Los riesgos de la descentralización

Universidad Católica De Santa Maria

Facultad  De  Ciencias  Jurídicas  Y  Políticas

 

LOS RIESGOS DE LA DESCENTRALIZACIÓN

 

 

Por: RAMIRO VALDIVIA CANO.

Profesor de las Facultades de Derecho de las Universidades Católica de Santa María de Arequipa (UCSM) y del Sagrado Corazón de Lima (UNIFË)


 

REGIONALIZACIÓN ¡AHORA!

 

Es obvio que las poderosas fuerzas del limacentrismo seguirán poniendo todos los obstáculos imaginables para impedir que la regionalización se imponga. Razón adicional para asumir los retos de la descentralización con la mayor entereza y conocimiento de causa. En esa perspectiva, hay una cuestión previa definitoria: El ritmo de la descentralización; y a ella debe aplicarse el diálogo y la concertación generalizados. Ese ritmo no debe ser demasiado rápido porque se tiene que dar el tiempo prudencial que permita a los beneficiarios de la descentralización tomar las precauciones para adaptarse y adaptar su entorno. Pero tampoco debe ser lento ya que esto motivaría a las huestes del limacentrismo a organizarse contra el proceso, a frenarlo definitivamente y volver a la carga hipercentralista con más avidez y más espíritus inmundos.

 

Al definir tal ritmo, hay que reconocer que el Perú es un país de contrastes espectaculares y de diversidad de situaciones regionales, de condiciones y de estrategias de cada sector de producción. Estas diversidades constituyen restricciones que exigen que la descentralización se haga sobre la base de un diálogo múltiple entre los actores nacionales con los locales;  y de una regionalización de los resultados de ese diálogo que tome en cuenta los puntos de vista de las asociaciones intermedias. Esto permitiría modular el ritmo de la descentralización en función de la capacidad específica de cada región, de cada localidad y de cada sector de productores para asumir y desarrollar las funciones descentralizadas.

 

La descentralización debería entonces ser concebida como un proceso global, pero también progresivo de transferencia de funciones, de recursos y de poderes de decisión del Estado hacia las asociaciones intermedias y los niveles locales de gobierno, siguiendo el ritmo permitido por el reforzamiento de las asociaciones intermedias y por la creación y la consolidación de los instrumentos que dichas asociaciones se dan durante su desarrollo. La muy compleja heterogeneidad de los espacios regionales y locales, obligan a que en el proceso de descentralización, el paso de una etapa a otra se dé a medida que las condiciones del éxito de cada una de ellas han sido creadas e institucionalizadas. Los esfuerzos descentralistas deben ser acompañados de una concertación entre el Estado y las asociaciones intermedias, con el apoyo de otras instituciones financieras, económicas y técnicas, a partir del calendario más adecuado de la descentralización.

 

A pesar de la pesada herencia recibida y de la gravedad de los riesgos que debe enfrentar la regionalización, hay motivo para ser optimista: El solo hecho de encontrarse el proceso en marcha es ya un escándalo para los centralistas que buscan su bienestar a cualquier precio. Nada podría ser peor para el país que mantener el statu quo hipercentralista y macrocefálico de la actualidad; o permitir que el ritmo a que corre el centralismo termine por hacer colapsar no solo Lima, sino el desarrollo de todo el país.

 

Este proceso progresivo --de un Estado centralizado o hipercentralizado como el Estado peruano— hacia las asociaciones intermedias y los niveles locales de gobierno, conlleva un cierto número de riesgos que deben ser identificados. Los más importantes de éstos son la secuela de la malhadada y creciente macrocefalia limeña que ha dejado una pesada herencia de políticas centralistas.

 

 

 

LOS  LASTRES DEL LIMACENTRISMO

 

La ley de gobiernos regionales afirma que el desarrollo comprende la acción coherente y eficaz de las políticas e instrumentos de desarrollo. Tautologías aparte, en este proceso hay dos conceptos claves: regionalización de las demandas y diferenciación de políticas.el antecedente cercano está en el año 2000, cuando la opinión pública se impuso por sobre los cubileteos que pretendían perpetuar el modelo limeño del Distrito Electoral Único a pesar de las aspiraciones descentralistas del proyecto de Distrito Electoral Múltiple (es decir, Regional.) Ahora se trata de transformar el Perú, curándolo del cáncer del centralismo. La transformación propone el cambio de rumbo de la acción del Estado hacia políticas descentralistas suficientemente adaptadas y diferenciadas para que el sector productivo logre una capacidad real que lo convierta en la base de una estrategia de desarrollo integral y sostenible, generador de empleo productivo e ingreso diversificado.

 

El adecuado manejo de estos conceptos posibilitará la búsqueda de modelos que permitan:

 

. Encontrar soluciones al grave problema de las carencias de preparación, conocimiento y coordinación  de las organizaciones de productores y de profesionales ajenas a la metrópoli;

. Erradicar las prácticas mediante las cuales la información estratégica es concentrada  --y permanece oculta a piedra y lodo-- en los bancos de datos limeños, y ponerlos al servicio de las organizaciones y fuerzas regionales y locales;

. Crear mecanismos de apoyo a las entidades regionales que estén aptas para ofrecer procesos de capacitación para que las acciones de desarrollo sean asumidas por las propias poblaciones regionales; renunciando a las dádivas del paternalismo limeño. No olvidar que el paternalismo es la peor de las dictaduras.

 

En efecto, la instrumentación de una diferenciación de políticas y de una regionalización de las demandas puede jugar un papel central para preparar tanto a interlocutores fuertes y representativos de la región como las condiciones de diálogo entre esos interlocutores y el Estado. Hay pocas dudas de la tenacidad con  que la taimada Lima se opondrá a este proceso. Pero, es sobre la base de ese diálogo que puede ser instrumentada una estrategia de desarrollo eficiente, transparente y diferenciadaNo se puede renunciar a él, a menos que la previsible actitud cerril de los defensores del limacentrismo (especialmente los soterrados, que son los más) impida el diálogo. (No hay mal que por bien no venga.)

El objetivo de dicho diálogo sería coordinar las acciones de cada actor sobre la base de un reconocimiento de la capacidad de respuesta específica de cada región y de cada tipo de productor a los estímulos positivos y negativos de las políticas del Estado y delimitar las competencias exclusivas de los gobiernos regionales, las compartidas y las delegadas.

 

No será fácil romper con el círculo vicioso del centralismo – paternalismo- clientelismo. Para enfrentar los riesgos de una descentralización improvisada, se debería establecer, primero, una metodología compuesta de la regionalización de las necesidades de las poblaciones y de la diferenciación de políticas; después, tres políticas de acompañamiento: información, capacitación  y organización regional y local; y la concertación de un calendario adecuado de descentralización.

Cada uno de los riesgos que confrontará el proceso de descentralización es producto de una herencia específica del centralismo. Los más notorios han sido ya identificados como: la lógica de la oferta, la desinformación, el paternalismo, el mercantilismo y la rigidez institucional, entre otros lastres. Contra ellos se tiene que bregar con ahínco para lograr planes, programas y proyectos que resuciten las regiones avasalladas por el limacentrismo.

 

 

LA  LÓGICA  DE  “PAPÁ GOBIERNO”

Lo que la sabiduría popular conoce como “Papá Gobierno” (y los políticos, como “Estado centralista”) se maneja con los criterios más arbitrarios. Su estrategia global no toma en cuenta las especificidades locales o las regionales; sino lo que está dispuesto a ofrecer. Por eso, sus políticas tienen que ser ineficaces. Suya es la lógica de la oferta: Ofrecer ¡y hasta hacer entrega solemne! (alegremente, electoreramente, las más de las veces) de los recursos públicos, sin tomar en cuenta que la transferencia de recursos debería ser más intensa para los productores más desfavorecidos. La creciente curva de la demanda de apoyos refleja la asimetría en la capacidad de formulación clara y coherente de las demandas, que es mayor para las organizaciones que han alcanzado un nivel de organización superior. En los procesos centralistas, difícilmente se puede encontrar, situaciones que representen la formulación de políticas bien adaptadas y diversificadas para la población más desfavorecida. En el mejor de los casos, se trata de políticas regularmente focalizadas pero con un alcance limitado en términos de desarrollo local dada la cantidad y la calidad de los recursos de que dispone la población objetivo. Este punto describe de hecho las políticas sociales de lucha contra la pobreza: Tienen pocas posibilidades de iniciar una dinámica de desarrollo -aunque puedan ayudar a ese tipo de productores a iniciar estrategias para salir del estado de producción de subsistencia; muestran una utilización de subsidios generalizados sin focalización de beneficiarios. Se trata de políticas ineficaces, costosas y generadoras de rentas institucionales para los agentes privados y públicos que tenían acceso a los mercados públicos implícitos en esas políticas.

El riesgo que asume el proceso de descentralización consiste en que, frente a las ineficacias de una intervención orientada por la oferta, los gobiernos regionales sean tentados por la lógica de la demanda. Ese tipo de intervención  --opuesto al centralista-- tendría la virtud de tomar en cuenta las circunstancias particulares de cada región, pero a costa de una dispersión de acciones y de la pérdida de una lógica de desarrollo integral que se hace patente en una visión fragmentada del desarrollo.

 

Para evitar este riesgo, la descentralización, tendría que construir un oferta global de políticas que involucre organizaciones internacionales y estados como también a los agentes que tienen el conocimiento de las circunstancias locales; y una demanda específica de proyectos y de programas de apoyo (grupos sociales, ONGs, sector privado). Esta intersección es el espacio natural de la formulación descentralizada de una estrategia de desarrollo.

 

Dicho de otra manera, es necesario diferenciar las políticas y para ello disponer de tipologías de productores y de regiones. Sobre esta base, sería posible, en primer término focalizar el tipo de población que sería el interlocutor privilegiado del Estado y la población objetivo de sus políticas y, en segundo término, identificar los instrumentos de apoyo más adaptados a cada tipo de productor, a cada producto y a cada región. Pero, al mismo tiempo, es necesario regionalizar las necesidades y las demandas de las poblaciones. Se trata de apoyar los esfuerzos regionales para aumentar sus niveles de desarrollo y el nivel de madurez de sus organizaciones; y, en su caso, ayudarles a materializar su potencial productivo, a salir de su estado estacionario para iniciar una evolución hacia modelos mejor articulados con los mercados. Todo lo que no ha hecho Papá Gobierno.

 

 

CONOCIMIENTO  Y  CAMBIO  DEL  PODER

 

La violencia, la riqueza y el conocimiento son fuentes de control social y forman la tríada del poder. Son sus herramientas básicas. Pero, entre las tres,  el conocimiento es la más importante y la más democrática. Es a mediados del s. XX que se inicia la Edad de la Información, basada en el conocimiento, la informática y la electrónica que también afecta la política y el sistema nación- Estado.  “Conocimiento” comprende información, datos, imágenes e imaginación, así como actitudes, valores y otros productos simbólicos de la sociedad. “Conocimiento” es, pues, información que ha sido depurada dándole forma de afirmaciones generales.

 

Como resultado de la antigua concentración del conocimiento practicada por la metrópoli, la pugna por el poder entre limacentristas y descentralistas, irá evolucionando cada vez más hacia una lucha por el acceso y el control de la distribución del conocimiento. El limacentrismo impide que las poblaciones periféricas tengan el conocimiento actualizado, suficiente y de amplio espectro del medio ambiente institucional, económico y tecnológico en el cual se desenvuelven; así como la posibilidad de participar en la formulación de políticas globales y regionales. Tampoco podrían globalizar sus demandas y sus problemáticas específicas; ni coordinar sus actividades. Para conjurar esa herencia del pasado, es necesario acompañar la descentralización con una política que ostente el doble objetivo de producción del conocimiento acerca del desarrollo integral; y creación de las condiciones que permitan un flujo continuo de esta información entre las regiones y los niveles locales de gobierno.

 

El conocimiento y su distribución simétrica son una condición indispensable del diálogo entre el Estado y las regiones. Sin aquellos no puede haber una estrategia de desarrollo integral y participativo. Tal diálogo requiere bases comunes y que los interlocutores dispongan de la misma cantidad y calidad de información sobre aspectos tales como: las restricciones y las oportunidades macro-económicas y tecnológicas institucionales, sobre la evolución de los mercados, las ventajas comparativas por producto y por región, así como sobre las complementariedades entre los miembros de un bloque sub-regional.

 

En la nueva Edad, quien tiene el conocimiento tiene el poder. Y eso convierte el conocimiento en una continua amenaza para los poderosos. Lo que explica por qué el poder central desea controlar la cantidad, calidad, y distribución del conocimiento dentro de sus dominios. En el proceso de descentralización, la producción de información, su democratización  y su flujo tienen un doble papel que es vital: introducir el control ciudadano sobre las acciones de desarrollo; y garantizar una coherencia global a las acciones. Esta es una prioridad para dar un contenido económico, tecnológico y participativo a la descentralización.

 

El control del conocimiento es el punto capital de la lucha por el poder que se entablará en todas las instituciones humanas. En cualquier proceso descentralista, el conocimiento pasa a ser el recurso central de la economía.

 

 

LA  TERCERA  OLA

 

Si en la primera ola de la civilización se impuso la violencia como herramienta del poder; y la riqueza, en la segunda, la ola de la industrialización; la información (el conocimiento) completa la tríada en la tercera ola. En la Edad de la Información, la idea clave es la descentralización. Se cambia las pautas de autoridad que propugnaban que todos los canales de mando deben confluir en la metrópoli –“Lima es el Perú”, claman los alimeñados. Aún las empresas privadas (las eficientes) en lugar de un poder omnímodo centralizado, hoy en día emplean un sistema de mando múltiple. Los instrumentos centralistas para la planificación económica se revelan ineficaces. Toffler lo ilustra así: quienes intentan dirigir economías actuales con esos instrumentos centralizados del pasado, se parecen al médico que llega al hospital y prescribe ciegamente la misma inyección de adrenalina a todos los pacientes, ya sea que tengan una fractura o un tumor cerebral o un uñero.

 

            Cuando los principios de la era industrial fueron aplicados a una organización centralizada, el resultado fue el típico esquema jerárquico piramidal, burocratizado y macrocefálico. Éste viene siendo reemplazado por organizaciones de jerarquías horizontales, menos recargadas para arriba. Constan de componentes más pequeños, enlazados en configuraciones temporales y cada uno tiene sus propias relaciones con el mundo exterior. Son organizaciones proactivas, plásticas, capaces de asumir diversas formas estructurales, y de anticiparse a las cambiantes condiciones sociales.

 

            Como una de las características más notorias de esa forma de organización, el centralismo implantó las políticas anquilosantes del paternalismo. Éstas parten del principio que sólo la metrópoli puede corregir deficiencias y permitir el desarrollo, en todos los aspectos de la vida económica, social y política del país.

 

            El paternalismo de Papá Gobierno promovió el parasitismo, la sed de dádivas, el clientelismo, el mercantilismo y otras lacras que frenan la iniciativa y la capacidad de acción autónoma de las regiones y de los niveles locales de gobierno. Pero hay un riesgo en la transición: Si la transferencia de funciones hacia los niveles locales de gobierno no se acompaña de una transferencia de las competencias pertinentes a la realización de tales funciones, la descentralización producirá vacíos institucionales y una disminución de la oferta de servicios a los pequeños y medianos productores. Esto ampliaría la brecha entre los eficientes y los que sobrevellevan la  producción de supervivencia.

 

            La solución radica en la capacitación. Las competencias técnicas de los actores del desarrollo regional deben ser creadas o reforzadas para que las funciones transferidas sean efectivamente realizadas. Esta capacitación procurará una acumulación de capital social y de experiencias particulares de organización. Este aspecto está muy vinculado a los medios para la producción,  acceso y distribución del conocimiento. La política de descentralización debe reconocer que éstos no están distribuidos de una manera simétrica entre la metrópoli y la periferia.

 

            Una efectiva política de capacitación debe, entonces, orientarse hacia los entes que teniendo potencial productivo carecen de capacidad de formulación de proyectos y demandas, reconociendo lo insensato que es cifrar las esperanzas de desarrollo en la “generosidad” de Papá Gobierno.

 

 

A DESACTIVAR EL MERCANTILISMO

Ya quedó establecido en El Otro Sendero: la libertad económica nunca ha tenido vigencia real en el Perú limacentrista. Lo que siempre imperó fue el Mercantilismo; es decir, el régimen que aplica un Estado burocratizado y reglamentarista que se solaza en el clientelismo y la redistribución de los recursos (hasta que se agoten) y deja de lado la producción de la riqueza. Se entiende por “redistribución” la concesión arbitraria de privilegios y monopolios que hace el gobierno a favor de determinadas elites privadas – las coaliciones redistributivas-  que dependen de él y de las que también es dependiente. ¡El circulo vicioso del mercantilismo!

Las políticas centralistas alimentan las coaliciones redistributivas y se concentran en ellas.  A su vez, estas clientelas, por la experiencia adquirida, tienen el “know how”; la capacidad de formulación de sus reales o supuestas necesidades; y un nivel de organización que les permite hacer presión para beneficiarse con los recursos estatales. Éste es un vector importante de la polarización de la política centralista así como de la heterogeneidad estructural del espacio de la producción nacional.

En contrapartida, en un proceso de descentralización, la asimetría de los niveles de organización de las poblaciones periféricas genera el riesgo de una apropiación por parte de las elites locales de las funciones, privilegios y recursos transferidos por el centralismo. Se asistiría entonces a una sustitución de las grandes coaliciones redistributivas por una adición de clientelas locales. No obstante, es menester que los objetivos, las modalidades y el ritmo de la descentralización sean definidos y negociados con los propios beneficiarios del proceso.

Por lo tanto, la disponibilidad de información pertinente y global así como la capacitación y la transferencia de competencias son por sí mismas los primeros frenos a la posible apropiación de la descentralización por parte de las elites locales. Pero dichos frenos pueden ser insuficientes si no existe una organización eficaz por parte de las poblaciones, que les permita participar en la concepción, la instrumentación y la evaluación del proceso. Es por ello que la política de descentralización debe prever el reconocimiento y el apoyo a las organizaciones intermedias existentes -en tanto que interlocutoras del Estado-  mediante la creación de un marco jurídico favorable a la participación.

La organización social es importante en diferentes dimensiones: Puede garantizar que las modalidades de la descentralización respondan mejor a las demandas reales de las poblaciones periféricas que una política limacentrista decidida y formulada desde arriba. Por otro lado, la organización es una condición para que la descentralización se traduzca en innovaciones endógenas que permitan a las asociaciones intermedias participar activamente en la diferenciación y la regionalización de las políticas. Es mediante la organización que la ciudadanía puede convertirse en artífice del desarrollo regional y nacional; y crear o reforzar su capacidad de apropiación de las funciones anteriormente centralizadas.

 

 

LA DINÀMICA DE LA DESCENTRALIZACIÓN

 

El Estado peruano no ha sido la expresión auténtica de las aspiraciones de la sociedad nacional. Sus intereses fueron confundidos con los del gobierno de turno. Éste, en el orden económico, generalmente actuaba de acuerdo a un rígido patrón mercantilista, gobernando a favor de pequeños grupos limacentristas de presión, radicados en Lima -las coaliciones redistributivas-  y en contra de las verdaderas necesidades del desarrollo integral y de los intereses de las mayorías. Un sistema de este talante es corruptor y tiene que ser ineficiente: En el marco del Mercantilismo, el éxito no depende de la inventiva  del esfuerzo sino de la aptitud para corromper o granjearse las simpatías de presidentes, ministros, etc.

 

El Mercantilismo condena a la impotencia económica a la sociedad que lo acoge como sistema y, al mismo tiempo, establece condiciones de vida y unas relaciones entre los individuos y éstos y el Estado que inevitablemente merman o anulan las posibilidades de viabilidad de la democracia política. La causa de esta iniquidad radica en que el Mercantilismo se apoya en un método de producción de normas legales que hacen escarnio de las más elementales prácticas democráticas. El Mercantilismo concuerda plenamente con uno de los estigmas obvios del centralismo: La fatuidad de institucionalizar la creencia que sólo desde la capital se puede resolver los problemas locales y nacionales.

 

La otra cara de la moneda. Los niveles intermedio y local de las instituciones centralizadas fueron concebidos para aplicar mecánicamente las políticas limacentristas, cuya definición, lógica y proyecciones estaban muy lejos del alcance regional. Pero tenían que obedecer ciegamente, bajo apercibimiento de caer en desgracia. En consecuencia, debido a su inexperiencia -pues estaban establecidas para obedecer sin dudas ni murmuraciones e impedidas de actuar de motu proprio-  las organizaciones regionales y locales adolecen de gruesa falta de flexibilidad, de imaginación y creatividad para adaptarse a un medio ambiente dinámico y para tomar en cuenta las condiciones de formulación de políticas participativas y descentralizadas. Su rigidez y su inexperiencia política y administrativa pueden dar lugar a que la descentralización se traduzca en una debilidad o en una parálisis de los niveles regional y local de gobierno que no logren responder a los desafíos de la política de descentralización.

 

En estas condiciones, llevado por la inercia, se alza un grave riesgo: La tendencia a pensar que es suficiente que el Congreso apruebe una ley de descentralización para que ésta sea aplicada de una manera inmediata y coherente y se alcance resultados positivos; sin siquiera plantearse el problema del ritmo de la descentralización. Los limacentristas no se tomarán la molestia de evitar un ritmo demasiado rápido -que impediría las adaptaciones- ni tampoco un ritmo demasiado lento -que frenaría definitivamente el proceso de descentralización.

 

 

 

 

© 2003 RAMIRO VALDIVIA CANO

E-mail: valdiviacano@catholic.org

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

BIBLIOGRAFIA CONSULTADA

 

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De SOTO, HERNANDO. EL OTRO SENDERO. Segunda Edición. Instituto Libertad y Democracia. Editorial El Barranco. Lima, 1986

 

FAO. PEOPLE’S PARTICIPATION IN RURAL DEVELOPMENT. Fao, Roma, 1992

 

FAO.  DECENTRALIZATION OF AGRICULTURAL PLANNING SYSTEMS IN LATIN AMERICA. FAO. Roma, 1990

 

FAO. DESCENTRALIZACIÓN Y DESARROLLO RURAL. FA, Roma, 1997.

 

TOFFLER, ALVIN. THE THIRD WAVE. William Morrow & Co., Inc. New York

 

TOFFLER, ALVIN. EL CAMBIO DE PODER. Segunda edición. Plaza & Janés Editores, S.A. Barcelona, 1994,

 
 
 
 
 
 
 
 
 
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