平民防衛與台澎防衛作戰：
台灣主戰場的經營
莫大華 政戰學校政治研究所助理教授
摘 要
全民國防的理念在於建構全民參與、全民防衛的國家安全，以軍人為基礎的軍事防衛，只是保障國家安全的手段之一，平民亦可以成為另一股重要的防衛力量，平民力量不僅是社會動員的所在，更是防衛整體社會的主要力量。平民防衛有助於落實全民國防的理念，其另類的思考將有助於重新思考中華民國的國防軍事戰略。
關鍵詞：全民國防、全民防衛、平民防衛、軍事戰略
壹、前言
全民國防成為中華民國國防政策的熱門議題，無論是政府官員或平民老百姓，都曾經讀聽說寫過「全民國防」，望文生義地知道國防是全民的國防，然而對於其意涵並無一致的觀點。這種情形也出現在學界，學者各自有其主觀認知。直到國防法明確規定：「中華民國之國防，為全民國防，包括國防軍事、全民防衛與國防有關之政治、經濟、心理、科技等直接、間接有助於達成國防目的之
事務。」之後，全民國防的範疇得以確認。
國內學者在論述全民國防時，都忽略了甚至將民防誤解為「平民防衛」(civilian-based
defense)，[1]或是將全民防衛動員等同於平民防衛，或是重視動員而忽略防衛。即使政府也對於平民防衛的意涵缺乏瞭解，仍是以傳統的軍事戰略思考國防政策，並未能將平民防衛納入全民國防政策考量。筆者認為國防軍事範疇素為國人所知，相關著作已是汗牛充棟；其次，有助於達成國防目的之政治、經濟、心理、科技等事務，則是過於廣泛，難以詳述精論；全民防衛即是運用民間力量進行防衛，它不僅是全民動員支援軍事任務，而是藉由平民的決心與意志，運用軍事與非軍事措施防衛整個社會。本文目的在於論述「平民防衛」在全民國防與全民防衛的重要性，以此作為軍事防衛的相輔相成措施，構成軍事防衛與平民防衛兩者合一的整體社會防衛複合體(social
defense complexity)。本文嘗試以平民防衛的構想，作為建構台灣本島主戰場的經營指導原則，提供國防政策的另一類思考。
所謂戰場經營，根據國軍聯合作戰要綱的定義，「戰場經營乃依據戰略構想，為預想之作戰地區塑造有利之作戰環境，以發揚火力與機動打擊力，拘限敵之戰力發揮。」「巧妙之戰場經營，可掌握戰場、阻撓敵之行動、消耗敵之戰力、彌補戰力不足，並增強支援力量，爭取主動，達成作戰目的。」平民防衛正可塑造有利的作戰環境，掌握戰場與發揮戰力，達成作戰目的。
平民防衛戰略是基於敵人佔領國家並不是意味著戰鬥的結束，而是戰鬥的開始。它所保衛的是整個社會而不是特定的目標，以人民追求和平與自由的決心為基礎，運用各項軍事與非軍事政策，保衛社會安全與人民福祉。平民防衛從另類的角度思考國防事務，「以戰止戰」是國防事務的主流思想，希望藉由戰備整備預防與嚇阻戰爭的發生，因此維持現狀正是國防軍事力量的首要目標，改變現狀就意味著既有的權力與利益結構遭到破壞。因而，另類思考被認為是危險的，甚至討論安全措施與國防政策都會損害國防，並危害國家安全。[2]致使推動「平民防衛」，就必須先行改變人民對於國防事務的思考模式，以宣導勸服的方式，讓人民改變以武力為防禦的思考模式。
基於上述的體認，本文將藉由官方文件分析相關的概念與意涵，接著說明平民防衛的意義，並運用平民防衛建構台灣主戰場經營的想定，藉以展現此構想的面貌，最後就此構想能否運用在中華民國國防政策上，提出個人想法。
貳、全民國防與平民防衛
中國古代即有「全民國防」的概念與史例，但「全民國防」一詞的頻繁出現於社會，則是民國70年代末期以後。並無法明確指出「全民國防」概念首次出現於中華民國官方文件的時間、首倡者、詳細內容。
八十五年版國防報告書提出，「發展全民國防，激勵全民精神意志，落實國防與民生合一，平時廣儲戰力於民間，戰時迅速動員統合民間力量遂行戰爭，確保國家安全。」是現階段國防政策的基本理念之一。[3]八十七年版國防報告書，仍將加強全民國防建設作為現階段國防政策的基本理念之一，即是「提振全民憂患意識，堅定自力衛國意志，支持、參與國防建設，厚植國防力量，嚇阻戰爭發生。」[4]八十九年版的國防報告書，仍以加強全民國防為基本理念之一，並提到「全民國防係以憲政建設為基礎，堅定國家認同；以軍事建設為核心，全民共同參與；以經濟建設為後盾，厚植國防潛力；以心理建設為動力，凝聚衛國意志，以達成全方位的國防、全民參與的國防、總體防衛的國防、民眾信賴的國防等目標。」[5]
綜合以上各年版的國防報告書，特別是八十九年版的國防報告書，可以理解出「全民國防」是國防政策的基本理念，運用全方位策略與全民信心，以全民參與的總體防衛為目標。
根據國防法第一章第三條規定，「中華民國之國防，為全民國防，包括國防軍事、全民防衛及與國防有關之政治、經濟、心理、科技等直接、間接有助於達成國防目的之事務。」由此條文分析得知，我國全民國防包含三個範疇：國防軍事、全民防衛與有助達成國防目的之政治、經濟、心理、科技等事務。
本文就全民防衛的意涵而言，觀諸國防法第五章全民防衛(第二十四條到第二十九條)則發現包括動員、民防與國防教育推廣。八十九年版的國防報告書指出，「全民防衛動員準備」機制是實踐「全民國防」理念的具體作為。此機制之建立，首需喚起國人「國防安全人人有關，國防建設人人有責」的認知，形成「全民關注、全民支持、全民參與」的生存共識。[6]
民防屬於廣義的國防，其主要作用是處理全民有關防護、防災與維持地方治安等事宜；並在國家非常時期，維護政府運作功能與支援軍事作戰行動。民防與軍防成為保障國家安全的兩大支柱。[7]民防是全民防衛動員體系內之分工項目，民防工作的範圍主在民間防空作為、配合搶救重大災害、協助維持地方治安及支援軍事勤務。[8]然而，就全民國防所要達到的總體防衛與全民參與的目標而言，民防並不等同於平民防衛，前者英譯是civil
defense而平民防衛則是civilian defense；動員也不等同於平民防衛。筆者同意王曾惠的看法，全民國防可以分為三個層級，第一級是全民瞭解國防，第二級是全民支持國防，第三級是全民武裝。現在是傾向第三層級，希望以三位一體全民武裝為手段，在境內打一場總體性的無限戰爭。[9]但就整體國防政策中，並未考量到平民防衛的功能，仍是強調民防與動員，所謂全民防衛動員若無平民防衛的功能，將無法達成全民國防的目的。
參、「平民防衛」的戰略構想
「平民防衛」是由學者Gene Sharp首先命名，[10]「平民防衛」也稱為「平民防禦」(civilian
defense)、「非暴力防禦」(nonviolent defense)、「非軍事防禦」(nonmilitary defense)、「平民抵抗的防禦」(defense
by civil resistance)及「社會防禦」(social defense)。[11]「平民防禦」(civilian
defense)一詞所指的平民(civilian)意味著全民參與以及非軍事的政治性質。[12]廣為採用的是「平民防衛」與「平民防禦」，兩個字彙常是互換使用，為求本文論述便利，皆譯為「平民防衛」。平民防衛的目的在於以非暴力的方法來防止潛在的攻擊者(包括內部篡奪政權者與外部入侵者)達成其目標，以使潛在的攻擊者基於效益的考量而不致於發動攻擊，因而藉此嚇阻潛在的攻擊。所以，「平民防衛」的嚇阻能力基礎，在於社會抵擋攻擊的實際防禦能力，以及潛在的攻擊者對此防禦能力的認知。[13]「平民防衛」是國家防衛的基礎，事先的準備與全民的理解是「平民防衛」成功的關鍵。
Gene Sharp提倡「平民防衛」的目的在於說明人民力量是最大的防衛力量，也是最安全的國防，不必運用戰爭進行防禦，並能超越軍事防禦。[14]除他以外，許多學者亦積極進行「平民防衛」的研究，雖說有不同的論點，但都以「非暴力」作為國防政策戰略的特質則是共同的論點。[15]「平民防衛」主張全國人民事先從事非暴力的鬥爭，以抵抗國內外威脅及護衛社會自由，其目的是在嚇阻或擊敗來自國內外的攻擊；它不是單純地改變攻擊者的意願，而是要藉著人民大規模與選擇性的不合作與防禦，以使來自國內外的攻擊都不可能成功，進而不會發動侵略或政變。
實施「平民防衛」有著以下幾項長遠的潛在利益：第一，中小型國家可藉「平民防衛」將決定性因素從依靠軍事力量轉移到社會力量上，增加其在防衛與安全的自力更生的能力。第二，「平民防衛」能夠提供嚇阻與保衛能力，又不具軍事攻擊外國的能力，減少了國與國之間的焦慮與危險。第三，「平民防衛」越為廣泛採用，越有效，國際間的軍事侵略就越少。第四，「平民防衛」可減少核武擴散。第五，「平民防衛」可減少使用軍隊發動內部篡權和鎮壓。[16]因此，藉由各種非暴力的抵抗方法，作為全民防衛敵人發動攻擊的反制措施，以減少「軍事化」的趨勢，避免人類不必要的戰爭，將資源運用在增進人類福祉之上。比起軍事防禦，「平民防衛」是最能促進人類和平的防禦戰略。
「平民防衛」的方法可分為象徵性活動(創造內部團結)、拒絕活動(挫折敵人目標)、暗中破壞性活動(分裂與削弱敵人)等三大類。首先，象徵性活動(如示威遊行、抗議遊行、罷工等等)是要向我方成員與敵人展示團結與抵抗的力量，並確立各方贊成或反對的立場，藉以闡釋團結抵抗的道德性，並作為制裁異議者或通敵者的基礎，以及獲得廣泛性的支持。其次，拒絕活動是以障礙與破壞行動(如掌控國家原有的象徵、把非武裝民眾置於軍隊前進的途中、破壞交通與物質設施、破壞敵人軍事設施、行政能力及財產)、不合作行動(拒絕敵人命令、抵制或拖延敵人命令、癱瘓行政程序)來遲滯、妨礙敵人的行動，使敵人目標遭到挫折。最後，暗中破壞活動(如在敵人之間及敵人國內與盟國之間製造不滿與歧見、動員其他外來軍隊反對敵人、訴諸敵人良知、動員國際支援)是指暗中破壞敵人繼續佔領的政治能力。[17]根據統計，Sharp的「非暴力行動」方法有198種，在此不便一一列舉詳述之。[18][1]
在論述「平民防衛」時，學者對於游擊戰的運用，則存有不同的觀點。有的人認為游擊戰也是抵禦侵略者的一種防禦能力，其與「平民防衛」所不同的是，游擊戰採用暴力，他們認為游擊戰的暴力對侵略者、屈從暴力者(叛國者或順民)及對敵人使用暴力的直接與間接結果，都有正面效果，如承諾使用暴力就可嚇阻侵略者減少使用暴力；屈從暴力者也會恐懼而不會過於危害他人；增加敵人損害而考慮撤出佔領；游擊戰具有懲罰性的恐怖主義與最後戰略防禦之效果。[19][1]游擊戰的主要目的是迫使敵人在地理上過度延伸其戰線，或過度展開其兵力，去進行犧牲很大而又毫無所獲的搜索與控制作戰。[20]「另類國防委員會」(Alternative
Defense Commission,ADC)就建議將游擊戰與「平民防衛」作為是國家面臨侵略者佔據國土時，所可採取的撤退戰略(fallback
strategies)。[21]Johan
Galtung就將「平民防衛」與游擊戰納入著重社會與政治的各種機構的「社會防禦」，不同於著重保持領土完整與防止入侵的「國境防禦」。[22]Gene
Sharp則是反對將游擊戰與「平民防衛」同時運用，因為不僅會導致非常高的傷亡率，也會徹底破壞非暴力鬥爭的效果。[23]然而，混合暴力與非暴力、軍事與非軍事、社會與國境的防禦政策，是較能損耗敵人資源而分散其軍力的防禦政策。
James Larry Taulbee更進一步指出「平民防衛」對較小的、社會較整合的、無地緣政治重要性的歐洲國家，是較有吸引力的國防選擇，[24]並能使「平民防衛」運用更精確。一九八五年奧地利的國防計劃，重新肯定「平民防衛」是軍事國防力量的一個必要充分部分；一九八六年瑞典國會決議將「平民防衛」納入該國總體國防政策，[25]就是將之具體化。挪威主張「平民防衛」的學者Johan
Jorgen Holst更於1986-1989年間，擔任該國的國防部長。美國民間也於1982年成立「平民防衛協會」(Civilian-Based
Defense Association, CBDA)，並出版「平民防衛季刊」提供相關資訊與促進相關研究。[26]至今，「平民防衛」的構想仍受到學者與民間的重視。拉脫維亞在1989-1991年間的「非暴力抗爭」，抵抗蘇聯入侵，就是「平民防衛」的成功例證。[27][1]
簡言之，「平民防衛」企圖以非傳統與非主流的國防觀，思考現今軍事防禦、對抗的國防政策，而改以另類的非軍事防禦，如社會抵抗與不合作(social
resistance and noncooperation)、「平民防衛」(civilian defense)等非暴力手段的防禦。也強調單方主動(unilateral
initiatives)裁減或廢除軍備，以建立相互信心與安全。這種另類國防觀的目的是要裁武、防制戰爭、防禦性國力、限制損害、和解、協定與民主。[28][1]
肆、與軍事防禦結合的「平民防衛」
學者對於Sharp的「平民防衛」觀點，也有不同的看法，特別是完全放棄軍事防禦的觀點，要以平民防衛取代軍事防禦。[29]有些提倡平民防衛的學者並不贊成混合軍事防禦與平民防衛，因為兩者是以不同的機制運作，這會降低兩者各自的嚇阻效果。[30]「另類安全政策研究會」(Study
Group on Alternative Security Policy,SAS)與Horst Afheldt就強調「平民防衛」應與「非攻擊性國防」配合運用，以強化防禦嚇阻的效果。然而，Sharp則反對「非攻擊性國防」，因為以軍事為基礎的「非攻擊性國防」會升高戰爭的風險、造成人民的重大傷亡，即使戰勝也會對社會、經濟、政治和心理產生長期的影響，包括對社會各種機構的損害和軍事體系擴充的危害。[31]但限於實際利益與安全考量，絕大多數國家仍是不會全面地放棄軍事防禦，這也正是「平民防衛」仍屬另類思考的理由之一。
「非攻擊性國防」也稱為「非挑釁性國防」或「防禦性國防」，首先是由德國學者Horst
Afheldt提出，企圖以取得穩定的(傳統武力)嚇阻而無須依賴核武，因為不獎勵先制防禦(preemptive defense)與軍備競賽，就可獲致穩定的國防態勢。[32]此措施的特性是大量減少對核武的依賴、拒絕採取前置性防禦計劃、強調防禦性的武器科技、強調分散與疏散的防禦、對城市地區採取非軍事抵抗、強調置身於他國爭議之外等。[33]「非攻擊性國防」是強調「反應性的防禦」(reactive
defense)而非採取先制或挑釁的防禦(preemptive or provocative defense)，也就是整體武裝力量有能力擔任令人信任的防禦，但卻不能進行攻擊；並且以國境防禦的地面部隊為主，海空部隊為輔。[34]以防空及反裝甲武器系統、強調防禦工事與反攻擊能力、分散與分佈防禦力量，以減少受攻擊的機會而有效防禦國家安全，許多民間機構就提出各種不同的防禦策略。如德國的「另類安全政策研究會」與一九八○年英國的「另類國防委員會」，「另類安全政策研究會」是設在柏林的國際性組織，其提出的「非攻擊性國防」模式是藉由前置防禦(forward
defense)與國境防禦的結合，並運用經測試可用的科技而進行戰術機動，以低人力與低成本的方式進行防禦，因此其提議戲稱是「蜘蛛網防禦」，即運用機動部隊(蜘蛛)在國境內(蜘蛛網)防禦。就是以配置反坦克及防空武器的後備部隊，在國境內組成固定的蜘蛛網似的「圍堵部隊」，另組成火力增強的機動「快速圍堵部隊」強化各地的「圍堵部隊」，還有由機動與固定部隊組成的「後衛部隊」進行後衛防禦。[35]
「另類安全政策研究會」的「蜘蛛網防禦」、非挑釁的輕兵器突擊隊、前置防禦的阻絕設施與防禦工事、裝甲反擊部隊、支援性砲兵及精巧的通訊，皆是「非攻擊性防禦」的例子。[36]「非攻擊性防禦」也主張藉由雙方某些特定武器數量的減少，甚至對於攻擊性質的武器系統亦減少或削除。[37]如此一來，可以減少其他國家遭到威脅的感覺，軍備競賽也不致發生，先制性的攻擊更少可能發生，國與國之間發生武裝衝突的機會也就大大降低了。
伍、中華民國軍事戰略的演變
中華民國政府在內戰失敗之後，力求建立強大的反攻武力部隊，以創造機會武力反攻大陸。戰略指導方針是以政治為主，以軍事為從；以主義為前鋒，以武力為後盾；以大陸為本戰場，以台海為支戰場。而軍事武力的奏效，必須以大陸革命運動與台海軍事行動，相互配合，雙方策應。[38]但美國並不希望台海發生重大軍事衝突，隨著「中美協防條約」的簽訂之後，以武力反攻大陸的戰略，逐漸成為一種政治口號。但仍採取「以守為攻，能守能攻」為國防戰略，並增強有形、無形戰力，創機反攻大陸。[39]民國60年代末及70年代初期，由於台海政治環境的丕變，特別是中華民國與美國斷絕外交關係，戰略指導改為「攻守一體」、「戰略守勢」、「守勢防衛」；[40]民國80年代則改為「防衛固守、有效嚇阻」，建軍備戰的原則亦朝「備戰而不避戰，能戰而不求戰」、「不挑釁、不迴避」。[41]民國80年代末期起，因「精實案」實施，新一代兵力編成及武器裝備持續獲得更新後，已具「主動」戰略條件，有能力遂行反制作戰，且可獲致一定程度之嚇阻效果，故將原採之「防衛固守、有效嚇阻」戰略構想，調整為「有效嚇阻、防衛固守」，積極規劃及建立「小而精」、「反應快」、「高效率」之現代化部
隊，並建構適當之有效嚇阻武力。[42]
從國防報告書的說明，可以發現「防衛固守、有效嚇阻」與「有效嚇阻、防衛固守」的差異，在於前者是種防禦性防禦或被動防禦，後者則是預防性防禦或主動防禦，但並不具有主動攻擊的性質。然而，並未改變防禦的本質，即是在中共未發動攻擊台灣本島作戰之前，台灣是不會主動攻擊大陸本土。即使是在中共集結部隊於沿海或外島時，中共若未宣戰的話，台灣也不會冒然攻擊大陸本土。
陳水扁總統在總統選舉時即提出「決戰境外」的戰略構想，從守勢防禦調整為攻勢防禦，揚棄灘岸對決的構想，以癱瘓戰取代消耗戰，將敵軍擊毀於境外，摧毀於戰場縱深之後方基地，癱瘓其本土軍事目標。[43]擔任總統之後，則嘗試將此戰略構想融入原有的「防衛固守、有效嚇阻」戰略構想，他提出，依「有效嚇阻、防衛固守」政策，積極籌建「高素質、現代化、專業化」的國防勁旅，並依據「制空、制海、反登陸」作戰程序，與「精準縱身打擊、提昇早期預警、爭取資訊優勢」及「決戰境外」觀念，作為未來建軍備戰的方向。[44]
此新構想引發了爭議，參謀總長湯曜明特別解釋說明，「境外」指的是決戰時空的選擇，其含意有狹義與廣義之分。廣義的境外指的是國境（國家領土所及範圍）之外，狹義的境外是指作戰地境之外。臺海防衛作戰因有海峽屏障，所以要掌握中共三棲武力犯台航渡時機，選擇在台海有利之海、空域，運用國軍三軍聯合戰力，阻殲敵人進犯兵力，使其不能及於本土。他並指出，台澎防衛作戰隨時代變遷，戰略構想由攻勢作戰調整為守勢，由反攻大陸調整為「攻守一體」、「防衛固守、有效嚇阻」，再調為「有效嚇阻、防衛固守」，這些都有「決戰境外」的意涵。自民國六十年代起，國軍對島嶼防衛已採「阻敵於彼岸、擊敵於半渡、毀敵於水際、殲敵於陣地內」的指導，其後歷任總長也強調「殲敵於臺海、空域」及「不將戰爭帶入本土」，可見決戰境外是國軍用兵一貫理念，並非新構思。[45]
不論以往的戰略指導原則，或是「決戰境外」的構想，都是立基於以軍事力量抵抗中共進犯的兵力，運用海空軍力量使戰事能在台海獲致決定性戰果，迫使中共知難而退，進而結束戰事。若是未能如願，則運用陸軍進行最後決戰。似乎是認定了軍事防禦失敗之後，台灣就放棄防禦或是決定臣服投降了。整個戰略是建構在軍事防禦的嚇阻效果，但是若考量到中共軍力素質逐漸超越我國之際，[46]這樣的嚇阻效果是否有效呢？筆者認為中華民國若與中共進行軍事嚇阻能力的對抗，無亦是緣木求魚，但又必須建構具有一定嚇阻力量的軍事防禦力量，以避免戰爭的發生。如何在這股軍事防禦力量中加入平民防衛的力量，則是有助於增強國家整體的防禦力量。
陸、台澎防衛作戰的第二道防線－平民防衛
根據個人觀點，台海防衛作戰的決戰地絕不是「台灣海峽」而是台灣本島，因為「戰略持久、戰術速決」的戰略目標，就在於企圖藉由台海戰事延長，引發美國的軍事介入，避免我國遭受中共全面性的佔領。而且，中共也絕不會以台灣海峽的勝利作為最後的勝利，除非是中華民國政府與人民已經決定無條件投降。否則，防衛作戰的主戰場一定會是在台灣本島。因此，一旦發生台澎地區部分領土暫時被中共佔領時，有組織的「平民防衛」會是支持軍事作戰與爭取國際支援的有利基礎。即使是在決戰境外的構想下，對大陸發動主動攻擊，中共仍會以攻擊台灣本島作為決戰主戰場。
根據「國軍聯合作戰要綱」，台澎防衛作戰具有被動(應戰)性、獨立(作戰)性、整體(總體戰力)性及速決(殲敵)性等特性，需要依據戰略構想，對預想戰場先期完成戰備工事、阻絕設施、物質屯儲、交通通信，及戰爭面之確保與運用等整備，俾利我戰力之發揮，並妨害敵戰力之發揮。
在目前，我國仍以維持台海兩岸現狀為主要的戰略目標，「防衛固守、有效嚇阻」或「有效嚇阻、防衛固守」的「非挑釁性防禦」仍是國家軍事戰略的核心。
整個戰略考量是國軍已喪失制海權與制空權，中共的海空軍也已無力對台灣本島進行大規模的海上及空中的襲擊，因為在中共出兵台灣本島之前，雙方海空軍已經進行激烈的海戰與空戰，雖說我國海空軍損失慘重，但中共海空軍亦無力發起另一波全面攻擊，陸戰遂成為決戰的關鍵。也就是說陳水扁總統所言的，「台澎防衛作戰若海、空軍無法獲得決定性戰果時，地面部隊即是確保國家生存的最後決勝戰力。」[47]所以，台灣海峽並不一定是我防衛作戰的最後決戰場，台灣本島才是主戰場、最後的決戰場。在中共第一波攻擊中，獲得保存的三軍戰力，特別是陸軍部隊戰力成為防衛作戰的軍事防禦主力。
在台灣作為主戰場的經營考量下，外離島會是基於戰略需要而允許被中共暫時佔領，而不會從台灣本島支援，進行增援、應援及規復作戰。在台灣本島則採取「蜘蛛網防禦」，運用機動部隊(裝甲旅、裝步旅)在本島內各戍守防衛區防禦，負責打擊任務。以配置反坦克、反飛彈及防空武器的後備部隊，在本島組成固定的蜘蛛網(戍守防衛區)似的「圍堵部隊」(步兵旅)，負責守備任務；另組成火力增強的機動「快速圍堵部隊」(即是快速打擊部隊)強化各地的「圍堵部隊」，還有由機動與固定部隊組成的「後衛部隊」（摩步旅）進行後衛防禦。
在國際上，我國戰略並以區域安全的利益為依據，運用國際宣傳、國際友人及友邦的影響力，爭取東南亞國家的支持，並對美國等西方民主國家，製造政治上、心理上及道義上的衝擊，特別是該國新聞媒體與人民，使之難以接受中華民國民主政治遭受武力侵略。在外離島地區遭受佔領之後，當地居民就以「平民防衛」的非軍事抵抗，使用非暴力、不服從、抵制措施，引起國際關注與本島人民同仇敵愾。若是本島在相當期間內，未能「防衛固守」而遭到部份佔領或乃至全面佔領，「平民防衛」的行動計劃就全面實施。因為以軍隊為主的軍事防禦已經失敗，殘餘的軍隊則是轉進入鄰近山區，準備進行游擊戰，結合區域內的平民防衛組織，對敵進行反抗統治的軍民聯戰。
唯有以「平民防衛」造成中共無法完全有效控制與統治台灣本島，整個戰爭也就並未完全結束，中共勢必投入更大規模的兵力。戰事持續拖延，東亞地區與東南亞地區國家不免連帶產生安全考量，擔心中共的戰爭企圖所在，恐懼中國(共)威脅到整體區域安全。
如此一來，整個防衛作戰的「戰略持久」之目標就較易達成，因為所謂「戰略持久」的意義，就在於引起國際強國(主要是美國)的介入，以確保我國安全不致遭到全面破壞。當然，美國是否軍事介入，則是其主觀考量，但在台海兩岸戰事漫延的情況下，美國是無法旁觀的。當然，美國並不必然採取軍事干預方式，可以採用經濟制裁、外交壓力或調停方式，促使中共放棄統治台灣或允許台灣自治。因此，軍事防禦是我國防衛中共侵略的第一道防線，「平民防衛」則是第二道防線，前者為主，後者為輔，相輔相成。在思考台海防衛作戰戰略時，不應只偏重於第一道的主防線，第二道輔助防線也是應該加強，才能強化「防衛固守」。從事軍事防禦與平民防衛結合的「全民防衛」的「守勢嚇阻」戰略，確保台海現狀的和平發展。但更重要的是，在軍事防禦失效之後，中共佔領台灣本島之時，要有運用平民防衛的非暴力、不合作的反抗措施計畫，以增強嚇阻中共入侵的力量。
柒、結論：建議與省思
在「有效嚇阻、防衛固守」的戰略構想下，為增強平民防衛的作用，本文提出幾項建議如下：
一、 加強「平民防衛」的宣導：
當前在推動全民國防之際，可依據國防法第二十九條規定，規劃「平民防衛」的教育計畫，以國防教育方式讓全民理解「平民防衛」的本質、基本原理、目的與運作方法，特別是人民依賴自己(self-reliance)的教育，[48]以促進全民對「平民防衛」的國防政策有所理解，進而增強全民採用「平民防衛」的意願。在此當中，就必須繼續努力改善社會發展與國家安全，凝聚全民愛國意志，使全民願意防禦外來侵略。「平民防衛」的防禦遠比軍事防禦，更需要人民的支持。若是能夠學習中共制訂施行「國防教育法」，將更有助於宣導平民防衛的理念。
目前坊間有關平民防衛的著作不多，出版平民防衛相關著作與刊物，也是宣導的方式之一，特別是需要出版適合於一般大眾閱讀的刊物，以此普及平民防衛的理念。
成立研究學會與學術研討會則是有助於鼓勵學者進行研討平民防衛，並使學者能統合在一起累積研究能量，發揮集體知識力量，藉由社會演講、大眾傳播媒體，向社會大眾與政府部門宣導平民防衛構想。
二、 加強「平民防衛」政策的研究：
「平民防衛」的戰略構想必須依據各國戰略情勢、安全處境與資源，配合著相關的可行政策，才有可能創造出以「平民防衛」為核心，軍事防禦為輔的國防。即使，在軍事防禦為主導的我國，「平民防衛」的觀念與政策，仍是可以發揮極大的嚇阻敵人之效用。
若從政府的角度來看，國防部會是負責此構想研究的機關，如Theodor Ebert所言，在平民防衛概念下，國防部變成社會內各種反抗團體的全面協調體(an overall coordinating body)，參謀本部則是演變成由各部會代表、政黨代表與政治組織代表，以及社會學專家、國家經濟專家、心理學專家與政治理論專家所組成的「智慧信託公司」(Brains Trust)，提供建議與準備詳細的防禦計劃。[49]
特別是國防部全民防衛動員準備綜合作業室，以及將要成立的後備事務司及後備司令部，應加強推展軍事防禦(「非挑釁性防禦」)與「平民防衛」之間關係的基礎性與應用性之研究，如台海防衛作戰計劃中，軍事作戰與「平民防衛」的協調，以及和平時期推廣「平民防衛」的準備業務；其次，委託國內外學者進行研究，並邀請國外(特別是北歐國家與波羅的海三小國)實行「平民防衛」的國家之官員與學者，提供諮詢意見與專業建議。國內缺乏熟悉此領域的學者與專家，亟需參考外國經驗，以訂定出我國的「平民防衛」的具體行動計劃，作為全國人民、政府與民間機構、個人的行動指導。
若是從民間的角度而言，當前只有林哲夫博士獨自推動平民防衛的構想，難免有人單力薄之憾。在其立法委員任內，曾積極鼓吹平民防衛；即使卸任後，仍組織「台灣國家和平安全研究協會」，繼續推動平民防衛的觀念與戰略。然而由於國內習於傳統的國防思維，以及受限於人力、財力等因素，平民防衛仍屬於啟迪觀念的階段。就林博士的背景而言，若能結合執政黨(民進黨)的政策委員會，加強平民防衛的研究，而藉由黨政關係影響實際政策，將有助於推動平民防衛的戰略思維。
三、強化民防體系的平民防衛功能
台灣地區現有由內政部主管的民防組織體系，如民防指揮管制中心、民防任務隊及民防團與防護團，是建立平民防衛團體的基礎，藉由導入平民防衛的非暴力方法，使兩者能相互配合，依防衛作戰的階段而模擬「平民防衛」的「非暴力抵抗行動」之運作策略。整個「民防法」草案中，仍是單純以防空救災救護，動員支援軍事任務為考量，缺乏防衛作戰的考量。在經營台灣主戰場的考量下，「民防法」應增加平民防衛作戰的計畫，在民防演習中，也應加入平民防衛的演習，而不應只是以防空救災為重點。
四、「平民防衛」課程納入軍事教育
「平民防衛」不同於傳統軍事防禦，也不是單純的「民防」(civil
defense)，「民防」強調的是救災、地方治安、防護空襲、支援軍事勤務；「平民防衛」則重視對外來侵略者進行非暴力行動的不合作運動。目前，國軍軍事專業教育課程中，深造教育與戰略教育宜納入相關課程，以利軍事專業人員能作為我國推動「平民防衛」的基礎。然後，再逐漸擴展到「民防體系」與「動員體系」，使整個防衛動員準備機制，能有平民防衛的理念與作為。更重要的是行政部門高階文職人員在公務人員訓練時，也應使其能理解「平民防衛」的基本原理與作法，而能共同發展出相關的配合政策與行動計劃。
此外，目前立法院審議中的「全民防衛動員準備法」，仍是以動員為主，應結合平民防衛的構想，並以全民聯戰作為功能的展現，推動「平民防衛」。
五、制定「平民防衛」行動綱領，逐步發展出適合我國的「守勢嚇阻」戰略
雖然，「平民防衛」的防禦國防觀是不同於傳統的軍事防禦，但「平民防衛」仍是其必要的補充。而且，民間力量投注於國防，也不應僅限於人力與物力的動員，或是救災與治安，而應積極展現全民反抗侵略的決心與意志，發揮「全民皆兵」的嚇阻效果。「平民防衛」納入軍事防禦就是在向侵略者展現全民的決心與意志，讓侵略者認知或考慮到佔領一塊它所無法統治的土地，會是危及其政權穩定與持續的隱形炸彈，因而審慎而不致輕起戰端，這才是「守勢嚇阻」的最終目的。
然而，本文在論述過程中，筆者隱藏了一項非常重要且必須論述的議題，就是台灣是否具備實施平民防衛所需的條件？April
Carter 曾指出，成功的平民防衛所需的政治條件與社會條件，包括被反對的政權性質、社會同質性(如族裔、宗教、階級)、政治經驗、經濟權力及政治權力分權化、個人自由、非暴力的社會。[50]
以台灣目前的社會、政治、經濟條件，以及歷史文化等因素考量，另類國防思考的平民防衛戰略，的確是很難推動平民防衛的戰略構想。台灣社會雖無尖銳的宗教、階級、族裔與種族的分裂，但是由於面對中國大陸的中共敵人威脅，致使社會內部的統獨爭論轉化成族裔對立或省籍對立，產生內部忠誠與凝聚力的問題。加諸政治上政黨與政治人物的競爭，不免以地域動員或族裔動員，而產生內部敵人或出賣台灣的質疑，徒增人民之間的猜疑。此外，政府體制習於中央集權，地方缺乏自治能力，難以自行運作平民防衛戰略。以台灣經濟產業結構而言，如何決定何種產業停止生產？產業主是否會同意？畢竟動員生產不同於停產。就台灣歷史而言，反抗外來統治者的史例中，以日本殖民統治為例，雖有反對統治政權統治措施之反抗活動，但仍是局部的反抗活動，如城市知識份子或農村農民，整體而言，並不是以推翻統治政權為目的。甚至，早期的移民械鬥歷史，呈現出台灣人民之間的衝突。就台灣文化而言，亦缺乏平民防衛的元素，如宗教教義、歷史典故、英雄人物、傳統教育等，就以勞工罷工或遊行示威為例，多是以暴力方式進行，少有非暴力方式，造成人民認為必須以暴力方式進行才能引起注意與處理。因此，推動平民防衛需要長時期的啟蒙與教導台灣人民，理解平民防衛的效益而有自信，逐漸培育所需的條件，促成平民防衛成為我國國防政策的一環，而造就全民國防的國家目標。
論文評論人
台灣綜合研究院戰略與國際研究所研究員 劉湘濱：
在提出我個人看法前，我先對我個人對整個概念做一個報告，這樣才比較清楚。記得林哲夫林教授在96年左右帶立陶宛很高階的代表團到台灣訪問，那時我還是戰略研究所所長，是我個人第一次接觸群眾性防衛。林教授走了以後，我們所為了這個案子特別開了幾次研討會，我們內部希望把這事搞清楚，我把我們的結論做一個報告，這個報告也呼應了剛才林正義林所長所講的，所謂的群眾性防衛在我們國內並不是沒有這種觀念，舉例來說，所謂CBD，在我們看來就是全民國防，也就是全民防衛中的一部份，在全民國防中比較積極的，就是我們的後備軍人、後備部隊，而平民防衛就是比較消極的一個部份，我們把它定位在輔助性的做法，不把它當做目前台澎作戰主要的手段，我們把它當做一個必要而是輔助的手段，也就是在全民國防中屬於必較消極的一部份。至於在思想觀念與方法來講，我們有的是比較類似政治作戰的六大戰略，裡面有一個是群眾戰，群眾戰裡也有消極與積極，我們這裡所談的平民防衛，根據作者莫教授所寫的也是群眾戰裡必較消極的部份，所以在當時我們把CBD定位成這樣一個位置，根據這一個辦法，從剛剛莫教授的報告可以發現，CBD剛開始完全強調非暴力，慢慢的就會包含一部份軍事手段，所謂防衛性的軍事，這顯示了理想與現實的問題，理想上我們希望和平，尤其林理事長推動和平讓我印象非常深刻，我們大家都希望和平，也許各位認為我有軍事的背景，很多人認為軍人好戰，其實若各位有機會接觸到世界各國軍人時，你會發現軍人是所有人裡面最注重和平、最愛好和平的，因為要打仗是我們去打，是軍人去打，各位注意像美國有一個唯一召集世界各國高級軍官的戰爭學院，它進大門口有一個標示，寫的校訓是：我們不教你如何贏得戰爭，我們教你如何防止戰爭。
為了和平，有時戰爭只是一個手段，今天我們到底要不要用暴力，在理想上我們當然希望以和平手段來解決，但是從剛才莫教授的文章裡面，我們可以發現一個現像跟Gene Sharp教授是一樣的，雖然理想上我們想以和平非暴力的手段解決侵略的問題，解決防禦的問題，但現實上有一部份的衝突我們做不到，舉例來說，在莫教授第114頁有提到，平民防衛的目的，根據Sharp教授的定義是要以非暴力的方法來防止攻擊者，不管是國內或國外，但在第114頁到115頁這中間，提到很多方法，我們要採取很多手段，比如我們要做暗中破壞性的活動，各位想想看，要破壞，最有效的破壞當然是愈暴力愈有破壞性，若做破壞性的活動，卻不用極端的暴力，那效果會很差的。第二個，我們要破壞敵人的軍事設施，若我們破壞敵人一般性的設施，那比較不需要專業性，比較不需要極度的暴力，要破壞敵人軍事設施當然也需要暴力，然後這裡面有一句話強調，「在不得已時要動員其他外來的軍隊來反對我們的敵人」，這個在現實上是有困難的，我舉個例，今天你自己的國家受到人家的侵略，結果你說你要採取和平非暴力的手段來防衛，而要別的國家的軍隊來反對入侵者，這在現實的時勢上會有困難，若自己不採取軍事措施，然後說我愛好和平，我不願意作戰，請別的國家來替我們把敵人趕出去，我想這在現實上是有困難的。
我今天所講的只是反應一個現實，就是說CBD它很重要，是全民國防一個輔助的部份，但我們希望不要因望過度重視所謂非暴力，過度重視平民防衛，把它從一個輔助性的地位變成一個主要的手段，現實與理想中間會有差別。我們可以這樣，在一個圓裡面，我們非暴力的平民防衛也許只有1/4，可以把它擴大到1/3、1/2，但是不是變成主流，在現實上是要考量的。這是我第一個看法。第二個，也是針對這個，我們假設我們是要以非暴力的方法來防止敵人的入侵，但是我們又提到二個觀念，我們要全民皆兵，我們要平民防衛，又要全民皆兵，那不就是把全民都變成了兵，就與我們非暴力的構想都有出入，這在第123頁第五段裡提到，「我們要用全民皆兵的方式來達到嚇阻的效果」，這又出現了一個問題，就是嚇阻的問題，所謂的嚇阻就是讓敵人不要去做什麼事，或不敢去做什麼事，但至少要有一個先決條件，就是若你做下去，會有我不願意承受的後果，所以我不願意去做，這是嚇阻的效果，但若我今天用暴力的，是不是有這個效果，我不敢說，也許要看對象，事實上我知道我們對面的中共他是不在乎的。你說你今天如果要攻擊我，我就要怎樣怎樣，或我要全民不合作，我當然不會合作，全世界沒有任何一個國家要侵略別的國家的時候他還要先考慮到你的人民在我入侵後會不會跟我合作，我相沒有人會考慮的，今天人民在你入侵後會不會做消極抵抗或積極抵抗，這幾乎不是入侵者入侵與否主要考慮的因素，當然在事後也許會嚐到阨阻，舉例講，很多國家在入侵到別的國家以後，當地的游擊隊、平民不斷的反抗，全民的反抗會使他嚐到惡果，甚至退出去，但這不會在事先對他產生嚇阻的效果，嚇阻還是要有手段、要有條件，舉例來講，也回應莫教授所談到，目前台灣的狀況，在軍事上要有嚇阻的能力是不可能的，這要怎樣去做，有許多不同的看法，因為現在的戰爭是一個科技的戰爭，如果我們在某一點，我們一再強調，我們不要花很多錢去買很多裝備，我們可以有一項關鍵性的武器，有那個武器，例如說二次大戰如果有一顆原子彈，我想二次大戰早就結束，我們有沒有嚇阻的能力要根據我們的條件與手段。
最後，我個人非常支持非暴力與全民化的全民國防，CBD也是全民國防的一部份，也希望大家能夠真正的支持國防，因為它裡面包括了政經軍心以及軍民之間的合作，所以我本人也希望藉這一個研討會使我們CBD、全民國防概念更清楚，大家更能支持，謝謝！
本文部分文字曾以「從『平民防衛』的國防觀論述中華民國的軍事戰略」為題,發表於戰略與國際研究,第一卷,第二期,民國88年4月,頁110-124,今經修訂為此題目發表,特別感謝林哲夫博士提供資料,以及段復初博士對本文初稿的剴切指正.
[1] 關於Civilian-Based Defense的譯名,就意義而言，似乎譯為「以平民為基礎的防衛」較為妥當,它是對比於「以軍人(事)為基礎的防衛」(Military-Based Defense),但為行文與配合論述,簡譯為「平民防衛」.此外,李方所譯的「群眾防衛」亦未採用,因為就中文而言,群眾一詞似指一群沒有組織的人.
[2]Bjorn Moller, "Preface: Why Alternative？,"Dictionary of Alternative Defense (Boulder: Lynne Rienner Publishers,Inc.,1995),p.x.
[3] 國防部「國防報告書」編篡小組, 中華民國八十五年國防報告書(台北市：黎明文化公司,民國85年),頁61.
[4] 國防部「國防報告書」編篡小組, 中華民國八十七年國防報告書(台北市：黎明文化公司,民國87年),頁49-50.
[5] 國防部「國防報告書」編篡小組, 中華民國八十九年國防報告書(台北市：國防部,民國89年),頁60-61.
[6] 國防部「國防報告書」編篡小組, 中華民國八十九年國防報告書(台北市：國防部,民國89年),頁72.
[7] 國防部「國防報告書」編篡小組, 中華民國八十二~八十三年國防報告書(台北市：黎明文化事業公司,民國83年),頁70-71.
[8] 國防部「國防報告書」編篡小組, 中華民國八十九年國防報告書(台北市：國防部,民國89年),頁73.
[9] 王曾惠,唐吉軻德式的戰略：從有效嚇阻到全民國防,國防政策評論,第一卷,第二期,民國八十九/九十年冬季,頁138.
[10] Harry B. Hollins, Averill L. Powers,and Mark Sommer, The Conquest of War : Alternative Strategies for Global Security(Boulder: Westview Press,1989),p.89.
[11] Gene Sharp,"Civilian-based Defense",in Ervin Laszlo and Jong Youl Yoo,eds., World Encyclopedia of Peace(New York:Pergamon Press,1989),p.132.
[12] Adam Roberts, “Civilian Defense and the Inhibition of Violence,” Philosophy East and West: A Quarterly of Asian and Comparative Thought, Vol.19, No.2(April 1969),p.182.
[13] bid.,p.133.
[14] Gene Sharp(李方譯),Civilian-Based Defense:A Post-Military Weapons System,群眾性防衛: 一種超軍事的武器系統(台北:前衛出版社1994).
[15] 學者的研究途徑有五種: 和平主義論者、結構、實用、戰略與政治等,參閱Bjorn Moller,"Civilian-Based Defense," Dictionary of Alternative Defense(Boulder:Lynne Rienner Publishers,Inc.,1995),pp.79-80.
[16] Gene Sharp(李方譯), 前引書, 頁203-205.
[17] Anders Boserup and Andrew Mack,War Without Weapons: Non-Violence in National Defense(New York:Schocken Books,1975),pp.37-54.
[18] Gene Sharp, "The Methods of Nonviolent Action," URL>http//www.peacemagazine.org/198.htm
[19] Anders Boserup and Andrew Mack, War Without Weapons, pp.69-72.
[20] Ibid.,p.77.
[21] Bjorn Moller, “ADC,” op.cit.,p.2.
[22] 轉引自Anders Boserup and Andrew Mack, War Without Weapons,p.72.
[23] Gene Sharp(李方譯), 前引書, 頁192.
[24] James Larry Taulbee, “Unconventional Defense: Is Civilian-Based Defense an Alternative to War or Surrender?,” Conflict, Vol.9, No.3 (Summer 1989),pp.77-88.
[25] Gene Sharp(李方譯), 前引書, 頁186-187.
[26] Civilian-Based Defense Association, URL>http://www.igc.apc.org/cbda/index.html
[27] Oligerts Eglitis(林哲夫譯), Nonviolent Action in the Liberation of Latvia(拉脫維亞的非暴力抗爭),(台北市：前衛出版社,民國86年).
[28] Bjorn Moller, “Preface,” op.cit.,pp.xxi-xxvii.
[29] 但Sharp並不是主張解除武裝,放棄防禦能力,而是放棄軍事防禦能力.他所要提出的是改變「武裝」類型,從依靠軍隊與暴力武器的類型,改變為依靠全民與非暴力「武器」(心理、社會、經濟和政治), 他稱之為「超軍事武裝化」 Gene Sharp(李方譯),前引書,頁178-185.Gene Sharp, Social Power and Political Freedom (Boston: Porter Sargent Publishers,Inc.,1980),pp.233-234.
[30] Anders Boserup and Andrew Mack, War Without Weapons, pp.140-147; Alun Gwynne Jones, “Forms of Military Attack,” in Adam Roberts, ed. Civilian Resistance As a National Defense: Non-violent Action against Aggression (Harrisburg, Pa.: Stackpole Books, 1968),p.30.
[31] Gene Sharp（李方譯）,前引書,頁3-5.
[32] Bjorn Moller, "Afheldt, Horst"op.cit.,pp.5-6.
[33] Harry B. Hollins,Averill L. Powers,and Mark Sommer, The Conquest of War : Alternative Strategies for Global Security(Boulder: Westview Press,1989),pp.82-83.
[34] Bjorn Moller, “Nonoffensive Defense,” op.cit.,pp.242-243.
[35] Bjorn Moller, “SAS,” op.cit.,pp.286-288.
[36] Thomas F. Lynch, III, “The Military and Alternative Security: New “Missions” for Stable Conventional Security,” in Burn H. Weston, ed., Alternative Security: Living Without Nuclear Deterrence (Boulder: Westview Press,1990),pp.13-14.
[37] Ibid.,pp.28-30.
[38] 蔣中正,「蔣總統四十八年元旦文告」,中國國民黨中央黨史委員會編,先總統 蔣公思想言論總集,第33卷,頁95.
[39] 蔣經國,「增強有形無形戰力創機反攻大陸」,蔣經國先生全集編輯委員會, 蔣經國先生全集(台北市：行政院新聞局,民國80年),頁111.
[40] 國防部「國防報告書」編篡小組, 中華民國八十二—八十三年國防報告書(台北市：黎明文化公司,民國83年),頁73.
[41] 國防部「國防報告書」編篡小組, 中華民國八十五年國防報告書(台北市：黎明文化公司,民國85年),頁62-63.
[42] 國防部「國防報告書」編篡小組, 中華民國八十九年國防報告書(台北市：國防部,民國89年),頁64.
[43] 陳水扁總統競選指揮中心國家藍圖委員會,國防政策白皮書(台北市：著者出版民國89年),頁75-77.
[44] 陳總統演講全文,參閱總統府網站URL>http://www.oop.gov.tw/php-bin/docset/showspeak.php4
[45] 湯總長記者會問答全文,參閱URL>http://www.home.kimo.com.tw/dennyssa/NDC-report.htm
[46] 根據美國國防部、智庫及學者分析指出,中華民國現有軍事優勢將於五至十年內喪失,參閱Department of Defense, Report to Congress, Pursuant to the F2000 National Defense Authorization Act, URL>http://www.defenselink.mil/news/Jun2000/china06222000.htm; David A. Shlapak, David T. Orletsky, and Barry A. Wilson, Dire Strait? Military Aspects of the China-Taiwan Confrontation and Options for U. S. Policy (Santa Mornica: Rand Corporation,2000); David Shambaugh, “Matter of Time: Taiwan’s Eroding Military Advantage,” The Washington Quarterly, Vol.23, No.2 (Spring 2000),pp.119-133.
[47] 陳水扁總統致詞全文,參閱總統府網站URL>http://www.oop.gov.tw/1_president/sub-03sp/890704-1.html
[48] Gene Sharp十分強調人民依賴自己的教育,教導人民不要依賴國家機制而喪失個人的政治自由,藉以運用非暴力方式制裁極權政府.參閱Gene Sharp, Social Power and Political Freedom,pp.309-378.
[49] Theodor Ebert, “Preparations for Civilian Defence,” in T. K.Mahadevan, Adam Roberts and Gene Sharp, eds., Civilian Defence: An Introduction (Delhi: Kapur Printing Press,1967),p.153.
[50] April Carter, “Political Conditions for Civilian Defence,” in Alun Gwynne Jones, “Forms of Military Attack,” in Adam Roberts, ed. Civilian Resistance As a National Defense: Non-violent Action against Aggression (Harrisburg, Pa.: Stackpole Books, 1968), pp.275-288