด คือ หน่วยที่รองรับความหลากหลายนี้ ในขณะที่กระทรวงและกรม เป็นหน่วยที่รองรับความหลากหลายของบทบาทภาระหน้าที่ของภาครัฐ

             บทบาทและภาระหน้าที่ของภาครัฐ ในอดีตมีครอบคลุมส่วนต่าง ๆ ของสังคม เพราะภาคเอกชนยังเล็กและไม่แข็งแรง ภาคประชาชนยังไม่มีการตื่นตัวต้องการมีส่วนร่วมมาก ไม่มีการจัดตั้งรวมตัวกันเป็นองค์กร นอกจากนั้นในปัจจุบันระบบเศรษฐกิจยังขยายตัวไปมากจนมีส่วนสร้างรายได้ประชาชาติมากมาย เมื่อเป็นเช่นนี้ ภาครัฐจึงไม่จำเป็นจะต้องมีบทบาทและภาระหน้าที่อย่างทั่วด้าน กิจกรรมหลายประเภทที่ภาครัฐดำเนินการสามารถให้ภาคเอกชน และ/หรือองค์กรของประชาชนทำได้ โดยมีประสิทธิภาพและประสิทธิผลดีกว่า อีกทั้งยังสอดคล้องกับความต้องการของภาคเอกชน และภาคประชาชนด้วย

             นอกจากจะมีการเปลี่ยนแปลงการเติบโตและความต้องการมีส่วนร่วมในกิจกรรมทางเศรษฐกิจ สังคมและวัฒนธรรมของภาคธุรกิจเอกชน และภาคธุรกิจขนาดเล็กและเกษตรกรรมรูปแบบต่าง ๆ ของภาคประชาชนแล้ว ก็ยังมีการเปลี่ยนแปลงในทางการเมืองทุกระดับ ตั้งแต่ระดับชาติลงไปถึงระดับท้องถิ่นอีกด้วย

             การเปลี่ยนแปลงเหล่านี้เกิดขึ้นนำไปสู่กติกาใหม่ทางการเมือง-การปกครอง แต่โครงสร้างและกระบวนการบริหารจัดการของภาครัฐยังคงมีการเปลี่ยนแปลงน้อยมาก ก่อให้เกิดการขัดกันและช่องว่างระหว่างความต้องการอันหลากหลายของภาคเอกชน-ภาคประชาชน กับการจัดกิจกรรมการให้บริการด้านต่าง ๆ ของภาครัฐ

             แม้ระบอบการเมืองของประเทศไทยจะมีความต่อเนื่องมากขึ้น แต่ระบบการเมืองที่ขาดกลไกหลัก (พรรคการเมือง) ที่มีความเข้มแข็ง มีแนวนโยบาย ยุทธศาสตร์ และวิธีการบริหารจัดการที่ชัดเจน มีผลทำให้สถานการณ์ด้านการจัดการปิดช่องว่างเพื่อตอบสนองต่อความต้องการของประชาชนไม่ดีขึ้น นอกจากนั้นก็ยังขาดยุทธศาสตร์และกลยุทธ์เชิงรุกที่จะรับกับระบบและกระแสโลกานุวัตรอีกด้วย

             พัฒนาการทางการเมืองที่มีพรรค ซึ่งพัฒนานโยบายและจัดลำดับความสำคัญของนโยบายในรูปของวาระ แล้วอาศัย วาระเป็นฐาน (Agenda-based) หรือเป็นตัวตั้ง ในการแก้ปัญหาของประเทศพร้อม ๆ ไปกับการระดมสรรพกำลังจากหน่วยการผลิตที่เล็กที่สุด คือ ตำบล เพื่อฟื้นฟูเศรษฐกิจทั่วประเทศมีผลทำให้เกิดการทบทวนบทบาทและภารกิจภาครัฐทบทวนโครงสร้างระบบราชการ และบททวนบทบาท-การบริหารจัดการของหัวหน้างานภาครัฐในระดับจังหวัด การปรับบทบาทจากการปกครองไปเป็นการบริหารจัดการของผู้ว่าราชการจังหวัดจึงต้องดำเนินการ พร้อมๆกันไปกับการวางระบบมิติสัมพันธ์ใหม่ระหว่างหน่วยงานและองค์กรที่มีกิจกรรม- งบประมาณ โดยแบ่งเป็น กิจกรรมด้านนโยบายกับกิจกรรมด้านงานประจำด้วย

             มิติสัมพันธ์ใหม่ระหว่าง ฝ่ายการเมืองกับ ฝ่ายข้าราชการประจำ ก็ต้องอาศัยกลไกและกระบวนการใหม่ เพราะฝ่ายการเมืองตามรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันก็มีการแบ่งแยกอำนาจ-หน้าที่กันอย่างชัดเจนระหว่าง ฝ่ายบริหาร กับ ฝ่ายนิติบัญญัติ ในหมู่สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรเองก็ยังมีการแบ่งออกเป็นสมาชิกซึ่งมาจากการเลือกตั้งแบบบัญชีรายชื่อ(จำนวนหนึ่งร้อยคน) กับสมาชิกซึ่งมาจากการเลือกตั้งแบบแบ่งเขตเลือกตั้ง (จำนวนสี่ร้อยคน) นอกจากนั้นยังมีสมาชิก วุฒิสภาซึ่งมาจากการเลือกตั้งจำนวนสองร้อยคนอีกด้วย

             สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรซึ่งมาจากการเลือกตั้งแบบแบ่งเขตเลือกตั้งจำนวนสี่ร้อยคน กับสมาชิกวุฒิสภาซึ่งมาจากการเลือกตั้งจำนวนสองร้อยคนนี้ ย่อมถือได้ว่าเป็นสมาชิกรัฐสภาที่มีฐานเสียงสนับสนุน (constituencies) และฐานเสียงของประชาชนในแต่ละเขตเลือกตั้งต่างก็มีความต้องการและผลประโยชน์แตกต่างหลากหลายกันไป

             สมาชิกรัฐสภาไม่ว่าจะเป็นประเภทใด ต่างมีบทบาทหน้าที่สำคัญในการพิจารณาอนุมัติงบประมาณรายจ่ายประจำปี แต่เป็นที่ทราบกันดีว่าบทบาทในการจัดทำงบประมาณตามระบบงบประมาณของไทย เป็นบทบาทของกรมต่าง ๆ แล้วรวมกันเป็นงบประมาณของกระทรวง ตามแผนงานและโครงการที่อาศัยแผนพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติเป็นกรอบอ้างอิง ทำให้ทั้งรัฐบาล และรัฐสภา ซึ่งเป็นฝ่ายบริหารที่มาจากพรรคการเมือง กับ ฝ่ายนิติบัญญัติไม่สามารถมีบทบาทในการจัดทำงบประมาณได้ เพียงแต่ให้การอนุมัติงบประมาณที่ฝ่ายข้าราชการจัดทำมาให้เท่านั้น นอกจากนั้นก็ยังมีธรรมเนียมปฏิบัติซึ่งได้รับการรับรองไว้ในรัฐธรรมนูญ (มาตรา 180) จำกัดบทบาทในการพิจารณางบประมาณของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรที่เกี่ยวกับงบประมาณรายจ่ายของกระทรวงและกรมต่างๆ ไว้ด้วย กล่าวคือ ในการพิจารณาร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปี งบประมาณร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายเพิ่มเติม และร่างพระราชบัญญัติโอนงบประมาณรายจ่าย สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรจะแปรญัตติเพิ่มเติมรายการหรือจำนวนในรายการมิได้ แต่อาจแปรญัตติในทางลดหรือ ตัดทอนรายจ่ายซึ่งมิใช่รายจ่ายตามข้อผูกพันอย่างใดอย่างหนึ่ง คือ เงินส่งใช้ต้นเงินกู้ ดอกเบี้ย เงินกู้และเงินที่กำหนดให้จ่ายตามกฎหมาย

             ที่น่าสังเกตก็คือได้มีการเพิ่มบทบัญญัติในการพิจารณาร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่าย ในมาตรา 180 วรรคหก ไปว่า "ในการพิจารณาของสภาผู้แทนราษฎรหรือของคณะกรรมาธิการ การเสนอแปรญัตติหรือการกระทำด้วยประการใดๆ ที่มีผลให้สมาชิกสภาผู้แทน-ราษฎร สมาชิกวุฒิสภา หรือกรรมาธิการมีส่วนไม่ว่าโดยตรงหรือโดยอ้อมในการใช้งบประมาณรายจ่ายจะกระทำมิได้"

             บทบัญญัติของรัฐธรรมนูญนี้ แม้ว่าจะเป็นการป้องกันการหาผลประโยชน์ของสมาชิกรัฐสภาก็ตาม แต่ก็เป็นเงื่อนไขข้อจำกัดในการที่สมาชิกรัฐสภาจะจัดสรรงบประมาณให้สอดคล้องกับความต้องการของฐานเสียงสนับสนุน (constituencies) และมีผลทำให้สมาชิกรัฐสภาที่มีความสัมพันธ์กับข้าราชการในกรมต่าง ๆ และกับข้าราชการในสำนักงบประมาณให้วิธีการให้ข้าราชการในกรมเป็นฝ่ายจัดทำงบประมาณตามความประสงค์ของตนและให้งบประมาณผ่านกรมต่าง ๆ ไปลงที่จังหวัดของตน และจังหวัดใกล้เคียง หรือให้งบประมาณแก่โครงการของกรม และ/หรือรัฐวิสาหกิจที่ตนมีอำนาจควบคุม วิธีการเช่นนี้ ทำให้จังหวัดที่ขาดสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรซึ่งมีทักษะดังกล่าว ไม่อาจพัฒนาจังหวัดให้พ้นจากสภาพความขัดสนได้ ในขณะที่บางจังหวัดการพัฒนาเกินความพอดี (over development) ในบางด้าน เช่น ด้านถนน และสาธารณูปโภคอื่น ๆ

             การที่ปัญหานี้เป็นปัญหาเรื้อรังมาโดยตลอด และมีความพยายามที่จะป้องกันมิให้ผู้แทนราษฎรเข้ามาเกี่ยวข้องในการเปลี่ยนแปลงงบประมาณถึงขั้นที่มีข้อห้ามไว้ในรัฐธรรมนูญก็เพราะต้นเหตุของปัญหาอยู่ที่การขาดแคลนงบประมาณขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นและการที่กรมในส่วนกลางมีงบประมาณตามแผนงานและโครงการพัฒนามาก การแก้ปัญหาจึงทำได้ด้วยการส่งเสริมสนับสนุนให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีทั้งงานและมีทั้งเงิน โดยงานที่ข้ามจังหวัดบางส่วนสามารถเป็นงานที่ดำเนินการร่วมกันระหว่างองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นของจังหวัดที่เกี่ยวข้องได้ แทนที่จะเป็นงานของกรมในส่วนกลาง

             ประเด็นสำคัญที่สุดก็คือ แต่ละพื้นที่ในจังหวัดที่มีองค์กรปกครองท้องถิ่น จะต้องกำหนดเป้าหมาย และเป้าที่แต่ละพื้นที่ต้องการบรรลุถึง ทั้งในระยะสั้น ระยะกลาง และระยะยาว กล่าวคือ ประชาชนสามารถร่วมกับองค์กรปกครองท้องถิ่น ระบุปัญหา ความต้องการ และลำดับความสำคัญของเรื่องที่ต้องการให้มีการดำเนินการได้โดยการกำหนดมาตรฐานเทียบเคียงของ ท้องถิ่นเอง ผู้ว่าราชการจังหวัดมีบทบาทในการรวบรวม แยกแยะ และจัดให้มีการประชุมปรึกษาหารือร่วมกันเกี่ยวกับ ความเหมาะสม ความเป็นไปได้ และทรัพยากรที่จะนำมาใช้เพื่อบรรลุถึงความต้องการตามเป้าหมายนั้น ทั้งนี้จะต้องมีการตั้งเป้า (targetting) และมีตัวชี้วัดความสำเร็จด้วย

             การบูรณาการในความหมายนี้ จึงมิใช่ บูรณาการทางอำนาจ หากเป็น บูรณาการทางเป้าหมาย และการดำเนินการร่วมกันเพื่อบรรลุเป้าหมายแต่ละจังหวัดจึงต้องมีมาตรฐานจังหวัดเพื่อเทียบเคียงกับมาตรฐานกลางทั้งประเทศ มาตรฐานกลางกลุ่มจังหวัดที่มีลักษณะคล้ายคลึงกัน และมาตรฐานกลางระดับจังหวัดที่แต่ละพื้นที่ย่อยภายในจังหวัดใช้เปรียบเทียบ เช่น การมีปัญหา- อาชญากรรมน้อย ปัญหายาเสพติดลดลง การมีนักเรียนชั้นประถมศึกษาต่อในชั้นมัธยมมากขึ้น และชั้นมัธยมศึกษาต่อในระดับอุดมศึกษามากขึ้น มีแรงงานที่มีทักษะเฉพาะทางมากกว่าแรงงานไร้ฝีมือ การที่เกษตรกรมสามารถเพิ่มผลผลิตต่อไร่มากขึ้น การที่หนองน้ำ แม่น้ำ ลำคลองในพื้นที่สะอาดปราศจากมลพิษ หรือมีมลพิษน้อยลง เป็นต้น

             หากปราศจากเสียซึ่งมาตรฐานเทียบเคียง (Benchmarks) เหล่านี้ การมีผู้ว่าซีอีโอ ก็จะไม่มีความหมาย เพราะแม้จะมีอำนาจบังคับการ แต่ก็ไม่มีความชัดเจนว่า อำนาจบังคับการนั้น จะบูรณาการกิจกรรมใด และจะมีการติดตามประเมินผลได้อย่างไร นอกจากนั้นยังต้องระมัดระวังด้วยว่า การประเมินผลบางด้านนั้น เป็นการประเมินผลที่เกิดขึ้นในระยะยาว และผลที่เกิดขึ้นบางด้านอาจเป็นปัจจัยของความสำเร็จของอีกกิจกรรมหนึ่งก็ได้ ดังนั้น ในการปรับปรุงการบริหาร จัดการของระบบการบริหารจัดการแบบที่หนึ่ง คือ การทำงานของผู้ว่าราชการจังหวัดซึ่งเป็น ตัวแทนของรัฐบาลในจังหวัดต่างๆ นั้น การคำนึงถึงข้อพิจารณาตามประเด็นทั้งหลายที่ได้กล่าวมาแล้วจึงเป็นหัวใจของความสำเร็จ ซึ่งจะต้องผนึกประสานอยู่กับระบบบริหารจัดการแบบที่สาม คือ ระบบประชาการ โดยอาศัยระบบบริหารจัดการแบบที่สอง คือ ระบบราชการเป็นตัวเสริมมากกว่าที่จะใช้แนวทางตามที่รัฐบาลพยายามดำเนินการอยู่ในเวลานี้ และที่สำคัญก็คือจะต้องดำเนินการปรับเปลี่ยนระบบงบประมาณควบคู่กันไปด้วย กล่าวคือ ให้จังหวัดสามารถเป็นหน่วยงบประมาณได้โดยแบ่งงบประมาณออกเป็น 2 ส่วน คือ งบประมาณจังหวัดของหน่วยราชการ กับงบประมาณของระบบประชาการ คือ งบท้องถิ่น

             บทบาทของผู้ว่าซีอีโอ ก็คือ การบูรณาการความต้องการภายในจังหวัดที่มาจากกลุ่มประชาชนหลายอาชีพหลายกลุ่ม โดยมี มาตรฐานเทียบเคียงจังหวัด (Benchmarks) เป็นกรอบในการเชื่อมโยงและจัดลำดับความสำคัญ ความเร่งด่วนของเป้าหมาย และเป้าด้านต่าง ๆ และอาศัยงบประมาณ 2 ส่วน บูรณาการให้เป็นเครื่องมือในการบรรลุเป้าหมายระยะต่าง ๆ ให้ได้

             ทั้งหมดนี้จะต้องเชื่อมโยงกับยุทธศาสตร์ระดับชาติซึ่งแยกย่อยออกเป็น ยุทธศาสตร์จังหวัด และกลุ่มจังหวัดดังได้กล่าวมาแล้ว และเชื่อมโยงระบบราชการกับระบบประชาการให้ได้โดยเอา ระบบประชาการเป็นแกนหลักเป็นตัวตั้ง

ระบบที่สอง : ระบบราชการที่มีกรมเป็นฐาน

             ทำอย่างไรจึงจะปรับเปลี่ยนให้ระบบราชการระบบที่สองที่มีกรมเป็นฐาน เป็นระบบที่เสริมและเอื้ออำนวยให้ระบบประชาการมีบทบาทมากขึ้น สามารถให้บริการแก่ประชาชนในพื้นที่ได้ตรงตามปัญหาความจำเป็น และความต้องการมากขึ้น ทำอย่างไรจึงจะให้ระบบราชการ ระบบที่สองที่ใหญ่ที่สุดเข้มข้นทางอำนาจมากที่สุดมีขอบข่ายภาระงานมากที่สุดและมากเกินความจำเป็นมีขนาดเล็กลงได้ ปัญหาเหล่านี้นำไปสู่การออกแบบ ระบบราชการระบบที่สองเสียใหม่ให้เชื่อมโยงกับพัฒนาการของระบบประชาการในระยะสั้น กลาง และ ยาว ได้

             ก่อนที่ผู้เขียนจะออกแบบระบบราชการเสียใหม่ให้เชื่อมโยงกับระบบประชาการ ได้มีความพยายามในการปฏิรูประบบราชการตามแนวทางของข้าราชการอยู่ก่อนแล้ว ความพยายามของข้าราชการนี้ได้รับอิทธิพลทางความคิดจากองค์กรโลกบาล เช่น ธนาคารโลก ที่ต้องการปรับให้ภาครัฐมีวิธีการบริหารงานแบบธุรกิจเอกชนมากขึ้น จึงเน้นหนักไปที่การปรับเปลี่ยน 5 ด้าน คือ
             1. การปรับเปลี่ยนบทบาท ภารกิจ และวิธีบริหารงานภาครัฐ
             2. การปรับเปลี่ยนระบบงบประมาณ การเงิน และ พัสดุ
             3. การปรับเปลี่ยนระบบบริหารงานบุคคล
             4. การปรับเปลี่ยนกฎหมาย
             5. การปรับเปลี่ยนวัฒนธรรมและค่านิยม
             การปรับเปลี่ยนระบบบริหารภาครัฐที่มีความก้าวหน้าไปมากที่สุดได้แก่ การปรับเปลี่ยนหัวข้อ 2 ข้อ 3 และข้อ 4 ส่วนการปรับเปลี่ยนบทบาท ภารกิจ ของภาครัฐ ที่ตามหลักจะต้องมีความชัดเจนก่อนเป็นลำดับแรกนั้น กลับไม่ประสบผลตามแผนที่วางไว้ แม้จะมีการว่าจ้างบริษัทที่ปรึกษา L.E.K. Consulting ให้เป็นผู้ดำเนินการศึกษาในวงเงิน 45 ล้านบาท แต่ก็มีการยกเลิกสัญญาเมื่อ ต้นเดือนสิงหาคม 2544 โดยมีการใช้เงินไปแล้ว 9,800,000 บาท แต่ไม่ได้ผลตามความคาดหมาย และเมื่อมีการเร่งการปรับโครงสร้าง กระทรวง ทบวง กรม ระหว่างเดือนสิงหาคม – พฤศจิกายน 2544 การปรับโครงสร้างดังกล่าวจึงเป็นการดำเนินการโดยขาดแนวคิดที่เป็นกรอบใหญ่สุดในการปฏิรูประบบบริหารภาครัฐ

             ในเดือนสิงหาคม 2544 ผู้เขียนได้ออกแบบการจัดโครงสร้างระบบราชการที่มีกรมเป็นฐาน และนำเสนอต่อที่ประชุมการปฏิรูประบบราชการ แต่ส่วนสำคัญของแนวคิดในการออกแบบโครงสร้างระบบราชการที่มีกรมเป็นฐาน คือ การจัดระบบราชการที่มีกรมเป็นฐานให้เชื่อมโยงกับระบบการกระจายอำนาจ หรือ ระบบประชาการ และให้มีความคล่องตัว ยืดหยุ่นเผชิญกับการท้าทายของกระแสโลกานุวัตรได้ ยังไม่เป็นที่เข้าใจของผู้เกี่ยวข้อง หลังจากเดือนตุลาคม 2544 ผู้เขียนจึงมิได้เข้าร่วมประชุมต่อ ทั้งนี้เพื่อใช้เวลาในการเขียนเอกสารนี้ ทำความเข้าใจกับ ผู้เกี่ยวข้อง (ดูตัวแบบ SAFP และการออกแบบโครงสร้างระบบราชการที่มีกรมเป็นฐานใน ภาคผนวก)

             เมื่อผู้เขียนออกแบบระบบราชการที่มีกรมเป็นฐานเสียใหม่นั้น ผู้เขียนไม่ได้แสดงภาพของความสัมพันธ์ 4 มิติ (สาขา-พื้นที่-ภารกิจ-การมีส่วนร่วม)ให้เห็นในที่นี้จะขอขยายความว่า ตัวแบบ SAFP นี้คิดขึ้นเพื่อวัตถุประสงค์ 4 ประการ คือ

             1. เพื่อทบทวนบทบาทและภารกิจของกรม และกระทรวงซึ่งเป็นฐานหลักของ ระบบราชการ
             2. เพื่อเพิ่มการพิจารณาจัดระบบราชการโดยอาศัยมิติอื่นๆ ที่สำคัญ คือ มิติพื้นที่ และมิติการมีส่วนร่วม
             3. เพื่อเชื่อมโยงระบบราชการที่มีกระทรวงและกรมเป็นฐานกับระบบ ประชาการที่มีองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น องค์กรเอกชน (สภาอุตสาหกรรม, หอการค้าจังหวัด ฯลฯ) และองค์กรประชาชน เป็นฐาน 4. เพื่อเพิ่มพลังแก่ระบบราชการและระบบประชาการ โดยมุ่งเน้นที่ระบบ ประชาการ

             ผู้เขียนตระหนักดีกว่าในปัจจุบันได้มีพระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจแล้ว โดยได้มีการดำเนินการจัดสรรเงินอุดหนุนให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในสัดส่วนที่เพิ่มมากขึ้น แต่สิ่งที่ยังขาดอยู่ก็คือ การเชื่อมโยงการปฏิรูประบบราชการ การปฏิรูปการศึกษา กับการกระจายอำนาจ ซึงมีผลทำให้เกิดความขัดแย้งหลายจุด ที่เห็นได้ชัดคือทางด้านการจัดโครงสร้างการบริหารจัดการศึกษา การกระจายอำนาจ คือ มิติการมีส่วนร่วม และเป็นเรื่องสำคัญของการปฏิรูปการเมือง

             การที่จะเชื่อมระบบราชการที่มีกระทรวงและกรมเป็นฐานกับระบบประชาการได้ จะต้องอาศัยทั้งการปรับเปลี่ยนระบบและวิธีการงบประมาณโดยเฉพาะงบประมาณจังหวัดดังได้กล่าวไปแล้ว พัฒนาระบบการกำหนดมาตรฐานเทียบเคียงระดับชาติ ภูมิภาค จังหวัด และส่วนย่อยภายในจังหวัด การออกแบบโครงสร้างระบบราชการเสียใหม่ ทั้งนี้โดยอาศัยตัวแบบ “สาขา-พื้นที่-ภารกิจ-การมีส่วนร่วม” (SAFP)

             การเปลี่ยนแปลงทางการเมืองหลังพรรคไทยรักไทย ทำให้การเมืองไทยมีการเปลี่ยนแปลงทางด้านการบริหารประเทศจากการบริหารตามแผนพัฒนาไปเป็นการบริหารตามนโยบายที่มีวาระแห่งชาติตามลำดับความสำคัญที่ชัดเจน และแต่ละเรื่องก็ต้องการงบประมาณจำนวนมาก ดังนั้น สาขาหรือด้าน (Sector) ของกิจกรรมที่รัฐจะทุ่มเทงบประมาณและทรัพยากรอื่น ๆ ให้ ตลอดจนแสวงหาความร่วมมือสนับสนุนจากภาคเอกชน และภาคประชาชน จึงมีความสำคัญอยู่ในสมการของการแบ่งปันทรัพยากร ทั้งในระยะสั้น กลาง และ ยาว ด้วยเหตุนี้ มิติสาขา หรือด้าน (Sector) จึงเป็นมิติหนึ่งในตัวแบบ SAFP ที่นำเสนอ

             สำหรับมิติพื้นที่และภารกิจนั้น มิติพื้นที่เป็นมิติที่ได้รับการละเลยมาก ในระยะเวลาหนึ่ง (2524 – 2534) มิติด้านพื้นที่มีความสำคัญเมื่อมีการเน้นการแก้ไขปัญหาความยากจน โดยยึดพื้นที่เป็นฐานหลักแต่ต่อมามิตินี้ได้คลายความสำคัญลง

             มิติที่มีความเข้มข้นมากที่สุดตลอดสมัยแห่งการพัฒนา คือ มิติภารกิจของกรม ยิ่งมีการขยายและเพิ่มทรัพยากรด้านกำลังคน และงบประมาณมากขึ้นเท่าใดกรมและกองก็ยิ่งขยายตัวมากขึ้นเท่านั้น จนในปัจจุบัน โครงสร้างของระบบราชการได้แผ่ขยายไปครอบคลุมทุกพื้นที่ ทุกกิจกรรมจนระบบประชาการไม่มีบทบาทและภารกิจมากนักในการจัดการกับปัญหาระดับ ท้องถิ่น ภาพข้างล่างแสดงความสัมพันธ์ระหว่าง 4 มิติ

             เป็นที่น่าเสียดายว่า กระบวนการปฏิรูประบบราชการที่ดำเนินไปอย่างรีบเร่ง มิได้มีการพิจารณาถึงความเชื่อมโยงระหว่างระบบราชการกับระบบประชาการอย่างกว้างขวางเท่า ที่ควร แม้จะมีความพยายามที่จะท้วงติงจากนักวิชาการบางคน และจาก นายจาตุรนต์ ฉายแสง ก็ตาม แต่ก็ยังไม่สายเกินไปที่จะมีการขบคิดพิจารณาอย่างจริงจัง โดยรัฐบาลไม่รีบเร่งสรุปผลการจัดโครงสร้างระบบราชการที่มีกรมเป็นตัวตั้งหรือเป็นฐานเร็วเกินไปนัก

             ประเทศที่มีความพยายามในการปฏิรูประบบราชการ เช่น นิวซีแลนด์ และญี่ปุ่น ต่างต้องการลดขนาดของระบบราชการที่มีกรมเป็นฐานลง ทำให้ระบบราชการมีขนาดเล็กลง โดยบังคับให้เกิดโครงสร้างและกระบวนการจัดการแบบใหม่เป็นองค์กรมหาชนอิสระ จำนวนกระทรวงของญี่ปุ่นจึงลดน้อยลง แต่สำหรับประเทศไทยแล้วข้าราชการยังคงต้องการรักษาอาณาบริเวณของภารกิจเดิมไว้ และเรายังขาดการโยงสามระบบ คือ ระบบการเมือง ระบบราชการ กับระบบประชาการ ให้อยู่ในลักษณะที่จะเพิ่มพลังให้แก่ชาติได้ การเพิ่มพลังให้แก่ชาติ คือ การเพิ่มพลังให้แก่ประชาชน และจะกระทำได้ก็ด้วยการส่งเสริมสนับสนุนระบบประชากร ในปัจจุบันระบบราชการและข้าราชการกำลงปรับตัวรับกับทั้งสองระบบคือ รับพลังกดดันจากระบบการเมือง กับพลังกดดันจากระบบประชาการพร้อม ๆ กันไป

ระบบที่สาม : ระบบประชาการ

             เมื่อเกิดการเปลี่ยนแปลงทางการเมืองจากการที่ระบบราชการและข้าราชการเป็นฐานหลักทางการเมือง-การปกครองไปเป็นการที่พรรคการเมืองและนักการเมืองกำลังกลายเป็นฐานหลักทางการเมือง ระบบทั้งสามที่ย่อมได้รับผลกระทบมากที่สุดก็คือ ระบบที่หนึ่งและระบบที่สอง ส่วนระบบที่สามนั้นเป็นระบบที่จะมีความเชื่อมโยงกับพรรคการเมืองและนักการเมืองได้มากที่สุด โดยเฉพาะในระยะกลาง และระยะยาว เพราะมาตรา 284 ของรัฐธรรมนูญได้บังคับให้มีการดำเนินการกระจายอำนาจเพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่อง ทั้งด้านการจัดระบบบริการสาธารณะระหว่างรัฐ กับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และด้านรายได้ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

             อย่างไรก็ดีจุดที่พรรคการเมืองและนักการเมืองต้องเร่งจัดระบบการควบคุมบังคับให้ได้ก็คือ ระบบที่หนึ่ง และ ระบบที่สอง เพราะทั้งสองระบบนี้มีความเข้มข้นและแข็งแกร่ง มีอำนาจบังคับการด้วยตนเองตามกฎหมาย ยากที่พรรคการเมืองและนักการเมืองจะเข้ามามีอำนาจบังคับการอย่างเต็มที่ได้ เท่าที่ผ่านมานักการเมืองที่เข้ามาเป็นรัฐบาลแต่ละชุด มิได้ดำเนินการจัดการปรับเปลี่ยนสัมพันธภาพทางอำนาจบังคับการ ระบบที่หนึ่งและสองอย่างเป็นระบบและจริงจัง นักการเมืองระดับนายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรีในอดีต เพียงแต่ใช้วิธี “ล้วงลูก” โยกย้ายข้าราชการ สั่งการผ่านข้าราชการที่ตนส่งเสริมสนับสนุนให้ได้รับตำแหน่งที่สูงขึ้นสั่งการในการตั้ง งบประมาณผ่านระบบและกระบวนการปกติของสำนักงบประมาณและกรมต่าง ๆ แต่งตั้งคนของตนเข้าไปคุมรัฐวิสาหกิจต่าง ๆ และดำเนินการตามระเบียบปฏิบัติของรัฐวิสาหกิจเหล่านั้นในการแสวงหาผลประโยชน์

             การปฏิรูประบบราชการที่ดำเนินอยู่ในปัจจุบันเป็นความพยายามของข้าราชการในระบบที่หนึ่งและสองที่จะจัดการกับสถานการณ์ทางอำนาจรัฐที่เปลี่ยนมือไป แม้ว่าข้าราชการจะเป็นฝ่ายริเริ่มแต่ฝ่ายการเมืองก็มีบทบาทมากขึ้นเป็นลำดับในการกำหนดทิศทางของการปฏิรูประบบราชการ ภายหลังการประกาศใช้รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540 เป็นต้นมา ได้เกิดภาวะวิกฤตทางเศรษฐกิจประกอบกับสหรัฐอเมริกาและองค์การโลกบาล เช่น ธนาคารโลก ธนาคารเพื่อการพัฒนาเอเซีย และองค์การค้าโลก มีเป้าหมายร่วมกันในการผลักดันให้ประเทศไทยมีการปรับเปลี่ยน โครงสร้างเศรษฐกิจให้เปิดเสรีทางการค้ามากขึ้น ในการนี้มีความจำเป็นในการปรับโครงสร้างภาครัฐ (ระบบราชการและรัฐวิสาหกิจ) ด้วย เพราะภาครัฐมีความเข้มข้นมากเกินไป เนื่องมาจากผลของการบริหารการพัฒนาในรอบ 40 ปี ที่ผ่านมา

             ดังนั้น การปฏิรูประบบราชการจึงมีมิติของแรงกดดันและสนับสนุนจากระบบโลกานุวัตรด้วย ข้าราชการไทยในสมัยรัฐบาล ชวน หลีกภัย ยังคงสามารถกุมทิศทางการปรับเปลี่ยนระบบราชการได้ และรัฐบาลสมัยนั้นยังไม่มีแนวคิดที่ชัดเจนในการบริหารจัดการประเทศ จึงตกเป็นฝ่ายรับมากกว่าฝ่ายรุก ฝ่ายรุกก็คือ องค์การโลกบาลที่จับมือร่วมกับหน่วยงานหลักของระบบที่สอง คือ กระทรวงการคลัง สำนักงาน ก.พ. สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา สำนักงานคณะกรรมการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ และสำนักงบประมาณ ในปี พ.ศ. 2540 ระบบที่สองได้รับเงินกู้จากธนาคารโลกให้มาดำเนินการปรับโครงสร้างภาครัฐ เป็นจำนวนเงินถึง 4000 ล้านบาท โดยสามหน่วยงานนี้ได้ร่วมกันอนุมัติเงินใช้จ่ายเพื่อทำการปรับปรุงระบบที่สองไปแล้วเป็นเงินถึง 2500 ล้านบาทในระยะเวลา 3 ปีที่ผ่านมา

             ข้าราชการได้ริเริ่มและทำการ “ปฏิรูประบบราชการ” ด้วยการเสนอให้มีการออกระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการปฏิรูประบบราชการโดยสำนักงาน ก.พ. เป็นหน่วยราชการที่สามารถกุมอำนาจฝ่ายเลขานุการไว้ได้ โดยจัดตั้งสำนักงานเลขานุการคณะกรรมการปฏิรูประบบราชการอยู่ในสำนักงาน ก.พ. (แต่เดิมฝ่ายเลขานุการของคณะกรรมการปฏิรูประบบราชการ เป็นการทำงานร่วมกันระหว่าง สำนักงบประมาณ และ สำนักงาน ก.พ.)

             การตั้งหลักของระบบราชการที่มีการดำเนินการอย่างรวดเร็วและเป็นระบบได้แก่ กระบวนการปฏิรูปการศึกษา ซึ่งนำมาซึ่งพระราชบัญญัติการศึกษา พ.ศ. 2542 แม้ว่าการปฏิรูปการศึกษาจะได้รวมถึงการปฏิรูปกระบวนการเรียนรู้ไว้ด้วยก็ตามแต่มีข้อสังเกตว่าการเปลี่ยนแปลงที่จะเกิดขึ้นตามบังคับของพระราชบัญญัติการศึกษา พ.ศ. 2542 นั้น มิใช่ การปฏิรูปกระบวนการเรียนรู้ เพราะนั่นเป็นเรื่องระยะยาว และสามารถพัฒนาได้โดยไม่จำเป็นต้องมีการบังคับไว้ในกฎหมาย

             สิ่งที่พระราชบัญญัติการศึกษา พ.ศ. 2542 จะก่อให้เกิดผลบังคับก็คือ ความสัมพันธ์ทางอำนาจระหว่าง ระบบที่สองกับนักการเมืองและพรรคการเมือง เพราะได้มีการผลักดันให้มีการเปลี่ยนลักษณะความสัมพันธ์ทางอำนาจในระดับราชการส่วนกลาง ในขณะที่ระบบที่สอง (กรม) ก็ยังควบคุมส่วนย่อยในระดับพื้นที่ คือ เขตพื้นที่การศึกษาอยู่ โดยเขตพื้นที่การศึกษายังคงเป็นราชการส่วนกลางและสถานศึกษาขนาดใหญ่ก็ยังคงสังกัดหน่วยงานส่วนกลางอยู่มิได้มี แผนการถ่ายโอนกิจการของโรงเรียนทุกประเภทในจังหวัดไปให้แก่ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น แต่อย่างใด

             “ความล่าช้า” ในการปฏิรูปการศึกษาเป็นความล่าช้าและการขัดขืนความพยายามในการรักษาอำนาจของข้าราชการและเทคโนแครท นักการเมืองและพรรคการเมืองสองฝ่าย (พรรคประชาธิปัติย์และพรรคไทยรักไทย) กำลังต่อสู้กันในกรอบอ้างอิงนี้ เทคโนแครท ของระบบที่สองขีดวงให้ ข้าราชการและเทคโนแครทบางส่วนได้เข้าไปอยู่ในพรรคการเมืองหลายพรรค

             การปรับโครงสร้างระบบราชการที่มีการแบ่งกลุ่มกรมตั้งกระทรวงใหม่ และการเสนอให้มีผู้ว่า CEO เป็นการต่อสู้ช่วงชิงพื้นที่ทางอำนาจ ระหว่าง นักการเมืองและพรรคการเมือง (ภายในพรรคเดียวกันเอง คือ พรรคไทยรักไทย) กับข้าราชการและเทคโนแครท ซึ่งเป็นกลุ่มผู้นำของระบบราชการ

             เป็นที่น่าสังเกตว่า แม้จะมีความพยายามของกลุ่มผู้ต้องการชี้ให้เห็นภาพรวมของความสัมพันธ์ระหว่าง รัฐ ระบบราชการ และ ประชาชน ท่ามกลางกระแสโลกานุวัตร โดยเน้นให้ผู้นำรัฐบาลพิจารณาภาพรวมทั้งระบบ และนำเอาระบบที่สาม คือ ระบบการกระจายอำนาจที่เป็นมิติการมีส่วนร่วมของประชาชน มาเชื่อมโยงกับระบบที่หนึ่งและระบบที่สองด้วย แต่ความพยายามนี้ก็ไม่บังเกิดผล ตัวแบบ “สาขา-พื้นที่-ภารกิจ-การมีส่วนร่วม” (SAFP) ของผู้เขียนซึ่งเป็นตัวแบบในการปฏิรูปภาครัฐทั้งระบบมิได้รับการพิจารณาในรายละเอียด ความสนใจของผู้นำรัฐบาลและกระแสการปฏิรูประบบราชการไปอยู่ที่การปรับเปลี่ยนระบบที่หนึ่งและระบบที่สอง ซึ่งผู้เขียนเห็นว่าจะก่อให้เกิดความขัดแย้งที่กว้างขวางยิ่งขึ้น ทั้งภายในพรรครัฐบาลเอง ภายในระบบราชการ และระหว่างนักการเมือง พรรคการเมืองกับข้าราชการ

             ผู้เขียนมีความเห็นว่า เราควรเอาระบบที่สาม คือ ระบบประชาการ เป็นตัวตั้ง และเอาระบบที่หนึ่ง คือ ระบบผู้ว่าราชการ และระบบที่สอง คือ ระบบราชการที่มีกรมเป็นฐาน เป็นตัวประกอบ เพราะระบบที่สามในระยะยาวจะมีผลทำให้ประชาชนในพื้นที่ต่าง ๆ ทั่วประเทศเป็นทั้งผู้ได้รับบริการและเป็นผู้มีความสามารถในการบริหารจัดการบริการสาธารณะด้วยตนเอง เป็นการเพิ่มสมรรถนะของประชาชน (empowerment) และเป็นการพัฒนาการเมืองในระบอบประชาธิปไตยขั้นรากหญ้าที่แท้จริง ส่วนระบบที่หนึ่ง และ ระบบที่สองนั้นในระยะยาวควรเป็นส่วนเสริมในส่วนที่ขาดไป ในส่วนที่เป็นวาระและนโยบายด้านขวางระดับชาติ ระดับภูมิภาค หรือระดับกลุ่มจังหวัด กลุ่มอำเภอ กลุ่มตำบล

             ระบบที่หนึ่ง คือ ระบบการบริหารจัดการแบบบูรณาการนั้น ในปัจจุบันมีเพียงมิติเดียว คือ มิตินโยบายระดับชาติที่ต้องการให้เกิดผลในจังหวัด หากเราเอาระบบที่สามเป็นตัวตั้ง แล้ว ระบบการบริหารจัดการแบบบูรณาการก็จะมีสองหรือสามมิติ คือ มิติข้ามชาติ มิติชาติ และมิติท้องถิ่น เป้าหมายและเป้าที่มีตั้งไว้ก็จะมี 3 มิติ หรือ 2 มิติ (ในกรณีที่ไม่มีมิติข้ามชาติ คือ ไม่มีพื้นที่ติดชายแดนหรือมีพื้นที่ๆ เป็นอาณาบริเวณที่มีกิจกรรมข้ามชาติมาก เช่น ภูเก็ต และเชียงใหม่) บทบาทของ “ผู้ว่าซีอีโอ” ก็จะเป็นบทบาทของผู้ประสานมิติกิจกรรมต่าง ๆ ที่มีเป้าหมายและเป้าที่ตั้งไว้ต่างประเภทกิจกรรม และต่างระดับกัน คือ มีทั้งด้านดิ่งและด้านขวาง

             ตลอดระยะเวลา 100 ปี ที่ผ่านมานี้ เรามีการเติบโตของระบบที่หนึ่ง และระบบ ที่สอง โดยระบบที่หนึ่งเป็นเครื่องมือในการปกครองท้องที่ ระบบที่หนึ่งมีการพัฒนาให้มีความ ซับซ้อนในแง่โครงสร้างมากในระยะแรกก่อนการเปลี่ยนแปลงการปกครอง พ.ศ.2475 นอกจากจะมีพระราชบัญญัติปกครองท้องที่รองรับแล้ว ก็ยังมีระบบมณฑลเทศาภิบาล ทำให้เกิดการปกครองท้องที่ทุกระดับ ตั้งแต่ระดับบนสุดจนถึงล่างสุด (กำนัน ผู้ใหญ่บ้าน) ได้อย่างรัดกุมกว้างขวางอีกด้วย ต่อมาระบบที่สองได้ขยายตัวไปมากในสมัยแห่งการพัฒนา ส่วนระบบที่สามนั้นแม้จะมีการริเริ่มขึ้นพร้อม ๆ กับ ระบบที่หนึ่ง คือ ระบบการปกครองท้องที่ และระบบที่สอง คือ ระบบการบริหารราชการที่มีกรมและกระทรวงเป็นฐานก็ตาม แต่ระบบที่สามก็มิได้เติบโตควบคู่ไปกับระบบที่หนึ่งและสอง เพราะเหตุผลของรัฐในระยะ 100 ปีที่ผ่านมาเป็นเหตุผลด้านความมั่นคงและด้านการพัฒนาเป็นหลัก เหตุผลด้านประชาธิปไตยหรือการมีส่วนร่วมยังมิใช่เหตุผลหลักของรัฐ แต่ในสมัยนี้ระบบโลกานุวัตรได้กดดันให้ระบบที่หนึ่งและสองต้องคลายความเข้มข้นและลด บทบาทลง ระบบโลกานุวัตรมีผลกระทบต่อการลดความเข้มข้นของระบบราชการและรัฐวิสาหกิจมากที่สุด ดังนั้นระบบราชการที่คลายความเข้มข้นลงจึงเป็นเพราะแรงกดดันจากภายนอก ส่วนระบบประชาการนั้นเป็นระบบที่ยังมีแรงต้านจากระบบราชการและจากสังคมอยู่ในระดับหนึ่ง โดยเฉพาะความวิตกหวั่นเกรงในความขาดประสิทธิภาพ ความไม่โปร่งใส การคอรัปชั่นของ นักการเมืองระดับท้องถิ่น รวมถึงข้ออ้าง “ความไม่พร้อม” “การขาดความรู้ด้านการจัดการ” ของประชาชนระดับรากหญ้า ทัศนคตินี้แต่เดิมเคยมีมากสำหรับนักการเมืองระดับชาติ ในขณะนี้มีมากเป็นพิเศษต่อนักการเมืองระดับท้องถิ่น