กฎหมายมหาชนที่ควรรู้

เอกสารประกอบการบรรยาย หลักสูตรฝึกอบรมข้าราชการที่ได้รับการแต่งตั้งให้ดำรงตำแหน่งที่มี เงื่อนไขกำหนดให้เป็นตำแหน่งในสายงานที่เริ่มต้นจากระดับ 3

วิทยาลัยพยาบาลบรมราชชนนี สวรรค์ประชารักษ์ นครสวรรค์

******************************************

เอกณัฐ จิณเสน

1. บทนำ

กฎหมายมหาชน ได้แก่ กฎหมายที่กำหนดความสัมพันธ์ระหว่างรัฐหรือหน่วยงานของรัฐกับราษฎร ในฐานะที่เป็นฝ่ายปกครองราษฎร กล่าวคือ ในฐานะที่รัฐมีฐานะเหนือกว่าราษฎร[1] ตัวอย่างเช่น รัฐธรรมนูญ กฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญ กฎหมายปกครอง พระราชกำหนดบริหารราชการแผ่นดินในสถานะการณ์ฉุกเฉิน ฯลฯ เป็นต้น เนื่องจากว่าเป็นกฎหมายที่กำหนดความสัมพันธ์ในทางกฎหมายระหว่างคู่กรณีสองฝ่าย คือ ฝ่ายหนึ่งเป็นรัฐหรือหน่วยงานของรัฐ และอีกฝ่ายหนึ่งเป็นราษฎรหรือเอกชน ซึ่งฝ่ายรัฐมีอำนาจหรือฐานะทางกฎหมายเหนือกว่าฝ่ายราษฎร จึงสามารถบังคับหรือใช้อำนาจได้มากกว่าอีกฝ่ายหนึ่ง โดยไม่ต้องผ่านกระบวนการของศาลยุติธรรม ซึ่งจะแตกต่างจากกฎหมายเอกชน เช่น กฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ซึ่งคู่กรณีมีฐานะทางกฎหมายที่เท่าเทียมกัน และคู่กรณีจะบังคับหรือใช้อำนาจต่อกันได้โดยศาลยุติธรรมเป็นผู้พิจารณาและมีคำบังคับให้เท่านั้น แต่อย่างไรก็ตามอำนาจบังคับตามกฎหมายมหาชนที่รัฐมีฐานะเหนือกว่าราษฎรนี้ หาได้หมายความว่ารัฐจะบังคับกดขี่ ข่มเหงเอาได้ตามอำเภอใจแต่อย่างใดไม่ เพราะว่าอำนาจของรัฐซึ่งเป็นตัวแทนของมหาชนนั้นย่อมจะต้องมีข้อจำกัดหลายประการภายใต้การปกครองในระบอบประชาธิปไตย

สิทธิและหน้าที่ เป็นคำที่มักถูกใช้ควบคู่กันอยู่บ่อยๆ และเมื่อแยกพิจารณาแล้วจะพบว่า “สิทธิ” หมายถึง 1) อำนาจที่กฎหมายให้แก่บุคคลที่มีเจตจำนง หรือ 2) ประโยชน์ที่กฎหมายรับรองและคุ้มครองให้ [2] 3) ความชอบธรรมที่บุคคลอาจใช้ยันกับผู้อื่นเพื่อคุ้มครองหรือรักษาผลประโยชน์อันเป็นส่วนพึงมีพึงได้ของบุคคลนั้น[3] ส่วนคำว่า “หน้าที่” หมายถึง การงานที่ต้องทำ ซึ่งกฎหมายจะกำหนดหน้าที่ไว้ให้ผู้ที่อยู่ในฐานะต่างๆ ต้องปฏิบัติตาม

เมื่อ “สิทธิ” เป็นเรื่องที่กฎหมายให้อำนาจ หรือรับรองคุ้มครองประโยชน์ หรือมีความชอบธรรมเพื่อรักษาผลประโยชน์ได้โดยชอบด้วยกฎหมายแล้ว ย่อมส่งผลให้คู่กรณีอีกฝ่ายหนึ่งต้องมีหน้าที่เคารพซึ่ง “สิทธิ” นั้น โดยต้องปฏิบัติต่อเจ้าของสิทธินั้นให้สมดังสิทธินั้น ถ้าหากไม่ปฏิบัติหน้าที่ไม่ว่าจะโดยการละเว้น งดเว้น หรือฝ่าฝืนหน้าที่นั้นด้วยประการใดๆ ก็ต้องถือว่าฝ่ายนั้นทำผิดหน้าที่อันเป็นการละเมิดสิทธิของอีกฝ่ายหนึ่ง ซึ่งฝ่ายที่มีสิทธิย่อมมีอำนาจเรียกร้องให้มีการคุ้มครองประโยชน์ได้ตามกฎหมาย ดังนั้นจึงเห็นว่า “สิทธิและหน้าที่” เป็นของคู่กัน อย่างไรก็ตามแม้ว่ากฎหมายจะให้อำนาจแก่บุคคลผู้เป็นเจ้าของสิทธิแล้วก็ตาม แต่เจ้าของสิทธินั้นอาจจะเลือกใช้สิทธิ หรือไม่ใช้สิทธินั้นก็ได้ กล่าวคือ เจ้าของสิทธิไม่มีหน้าที่ที่จะต้องใช้สิทธินั้นทุกกรณีเสมอไป จะใช้หรือไม่ใช้ขึ้นอยู่กับความพึงพอใจของเจ้าของสิทธิ แต่เมื่อใดก็ตามที่ผู้เป็นเจ้าของสิทธินั้นเลือกใช้สิทธิของเขา ย่อมส่งผลให้บุคคลอื่นๆ ต้องมีหน้าที่เคารพสิทธินั้นทันที จะปฏิเสธหน้าที่ หรือเลือกปฏิบัติหน้าที่ของตนเองหาได้ไม่

2. สิทธิและหน้าที่ของประชาชนตามรัฐธรรมนูญในส่วนที่เกี่ยวกับการปฏิบัติราชการเพื่อประชาชนของหน่วยงานของรัฐ

ประเทศไทยปกครองประเทศโดยกฎหมาย และมีรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยเป็นกฎหมายสูงสุดในการปกครองประเทศ[4] ซึ่งรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยฉบับปัจจุบันได้กำหนดหลักการปกครองประเทศโดยระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์เป็นประมุข โดยแบ่งแยกอำนาจอธิปไตยไว้ 3 ประการ คือ อำนาจนิติบัญญัติ อำนาจบริหาร และอำนาจตุลาการ [5]

สำหรับการใช้อำนาจบริหารนั้นมีคณะรัฐมนตรีหรือรัฐบาลเป็นผู้ใช้อำนาจ และมีหน่วยงานของรัฐเป็นผู้ปฏิบัติราชการตามนโยบายต่างๆ ของรัฐบาล ซึ่งถือได้ว่าหน่วยงานของรัฐเป็นกลไกสำคัญในการบริหารประเทศของรัฐบาล ในการปฏิบัติราชการของหน่วยงานของรัฐจึงต้องอาศัยอำนาจตามกฎหมาย ทั้งที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญ รวมทั้งที่บัญญัติไว้ในกฎหมายต่างๆ ที่ออกมาจากฝ่ายนิติบัญญัติและที่ออกมาโดยอำนาจของฝ่ายบริหารเอง

รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยถือว่าเป็นกฎหมายมหาชน ทั้งนี้เพราะเป็นกฎหมายที่กำหนดความสัมพันธ์ระหว่างรัฐ หรือ หน่วยงานของรัฐ กับ ราษฎร ในฐานะที่รัฐเป็นฝ่ายปกครองซึ่งมีฐานะที่เหนือกว่าราษฎร และประกอบกับรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยฉบับปัจจุบันมีหลักการสำคัญ คือ 1)การส่งเสริมและคุ้มครองสิทธิเสรีภาพของประชาชน 2)ให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการปกครองและตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐเพิ่มขึ้น และ 3)ปรับปรุงโครงสร้างทางการเมืองให้มีเสถียรภาพและมีประสิทธิภาพยิ่งขึ้น โดยคำนึงถึงความคิดเห็นของประชาชนเป็นสำคัญ ดังนั้น กฎหมายต่างๆ ที่ตราขึ้นใช้บังคับต้องไม่ขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญ และการบริหารราชการแผ่นดิน การใช้อำนาจของหน่วยงานของรัฐ หรือ ฝ่ายปกครองจึงต้องสามารถตรวจสอบได้โดยประชาชน ต้องเป็นธรรม และมีความรวดเร็ว ต้องระมัดระวังการใช้อำนาจตามกฎหมายนั้นให้สอดคล้องกับเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญ จะใช้อย่างบังคับ กดขี่ ข่มเหงเอาตามอำเภอใจไม่ได้

สาระสำคัญของสิทธิของประชาชนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยฉบับปัจจุบันในส่วนที่เกี่ยวกับการปฏิบัติราชการเพื่อประชาชนของหน่วยงานของรัฐ ที่เกี่ยวของกับหน่วยงานของสาธารณสุข ซึ่งหน่วยงานของรัฐและเจ้าหน้าที่จะต้องมีหน้าที่ต่อสิทธินั้น (พอสังเขป) มีดังนี้

หมวดที่ 3 สิทธิและเสรีภาพของชนชาวไทย

มาตรา 26 “การใช้อำนาจโดยองค์กรของรัฐทุกองค์กร ต้องคำนึงถึงศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ สิทธิ และเสรีภาพตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญนี้”

คำว่า “องค์กร” ในที่นี้หมายถึง องค์กรของรัฐที่ใช้อำนาจตามรัฐธรรมนี้ ซึ่งมี 3องค์กรใหญ่ๆ คือ ฝ่ายนิติบัญญัติ ฝ่ายบริหาร ฝ่ายตุลาการ และโดยที่การปฏิบัติราชการของเจ้าหน้าที่ของรัฐเป็นการใช้อำนาจของฝ่ายบริหาร คือ รัฐบาล ดังนั้น เจ้าหน้าที่ของรัฐมีหน้าที่ เคารพต่อสิทธิของประชานชน กล่าวคือ การใช้อำนาจใดๆ ตามรัฐธรรมนูญนี้ จะต้องคำนึงถึงศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ จะต้องคำนึงถึงสิทธิและเสรีภาพ จะไปล่วงละเมิด ฝ่าฝืน หรือ ละเว้นหน้าที่ไม่ได้

มาตรา 27 “สิทธิและเสรีภาพที่รัฐธรรมนูญนี้รับรองไว้โดยชัดแจ้งโดยปริยาย หรือโดยคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญ ย่อมได้รับความคุ้มครองและผูกพันรัฐสภา คณะรัฐมนตรี ศาล และองค์กรอื่นของรัฐโดยตรงในการตรากฎหมาย การใช้บังคับกฎหมายและการตีความกฎหมายทั้งปวง”

ตามมาตรานี้ เจ้าหน้าที่ของรัฐ จะอ้างว่าตนเองไม่ต้องผูกพัน ต่อบทบัญญัติ หรือคำวินิจฉัย เพราะตนเองมิใช่คู่กรณี หรือ คู่ความ หาได้ไม่ เพราะถือว่าเป็นหน้าที่ต้องยอมรับสิทธิและเสรีภาพที่รัฐธรรมนูญฉบับนี้ได้ให้การรับรองแล้ว ไม่ว่าจะเป็นการรับรองโดยชัดแจ้ง หรือรับรองโดยปริยาย หรือรับรองโดยคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญ ก็ตาม

มาตรา 29 “การจำกัดสิทธิและเสรีภาพของบุคคลที่รัฐธรรมนูญรับรองไว้จะกระทำมิได้ เว้นแต่โดยอาศัยอำนาจตามบทบัญญัติแห่งกฎหมายเฉพาะเพื่อการที่รัฐธรรมนูญนี้กำหนดไว้และเท่าที่จำเป็นเท่านั้น และจะกระทบกระเทือนสาระสำคัญแห่งสิทธิและเสรีภาพนั้นมิได้

กฎหมายตามวรรคหนึ่งต้องมีผลใช้บังคับเป็นการทั่วไปและไม่มุ่งหมายให้ใช้บังคับแก่กรณีใดกรณีหนึ่งหรือแก่บุคคลใดบุคคลหนึ่งเป็นการเจาะจง ทั้งต้องระบุบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญที่ให้อำนาจในการตรากฎหมายนั้นด้วย

บทบัญญัติวรรคหนึ่งและวรรคสองให้นำมาใช้บังคับกับกฎหรือข้อบังคับที่ออกโดยอาศัยอำนาจตามบทบัญญัติแห่งกฎหมายด้วย โดยอนุโลม”

ตามมาตรา 29 นี้ ถือว่าเป็นหลักสำคัญ หรือเป็นบ่อเกิดของกฎหมายปกครองที่จะต้องยึดหลัก “นิติรัฐ”[6] คือ รัฐที่ปกครองโดยกฎหมาย และในการปฏิบัติต่อประชาชนต้องเป็นไปตามหลัก “นิติธรรม” คือ เจ้าหน้าที่ของรัฐจะใช้อำนาจนอกเหนือไปจากที่กฎหมายบัญญัติไว้ไม่ได้เลย หรือจะใช้อำนาจตามกฎหมายแต่เป็นกฎหมายที่ขัดต่อรัฐธรรมนูญก็ไม่ได้เช่นกัน ซึ่งหลัก“นิติรัฐ”ตรงนี้เป็นหลักของกฎหมายมหาชน ที่แตกต่างจากกฎหมายเอกชนอย่างสิ้นเชิง กล่าวคือ ตามหลักกฎหมายมหาชน “ถ้าไม่มีกฎหมายให้อำนาจไว้ ย่อมจะทำอะไรไม่ได้” แต่ตามหลักกฎหมายเอกชน “ถ้าไม่มีกฎหมายห้ามไว้ จะทำอะไรก็ย่อมได้”

มาตรา 30 “บุคคลย่อมเสมอกันในกฎหมายและได้รับความคุ้มครองตามกฎหมายเท่าเทียมกัน

ชายและหญิงมีสิทธิเท่าเทียมกัน

การเลือกปฏิบัติโดยไม่เป็นธรรมต่อบุคคลเพราะเหตุแห่งความแตกต่างในเรื่องถิ่นกำเนิด เชื้อชาติ ภาษา เพศ อายุ สภาพทางกายหรือสุขภาพ สถานะของบุคคล ฐานะทางเศรษฐกิจหรือสังคม ความเชื่อทางศาสนา การศึกษาอบรมหรือความคิดเห็นทางการเมืองอันไม่ขัดต่อบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญ จะกระทำมิได้

มาตรการที่รัฐกำหนดขึ้นเพื่อขจัดอุปสรรคหรือส่งเสริมให้บุคคลสามารถใช้สิทธิและเสรีภาพได้เช่นเดียวกับบุคคลอื่น ย่อมไม่ถือเป็นการเลือกปฏิบัติโดยไม่เป็นธรรมตามวรรคสาม”

ตามมาตรา 30 นี้เป็นที่ชัดเจนว่า เจ้าหน้าที่ของรัฐ จะเลือกปฏิบัติต่อประชาชน ด้วยเหตุความแตกต่างของบุคคล ไม่ว่าจะเป็นเรื่องเพศ ถิ่นกำเนิด เชื้อชาติ ภาษา อายุ สภาพทางกายหรือสุขภาพ สถานะของบุคคล ฐานะทางเศรษฐกิจหรือสังคม ความเชื่อทางศาสนา ตลอดจนการศึกษาอบรมหรือความคิดเห็นทางการเมือง ไม่ได้

มาตรา 34 “สิทธิของบุคคลในครอบครัว เกียรติยศ ชื่อเสียง หรือความเป็นอยู่ส่วนตัวย่อมได้รับความคุ้มครอง

การกล่าวหรือไขข่าวแพร่หลายซึ่งข้อความหรือภาพไม่ว่าด้วยวิธีใดไปยังสาธารณชน อันเป็นการละเมิดหรือกระทบถึงสิทธิของบุคคลในครอบครัวเกียรติยศ ชื่อเสียง หรือความเป็นอยู่ส่วนตัว จะกระทำมิได้ เว้นแต่กรณีที่เป็นประโยชน์ต่อสาธารณชน”

ตามาตรา 34 นี้ รัฐธรรมนูญคุ้มครองสิทธิ ความเป็นส่วนของบุคคล ดังนั้นเจ้าหน้าที่ของรัฐต้องมีหน้าที่เคารพสิทธิความเป็นส่วนตัวนี้อย่างเคร่งครัด จะไปเปิดเผยเรื่องส่วนตัวผู้อื่นมิได้ เว้นแต่จะมีเหตุยกเว้นเท่านั้น ตัวอย่างเช่น เจ้าหน้าที่ไปบอกว่า นาย ก. ติดเชื้อ HIV หรือเป็นโรคติดต่ออย่างหนึ่งอย่างใด ห้ามมิให้ผู้ใดเข้าใกล้ โดยอ้างว่าเป็นการป้องกันและควบคุมโรคที่เป็นประโยชน์ต่อสาธารณชน อย่างนี้กระทำไม่ได้ อนึ่งนอกจากนี้ยังมีกฎหมายบัญญัติเรื่องสิทธิในเรื่องนี้ไว้อีกรอบหนึ่ง ตามพระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารของทางราชการ พ.ศ. 2540

มาตรา 52 “บุคคลย่อมมีสิทธิเสมอกันในการรับบริการทางสาธารณสุขที่ได้มาตรฐาน และผู้ยากไร้มีสิทธิได้รับการรักษาพยาบาลจากสถานบริการสาธารณณูขของรัฐโดยไม่เสียค่าใช้จ่าย ทั้งนี้ ตามที่กฎหมายบัญญัติ

การบริการทางสาธารณสุขของรัฐต้องเป็นไปอย่างทั่วถึงและมีประสิทธิภาพ โดยจะต้องส่งเสริมให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นและเอกชนมีส่วนร่วมด้วยเท่าที่จะกระทำได้

การป้องกันและขจัดโรคติดต่ออันตราย รัฐต้องจัดให้แก่ประชาชนโดยไม่คิดมูลค่าและทันต่อเหตุการณ์ ทั้งนี้ ตามที่กฎหมายบัญญัติ”

มาตรา 52 นี้ เป็นการให้สิทธิแก่ประชาชนในการที่จะได้รับบริการทางสาธารณสุข

1. อย่างเสมอภาค

2. มีมาตรฐาน

3. หากยากไร้ ย่อมได้รับการรักษาฟรี

4. ได้รับการป้องกันและขจัดโรคติดต่ออันตราย ฟรีและทันต่อเหตุการณ์

และการบริการดังกล่าวข้างต้น จะต้องเป็นไปอย่างทั่วถึงและมีประสิทธิภาพ นอกจากนี้แล้ว

ยังกำหนดหน้าที่ไว้ตามมาตรา 82 อีกชั้นหนึ่งว่า รัฐจะต้องจัดและส่งเสริมการสาธารณสุขให้ประชาชนได้รับบริการที่ได้มาตรฐานและมีประสิทธิภาพอย่างทั่วถึง

มาตรา 58 “บุคคลย่อมมีสิทธิได้รับทราบข้อมูลหรือข่าวสาธารณะในครอบครองของหน่วยราชการ หน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ หรือราชการส่วนท้องถิ่น เว้นแต่การเปิดเผยข้อมูลนั้นจะกระทบต่อความมั่นคงของรัฐ ความปลอดภัยของประชาชน หรือส่วนได้เสียอันพึงได้รับความคุ้มครองของบุคคลอื่น ทั้งนี้ ตามที่กฎหมายบัญญัติ”

มาตรา 59 “บุคคลย่อมมีสิทธิได้รับข้อมูล คำชี้แจง และเหตุผลจากหน่วยราชการ หน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ หรือราชการส่วนท้องถิ่นก่อนการอนุญาตหรือการดำเนินโครงการหรือกิจกรรมใดที่อาจมีผลกระทบต่อคุณภาพสิ่งแวดล้อม สุขภาพอนามัย คุณภาพชีวิต หรือส่วนได้เสียสำคัญอื่นใดที่เกี่ยวกับตนหรือชุมชนท้องถิ่น และมีสิทธิแสดงความคิดเห็นของตนในเรื่องดังกล่าว ทั้งนี้ ตามกระบวนการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนที่กฎหมายบัญญัติ”

ตามมาตรา 58 และ 59 นี้ เป็นสิทธิที่จะได้รับทราบข้อมูลหรือข่าวสาธารณะในครอบครองของหน่วยราชการ อันเป็นสิทธิตามรัฐธรรมนูญ ซึ่งมีพระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารของทางราชการ พ.ศ. 2540 ได้บัญญัติหลักเกณฑ์และวิธีการเข้าถึงข้อมูลข่าวสารไว้แล้ว แต่เรื่องการรับฟังความคิดเห็นของประชาชน (Public Hearing) นั้นยังไม่เป็นที่ชัดเจนเท่าที่ควร

3. สิทธิและหน้าที่ของประชาชนตามกฎหมายและระเบียบที่เกี่ยวกับการปฏิบัติราชการเพื่อประชาชนของหน่วยงานของรัฐ

สิทธิของประชาชนตามกฎหมายและระเบียบที่เกี่ยวข้องกับการปฏิบัติราชการอาจแยกเป็น 3กลุ่มใหญ่ๆ ได้ดังนี้

1. สิทธิตามกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับการสาธารณสุข เช่น

1.1 พระราชบัญญัติการสาธารณสุข มาตรา 18 และ 19 สิทธิการขออนุญาตดำเนินการกำจัดสิ่งปฏิกูลหรือมูลฝอย

1.2 พระราชบัญญัติสถานพยาบาล มาตรา 16 และ 24 สิทธิการขออนุญาตประกอบกิจการและดำเนินกิจการสถานพยาบาล

1.3 พระราชบัญญัติหลักประกันสุขภาพแห่งชาติ มาตรา 5 ถึง12 สิทธิได้รับบริการสาธารณสุขที่มีมาตรฐานและมีประสิทธิภาพ สิทธิขอลงทะเบียนเพื่อเลือกหน่วยบริการ การขอเปลี่ยนแปลงหน่วยบริการ สิทธิได้รับบริการจากหน่วยบริการประจำของตนหรือหน่วยบริการอื่นๆ ตามแต่กรณี

2. สิทธิตาม พระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 เช่น

2.1 มาตรา13-16 สิทธิคัดค้าน เจ้าหน้าที่ ซึ่งไม่มีความเป็นกลาง

2.2 มาตรา 23 สิทธิในการนำทนายความหรือที่ปรึกษาเข้ามาในการพิจารณาทางปกครอง

2.3 มาตรา 24-25 สิทธิมอบอำนาจให้ผู้อื่นทำการแทนได้

2.4 มาตรา 27 สิทธิได้รับการแจ้งสิทธิต่างๆ จากเจ้าหน้าที่ของรัฐ

2.5 มาตรา 30 สิทธิได้รับทราบข้อเท็จจริงอย่างเพียงพอ และสิทธิโต้แย้งแสดงพยานหลักฐานของตน

2.6 มาตรา 31 สิทธิในการขอตรวจดูเอกสารที่จำเป็นเพื่อการโต้แย้งหรือชี้แจงหรือป้องกันสิทธิแห่งตน

2.7 มาตรา 32 สิทธิได้รับการปกปิดข้อมูลส่วนบุคคล

2.8 มาตรา 33 และมาตรา 37 ประกอบพระราชกฤษฎีกาว่าด้วยหลักเกณฑ์และวิธีการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี พ.ศ.2546 สิทธิได้รับการพิจารณาอย่างรวดเร็วและโปร่งใส

2.9 มาตรา 40-47 สิทธิในการอุทธรณ์ เพื่อให้ทบทวนคำสั่งทางปกครอง

2.10 มาตรา 48 สิทธิโต้แย้งต่อคณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์ ตามกฎหมายว่าด้วยคณะกรรมการกฤษฎีกา

2.11 มาตรา 54 สิทธิการขอให้พิจารณาใหม่ แม้ว่าจะล่วงเลยกำหนดอุทธรณ์แล้ว

3. สิทธิตาม พระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารของทางราชการ พ.ศ. 2540 ที่ให้สิทธิแก่ประชาชนหรือบุคคลในการรับรู้ หรือ เข้าถึงเอกสารที่อยู่ในความยึดถือของทางราชการ ดังนี้

3.1 สิทธิการขอข้อมูลข่าวสารจากหน่วยงานของรัฐ

3.1.1 สิทธิที่จะได้รับรู้ ตรวจดู ขอสำเนา หรือขอสำเนาที่มีคำรับรองถูกต้องของข้อมูลข่าวสารของราชการ ไม่ว่าจะมีส่วนได้เสียเกี่ยวข้องหรือไม่ [7]

3.1.2 สิทธิที่จะรับรู้ ขอข้อมูลส่วนบุคคลที่เกี่ยวกับตนเอง(ข้อมูลการเจ็บป่วยตามเวชระเบียนต่างๆ ฯลฯ เป็นต้น) หากพบว่าข้อมูลส่วนตัวไม่ถูกต้องขอให้มีการแก้ไขได้ [8]

3.1.3 สิทธิในการดำเนินการแทนผู้เยาว์ คนไร้ความสามารถ คนเสมือนไร้ความสามารถ หรือ เจ้าของข้อมูลผู้ถึงแก่กรรม [9]

3.2 สิทธิการร้องเรียนต่อคณะกรรมการข้อมูลข่าวสารของราชการ [10]

3.2.1 ไม่จัดพิมพ์ข้อมูลข่าวสารในราชกิจจานุเบกษา

3.2.2 ไม่จัดข้อมูลข่าวสารให้ตรวจดู

3.2.3 ไม่จัดข้อมูลข่าวสารให้ตามที่ขอ

3.2.4 ฝ่าฝืนไม่ปฏิบัติตาม พระราชบัญญัติ

3.2.5 ปฏิบัติหน้าที่ล่าช้า

3.2.6 ไม่ได้รับความสะดวกโดยไม่มีเหตุอันสมควร

3.3 สิทธิการอุทธรณ์ต่อคณะกรรมการวินิจฉัยการเปิดเผยข้อมูลข่าวสารสาขาต่างๆ [11]

3.3.1 คำสั่งไม่เปิดเผยข้อมูลข่าสาร

3.3.2 คำสั่งไม่ฟังคำคัดค้านการเปิดเผยข้อมูลข่าวสาร

3.3.3 คำสั่งแก้ไขเปลี่ยนแปลงหรือลบข้อมูลข่าวสารส่วนบุคคล

แต่อย่างไรก็ตามสิทธิดังกล่าวนั้นมีข้อยกเว้นบางประการที่ไม่สามารถให้สิทธิดังกล่าวได้ คือ

1 ความมั่นคงของรัฐ (รัฐธรรมนูญมาตรา 58)

2 ความปลอดภัยของประชาชน (รัฐธรรมนูญมาตรา 58)

3 ส่วนได้เสียอันพึงได้รับการคุ้มครองของบุคคล (รัฐธรรมนูญมาตรา 58)

4 ความเป็นส่วนตัว (รัฐธรรมนูญมาตรา 34)

4. แนวทางการดำเนินงานของเจ้าหน้าที่ในการพิจารณาเรื่องร้องเรียนของประชาชนเกี่ยวกับการปฏิบัติราชการ

เมื่อสิทธิของประชาชนตามรัฐธรรมนูญ หรือ กฎหมาย หรือ ระเบียบที่เกี่ยวข้องกับการปฏิบัติราชการ นั้นถูกกระทบกระเทือนไม่ว่าในกรณีใดๆ ย่อมก่อให้เกิดเดือดร้อน หรือ เรียกว่า เกิดทุกข์นั่นเองดังนั้นหนทางเยียวยาทุกข์ของประชาชนให้หายมีอยู่ด้วยกันหลายช่องทาง เช่น

1. ทางปกครอง

โดยการร้องทุกข์ต่อองค์กร หรือ เจ้าหน้าที่ ซึ่งเป็นต้นเหตุแห่งทุกข์นั้น

2. ทางการเมือง

โดยการร้องทุกข์ต่อ สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร หรือ พรรคการเมือง หรือ คณะกรรมาธิการสภาผู้แทนราษฎร ให้ทบทวนในเรื่องนั้นๆ

3. ทางศาล

โดยการฟ้องคดีต่อศาลปกครอง หรือ ศาลยุติธรรม แล้วแต่กรณี

ในเอกสารฉบับนี้จะนำเสนอเฉพาะกรณีการเยียวยาทางปกครอง ดังนี้

1. แนวทางการปฏิบัติตาม พระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 ซึ่งมีสาระสำคัญ เช่น

1.1 ก่อนมีคำสั่งทางปกครอง[12] ที่อาจกระทบถึงสิทธิของบุคคลใด เจ้าหน้าที่ต้องให้บุคคลนั้นมีโอกาสที่จะได้รับทราบข้อเท็จจริงอย่างเพียงพอและมีโอกาสโต้แย้งและแสดงหลักฐานของตน

ตัวอย่างเช่น จะมีคำสั่งไม่อนุมัติ ไม่อนุญาต เพิกถอนใบอนุญาต หรือสั่งระงับการดำเนินการของโรงงานที่เป็นแห่งกำเนิดมลพิษ “เจ้าหน้าที่” จะต้องเปิดโอกาสให้บุคคลซึ่งเป็นเจ้าของโรงงานนั้นได้รับทราบเสียก่อนเพื่อเปิดโอกาสให้มาชี้แจงแสดงเหตุผลหรือหลักฐานต่างๆ เกี่ยวกับเรื่องดังกล่าว

1.2 คำสั่งทางปกครองที่ทำเป็นหนังสือต้องจัดให้มีเหตุผลไว้ด้วย และเหตุผลนั้นอย่างน้อยต้องประกอบด้วยข้อเท็จจริงอันเป็นสาระสำคัญ ข้อกฎหมายที่อ้างอิง ข้อพิจารณาและข้อสนับสนุนในการใช้ดุลพินิจ

ตัวอย่าง(ต่อ) เมื่อได้รับฟังคำชี้แจงหรือคำโต้แย้งคัดค้านของเจ้าของโรงงานนั้นแล้ว เจ้าหน้าที่ยังเห็นว่าการจะมีคำสั่งดังกล่าวเป็นสิ่งที่ถูกต้องแล้ว เจ้าหน้าที่คนนั้น ก็มีอำนาจในการออกคำสั่งดังกล่าวได้ แต่จะต้องให้เหตุผลไว้ด้วยว่าที่ต้องออกคำสั่งเพิกถอนใบอนุญาตหรือสั่งระงับการกระทำของเจ้าของโรงงานนั้น เจ้าหน้าที่ได้อาศัยข้อเท็จจริงที่เป็นสาระสำคัญอะไรบ้าง มีข้อกฎหมายที่อ้างอิง มีข้อพิจารณาและสนับสนุนในการใช้ดุลพินิจอย่างไร เพื่อที่ผู้รับคำสั่ง(เจ้าของโรงงาน)จะได้เข้าใจและสามารถใช้สิทธิโต้แย้งคัดค้านต่อไปได้

1.3 คำสั่งทางปกครองที่อาจอุทธรณ์หรือโต้แย้งต่อไปได้ ให้ระบุกรณีที่อาจอุทธรณ์หรือโต้แย้ง การยื่นคำอุทธรณ์หรือคำโต้แย้ง และระยะเวลาสำหรับอุทธรณ์หรือโต้แย้งดังกล่าวไว้ด้วย

ตัวอย่าง(ต่อ) ในคำสั่งดังกล่าวนั้นต้องระบุให้เจ้าของโรงงานทราบด้วยว่าเขามีสิทธิอุทธรณ์คัดค้านคำสั่งดังกล่าวต่อไปได้หรือไม่ และจะต้องดำเนินการอย่างไรต่อไป

1.4 ในกรณีคำสั่งทางปกครองใดไม่มีกฎหมายกำหนดขั้นตอนอุทธรณ์ภายในฝ่ายปกครองไว้เป็นการเฉพาะ ให้คู่กรณีอุทธรณ์ คำสั่งทางปกครองนั้น โดยยื่นต่อเจ้าหน้าที่ผู้ทำคำสั่งทางปกครองภายใน 15 วัน นับแต่วันที่ได้รับแจ้งคำสั่งดังกล่าว

ตัวอย่าง(ต่อ) ถ้าหากกฎหมายในเรื่องใดที่ให้อำนาจแก่เจ้าหน้าที่มีคำสั่งทางปกครองได้นั้น ไม่ระบุขั้นตอนไว้เป็นการเฉพาะ ก็ให้แจ้งแก่เขาด้วยว่า หากประสงค์จะใช้สิทธิอุทธรณ์ จะต้องยื่นอุทธรณ์ต่อเจ้าหน้าที่ผู้ทำคำสั่งนั้นภายในเวลา 15 วัน หากเจ้าหน้าที่มิได้แจ้งว่าเจ้าของโรงงานมีสิทธิอุทธรณ์ รวมทั้งกำหนดเวลา และวิธีการให้เขาทราบ จะถือว่าเจ้าหน้าที่กระทำการฝ่าฝืนกฎหมาย กฎหมายจะลงโทษโดยให้เจ้าหน้าที่ทำการแจ้งใหม่อีกครั้ง ถ้าหากไม่ยอมแจ้งแล้วเวลาสำหรับการใช้สิทธินั้นขยายออกไปได้อีก ในกรณีที่ระยะเวลาดังกล่าวตามกฎหมายนั้นสั้นกว่า 1 ปี ให้ขยายเป็น 1 ปีนับแต่วันที่ได้รับคำสั่งทางปกครอง [13]

1.5 ให้เจ้าหน้าที่ดังกล่าวข้างต้นพิจารณาคำอุทธรณ์และแจ้งผู้อุทธรณ์โดยไม่ชักช้า แต่ต้องไม่เกิน 30 วัน นับแต่ที่ได้รับอุทธรณ์ ในกรณีที่เห็นด้วยกับคำอุทธรณ์ไม่ว่าทั้งหมดหรือบางส่วนก็ให้ดำเนินการเปลี่ยนแปลงคำสั่งทางปกครองตามความเห็นของตนภายในกำหนดเวลาดังกล่าว

ถ้าไม่เห็นด้วยกับคำอุทธรณ์ไม่ว่าจะทั้งหมดหรือบางส่วน ก็ให้เร่งรายงานความเห็นพร้อมเหตุผลไปยังผู้มีอำนาจพิจารณาคำอุทธรณ์ภายในกำหนดเวลาดังกล่าว ให้ผู้มีอำนาจพิจารณาคำอุทธรณ์พิจารณาให้แล้วเสร็จภายใน 30 วัน[14]

2. แนวทางการพิจารณารับเรื่องร้องเรียนตาม พระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารของทางราชการ พ.ศ. 2540 ให้ปฏิบัติตามขั้นตอนการใช้สิทธิของประชาชน ซึ่งจะมีดังนี้

2.1 แนวทางในการขอข้อมูลข่าวสารของประชาชน

1) ใช้แบบฟอร์มหนังสือที่หน่วยงานนั้นๆ

2) ทำหนังสือระบุว่าจะขอทำอะไร ข้อมูลข่าวสารอะไรที่ต้องการ

3) ลงลายมือชื่อ

4) ส่งคำขอไปยังหน่วยงานของรัฐ หรือยื่นต่อเจ้าหน้าที่

5) ชำระค่าธรรมเนียม หรือ ค่าใช้จ่าย

2.2 ข้อมูลที่เปิดเผยได้ และที่เปิดเผยไม่ได้

2.2.1 ข้อมูลที่เปิดเผยได้ [15]

(1) โครงสร้างและการจัดองค์กรในการดำเนินงาน

(2) สรุปอำนาจหน้าที่ที่สำคัญและวิธีการดำเนินงาน

(3) สถานที่ติดต่อเพื่อขอรับข้อมูลข่าวสารหรือคำแนะนำในการติดต่อกับหน่วยงานของรัฐ

(4) กฎ มติคณะรัฐมนตรี ข้อบังคับ คำสั่ง หนังสือเวียน ระเบียบแบบแผน นโยบาย หรือการตีความ ทั้งนี้ เฉพาะที่จัดให้มีขึ้นโดยสภาพอย่างกฎเพื่อให้มีผลเป็นการทั่วไปต่อเอกชนที่เกี่ยวข้อง

(5) ข้อมูลข่าวสารอื่นตามที่คณะกรรมการกำหนด

(6) ผลการพิจารณาหรือคำวินิจฉัยที่มีผลโดยตรงต่อเอกชน รวมทั้งความเห็นแย้งและคำสั่งที่เกี่ยวข้องในการพิจารณาวินิจฉัยดังกล่าว

(7) นโยบายหรือการตีความที่ไม่เข้าข่ายต้องลงพิมพ์ในราชกิจจานุเบกษาตามมาตรา 7 (4)

(8) แผนงาน โครงการ และงบประมาณรายจ่ายประจำปีของปีที่กำลังดำเนินการ

(9) คู่มือหรือคำสั่งเกี่ยวกับวิธีปฏิบัติงานของเจ้าหน้าที่ของรัฐซึ่งมีผลกระทบถึงสิทธิหน้าที่ของเอกชน

(10) สิ่งพิมพ์ที่ได้มีการอ้างอิงถึงตามมาตรา 7 วรรคสอง

(11) สัญญาสัมปทาน สัญญาที่มีลักษณะเป็นการผูกขาดตัดตอนหรือสัญญาร่วมทุนกับเอกชนในการจัดทำบริการสาธารณะ

(12) มติคณะรัฐมนตรี หรือมติคณะกรรมการที่แต่งตั้งโดยกฎหมายหรือโดยมติคณะรัฐมนตรี ทั้งนี้ ให้ระบุรายชื่อรายงานทางวิชาการ รายงานข้อเท็จจริง หรือข้อมูลข่าวสารที่นำมาใช้ในการพิจารณาไว้ด้วย

(13) ข้อมูลข่าวสารอื่นตามที่คณะกรรมการกำหนด

(14) ข้อมูลข่าวสารอื่นใดของราชการนอกเหนือจากข้อมูลข่าวสารจามมารตรา 7 และมาตรา 9 แล้วประชาชนขอเป็นการเฉพาะราย

2.2.2 ข้อมูลข่าวที่ไม่ต้องเปิดเผย [16]

(1) ข้อมูลข่าวสารของราชการที่อาจก่อให้เกิดความเสียหายต่อสถาบันพระมหากษัตริย์

(2) ข้อมูลที่อาจจะก่อให้เกิดความเสียหายต่อความมั่นคงของประเทศ ความสัมพันธ์ระหว่างประเทศ หรือความมั่นคงในทางเศรษฐกิจหรือการคลังของประเทศ

(3) ข้อมูลที่อาจจะทำให้การบังคับใช้กฎหมายเสื่อมประสิทธิภาพหรือไม่อาจสำเร็จตามวัตถุประสงค์ได้ ไม่ว่าจะเกี่ยวกับการฟ้องคดี การป้องกันการปราบปราม การทดสอบ การตรวจสอบ หรือการรู้แหล่งที่มาของข้อมูลข่าวสารหรือไม่ก็ตาม

(4) ความเห็นหรือคำแนะนำภายในหน่วยงานของรัฐในการดำเนินการเรื่องหนึ่งเรื่องใด แต่ทั้งนี้ไม่รวมถึงรายงานทางวิชาการ รายงานข้อเท็จจริง หรือข้อมูลข่าวสารที่นำมาใช้ในการทำความเห็นหรือคำแนะนำภายในดังกล่าว

(5) ข้อมูลที่อาจจะก่อให้เกิดอันตรายต่อชีวิตหรือความปลอดภัยของบุคคลหนึ่งบุคคลใด

(6) รายงานการแพทย์หรือข้อมูลข่าวสารส่วนบุคคลซึ่งการเปิดเผยจะเป็นการรุกล้ำสิทธิส่วนบุคคลโดยไม่สมควร

(7) ข้อมูลข่าวสารของราชการที่มีกฎหมายคุ้มครองมิให้เปิดเผยหรือข้อมูลข่าวสารที่มีผู้ให้มาโดยไม่ประสงค์ให้ทางราชการนำไปเปิดเผยต่อผู้อื่น

(8) กรณีอื่นตามที่กำหนดในพระราชกฤษฎีกา

2.3 แนวทางในการพิจารณารับเรื่องร้องเรียนเพื่อเปิดเผยข้อมูลข่าวสาร

2.3.1 การขอข้อมูลตามมาตรา 7 และมาตรา 9 ให้เจ้าหน้าที่ปฏิบัติดังนี้

(1) จัดหาข้อมูลนั้นให้แก่ผู้ขอ

(2) กรณีที่ข้อมูลนั้นไม่ได้อยู่ที่หน่วยงาน ให้เจ้าหน้าที่แนะนำผู้ขอข้อมูลนั้นว่าจะสามารถติดต่อขอข้อมูลได้จากที่ใด

2.3.2 การขอข้อมูลตามมาตรา 11 ให้เจ้าหน้าที่ปฏิบัติดังนี้

(1) พิจารณาการข้อมูลนั้นให้แก่ผู้ขอ โดยยึดหลักการ “เปิดเผยเป็นหลัก และปกปิดเป็นข้อยกเว้น”

(2) กรณีที่พิจารณาให้ข้อมูลไปแล้ว ต้องรายงานให้คณะกรรมการ ตาม พรบ. ทราบตามลำดับ เช่น ต่อคณะกรรมการ พรบ.ของหน่วยงาน แล้วรายงานต่อคณะกรรมการ พรบ. ระดับจังหวัด

(3) กรณีที่พิจารณาแล้วเห็นว่าไม่สมควรเปิดเผย ให้เสนอความเห็นนั้นต่อคณะกรรมการ ตาม พรบ. เพื่อพิจารณาต่อตามลำดับ

(4) เมื่อคณะกรรมการ พรบ. ระดับกระทรวงและจังหวัดพิจารณาแล้ว มีข้อสงสัยประการใด ให้ทำเรื่องขอหารือไปที่คณะกรรมการข้อมูลข่าวสารของราชการ

5. บทสรุป

กฎหมายมหาชน เป็นกฎหมายที่ให้อำนาจแก่รัฐและเจ้าหน้าที่ของรัฐ เพื่อทำการบริหารจัดการและปกครองราษฎร ดังนั้นกฎหมายจึงให้รัฐและเจ้าหน้าที่ของรัฐมีฐานะเหนือกว่าราษฎร แต่การใช้อำนาจดังกล่าวก็หาใช่ว่าจะใช้ได้ตามอำเภอใจไม่ จะต้องใช้อย่างชอบธรรมตามหลักนิติธรรม หรือที่เรียกกันว่า ธรรมาภิบาล (Good Governance) และต้องโปร่งใส สามารถให้ประชาชนตรวจสอบได้ หากเจ้าหน้าที่ของรัฐปฏิบัติตามกฎหมายแล้วไปกระทบกระทั่งสิทธิของบุคคลใด บุคคลผู้มีส่วนได้เสียย่อมมีสิทธิที่จะได้รับการเยียวยาได้ ไม่ว่าจะโดยทางปกครอง ทางการเมืองหรือทางศาล แล้วแต่กรณี ดังนั้นผู้ที่เป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐจะต้องระมัดระวังในการปฏิบัติงานให้สอดคล้องกับหลักกฎหมายเพื่อให้เกิดความสงบสุขต่อประชาชนและประเทศชาติอยู่ตลอดเวลา

************************************

---

[1] หยุด แสงอุทัย. ความรู้เบื้องต้นเกี่ยวกับกฎหมายทั่วไป. พิมพ์ครั้งที่ 15. กรุงเทพฯ : ประกายพรึก. 2545, หน้า 184

[2] เรื่องเดียวกัน. หน้า 227.

[3] ปรีดี เกษมทรัพย์. กฎหมายแพ่ง : หลักทั่วไป. กรุงเทพฯ : เจริญวิทย์การพิมพ์. 2525, หน้า 83.

[4] รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย. มาตรา 6.

[5] เรื่องเดียวกัน., มาตรา 3. ซึ่งถือว่าเป็นหลักการแบ่งแยกอำนาจตามแนวคิดของ Montesquieu

[6] ตามหลักกฎหมายมหาชนนั้น หลักนิติรัฐ หมายถึง รัฐที่ปกครองด้วยกฎหมาย หลักนิติธรรม หมายถึง การกระทำของรัฐหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐต้องมีกฎหมายให้อำนาจไว้ และ หลักนิติวิธี หมายถึง รัฐกับเอกชนมีฐานะไม่เท่าเทียมกัน

[7] พระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติทางปกครอง พ.ศ. 2539 มาตรา 9.

[8] เรื่องเดียวกัน., มาตรา 25.

[9] เรื่องเดียวกัน. วรรคท้าย.

[10] เรื่องเดียวกัน., มาตรา 13.

[11] เรื่องเดียวกัน., มาตรา 18.

[12] "คำสั่งทางปกครอง" หมายความว่า

(1) การใช้อำนาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่ที่มีผลเป็นการสร้างนิติสัมพันธ์ขึ้นระหว่างบุคคลในอันที่จะก่อ เปลี่ยนแปลง โอน สงวน ระงับ หรือมีผลกระทบต่อสถานภาพของสิทธิหรือหน้าที่ของบุคคล ไม่ว่าจะเป็นการถาวรหรือชั่วคราว เช่นการสั่งการ การอนุญาต การอนุมัติ การวินิจฉัยอุทธรณ์ การรับรอง และการรับจดทะเบียน แต่ไม่หมายความรวมถึงการออกกฎ

(2) การอื่นที่กำหนดในกฎกระทรวง

[13] เรื่องเดียวกัน., มาตรา 40 วรรคสอง.

[14] ชาญชัย แสวงศักดิ์. คำอธิบายกฎหมายปกครอง. พิมพ์ครั้งที่ 9 แก้ไขเพิ่มเติม. กรุงเทพฯ : วิญญูชน. 2547, หน้า 217-286.

[15] พระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติทางปกครอง พ.ศ. 2539 มาตรา 7 มาตรา 9 และมาตรา 11.

[16] เรื่องเดียวกัน., มาตรา 14 และมาตรา 15.