PROYECTO
DE LEY 024/04/S
EXPOSICION
DE MOTIVOS
La
salud es uno de los parámetros fundamentales para establecer el desarrollo
humano de los pueblos y determina las realizaciones que todo gobierno debe
implementar como compromiso con su comunidad. Para que la salud pueda ser real,
es necesario que participen diferentes sectores sociales que funcionando
armónicamente logren obtener el máximo nivel esperado en la promoción, la
prevención de las enfermedades, el diagnóstico, el tratamiento y la
rehabilitación de síntomas y secuelas que las patologías puedan ocasionar;
siendo aquí donde la atención en salud y completa su razón de ser.
Debido
al desarrollo cada vez mayor del conocimiento en las ciencias relacionadas con
la medicina, el acto médico puede considerarse como la aplicación creciente de
conocimientos, tecnología y métodos científicos de áreas complementarias que
van de lo general a lo especializado. Para responder a estos grandes cambios
científicos y tecnológicos, se debe aumentar la producción del conocimiento, la
creación de grupos de excelencia en investigación, organizar un adecuado
entorno político y social para establecer y evaluar continuamente en la
práctica, la aplicación de estos conocimientos en un marco ético, científico,
jurídico y social, y disponer de esta forma de un recurso humano altamente
calificado y de excelentes calidades humanas.
En
1991 Colombia enfrentó la promulgación de su nueva Constitución Política. Con
ella se daría inicio a una serie de reformas sociales, económicas y políticas
que, en el caso de los sectores salud y educación, se vieron plasmadas en las
Leyes 100 de 1993 y 30 de 1992, respectivamente.
En
el caso de salud,
Se
pasaba de un esquema de subsidios a la oferta a uno más eficiente de subsidios
a la demanda. Las instituciones recibirían los recursos financieros según la
venta de servicios que lograran entre sus comunidades. Los recursos financieros
del sistema se manejarían mediante encargo fiduciario a través de cuatro cuentas
encargadas de realizar el proceso de redistribución entre las entidades
aseguradoras de la población, esquema redistributivo
y solidario por el cual Colombia se hizo merecedor en el año
El
Plan de Beneficios sería el paquete de intervenciones en promoción, prevención
y tratamiento compuestos por el Plan Obligatorio de Salud y el Plan de Atención
Básico. Los servicios serían prestados a través de las Instituciones
Prestadoras de Servicios, contratadas por las Entidades Promotoras de Salud,
encargadas de administrar los recursos del aseguramiento. Adicionalmente se
sumaba al Sistema de Salud lo correspondiente a Riesgos Profesionales y Salud
Ocupacional, ítem que hasta el momento había sido manejado marginalmente por el
Sistema.
Otro
hecho paralelo al naciente Sistema de Seguridad Social en Salud, tuvo que ver
con la promulgación en el sector de la educación, de
Con
todo este nuevo esquema, resultaba evidente que había necesidad de estudiar qué
ocurría con lo que sería el motor de la nueva reforma, el Recurso Humano de
A
finales de 1994, al año de promulgarse
El
denominado "Proyecto Harvard" dio lugar a
lo que después sería el Programa de Apoyo a
Los
análisis realizados por el grupo de investigadores de
Una
vez conformado el Programa de Apoyo a
·
·
· Estudio de
oferta y demanda de Recursos Humanos en Salud, Facultad de Salud Pública de
·
·
· Plan de Largo
Plazo para el Desarrollo y Fortalecimiento de los Recursos Humanos, unión
temporal conformada por Cendex de
·
·
· Modernización
de
·
·
· Sistema de
Acreditación de Instituciones Educativas en Salud, unión temporal conformada
por Ascofame, Assalud, CES
(Facultad de Medicina), Asociación Internacional de Programas Universitarios en
Administración de Salud, Aupha.
Los
dos primeros se focalizaron sobre aspectos de planificación y gestión del
personal de salud, el tercero sobre elementos cualitativos de los programas de
educación en pregrado, posgrado,
educación continua y edu cación
no formal. El cuarto abordó el establecimiento de un modelo de acreditación de
programas educativos en salud. Se ejecutaron entre febrero de 2000 y junio de
2002. Los hallazgos, que se resumen a continuación, se agrupan en cuatro áreas
problemáticas: a) Modulación, articulación y regulación; b) La planificación
del recurso humano; c) La gestión del recurso humano y d) formación del
personal de salud.
- Modulación, articulación y regulación: Poca o
ninguna articulación intersectorial; divorcio marcado entre formación y
trabajo; débil integralidad en la información que
poseen los diferentes actores y falta de análisis de la misma; asimetría de
información entre los diferentes actores relacionados con los recursos humanos;
falta de articulación y concertación para el desarrollo de políticas
encaminadas al desarrollo y regulación del recurso humano; exceso,
inconsistencia, contradicción, obsolescencia y/o superposición de normas y un
incipiente mecanismo de inspección, vigilancia y control.
- Planificación: Ausencia de planeación por
inexistencia de un organismo de conducción; escasa planeación de los actores de
los mercados educativo, laboral y de servicios; falta de coherencia entre el
nuevo rol del Estado y el nuevo Sistema General de Seguridad Social en Salud
(SGSSS). Todo lo anterior ocasionado por una mala distribución geográfica tanto
por disciplina como por categoría del personal de salud.
- Gestión: Distorsión de roles del Recurso Humano en
Salud por las nuevas funciones originadas en el SGSSS lo que ha ocasionado
errores en la producción y una baja productividad. También se muestran cambios
en la vida laboral con tercerización,
flexibilización, disminución salarial, aumento del desempleo y una deserción
del personal del sector salud.
- Formación: Incoherencia entre el perfil formado y
las necesidades de la población; divorcio entre formación y trabajo que ha
conducido a la falta de pertinencia de contenidos y distorsión de la oferta
educativa. Se observa la carencia en la investigación, el énfasis en la
instrucción, la ausencia de la educación continua y de las políticas de
reentrenamiento.
Adicionalmente
se muestra la no existencia de una planificación de la oferta educativa y la
ineficiencia del Estado para inspeccionar, vigilar y controlar, lo cual ha
ocasionado un crecimiento acelerado de la misma con una tendencia desmedida a
la especialización. La falta de estándares para evaluar la calidad de las
instituciones de docencia-servicio, se suma a la incipiente cultura de la
calidad, donde solo 9.9% de los programas se encuentran acreditados. Esto es
indicativo del deterioro de la educación en salud.
Con
estos hallazgos se hicieron las siguientes recomendaciones:
Sobre
disponibilidad y distribución de las diferentes categorías y profesiones en el
ámbito nacional, mediante un modelo dinámico de información, se mantendrían
actualizados los registros y datos de la información correspondiente. De igual
forma se propone el otorgamiento de incentivos para la redistribución
geográfica de los recursos humanos existentes y recomendaciones para la
planeación del Recurso Humano en Salud. (Proyecto de oferta y demanda).
Sobre
actividades que realizan los diferentes grupos de profesionales, con base en el
análisis funcional de tareas, las propuestas y recomendaciones se orientan a
profundizar en la definición de competencias, como base de la reasignación de
funciones y como referencia para los programas de formación de las diferentes
categorías de personal. Se analizan los mercados laboral, de servicios y educativo,
para plantear intervenciones sobre ellos en una visión de escenarios
proyectados a 20 años (Proyecto Plan de Largo Plazo).
Sobre
las características cualitativas de los programas de educación, capacitación y
entrenamiento, de las diferentes categorías de profesionales, técnicos y
auxiliares que trabajan en el sistema de servicios de salud, las conclusiones y
recomendaciones se consolidan en el Plan para
Con
el fin de incentivar la calidad en la formación del personal de salud, el
Proyecto de "Apoyo a la acreditación de las instituciones de educación y
entrenamiento en salud" diseñó un modelo especializado de acreditación
para las áreas de la salud coordinado con el Modelo de Acreditación propuesto
por el Consejo Nacional de Acreditación, y un sistema de información para los
posibles aspirantes a la educación superior en el área de la salud.
Los
hallazgos, las conclusiones y las recomendaciones generadas por estos cuatro
proyectos, constituyen un acervo de información relevante sobre diferentes
aspectos de la situación actual de recursos humanos en salud y sobre
proyecciones y propuestas de desarrollo, en las esferas educativa y laboral. En
conjunto, y sumados a eventos recientes macroeconómicos, los resultados de
estos estudios conforman una plataforma de información que permitirá adoptar
líneas innovadoras de política en materia de formación de personal y de
revisión y ajuste de sus funciones para una mejor utilización de recursos en el
SGSSS.
Proyecto
de Ley de Recursos Humanos
Con
todo el andamiaje anterior, se desarrolla el Proyecto de Ley de Recursos
Humanos, el cual comienza por definir qué se entiende por recursos humanos para
la salud en Colombia y las características que debe reunir para prestar un
servicio idóneo dentro de la comunidad, que permita cumplir con los principios
y enunciados de
El
Estado, como responsable de la salud de la población, debe garantizar que
exista calidad en los programas de formación en salud y en sus escenarios de
práctica, lo cual se traducirá en la calidad del recurso humano formado. Para
tal efecto, es indispensable la articulación de los sectores de la salud y la
educación, frente a lo cual se establecen los mecanismos de interacción entre
los ministerios correspondientes. De igual forma, consciente de los cambios
científicos y tecnológicos que se llevan a cabo dentro de las profesiones de la
salud y teniendo en cuenta el recambio en conocimientos, establece mediante
observación y comprobación, los vacíos en conocimiento y por consiguiente, los
requisitos de educación continua que necesita el país y la forma en la cual el
recurso humano responderá ante tales cambios.
Concientes
de que la atención en salud en zonas aisladas del país recae en un 65% en
recurso humano auxiliar y que por medio del análisis funcional de tareas, este
es un recurso que cada vez se ve más enfrentado a realizar mayores actividades,
la educación no formal no puede seguir girando cual rueda suelta dentro del
sistema de formación del recurso humano. Por esta razón se diseñan los
mecanismos para la creación y vigilancia de los programas de Educación No
Formal en condiciones similares a los programas de educación formal.
Conocidas
las cifras sobre el crecimiento de la oferta educativa y lo que ha generado
dentro del sect or salud,
el Estado debe intervenir el mercado con la finalidad de garantizar que el
recurso humano formado responda a una necesidad y pueda ejercer aquella
profesión u oficio en la cual se ha capacitado, ya sea de manera independiente
o como empleado de alguna institución. De tal forma, el Estado controlará la
cantidad de programas, su proporcionalidad y pertinencia de los mismos frente a
los nuevos contextos en los cuales se desenvuelva la salud, ya no solo en un
ambiente nacional sino en un mercado que trascienda las fronteras.
Uno
de los problemas serios en la realización del estudio de recursos humanos fue
la consecución de información sobre el recurso existente. Para evitar tal
problema se establece el registro único nacional del Recurso Humano que
permitirá mantener actualizadas las cifras sobre su cantidad, ubicación y área
de desempeño.
Con
la apertura económica global y la entrada en vigencia de los tratados de libre
comercio, el Estado debe establecer mecanismos que permitan identificar la
población que viene a ejercer al país. Cuando se realizaron los cálculos de
prospectiva sobre la migración de recursos hacia Colombia, era evidente que los
profesionales no veían a Colombia como un objetivo para el ejercicio
profesional, pero con las nuevas políticas sobre seguridad y las condiciones
económicas más estables de nuestro país con respecto a los vecinos, Colombia se
transforma en un posible objetivo como escenario de práctica. En los tratados
internacionales se consagra que los países no podrán pedir a los miembros
extranjeros condiciones distintas a las que se exige a sus profesionales. De
esta forma se establecen, tanto para nacionales como para extranjeros, los
criterios para ejercer en el país. Entre ellos se contemplan requisitos
académicos, el Registro Unico Nacional y el
cumplimiento con programas de recertificación, que redundarán en la calidad de
la atención a la población. Adicionalmente al recurso humano se le exigirá que
realice un ejercicio con ética, calidad, racionalización, pertinencia, y
sujeción a guías y normas de atención.
Uno
de los aspectos que tanto ha golpeado al recurso humano es la recuperación de
la inversión en su educación. Los cálculos mostraron que la recuperación
promedio se encontraba en 12 años siempre y cuando se dieran unas
circunstancias muy favorables para conseguir empleo. En este sentido, las
tarifas en prestación de servicios que llevaban a asignar salarios a los
profesionales de la salud marcaban una pauta y mostraban un bajo nivel.
Mediante el proyecto de ley el Estado regulará las tarifas y diseñará los
estudios necesarios para ajustar tarifas de acuerdo con los recursos
existentes, el plan de salud y la cobertura esperada.
Es
evidente la concentración de recursos humanos en las grandes metrópo lis con un énfasis marcado en la región central,
especialmente Bogotá. Bajo un esquema de conflicto armado en el cual el recurso
de salud fue considerado objetivo militar, resultaba imposible generar
desplazamiento profesional hacia aquellas áreas desprotegidas. Con las nuevas
políticas de seguridad democrática, sumadas a la creación de incentivos,
estímulos, programas de becas crédito y apoyo a la investigación, se pretende
ampliar la cobertura con recurso humano capacitado en lugares donde la
prestación de servicio se hace compleja y difícil. De igual forma, el diseño de
un servicio social obligatorio que tenga impacto en varias áreas de
conocimiento permitirá llegar con recurso administrativo y clínico a una mayor
cantidad de poblaciones.
Posiblemente
el recurso humano ha sido el último de enterarse de lo que acaece en su sector.
Su concentración en el ámbito clínico lo ha llevado a marginarse de procesos
decisorios tan importantes como lo fue el de
El
proyecto de ley planteado sobre recursos humanos hace evidente la necesidad de
contar con actores profesionales, técnicos y auxiliares, que entiendan la
naturaleza y alcances de los paradigmas del nuevo Sistema de Seguridad Social,
que se comprometan y hagan suya su implementación, y le impriman una dinámica
propia con la que se comprendan y aprendan a manejar las nuevas modalidades de
inserción e interacción con el nuevo mercado laboral.
El
cambio implica ir mas allá de las modificaciones legislativas y de
normalización, significa crear un nuevo sistema de gestión en la política
social, nuevos esquemas de producción de los servicios de salud, nuevos modelos
de organización del trabajo y por supuesto de relaciones laborales, en las que
los actores del sistema incorporan de manera efectiva nuevas formas de
pensamiento, comparten y traducen en acciones concretas, las convierten en
formas de comportamiento y desempeño habituales, y exaltan los valores y las
normas que sustentan los nuevos paradigmas del sistema de salud.
Dilián Francisca Toro Torres, Dieb Maloof Cusé, Eduardo Benítez, Senadores de
SENADO DE
Secretaría General
(Arts. 139 y ss. Ley 5ª de
1992)
El día 21 del mes de julio del año 2004 se radicó en
este despacho el Proyecto de ley número 24 de 2004, con todos y cada uno de los
requisitos constitucionales y legales, por los honorables Senadores Dilian Francisca Toro, Eduardo Benítez, Dieb Maloof.
El
Secretario General,
Emilio Otero Dajud.
SENADO
DE
SECRETARIA
GENERAL
Tramitación
de Leyes
Bogotá,
D. C., julio 21 de 2004
Señor
Presidente:
Con
el fin de que se proceda a repartir el Proyecto de ley número 24 de 2004
Senado, por la cual se dictan disposiciones en materia de los Recursos
Humanos en Salud, me permito pasar a su despacho el expediente de la
mencionada iniciativa que fue presentada en el día de hoy ante Secretaría
General. La materia de que trata el mencionado proyecto de ley, es competencia
de
El
Secretario General del honorable Senado de
Emilio Otero Dajud.
PRESIDENCIA
DEL HONORABLE SENADO
DE
Bogotá,
D. C., julio 21 de 2004
De
conformidad con el informe de Secretaría General, dese
por repartido el proyecto de ley de la referencia a
Cúmplase.
El
Presidente del honorable Senado de
Luis Humberto Gómez Gallo.
El
Secretario General del honorable Senado de
Emilio Otero Dajud.