Vykintas Pugačiauskas, 2000
Įvadas
Tiesioginės demokratijos formų - referendumų, plebiscitų, apklausų - vaidmuo legislatyviniame procese nėra vienareikšmis. Viena vertus, tiesiogine demokratija įgyvendinamas tautos suvereniteto principas, vienas iš pamatinių moderniosios demokratijos principų. Antra vertus, referendumų naudojimas susijęs su kito pamatinio principo - atstovaujamosios, ir ypač parlamentinės, demokratijos - ribojimu. Todėl daugelyje valstybių tiesioginė demokratija naudojama gana atsargiai, ir kaip tik toks atsargus požiūris laikomas pagrindine tiesioginės demokratijos stiprybe1: saikingai rengiami referendumai nesusilpnina atstovaujamosios valdžios (parlamento), bet padeda išspręsti kertines problemas ar išvengti politinių aklaviečių. Kitaip sakant, referendumai laikytini priedais, o ne alternatyvomis"2. Vakarų Europoje referendumai rengiami nedažnai, paprastai tik tuomet, kai vyriausybė tiki, jog jie gali pasiūlyti naudingą ad hoc sprendimą konkrečiai konstitucinei ar politinei problemai ar įtvirtinti režimo legitimumą arba jo pokytį"3.
Šis darbas ir remsis prielaida, kad tiesioginė demokratija yra tik parlamentinės demokratijos priedas, ne alternatyva. Empiriškai neįmanoma šių dviejų demokratijos formų priešpriešinti, nes nežinome politinių režimų, kur referendumas būtų naudojamas kaip pagrindinė sprendimų priėmimo sistema"4. Tai nebus politologinis nagrinėjimas; dėmesys šiame darbe bus kreipiamas į teisinius tiesioginės demokratijos aspektus. Bus siekiama išsiaiškinti, kaip tiesioginė demokratija derinama su parlamentine įvairiose legislatyvinio proceso stadijose. Todėl bus lyginamos įvairių valstybių, pirmiausia Vakarų Europos šalių, konstitucijų bei įstatymų nuostatos apie referendumų inicijavimą, rengimą ir rezultatus. Bus tiriama, kaip šios nuostatos riboja ar praplečia legislatyvinį procesą parlamentuose.
Vis dėlto esti valstybių, kurių tiesioginės demokratijos praktiką galima vadinti ekstremalia", kai nacionaliniai referendumai nerengiami (JAV) arba rengiami itin dažnai. Akivaizdžiausias pastarojo atvejo pavyzdys - Šveicarija, kur iki 1993 m. buvo surengta 414 referendumų5, daugiau negu visose likusiose valstybėse kartu sudėjus. Tad dėl vietos stokos Jungtinių Valstijų tiesioginės demokratijos patirtis atskirose valstijose ir diskusijos dėl nacionalinių referendumų nebus nagrinėjamos. Atskirai nagrinėti Šveicarijos ypatybes taip pat atrodo neprimtina. Pirma, toks nagrinėjimas kelia metodologinių problemų, nes nėra poros", su kuria galima būtų lyginti Šveicariją, o lyginti su nepanašiais atvejais atrodo neproduktyvu. Antra, norint nustatyti Šveicarijos ypatybes, reiktų pasukti į šalį nuo techninio nagrinėjimo ir aptarti politines, socialines ir ypač politinės kultūros ypatybes, o tai neatitinka šio darbo tikslų. Todėl Šveicarijos referendumų ypatybės bus nagrinėjamos bendrame Vakarų Europos kontekste.
Šis darbas nebus sistemiška lyginamoji analizė. Tokią atliko Marku Suksis (Markku Suksi), pasaulio valstybių referendumus įvertinęs ne tik kokybiniu, bet ir kiekybiniu aspektais6. Kartu tai nebus ir atvejų studija7. Nustačius tam tikrą teorinį modelį (referendumo iniciatyva, privalomumas, klausimai ir rezultatai) bus lyginami relevantiški pavyzdžiai.
Tiesioginė demokratija apima daugelį įvairių formų. Šio darbo tikslais dažniausiai bus vartojamas terminas referendumas" (lot. referendum - tai, kas turi būti pranešta"), bendriausiai apibūdinamas kaip žmonių balsavimas, kai kiekvienas rinkėjas turi teisę balsuoti dėl pateikto klausimo"8 arba kaip rinkėjų balsavimas, kuriuo priimamas valstybinis arba vietos valdžios sprendimas"9. Juridiškai referendumas" nesiskiria10 nuo plebiscito" (lot. plebiscitum - žmonių (tautos) dekretas), apibūdinamo kaip tiesioginis balsavimas, kuriuo rinkėjai turi priimti ar atmesti priemones, programą ar konsultaciją incijuojančio asmens arba partijos vyriausybę, ir yra konsultacija, kur piliečiai įgyvendina nacionalinio apsisprendimo teisę"11. Vis dėlto stilistinis skirtumas egzistuoja. Vieni šaltiniai plebiscitu vadina referendumą dėl lemtingų valstybei dalykų: teritorijos priklausomybės, valdymo formos, režimo tolesnio egzistavimo ir pan.12 Kiti, priešingai, prilygina plebiscitą (patariamajam) balsavimui dėl politikos (policy)13. Be to, įmanomi ir kiti tiesioginės demokratijos apibūdinimai: visuotinės apklausos", liaudies apklausos", konsultaciniai referendumai" ir kt. Esti ir kitokių tiesioginės demokratijos formų, nepatenkančių į referendumo kategoriją, pavyzdžiui, galimybė rinkėjams teikti įstatymų projektus svarstyti parlamentui. Tačiau didžiausią dalį šio darbo nagrinėjimo sudarys būtent referendumai.
1. Referendumo inicijavimas ir skelbimas
Įgaliojimus skelbti referendumą dažniausiai turi valstybės (ar vyriausybės) vadovas arba parlamentas, kartais - abi šios institucijos. Detaliau Vakarų Europos valstybių referendumų iniciatoriai nurodyti 1 lentelėje priede. Šios institucijos referendumą gali skelbti arba savo, arba kitų subjektų iniciatyva. Referendumą gali inicijuoti vyriausybė, parlamento deputatų grupės (paprastai jas gali sudaryti ir mažuma parlamento narių), regioninės valdžios institucijos ar rinkėjų grupės. Referendumų tipologija pagal jų inicijavimą, privalomumą, rezultatų pobūdį pateikta 1 diagramoje priede. 2 diagrama nurodo skirtumus tarp referendumų, kur iniciatorius ir balsuojamojo klausimo priėmėjas ar siūlytojas yra tas pats (dažniausiai tai parlamentas arba vyriausybė; Vakarų Europoje tai numato 8 šalių konstitucijos14), ir referendumų, kur iniciatoriai referendumu siekia kontroliuoti kitos institucijos priimtą ar pasiūlytą klausimą (numatyta devynių valstybių konstitucijose15).
Ypatingas referendumo bruožas yra tai, kad kaip tiesioginės demokratijos priemonę jį galima inicijuoti, siekiant išspręsti valdžios institucijų tarpusavio konfliktą, kartais - apeiti atstovaujamosios demokratijos instituciją (parlamentą) ar pakeisti jos sprendimą. Tai įmanoma, kai referendumą savo nuožiūra gali skelbti valstybės ar vyriausybės vadovas. Šiuo požiūriu labai svarbi Prancūzijos Penktosios Respublikos - pusiau prezidentinio režimo - patirtis. Pagal jos Konstitucijos 11 straipsnį Respublikos prezidentas vyriausybės pasiūlymu parlamento sesijos metu arba abejų parlamento rūmų pasiūlymu gali teikti referendumui bet kokį įstatymo projektą dėl valdžios organizacijos, dėl nacijos ekonominės ar socialinės politikos ir jas vykdančių tarnybų reformų, dėl leidimo ratifikuoti tarptautinę sutartį, kuri neprieštarauja konstitucijai ir daro įtaką valstybės institucijų veiklai. Projektą, kuriam referendumu buvo pritarta, prezidentas promulguoja kaip įstatymą. Pirmasis Penktosios Respublikos prezidentas Šarlis de Golis (Charles de Gaulle) nesilaikė kai kurių šio didele dalimi jo paties sukurtos Konstitucijos straipsnio nuostatų: jis be vyriausybės ar abejų parlamento rūmų iniciatyvos paskelbė net du referendumus16: 1962 m. dėl tiesioginių prezidento rinkimų ir 1969 m. Pirmuoju atveju referendumas atvedė prie Konstitucijos pakeitimo, nesilaikant nustatytos tvarkos17, antruoju - prie de Golio atsistatydinimo.
Austrijoje, Ispanijoje, Suomijoje ir Švedijoje galia skelbti referendumą suteikta vyriausybei, Airijoje, Graikijoje, Islandijoje ir Portugalijoje - prezidentui. Graikijos prezidentas, skelbdamas referendumą dėl esminių nacionalinių klausimų", turi gauti absoliučios parlamento daugumos pritarimą, dėl esminių socialinių klausimų" - 60 proc. parlamento narių pritarimą. Islandijos prezidentas referendumui gali teikti bet kurį parlamento priimtą įstatymą. Portugalijos prezidentas gali skelbti referendumą dėl nacionalinio intereso klausimų", jei to reikalauja parlamentas arba vyriausybė. Airijoje aukštieji parlamento rūmai, kartu su žemųjų rūmų narių mažuma, gali prašyti, kad prezidentas šauktų referendumą dėl bet kurio (ne konstitucinio) įstatymo, kurį priėmė žemieji, bet atmetė aukštieji rūmai. Prezidentas sprendžia, ar įstatymas yra tokios nacionalinės svarbos, kad reikia sužinoti tautos nuomonę.
Atskirais atvejais referendumu galima net paleisti legislatūrą. Pavyzdžiui, tai įmanoma Vokietijos Berlyno žemėje, nors federaliniu lygiu tokios galimybės neegzistuoja. Paleisti arba sušaukti parlamentą referendumu leidžia ir Lichtenšteino Konstitucija, priimta 1921 m.
Referendumus kai kuriais atvejais gali rengti ir legislatyvinė valdžia savo nuožiūra. Austrijos parlamentas gali inicijuoti referendumą nušalinti prezidentą dar nesibaigus jo kadencijai. Tam būtina, kad referendumui pritartų du trečdaliai žemųjų rūmų narių (dalyvaujant ne mažiau kaip pusei parlamentarų), bei bendro abejų rūmų posėdžio dauguma. Referendumą valstybės institucijos taip pat rengia, jei tai privaloma pagal konstituciją, įstatymus (žr. žemiau) ar tarptautinius įsipareigojimus, arba jei savo sprendimams siekia suteikti daugiau autoriteto. Apibendrinant, jeigu institucija turi konstitucinę galią šaukti referendumą, referendumas sustiprins šią instituciją kitų institucijų atžvilgiu.
Inicijuoti referendumą tam tikrais atvejais gali ir mažumą parlamente sudarančios grupės. Tai vienas iš būdų spręsti parlamentinius ginčus su didžiosiomis partijomis ar valdančiosiomis koalicijomis. Be Airijos, toks inicijavimo būdas įmanomas ir Danijoje. Čia referendumo gali reikalauti trečdalis Folketingo narių; kad įstatymas būtų atmestas, prieš jį turi pasisakyti dauguma balsavusių, ir ne mažiau kaip 30 proc. visų rinkėjų. Trečdalis Austrijos parlamentarų gali pareikalauti referendumo dėl bet kurio parlamente priimto įstatymo. Dešimtadalis bet kurių Ispanijos parlamento rūmų narių gali inicijuoti referendumą dėl parlamente jau priimtų Konstitucijos pakeitimų (šioje šalyje referendumui automatiškai teikiamos tik svarbiausios Konstitucijos pataisos).
Kartais referendumo inicijavimo teisė suteikiama regioninėms institucijoms. Italijoje dėl referendumo panaikinti galiojantį įstatymą arba patvirtinti Konstitucijos pataisas, jei antruoju svarstymu jos negavo dviejų trečdalių balsų kuriuose nors parlamento rūmuose, gali kreiptis penkios regionų tarybos. Šveicarijoje aštuoni kantonai gali inicijuoti referendumą atšaukti priimtą, bet dar neįgyvendintą įstatymą.
Įmanoma, tačiau reta, ir rinkėjų iniciatyva - tiesioginė (referendumo) ir netiesioginė (įstatymo pateikimo parlamentui). Tuo atveju, kai referendumo iniciatyvos teisė priklauso rinkėjų grupei, jai suteikiama galimybė aplenkti valdžios institucijas ir pristatyti savo interesą kaip valstybinį. Pastaruoju atveju referendumas vadinamas peticiniu - pagal jo inicijavimo būdą18. Vakarų Europoje yra tik trys valstybės, kur įmanomas toks referendumo inicijavimo būdas - tai Italija (čia galima tik panaikinti įstatymus, o ne juos priimti, žr. žemiau), Lichtenšteinas ir Šveicarija. Dar dviejose valstybėse - Austrijoje ir Ispanijoje - rinkėjai gali pateikti įstatymų projektus svarstyti ne referendumui, bet legislatūrai. Tačiau šiuo atveju, kitaip negu Šveicarijoje, parlamentas nėra įpareigotas jų svarstyti. Austrijoje įstatymą gali pateikti 100 tūkst. rinkėjų arba šeštadalis rinkėjų trijose žemėse, Ispanijoje - pusė milijono piliečių.
Šveicarijos išskirtinumas didele dalimi ir paaiškinamas peticinių referendumų gausa. Konstitucija leidžia šimtui tūktančių piliečių sušaukti referendumą dėl visiškos arba dalinės Konstitucijos peržiūros. Be to, 50-ies tūkstančių rinkėjų grupės gali inicijuoti referendumus dėl (beveik visų) parlamente priimtų, bet dar neįsigaliojusių įstatymų patvirtinimo arba atmetimo bei dėl tarptautinių sutarčių patvirtinimo arba atmetimo. Taip pat leidžiama inicijuoti referendumus dėl konstitucinių nepaprastųjų dekretų, skirtų galioti daugiau kaip metus panaikinimo.
Taigi rinkėjai gali pasipriešinti politinio elito valiai tik Lichtenšteine, Šveicarijoje bei Italijoje (šioje šalyje - tik ribotai). Likusiose valstybėse rinkėjai gali vien pareikšti savo nuomonę dėl parlamentuose priimtų įstatymų ar kitų valdžios institucijų pasiūlymų, bet negali pareikšti nuomonės dėl įstatymų, kurie nebuvo priimti ar veiksmų, kurių valdžia nesiėmė - iš dalies tokią padėtį ištaisytų netiesioginė iniciatyva, tačiau parlamentai neprivalo svarstyti rinkėjų teikiamų įstatymų. Todėl Vakarų Europoje tiesioginė demokratija paprastai tik papildo atstovaujamąją sistemą ar prie jos prisideda, bet ne ją pakeičia"19.
2. Referendumo privalomumas
Referendumai paprastai skirstomi į privalomus ir fakultatyvinius, ir skirstymas paprastai susijęs su referendumui pateiktu klausimu (nuo referendumo pobūdžio neretai priklauso ir tai, po kiek laiko referendumas dėl to paties klausimo gali būti kartojamas, jei rinkėjai kartą atmetė iškeltą klausimą - paprastai fakultatyviniai referendumai gali būti kartojami praėjus ilgesniam laiko tarpui negu privalomieji). Pirmiausia bus aptarti privalomieji referendumai, paskui bus pereita prie fakultatyvinių.
2.1. Privalomieji referendumai
Privalomasis referendumas rengiamas tuomet, kai kitu būdu priimti sprendimo negalima, juos galima skirstyti į konstitucinius, absoliučiai privalomuosius ir santykinai privalomuosius. 1 lentelėje nurodytos valstybės, kurių konstitucijas keisti reikia referendumo. Vernono Bogdanoro teigimu, toks reikalavimas pateisinamas, nes parlamento rinkimuose suteikiamas tik mandatas valdyti", bet ne mandatas keisti valdymo sistemą", o referendumas suteikia reikalingą papildomą mandatą - bei įtvirtina", apsaugo" konstituciją20. Toks apsaugojimo mechanizmas, legislatyvinės galios padalijimas tarp tautos ir parlamento, padeda užtikrinti liberalų tikslą - ribotą ir konstitucinę vyriausybę - konservatyviomis priemonėmis, ribojant vyriausybę"21. Iš esmės tai yra vetavimo, atšaukiamieji (o ne pokyčio) referendumai, nes tautai suteikiama tik teisė nuspręsti dėl jau priimto pakeitimo, t. y. rinkėjai veikia kaip papildomi parlamento rūmai.
Septyniose Vakarų Europos valstybėse įmanomi privalomieji referendumai. Tačiau kiekvieną konstitucijos pakeitimą patvirtinti referendumu reikalaujama tik Airijoje ir Danijoje. Austrijoje ir Ispanijoje referendumas būtinas tik visiškai konstitucijos ar svarbiausių jos dalių peržiūrai. Be to, abiem atvejais konstitucijos pakeitimas neįmanomas ir be kvalifikuotos legislatūros daugumos pritarimo. Austrijoje referendumo rezultatus ratifikuoja žemieji parlamento rūmai dviejų trečdalių dauguma, dalyvaujant ne mažiau kaip pusei parlamentarų; Ispanijoje referendumas rengiamas tik po to, kai pakeitimus du kartus (tarp kurių rengiami rinkimai) patvirtina du trečdaliai kiekvienų parlamento rūmų narių. Nei Austrijoje, nei Ispanijoje kol kas nebuvo surengta referendumų dėl visiškos konstitucijos peržiūros ar dalinio pakeitimo.
Be to, yra ir kitų privalomųjų referendumų pavyzdžių. Ispanijoje tik referendumu galima spręsti dėl provincijų sujungimo į autonominį vienetą. Islandijoje tik referendumu galima peržiūrėti nuostatą, kad valstybinė bažnyčia yra Evangelikų liuteronų bažnyčia. Tai - absoliučiai privalomieji referendumai. Kai kurios konstitucijos numato referendumo būtinybę tuo atveju, kai valdžios institucijos nesusitaria tarpusavyje. Šveicarijoje referendumą rengti privalu tuo atveju, jei vieni iš parlamento rūmų nesutinka su kitų rūmų ketinimu pradėti Konstitucijos peržiūrą. Austrijoje ir Islandijoje referendumai būtini, parlamentui balsavus dėl prezidento nušalinimo. Tai - santykinai privalomojo referendumo pavyzdys.
2.2. Fakultatyviniai referendumai
Fakultatyvinio referendumo rengti nebūtina; jis organizuojamas, jei taip nusprendžia kompetentinga rengti referendumą institucija arba jei esti nustatyta (rinkėjų) iniciatyva. Vienuolikos Vakarų Europos valstybių konstitucijos numato fakultatyvinių referendumų galimybę. Pavyzdžiui, Austrijoje nėra privalomųjų referendumų, išskyrus balsavimus dėl konstitucijos pakeitimų. Fakultatyvinius referendumus analitiškai galima skirstyti į iniciatyvinius (tiesioginės iniciatyvos; juos inicijuoja rinkėjai) ir pasirenkamuosius (optional), kuriuos inicijuoja jau aptarti kiti subjektai: valstybių ar vyriausybių vadovai, vyriausybės, parlamentų daugumos ar mažumos, regioninės ar vietos savivaldybės ir t. t. Referendumų klasifikacija pagal jų pobūdį ir iniciatorius pateikiama 2 diagramoje priede.
Fakultatyviniu referendumu gali būti balsuojama dėl bet kurio klausimo ar projekto, išskyrus tuos, dėl kurių spręsti referendumu draudžia konstitucija ar įstatymai. Paprastai šie apribojimai susiję su išskirtine parlamento kompetencija, nors taip ir ribojamas tautos suverenitetas. Pavyzdžiui, Portugalijoje prezidentui draudžiama šaukti referendumus dėl biudžeto ar fiskalinių reikalų. Ispanijoje piliečiai negali pateikti parlamentui svarstyti įstatymo dėl organinių įstatymų, mokesčių, malonės ir užsienio politikos. Danijos Konstitucija taip pat draudžia referendumu spręsti įvairias mokesčių, pensijų, biudžeto ir finansų problemas, pilietybės suteikimą, ekspropriaciją, monarcho statuso pakeitimus, sutartinių įsipareigojimų atsisakymą ir pan. Italijos Konstitucija draudžia rengti referendumus dėl mokesčių ir biudžeto, amnestijos ir malonės bei dėl įgaliojimų ratifikuoti tarptautines sutartis. Tuo tarpu Šveicarijos Konstitucija eksplicitiškai nurodo, kad, be kita ko, referendumui gali būti pateiktos ir tarptautinės sutartys; o kantonuose būtinas rinkėjų sutikimas tam tikroms viešosioms išlaidoms22.
Kai kuriais atvejais fakultatyviniai (arba alternatyvieji) yra referendumai ir dėl konstitucijos keitimo. Juos paprastai inicijuoja parlamentai. Švedijos Konstitucija numato, kad referendumą dėl pataisos gali incijuoti dešimtadalis parlamento narių (jam pritarti turi trečdalis parlamentarų) per penkiolika dienų nuo pirmojo pataisos priėmimo parlamente. Referendumas rengiamas kartu su parlamento rinkimais, kurie turi būti sušaukti ne anksčiau kaip po devynių mėnesių nuo pirmojo pataisos priėmimo Riksdage. Tačiau kad referendumu konstitucijos pataisa būtų atšaukta, reikia, jog prieš ją balsuotų dauguma rinkėjų, be to, balsų prieš" skaičius turi viršyti pusę galiojančių balsų rinkimuose skaičiaus.
Prancūzijoje ir Italijoje konstitucijų keitimas referendumu tėra vienas iš alternatyvių parlamentiniam priėmimui būdų. Prancūzijos Konstitucijos pataisa, po to, kai jai pritaria abeji rūmai, turi būti priimama arba referendumu, arba bendrame abejų rūmų posėdyje trijų penktadalių dauguma. Italijos atvejis yra panašus, tik bendrame posėdyje reikia dviejų trečdalių daugumos. Be to, referendumą galima šaukti ir priėmus Konstitucijos pataisą - tuomet jį per tris mėnesius turi inicijuoti penktadalis kurių nors rūmų parlamentarų, pusė milijono rinkėjų arba penkios vietos tarybos.
Ypatingas tiesioginės ir atstovaujamosios demokratijos santykis - atšaukiamojo referendumo arba tautos veto" galimybė ne tik konstituciniams, bet ir kitiems klausimams - nustatytas Italijos Konstitucijoje. Kitaip negu valstybėse, kur referendumu galima priimti įstatymus, čia referendumas gali būti skirtas tik iš dalies arba visiškai atšaukti parlamento priimtą įstatymą, nesvarbu, kiek laiko jis galioja (išskyrus jau aptartus įstatymus23). Tokį referendumą gali inicijuoti pusė milijono rinkėjų arba penkių apskričių tarybos. Vis dėlto parlamentas per keturis mėnesius gali pats priimti įstatymą, atitinkantį referendumo rengėjų ketinimus, ir 1970-1987 m. taip yra atsitinkę penkis kartus.
Ypatingas fakultatyvinių referendumų atvejis yra ad hoc referendumai. Tai referendumai, rengiami ne pagal iš anksto nustatytas taisykles, bet prireikus išsiaiškinti paramą vyriausybei, politikai (policy) ar pan. Geriausi tokių referendumų pavyzdžiai yra Norvegijos ir Didžiosios Britanijos balsavimai dėl Europos integracijos. Šių valstybių konstitucijos referendumų nenumato, todėl vienas iš esminių klausimų, pirmąkart rengiant referendumą tokioje aplinkoje, ir yra tai, kas jį inicijuoja24. Toks pat ad hoc referendumas dėl Europos Sąjungos surengtas ir Danijoje. Dar keturiose valstybėse ad hoc referendumai buvo sušaukti dėl valdymo reformų (monarchijos likimo Belgijoje, Graikijoje ir Italijoje, demokratizacijos Ispanijoje).
Paprastai referendume gali balsuoti visi asmenys, turintys aktyviąją rinkimų teisę - o jei aktyvioji rinkimų teisė, balsuojant dėl kandidatų į skirtingas institucijas, skiriasi, tuomet referendume gali dalyvauti tie rinkėjai, kurie gali balsuoti į žemuosius parlamento rūmus. Dalyvavimas referendume yra privalomas ten, kur privaloma dalyvauti parlamento rinkimuose. Paprastai balsavimas yra lygus, kai kiekvieno rinkėjo balsas (balsai) yra lygiavertis kito rinkėjo balsui, tačiau kai kurių valstybių įstatymai, pavyzdžiui, Ispanijos25, tam tikrais atvejais suteikia mažųjų provincijų rinkėjų balsams didesnį svorį.
3. Referendumo klausimai
Akivaizdu, kad klausimai, dėl kurių balsuoja rinkėjai, įvairiose valstybėse skiriasi. Privalomųjų referendumų klausimų pobūdį paprastai apibrėžia konstitucijos. Tuo tarpu fakultatyvinių referendumų klausimus, remiantis referendumo iniciatoriais, analitiškai galima klasifikuoti į keturias grupes26: (1) dėl sprendimų, kuriuos vyriausybė arba parlamentas ketina priimti; (2) dėl sprendimų, kuriuos vyriausybė arba parlamentas jau priėmė, bet dar neįgyvendino; (3) dėl jau galiojančių sprendimų; (4) dėl sprendimų, kuriuos siūlo patys piliečiai.
Kai kurių valstybių įstatymai numato, kad referendumo klausimai gali būti formuluojami ne tik kaip tiesioginiai kreipiniai į rinkėją, ar jis pritaria, ar nepritaria konkrečiam įstatymo projektui, nuostatai ar pan. Kaip kompromisinis sprendimas tarp, viena vertus, tiesioginės demokratijos kaip būdo apeiti atstovaujamąją demokratiją ir, antra vertus, tiesioginės demokratijos kaip atstovaujamosios demokratijos priedo yra vadinamasis tautos pasirinkimo" variantas. Įmanomas radikalus" ir nuosaikus" tokio pasirinkimo būdai. Pirmuoju atveju rinkėjas turi rinktis vieną iš dviejų ar daugiau atsakymo variantų arba išbraukti visus variantus. Antruoju atveju leidžiama pritarti ir daugiau kaip vienam atsakymo variantui; tuomet referendume laimi tas variantas, kuriam pritarė daugiausia rinkėjų.
Pastarasis atvejis ypač svarbus, tiriant tiesioginės ir atstovaujamosios demokratijos santykį. Šveicarijos Konstitucijos 121 ir 121¹ straipsniai numato situaciją, kai 100 tūkstančių rinkėjų referendumui iškelia Konstitucijos pataisos projektą, o Federalinis susirinkimas pateikia savo kontrprojektą. Tokiu atveju į biuletenį gali būti įrašyti trys klausimai: (1) ar jis nori pataisyti Konstituciją pagal rinkėjų iškeltą projektą; (2) ar jis nori pataisyti Konstituciją pagal parlamento pateiktą kontrprojektą; (3) jei abu projektai referendumu bus paremti, kuris iš jų turi įsigalioti. Tad rinkėjų inicijuojamas referendumas savaime nereiškia, kad bus priimtas ar atmestas jų inicijuotas įstatymas, neatsižvelgiant į legislatūros poziciją.
4. Referendumo rezultatai
Įvairiose valstybėse nustatytos skirtingos formulės, kada referendumo rezultatai laikomi galiojančiais. Šveicarijoje, jeigu konkuruoja keli įstatymo projektai, nugali tas, už kurį balsavo santykinė rinkėjų dauguma. Jeigu konkuruoja keli konstitucinių įstatymų ar Konstitucijos pataisų projektai, padėtis kitokia: kad pataisa būtų priimta, reikia, kad už ją būtų balsavusi absoliuti referendume dalyvavusių rinkėjų dauguma, bet to, kad taip būtų daugumoje kantonų. Beveik niekur (juolab ten, kur balsavimas neprivalomas) nėra nuostatos, kad referendumo klausimas priimamas, jei už jį balsavo visų registruotų rinkėjų dauguma. Be Lietuvos, tai nustatyta Italijoje, keičiant Konstituciją, Vokietijos Saksonijos žemėje ir Makedonijoje, keičiant valstybės sienas. Danijoje Konstitucijos pakeitimą turi paremti 40 proc., balsavimo amžiaus pakeitimą ir galių perdavimą tarptautinėms organizacijoms - 30 proc. registruotų rinkėjų (galias tarptautinėms organizacijoms perduoti gali ir Folketingas penkių šeštadalių dauguma).
Vis dėlto dažniausias reikalavimas yra, kad referendume būtų dalyvavę daugiau kaip pusė rinkėjų ir kad už referendumo klausimą būtų balsavę dauguma dalyvavusių rinkėjų. Airijoje, Austrijoje, Ispanijoje ir Prancūzijoje net priimti konstitucijos pataisas referendumu pakanka paprastosios daugumos.
Svarbu, kokie yra teisiniai referendumų padariniai. Ispanijoje, Suomijoje ir Švedijoje fakultatyviniai referendumai gali būti tik konsultaciniai. Vis dėlto derėtų skirti juridinį ir praktinį aspektus. Juridiškai konsultaciniai referendumai dažnai gali būti laikomi privalomais, o juridiškai privalomi referendumai kartais, pvz., Italijos atveju, suteikia erdvės parlamentiniam manevravimui. Nė karto Europos valstybės parlamentas nėra neatsižvelgęs į referendumo, tegu ir neprivalomo, rezultatus27.
Net ir tose valstybėse, kur rezultatai yra privalomi, kyla kita - peržiūros - problema. Tik Italijoje, kaip jau aptarta, teismas gali peržiūrėti referendumui teikiamus įstatymus. Dažniausiai konstitucijose nenustatoma, kurie įstatymai - priimti referendumu ar priimti parlamento - turi aukštesnę juridinę galią. Be to, dažniausiai taip pat nenurodoma, ar parlamentas gali pakeisti arba atšaukti įstatymą, kuris buvo priimtas referendumu. Pavyzdžiui, Austrijos Konstitucija šiuos klausimus nukreipia spręsti specialiu įstatymu. Kai kurie šaltiniai daro išvadą, kad tai nėra atsitiktinis konstitucijų neaiškumas, ir referendumu priimtus įstatymus parlamentas turėtų teisę keisti ar atšaukti, juolab kad referendumu priimtos konstitucijos dažniausiai tam tikromis sąlygomis leidžia keisti jų nuostatas parlamentiniu keliu28. Kita vertus, kai kurios konstitucijos numato, kad teisinė įstatymų peržiūra turi būti vienoda tiek parlamento, tiek referendumu priimtų aktų atžvilgiu (pvz., Lichtenšteine).
Išvados
Ar referendumais priimti teisės aktai (išskyrus nebent konstitucijų pataisas) svarbesni už kitus įstatymus, ne visada aišku. Apskritai, referendumų rengimas yra problemiškas ir nevienareikšmiškai vertinamas procesas. Egzistuoja tam tikrų politinių pavojų, kai referendumai rengiami ad hoc, pernelyg dažnai arba jiems pateikiami pernelyg sudėtingi klausimai, tačiau šių ir panašių politinių problemų nagrinėjimas nebuvo šio darbo tema. Šiame darbe išnagrinėti konstituciniai ir įstatymų mechanizmai patvirtina, kad referendumai kruopščiai derinami su legislatyviniu procesu parlamente.
Referendumai gali būti skirstomi į iš anksto reglamentuotus ir nereglamentuotus (ad hoc). Pirmuosius gali reglamentuoti konstitucija, jie absoliučiai arba santykinai privalomi. Tačiau iš anksto reglamentuoti referendumai gali būti ir fakultatyviniai, jeigu jie nebūtini ir gali būti rengiami nustatyto subjekto iniciatyva. Fakultatyvinius referendumus savo ruožtu dar galima skirti į iniciatyvinius (rengiamus rinkėjų grupės iniciatyva) ir pasirenkamuosius, kai inicijuoti referendumą renkasi bet kuris kitas subjektas. Pagal tai, ar referendumo iniciatorius ir subjektas, priėmęs ar pasiūlęs balsuojamąjį klausimą, yra tas pats asmuo, galima skirti sprendimus keliančius referendumus ir sprendimus kontroliuojančius referendumus. Pastaruoju atveju gali būti balsuojama, ar atšaukti jau priimtą, bet dar neįsigaliojusį aktą arba ar panaikinti įstatymą, kuris galiojo neribotą laiką. Pagaliau, referendumus galima skirstyti pagal jų rezultatus - į sprendžiamuosius ir konsultacinius.
Vakarų Europos valstybių konstitucijos numato daugelį šių kombinacijų, dauguma iš jų buvo aptarta. Įprastas referendumų objektas yra konstitucijos pataisos. Šiuo atveju tiesioginės demokratijos būdu politiniam elitui (parlamentui) suteikiamas papildomas mandatas keisti sistemos rėmus - tokio mandato parlamento rinkimai nesuteikia. Tačiau ypatingai svarbu tai, kad rinkėjai kaip referendumo iniciatoriai pripažįstami tik trijų Vakarų Europos valstybių konstitucijose, dar dvi numato netiesioginę įstatymų keidybos iniciatyvą. Todėl antroji tiesioginės demokratijos funkcija yra ne apeinant politinį elitą pasiūlyti naujus įstatymus, bet tik atšaukti ar panaikinti parlamento jau priimtus teisės aktus. Taigi tiesioginė ir atstovaujamoji demokratija neturi būti priešpriešinamos. Tai ne dvi alternatyvios sistemos, bet veikiau viena kitos papildiniai.
Priedas
1 diagrama. Referendumų tipologija (1) ir pavyzdžiai.
2 diagrama. Referendumų tipologija (2).
(decision-promoting
referendums) (decision controlling
referendums) (decision-promoting
initiatives) (decision-controlling
initiatives)
1 lentelė. Referendumai Vakarų Europos konstitucijose.
Rinkėjai
Aktyvūs
(inicijavimas, projekto teikimas)
(Neįmanoma)
Šveicarija,
Italija
Teorinė
galimybė
(Neįmanoma)
Ilinojaus
valstija
Teorinė
galimybė
Pasyvūs
(balsavimas)
Airija,
Danija (20,0 proc. visų konstitucijų)
Prancūzija,
Danija, Islandija (8,8 proc. visų konstitucijų)
Balsavimas
dėl pasitikėjimo"
Saro
žemė 1935 m.
Suomija
nuo 1987 m., Ispanija
Balsavimas
dėl politikos (policy)"
Šaltinis: Suksi M. Bringing in the people: A comparison of constitutional forms and practices of referendums.- Dordrecht: M. Nijhof, 1993.- P. 31. Pastabas ir paaiškinimus žr. ten pat.- P. 28-34. Pusjuodžiu šriftu ir fonu išskirti dažniausiai pasitaikantys referendumų tipai.
Referendumų
tipai
Sprendimus
keliantys referendumai
Sprendimus
kontroliuojantys referendumai
Sprendimus
keliančios iniciatyvos
Sprendimus
kontroliuojančios iniciatyvos
Šaltinis: sudaryta pagal Pjero Vinčenzo Ulerio (Pier Vincenzo Uleri) tekstą. Uleri P. V. Introduction // The referendum experience in Europe / Eds. M. Gallagher, P. V. Uleri.- Basingstoke: Macmillan Press, 1996.- P. 10-11. Pavyzdžiai nurodyti ten pat.- P. 226-229.
Valstybė
Ar
referendumai paminėti konstitucijoje?
Ar
referendumas reikalingas keisti konstituciją?
Ar
konstitucija numato referendumus dėl nekonstitucinių įstatymų?
Kas
inicijuoja?
Ar
reikia kvalifikuotos daugumos?
Konsultacinis
ar privalomas?
Austrija
taip
taip
taip
vyriausybė
ar parlamento mažuma
ne
privalomas
Airija
taip
taip
taip
valstybės
vadovas ar parlamento mažuma
taip
privalomas
Belgija
ne
ne
ne
vyriausybė
ne
konsultacinis
Danija
taip
taip
taip
parlamento
mažuma
taip
privalomas
Didžioji
Britanija
ne
ne
ne
vyriausybė
taip
konsultacinis
Graikija
taip
ne
taip
valstybės
vadovas
ne
privalomas
Islandija
taip
ne
taip
valstybės
vadovas
ne
privalomas
Ispanija
taip
taip
taip
vyriausybė
ar parlamento mažuma
ne
privalomas
Italija
taip
ne
taip
dalis
rinkėjų
taip
privalomas
Nyderlandai
ne
ne
ne
n.
d.
ne
n.
d.
Norvegija
ne
ne
ne
vyriausybė
ne
privalomas
Prancūzija
taip
taip
taip
valstybės
vadovas ar vyriausybė
ne
privalomas
Portugalija
taip
ne
taip
valstybės
vadovas
ne
privalomas
Suomija
taip
ne
taip
vyriausybė
ne
konsultacinis
Švedija
taip
ne
taip
vyriausybė
ar parlamento mažuma
taip
privalomas
ir konsultacinis
Šveicarija
taip
taip
taip
rinkėjų
dalis
taip
privalomas
Vokietija
taip
ne
ne
n.
d.
ne
privalomas
Šaltinis: Bogdanor V. Western Europe // Referendums around the world:
The growing use of direct democracy / Eds. D. Butler, A. Ranney.- Houndmills: Macmillan, 1994.-
P. 26-27. Pastabas ir išlygas žr. ten pat. Prancūzijos skiltis pakoreguota.
Išnašos
1 Žr.: Cronin T. E. Direct democracy: The politics of initiative, referendum, and recall.- Cambridge and London: Harvard University Press, 1989.- P. 162.
2 Apie referendumų teigiamas ir neigiamas ypatybes plačiau žr.: Butler D., Ranney A. Theory // Referendums around the world: The growing use of direct democracy / Eds. D. Butler, A. Ranney.- Houndmills: Macmillan, 1994.- P. 13-21.
3 Bogdanor V. Western Europe // Referendums around the world: The growing use of direct democracy / Eds. D. Butler, A. Ranney.- Houndmills: Macmillan, 1994.- P. 24.
4 Uleri P. V. Introduction // The referendum experience in Europe / Eds. M. Gallagher, P. V. Uleri.- Basingstoke: Macmillan Press, 1996.- P. 2.
5 Kobach K. W. Switzerland // Referendums around the world: The growing use of direct democracy / Eds. D. Butler, A. Ranney.- Houndmills: Macmillan, 1994.- P. 98. Tuo tarpu per 1994 m. Šveicarijoje surengta net 16 referendumų, ir bendras jų skaičius pasiekė 430. Trechsel A. H., Kriesi H. Switzerland // The referendum experience in Europe / Eds. M. Gallagher, P. V. Uleri.- Basingstoke: Macmillan Press, 1996.- P. 190.
6 Žr.: Suksi M. Bringing in the people: A comparison of constitutional forms and practices of referendums.- Dordrecht: M. Nijhof, 1993.- P. 126-180.
7 Išsamiausios atvejų analizės yra dviejuose rinkiniuose: Referendums around the world: The growing use of direct democracy / Eds. D. Butler, A. Ranney.- Houndmills: Macmillan, 1994; The referendum experience in Europe / Eds. M. Gallagher, P. V. Uleri.- Basingstoke: Macmillan Press, 1996.
8 Suksi M. Op. cit.- P. 5.
9 Konstitucionnoje (gosudarstvennoje) pravo zarubežnych stran / Otv. red. B. A. Strašun.- T. 1-2.- M.: Bek, 1996.- Ń. 384. Kitus apibrėžimus ir diskusiją dėl terminų žr.: Butler D., Ranney A. Op. cit.- P. 1; Uleri P. V. Op. cit.- P. 2-3.
10 Tiesa, kai kurių valstybių konstitucijos numato ir plebiscitus, ir referendumus, ir jų sprendžiamoji galia skirtinga. Žr. Konstitucionnoje (gosudarstvennoje) pravo zarubežnych stran.- S. 385-386. Keletas autorių pastebi neigiamas termino plebiscitas" konotacijas, ypač Prancūzijoje ir Italijoje. Žr.: Uleri P. V. Op. cit.- P. 3-4.
11 Cronin T. E. Op. cit.- P. 160.
12 Konstitucionnoje (gosudarstvennoje) pravo zarubežnych stran.- S. 385.
13 Suksi M. Op. cit.- P. 7. Plačiau apie dviejų terminų istorinį vartojimą žr. ten pat.- P. 9-14.
14 Žr.: Gallagher M. Conclusion // The referendum experience in Europe / Eds. M. Gallagher, P. V. Uleri.- Basingstoke: Macmillan Press, 1996.- P. 227, 14.2 lentelė.
15 Žr. ten pat.- P. 229, 14.3 lentelė.
16 Plačiau žr.: Konstitucionnoje (gosudarstvennoje) pravo zarubežnych stran.- S. 386.
17 Plačiau žr.: Bogdanor V. Op. cit.- P. 52-53.
18 Žr.: Konstitucionnoje (gosudarstvennoje) pravo zarubežnych stran.- S. 391.
19 Bogdanor V. Op. cit.- P. 33.
20 Žr. ten pat.- P. 30.
21 Ten pat.
22 Plačiau žr.: Konstitucionnoje (gosudarstvennoje) pravo zarubežnych stran.- S. 388-389.
23 Vis dėlto Italijos Konstitucinis teismas faktiškai nustato daugiau apribojimų tokiam referendumui. Vyriausybė taip pat turi politinių priemonių atidėti tokį referendumą. Plačiau žr.: Bogdanor V. Op. cit.- P. 63-64.
24 Žr.: Uleri P. V. Op. cit.- P. 9.
25 Žr.: Konstitucionnoje (gosudarstvennoje) pravo zarubežnych stran.- S. 387.
26 Uleri P. V. Op. cit.- P. 9-10.
27 Plačiau žr.: Gallagher M. Op. cit.- P. 246.
28 Žr.: Konstitucionnoje (gosudarstvennoje) pravo zarubežnych stran.- S. 398-399.
Literatūra
Cronin T. E. Direct democracy: The politics of initiative, referendum, and recall.- Cambridge and London: Harvard University Press, 1989.- P. 162.
Referendums around the world: The growing use of direct democracy / Eds. D. Butler, A. Ranney.- Houndmills: Macmillan, 1994.
Suksi M. Bringing in the people: A comparison of constitutional forms and practices of referendums.- Dordrecht: M. Nijhof, 1993.- P. 126-180.
The referendum experience in Europe / Eds. M. Gallagher, P. V. Uleri.- Basingstoke: Macmillan Press, 1996.
Konstitucionnoje (gosudarstvennoje) pravo zarubežnych stran / Otv. red. B. A. Strašun.- T. 1-2.- M.: Bek, 1996.
|
|
|