Vykintas Pugačiauskas, 2000

Įvadas

Nors biurokratų racionalumas ir savo naudos maksimizavimas yra įvairių viešojo pasirinkimo teorijų biurokratijos srityje prielaida, šios teorijos skiriasi racionalumo sampratomis. Didele dalimi tai yra skirtumas tarp apriorinių racionalumo prielaidų ir alternatyvių racionalumo interpretacijų, kurios pagrįstos detaliais psichologinių ir kitokių paskatų mikrolygio tyrimais. Šio darbo tikslas yra palyginti skirtingų teorijų preziumuojamas racionalumo prielaidas ir įvertinti jų adekvatumą.

Racionalumu šiame darbe laikomas bendriausias siekis maksimizuoti savo naudą. Vis dėlto, kaip bus pademonstruota remiantis Entonio Daunso (Anthony Downs) teorija, racionalumas gali būti įvairaus pobūdžio. Apriorinės racionalumo prielaidos ryškios ne tik E. Daunso darbe, bet ir didesnę įtaką padariusioje Viljamo Niskaneno (William Niskanen) studijoje „Bureaucracy and representative government“. V. Niskaneno biurokratų paskatų modelio racionalumas bendriausiu požiūriu prilyginamas materialinės gerovės maksimizavimui. Antroji šio darbo dalis bus skirta pristatyti šio modelio prielaidas apie biurokratų racionalumą ir iškelti nulinę hipotezę, kad biurokratų racionalus savanaudiškumas pirmiausia skatina juos didinti agentūros biudžetą. Tokios hipotezės patvirtinimas reikštų, kad viešosios agentūros teikia pirmenybę biudžeto maksimizavimui.

Vis dėlto iš empirinių mikrolygio tyrimų duomenų aiškėja, kad racionalumo samprata nebūtinai prilygsta materialinės gerovės maksimizavimui, o kartais netgi jam prieštarauja. Todėl visa likusi šio rašto darbo dalis bus skirta kvalifikuoti nulinę hipotezę. Bus pristatyta alternatyvi racionalumo samprata, kuri remiasi labiau diversifikuotomis racionalumo prielaidomis,— Patriko Danlyvio (Patrick Dunleavy) biurokratų paskatų modelis, įvertinantis — su savo trūkumais — psichologinę motyvaciją, išskirtinį viešųjų agentūrų pobūdį bei biurokratų kolektyvinio veiksmo problemas. Paskui bus pereita prie alternatyvių racionalumo sampratų lyginimo ir pamėginta įrodyti, kad pastarasis biurokratų paskatų modelis adekvačiau atspindi tikrovę. Tai nereiškia, jog biudžeto maksimizavimo modelio prielaidos apie biurokratų racionalumą yra būtinai klaidingos, tačiau alternatyvi racionalumo samprata leidžia paaiškinti (nors dėl savo prielaidų gausos — nebūtinai nuspėti) ir tai, ką aiškina V. Niskanenas, ir daugelį kitų reiškinių.

1. Racionalios motyvacijos įvairovė

Bendriausią biurokratų motyvacijų modelį pateikė E. Daunsas. Pasak jo, privatūs interesai skirtingu laipsniu daro įtaką bet kurio pareigūno veiklai: „kiekvienas pareigūnas elgiasi bent iš dalies savo interesais, o kai kurių pareigūnų motyvaciją sudaro išimtinai jų interesai“¹. Bendrieji Daunso pateikiami biurokratų elgesio motyvai yra devyni:

Iš šių motyvų Daunsas daro išvadas, kad biurokratai — ir biurai apskritai — sieks išplėsti savo veiksmų laisvę, rinkdamiesi arba siūlydami palankesnes politikos alternatyvas; be to, biurų vadovams kils paskatų didinti pavaldinių skaičių. Daunsas taip pat pateikia penkis biurokrato tipus, kurie derina įvairias motyvacijas. Šiam darbui jo modelio detalės nėra svarbios, tačiau būtina pastebėti tai, jog biurokratų racionalumo nei motyvaciniu, nei organizaciniu aspektu negalima apibūdinti vienu kuriuo nors kintamuoju. Nors Daunso modelio prielaidos apie racionalumą formuluojamos aprioriškai, o išvadose pažymima, jog racionalus elgesys — ir biurokrato, ir agentūros lygiais — dažniausiai yra savanaudiškas (modelis kritikuojamas dėl neaiškių racionalumo kriterijų), vis dėlto racionalaus elgesio formos šiame modelyje diversifikuotos ir priklauso nuo įvairių aplinkos kintamųjų (agentūros raidos fazės, valdžios hierarchijos, kokurentų ir pan.).

2. Ekonomistinis požiūris: racionalumas ir materialinė gerovė

Net kelios biurokratijos teorijos aštuntajame dešimtmetyje darė prielaidą, jog viešųjų agentūrų veiklą iš principo galima aiškinti „maksimizavimo“ kategorijomis (agentūros dydį, darbuotojų skaičių ir pan.), kurios taikomos privačiam sektoriui, pirmiausia — pelno maksimizavimu. Iš šių teorijų išsiskiria V. Niskaneno (ankstyvasis) modelis, pagal kurį racionali biurokrato veiklos strategija yra siekti maksimizuoti biudžetą. Kaip nurodo K. Daudingas (K. Dowding), V. Niskanenas savo biurokratijos modeliui perėmė dvi motyvacines „maksimizavimo“ prielaidas: „[verslininkams] racionalu maksimizuoti pelną, jei jų darbo indėlis nepriklauso nuo pajamų, […] jiems racionalu maksimizuoti pelną, nes jis padeda firmai išlikti“³.

Viešajame sektoriuje, V. Niskaneno teigimu, lygiai taip pat norintys išlikti ir kelti savo gerovę biurokratai maksimizuos įstaigos biudžetą. Daroma prielaida, kad didesni agentūrų biudžetai įvairiais būdais didina biurokratų gerovę:

Toks argumentavimas iš principo yra apriorinis ir grindžiamas dedukcija. Iš biudžeto maksimizavimo prielaidų išvedami teoriniai argumentai, pagrindžiantys V. Niskaneno modelį. Didesnis agentūros biudžetas turėtų ir tiesioginių, ir netiesioginių padarinių biurokratų gerovei. Biudžeto didinimas tiesiogiai susijęs su biurokratų atlyginimo augimu bei didesnėmis papildomų gėrybių galimybėmis: aukštesnėmis pareigomis, pensijomis, geresnėmis darbo sąlygomis, papildomu biurokratų „asmeninių“ projektų finansavimu ir pan.

Netiesioginiai biudžeto (vėlyvajame modelyje — „veiksmų laisvės“ biudžeto) didinimo padariniai biurokratų gerovei susiję su (1) biurų dydžiu, (2) biurokratų prestižu bei (3) agentūros sąlyginiu stiprumu jos kontrolierių akivaizdoje. Didesnis finansavimas suteikia galimybę reorganizuoti biurus⁵, marginalizuoti konkuruojančius biurokratus ir sukurti daugiau aukštų postų, taigi didina karjeros galimybes. Be to, geriau finansuojama reorganizacija leidžia mažinti nepasitenkinimą reformomis. Didesni biurai turėtų suformuoti tam tikrą inertinį balastą ir lengviau kovoti su krizėmis. Finansavimo augimas kelia biurokratų prestižą kolegų akyse: tyrimai rodo, jog kitų viešojo sektoriaus įstaigų biurokratai pagal biudžeto didinimą sprendžia apie „laimėtojus“ ir „pralaimėtojus“⁶. Dar daugiau, didesnių agentūrų biurokratai gali išnaudoti didesnes politinio patronažo ir klientelistinių tinklų galimybes. Agentūros su didesniais biudžetais turėtų palaikyti glaudesnius ir patikimesnius santykius su įtakingomis interesų grupėmis. Pagaliau, didesnių agentūrų biurokratai gali daryti didesnę įtaką politikai ir įgauti didesnį svorį kontrolės institucijų akivaizdoje. Kitaip sakant, biuro biudžeto didinimas pastarosioms pristatomas kaip aktyvios biuro veiklos įrodymas, o iš tikrųjų „efektyviai veikiantys biurai dažnai „apdovanojami“ sumažintais biudžetais“⁷.

V. Niskaneno modelis neapsiriboja vien biurokratų racionalumo prielaidomis. Norint suprasti pastarąsias, būtina išskirti kelias „kontekstines“ modelio prielaidas. Pirmiausia, šis modelis remiasi ypatinga ir ne visada aiškia „biurokrato“ samprata. „Biurokratu“ šiame modelyje laikomas „bet kurio biuro su atskirai identifikuojamu biudžetu aukštas pareigūnas“⁸, likę agentūrų darbuotojai vadinami valstybės tarnautojais. Iš čia daroma kita prielaida apie biurų struktūrą: viešosios agentūros yra sudarytos pagal griežtos hierarchijos principą ir valdomos vieno pareigūno. Pagaliau, šis modelis remiasi agentūros—„rėmėjo“ (parlamento) santykiu, t. y. patikėtojo—patikėtinio modeliu (vėlyvajame V. Niskaneno modelyje šis ryšys buvo modifikuotas⁹, tačiau šiam darbui tai nėra esminis dalykas), kai dėl efektyvios parlamento kontrolės stokos ir dėl biurokratų kontroliuojamų informacijos išteklių pastarieji sugeba teikti net dvigubai daugiau paslaugų negu sudarytų ekvilibriumą (ankstyvajame modelyje) arba maksimizuoti veiksmų laisvės biudžetą, teikdami mažiau paslaugų (vėlyvajame modelyje; abu modeliai preziumuoja mainų santykį tarp skiriamo finansavimo ir biuro teikiamų paslaugų).

Taigi, remiantis V. Niskaneno modelio prielaidomis, glima formuluoti hipotezę, jog racionalūs biurokratai, vadovaudami hierarchiškoms agentūroms, daugiausia naudos turės iš didesnių — ar didinamų — biudžetų. Nauda gali būti ir tiesioginė, t. y. materialinė, ir netiesioginė, t. y. biuro ar posto prestižas bei sąlygiškai stipresnė pozicija kontroliuojančių institucijų atžvilgiu, leidžianti biurokratams toliau didinti biudžetą¹⁰. Prieš pereinant prie V. Niskaneno modelio kritikos, būtina pristatyti alternatyvų P. Danlyvio modelį, kuris remiasi įvairesnėmis prielaidomis.

3. Alternatyva: biuro formavimo paskatos

V. Niskaneno modelis apėmė tik kelis iš E. Daunso (tegu ir voliuntaristiškai) išskirtų savanaudiškų biurokratų motyvų — pinigines pajamas ir prestižą; likusiems buvo skirta tik nedaug dėmesio. P. Danlyvio konstruojamas alternatyvus modelis mėgina aiškinti ir likusius savanaudiškus motyvus. Terminas „savanaudiškas“ šiuo atveju reiškia, kad šis modelis taip pat lieka racionalaus pasirinkimo mokykloje, tačiau metodologiškai formuojamas, remiantis mikrolygio tyrimais ir labiau diversifikuotu požiūriu į agentūras.

Modelį sudaro trys paskatų grupės: (1) biurokratų motyvacija, (2) kolektyvinio veiksmo strategijos ir (3) įvairaus rango biurokratų padėties skirtumai. P. Danlyvis, nors atmeta beveik visus E. Daunso „platesnius motyvus“, teigia, kad ir savanaudiški biurokratai turi aiškų požiūrį į biurą, kuriame nori dirbti. Tokį biurą galima apibūdinti trimis bruožais: „personalo“ (staff), o ne „konvejerio“ ar „hierarchijos“ (line) funkcijos, kolegiali, o ne korporatyvinė atmosfera ir buvimas sostinėje, o ne periferijoje. Racionalūs pareigūnai, pasak P. Danlyvio, „nori dirbti mažuose, elitiniuose, kolegialiuose biuruose arti politinės galios centrų. Jie nenori vadovauti turinčioms per daug darbuotojų, didelius biudžetus, bet rutininio darbo, konfliktiškoms ir žemo statuso agentūroms“¹¹. Taigi racionalūs pareigūnai stengsis paversti savo agentūrą tokiu biuru, kuris užsiims ne rutininėmis politikos administravimo funkcijomis, bet sieks dalyvauti formuluojant politiką ir kontroliuojant jos vykdymą.

Akivaizdu, kad siekti darbo personalo, kolegialioje ir centrinėje agentūroje kiekvienam biurokratui įmanoma individualiais veiksmais, t. y. siekiant įsidarbinti tokioje agentūroje. Tačiau šiuo atveju įmanomos ir, skirtingai nuo biudžeto maksimizavimo modelio (žr. žemiau), potencialiai sėkmingos kolektyvinio veiksmo strategijos — biuro formavimas. Esant duotajam biudžetui, pareigūnai sieks, kad agentūra kuo labiau priartėtų prie „idealaus tipo“, ir tik tuomet stengsis priderinti agentūros biudžetą prie jos funkcijų. P. Danlyvis nurodo penkias galimas biuro formavimo strategijas: (1) vidinė reorganizacija, kai plečiamos politikos formavimo funkcijos; (2) vidinės darbo praktikos transformacija, kai rutininis darbas automatizuojamas, o plečiamas aukštesnio profesionalumo personalas; (3) santykių su išoriniais partneriais peržiūrėjimas, siekiant įgauti politikos priežiūros funkcijų; (4) konkurencija su kitomis agentūromis dėl politikos formavimo užduočių gavimo ir atiduoti politikos vykdymo užduočių atsikratymo; (5) nepriimtinų funkcijų perdavimas kitoms agentūroms ar privačioms firmoms, išlaikant finansavimo kontrolę. Pagaliau, šis modelis taiko viešojo pasirinkimo prielaidas, kad aukštesnio rango biurokratams materialinės, ar juolab piniginės, gerovės svarba mažesnės negu žemesnio rango darbuotojams.

Taigi biuro formavimo modelis remiasi ne tik detalesnėmis psichologinėmis biurokratų motyvacijomis, bet ir skirtingomis prielaidomis apie privataus sektoriaus analizės kategorijų taikymą viešajam sektoriui. Biuro formavimo modelis atsižvelgia į tai, kad viešajame sektoriuje įvairiomis taisyklėmis griežčiau ribojamos pareigūnų galimybės padidinti materialinę naudą, o patys karjeros siekiantys pareigūnai vertinami pagal kitokius kriterijus. Todėl kyla abejonių, ar iš privataus sektoriaus analizės perkeltos „maksimizavimo“ kategorijos gali būti adekvačiai taikos viešajame sektoriuje.

4. Biuro formavimas versus biudžeto maksimizavimas

Esminis biuro formavimo modelio prielaidų skirtumas nuo biudžeto maksimizavimo modelio yra paskatos, kylančios skirtingų rangų pareigūnams. Todėl nors abu modeliai dar bus kritiškai aptarti paskutinėje šio darbo dalyje, jau dabar nurodyti biudžeto maksimizavimo modelio trūkumus pagal biuro formavimo modelio teorines prielaidas. P. Danlyvis nurodo, kad materialinę gerovę biurokratai gali siekti pagerinti įvairiomis strategijomis — ir individualiomis, ir kolektyvinėmis. Tačiau racionalūs biurokratai, priklausomai nuo rango, paprastai teikia pirmenybę individualioms strategijoms:

Taigi priklausomai nuo rango, biurokratų pasirinkimas bus skirtingas, tačiau visais atvejais racionalus. Tačiau, turint galvoje kolektyvinio veiksmo problematiką, biudžeto maksimizavimas yra kolektyviškiausia iš strategijų, kurių gali imtis biurokratas. Tad atskiram biurokratui jo nauda mažiausiai apibrėžta, ir šios strategijos jis imsis tik tuomet, kai kitos strategijos ne(be)prieinamos. Be to, tokioje situacijoje nuo atskiro biurokrato, juolab žemesniojo rango, galutinis rezultatas ima priklausyti mažiau, todėl tampa racionalu piktnaudžiauti¹³.

Racionalus pareigūnas imsis biudžeto maksimizavimo strategijos tik jei jos nauda bus didesnė už alternatyvų naudą. Tai galima išreikšti formule

(B×P)–C>A

kur B — nauda iš biudžeto padidinimo, P — tikimybė, kad parama biudžeto maksimizavimo strategijai bus lemiama, C — tokios paramos kaštai, A — alternatyvių strategijų ar individualių pastangų nauda. B, kylant rangui, mažėja, visi kiti kintamieji didėja¹⁴. Šiuo atveju būtina pastebėti, kad kylant rangui, biudžeto maksimizavimo naudą vis labiau mažins jos kaštai, pasiskirstę asimetriškai: potencialų materialinės gerovės padidėjimą neapibrėžtoje ateityje atsvers (tiksliau, „turėtų atsverti“ — šio požiūrio kritiką žr. žemiau) artimiausiu laikotarpiu juntamas prestižo praradimas, padidėjęs visuomenės bei žiniasklaidos dėmesys marginaliniams biudžeto padidėjimams ir pan. Todėl biudžeto maksimizavimo racionalumas aukštiesiems pareigūnams — tai, ką V. Niskanenas ir vadintų „biurokratais“ — konfliktuoja su kitomis racionaliomis biudžeto maksimizavimo paskatomis — užsitikrinti posto bei biuro prestižą ir santykinai stipresnę poziciją kontroliuojančių institucijų atžvilgiu. Taigi V. Niskaneno modelis, įvedus skirtingų rangų biurokratų interesus, tampa prieštaringas: net jei biudžeto maksimizavimas visam biurui naudingas, hierarchija sukuria piktnaudžiavimo žemesniuose ranguose ir alternatyvių strategijų aukštesniuose ranguose tikimybę.

Be asimetrijos laiko atžvilgiu, biudžeto maksimizavimo strategijų nauda yra asimetriška dar bent dviem aspektais. Pirma, iš biudžeto didinimo skirtingo rango pareigūnų gaunama nauda yra skirtinga ne tik dydžiu, bet ir pobūdžiu. Žemesniųjų rangų pareigūnams biudžeto padidinimas padidins jų darbo vietos saugumą, karjeros galimybes ir jų įgūdžių paklausą¹⁵, tačiau aukštesniojo rango pareigūnai, padidinus biudžetą, nepajus nė vieno iš šių veiksnių. Taigi kylančios kolektyvinio veiksmo problemos bendrą strategiją biudžetui maksimizuoti padaro mažai tikėtiną, juolab kad skirtingų rangų pareigūnai vertins skirtingų biudžeto komponentų padidinimą. Žemesniojo rango pareigūnams bus naudingesnis didesnis pagrindinis (core) biudžetas — vidaus operacijų išlaidos (atlyginimai, įranga, patalpos) — arba, tiksliau, pagrindinis biudžetas vienam biurokratui¹⁶. Tuo tarpu vidutinio ir aukšto rango pareigūnams daugiau naudos suteiks išaugęs biuro biudžetas, kurį sudaro pagrindinis biudžetas ir privačiam sektoriui skirti pinigai (kontraktai, transferinės išmokos, palūkanos), kuriuos biuras skirsto savo nuožiūra, pats vykdydamas politiką. Pagaliau, aukščiausio rango pareigūnams žymiai labiau negu kitiems bus aktualus programų biudžetas, kurį sudaro biuro biudžetas ir hierarchiškai kontroliuojami pinigai, skirti išleisti kitoms viešojo sektoriaus įstaigoms.

Su įvairiais biudžeto tipais susijusi ir antroji asimetrija, kurią nurodo pats P. Danlyvis: „biudžeto didinimo nauda susijusi su pagrindiniu (core) biudžetu arba biuro biudžetu, o jo rėmimo kaštai (sugaištas laikas, reikalingos pastangos ir ištekliai, padidėjęs publikos bei rėmėjo dėmesys, kritikos lygis), tikėtina, bus glaudžiai susiję su programų biudžetu“¹⁷. Kadangi aukšto rango biurokratų, kurie ir priima sprendimus dėl biudžeto didinimo, gerovė (bendrąja prasme) labiau priklauso nuo programų biudžeto, tikimybė, jog biudžeto didinimas bus remiamas, mažėja.

Turint galvoje dvi pastarąsias pastabas apie „asimetriją“, biudžeto maksimizavimas tampa labai sudėtingu konceptu, nes racionalių biurokratų paskatos priklauso ne tik nuo jų rango ir biudžeto, kurį siekiama padidinti, bet ir nuo agentūros tipo. Iš aštuonių agentūrų tipų, apibūdinamų skirtingais įvairių biudžeto komponentų santykiais, pagrindinis arba biuro biudžetas sudaro didžiąją dalį programų biudžeto tik keturiose iš jų, t. y. „pristatymo“ (delivery) reguliavimo, mokesčių ir aptarnavimo. Likusiose keturiose — transferinėse, kontraktų, kontrolės ir prekybos — agentūrose prielaidos apie bet kokį biudžeto didinimą neatitinka racionalių biurokratų paskatų (reikia pripažinti, kad taikant vėlyvojo Niskaneno modelio prielaidas neatitikimas yra mažesnis). Pastarojo tipo agentūrose racionaliai įmanoma ir priešinga biurokratų strategija — mažinti programų biudžetus ir atsisakyti kai kurių biurų dalių. Taigi nors biuro formavimo modelis neatmeta biudžeto maksimizavimo prielaidų, iš aukščiau pateiktos analizės galima daryti išvadą, kad biudžeto maksimizavimas racionaliems biurokratams, ypač aukštesnio rango, dažnai nėra priimtina strategija.

5. Alternatyvų įvertinimas

Dėl vietos stokos čia neįmanoma pateikti didelės dalies empirinių duomenų, kurie padėtų įvertinti alternatyvių racionalių paskatų modelių adekvatumą. Patys teoriniai modeliai sukonstruoti taip, kad patikrinti juos empiriškai yra problemiška. Išlaidų ar personalo didinimas savaime nereiškia, jog biurokratai maksimizuoja biudžetą¹⁸, o vadinti bet kokį biuro transformavimą biuro formavimo įrodymu būtų tautologiška¹⁹. Vis dėlto, apibendrinant prieinamą empirinę medžiagą, pirmiausia iš Didžiosios Britanijos, galima teigti, kad biudžeto maksimizavimo teorija nepasitvirtino.

Galima įtarti, jog taip atsitiko dėl jos prielaidų pobūdžio. Nors vargu ar įmanoma paneigti prielaidą, kad racionalūs biurokratai sieks materialinės gerovės, kitų biudžeto maksimizavimo modelio prielaidų kontekste ji išlieka pernelyg neapibrėžta. V. Niskaneno modelis kalba apie aukščiausio rango biurokratų racionalumą, tačiau šiuo lygiu biudžeto maksimizavimo strategija tėra viena iš daugelio įmanomų racionalių savanaudiškų pareigūnų strategijų. Juo labiau, kaip nurodo K. Daudingas, biudžeto maksimizavimo aukščiausiu valdymo lygiu argumentas verčia žiūrėti į agentūrą kaip į hierarchiją, kur sprendimus dėl biudžeto priima vienas vadovas — tačiau tokios prielaidos yra „akivaizdžiai nerealistinės“²⁰. Kitos „kontekstinės“ V. Niskaneno modelio prielaidos — kad visos agentūros sudarytos pagal vienodą hierarchijos principą ir sugeba visiškai išnaudoti patikėtojo—patikėtinio ryšį su remiančia institucija — taip pat tik iš dalies atitinka tikrovę. Bet kokiu atveju, nediversifikuota racionalaus elgesio prielaida, nors suteikia modeliui prognostinių galimybių, atrodo nepakankama.

Kita vertus, biudžeto maksimizavimo modelis, apie kurio empirinį patikrinimą kol kas kalbama atsargiai, kenčia nuo priešingos ydos: kaip buvo nurodyta, visiškai neatmesdamas racionalaus biudžeto maksimizavimo galimybės, šis modelis iškelia tiek papildomų sąlygų, kad formuluoti konkrečias ir patikrinamas hipotezes pagal jį yra problemiška. Nors kritikuoja E. Daunso modelį kaip pernelyg amorfišką ir voliuntaristinį, P. Danlyvis pats pateikia sunkiai operacionalizuojamų prielaidų rinkinį. Analizuojant racionalaus elgesio prielaidas, itin kvestionuotinos yra jo pateikiamos psichologinės motyvacijos — dirbti centrinėje agentūroje su kolegialia profesionalaus kolektyvo atmosfera. Turint galvoje biurokratų rangų lemiamą požiūrių skirtingumą, modeliui trūksta vieningos vertinimo sistemos, kuri leistų numatyti pasirinkimą tarp materialių ir nematerialių paskatų. Materialios paskatos biuro formavimo modelyje atrodo pernelyg sumenkintos: vargu ar pagrįsta laikyti aukštesnio rangos pareigūnus vien prestižo ar geresnių santykių, patronažo maksimizuotojais. Juolab kad biudžeto maksimizavimo strategijų kaštai nebūtinai yra tokie dideli, apie kokius perspėja P. Danlyvis (kaip nurodo K. Daudingas, sprendimai dėl biudžeto priimami uždarose aukšto rango tarpusavyje pažįstamų pareigūnų derybose arba perkeliami į politinę areną, kur atsakomybę prisiima kiti asmenys²¹). Todėl biuro formavimo modelis, nors platesnis ir realistiškesnis, pernelyg priklausomas nuo neigiamo požiūrio į biudžeto maksimizavimo prielaidas.

Baigiant vertėtų trumpai aptarti Lietuvos pareigūnų paskatas, kurios rodo, jog materialinis racionalumas nebuvo svarbiausias veiksnys (nors neturint duomenų apie apklaustųjų rangus, daryti konkrečias išvadas yra metodologiškai problemiška). Sprendžiant pagal 1998 m. įvykdytą apklausą, Lietuvos biurokratams svarbiausia paskata yra atlyginimas, paskui pagal svarbą — darbo vietos saugumas, galimybė būti įvertintam ir karjeros galimybės²². Vis dėlto atlyginimas ir karjeros galimybės, kurias prognozuoja V. Niskaneno modelis, buvo mažiausiai veikiančios paskatos, o kolegiali atmosfera ir darbo vietos saugumas bei stabilumas — biuro formavimo modelio motyvacinės prielaidos — veikė gerokai stipriau.

Išvados

Šiame darbe buvo aptartos paskatos, kurios gali kilti racionaliems biurokratams. Bendriausias tokių paskatų modelis, pateiktas E. Daunso, yra pernelyg amorfiškas ir empiriškai sunkiai pritaikomas. Tačiau ekonomistinis požiūris į racionalumą — V. Niskaneno modelis, iš privataus sektoriaus analizės perėmęs „maksimizavimo“ kategoriją ir pritaikęs ją aukščiausio hierarchizuotos agentūros pareigūno motyvacijai tirti — pasirodė ne lengviau patikrinamas. Modelis postulavo, kad savanaudiškam biurokratui racionalu didinti agentūros biudžetą (arba, pagal vėlesnę jo versiją — tam tikrą biudžeto dalį), kuri tiesiogiai pagerintų jo materialinę gerovę arba netiesiogiai veiktų tokius kintamuosius kaip biuro prestižas, santykiai su klientais ir prižiūrėtojais.

Vis dėlto iš empirinių tyrimų paaiškėjo, kad apriorinė racionalumo samprata nėra vienareikšmiškai patvirtinama. Nors racionalaus materialinės gerovės siekimo ar biudžeto maksimizavimo prielaida savaime nėra klaidinga, biurokratų motyvacija apima ir kitus veiksnius, pirmiausia darbo atmosferos, rango ir kolektyvinių veiksmų patrauklumo. Todėl alternatyvi racionalumo samprata, siūloma biuro formavimo modelio, apima platesnes ir įvairesnes prielaidas. Išanalizavus biuro formavimo modelio priekaištus biudžeto maksimizavimo prielaidoms, galima daryti išvadą, jog alternatyvus požiūris į racionalumą kvalifikuoja nulinę šio darbo hipotezę. Biurokratų racionalus savanaudiškumas skatina juos didinti agentūros biudžetą, bet tik tam tikromis sąlygomis — kai didžioji dalis biudžeto padidinimo atitenka pačiai agentūrai, o ne perskirstoma jos vykdomai politikai, kai biudžeto didinimas tiesiogiai atsiliepia aukštesniųjų pareigūnų gerovei, o jo naudos dabar arba ateityje neatsveria dažnai asimetriški biudžeto didinimo kaštai (žala organizacijos ar biurokrato statusui, prestižui, programiniam biudžetui ir pan.).

Išnašos

1 Downs A. Inside bureaucracy.— 1967.— P. 83. Pacituota kn.: Dunleavy P. Democracy, bureaucracy and public choice.— Harvester Wheatsheaf, 1991.— P. 148.

2 Dunleavy P. Op. cit.— P. 148—149.

3 Dowding K. The civil service.— Routledge, 1995.— P. 54.

4 Pacituota: Dunleavy P. Op. cit.— P. 155.

5 Žr.: Dunleavy P. Op. cit.— P. 166.

6 Žr.: Dunleavy P. Op. cit.— P. 155.

7 Wildavsky A., pacituotas Dowding K. Op. cit.— P. 55.

8 Pacituota: Dunleavy P. Op. cit.— P. 164.

9 Žr.: Niskanen W. A reassessment // Bureaucracy and public economics.— Edward Elgar, 1996.

10 Plačiau apie cikliškumą žr.: Dunleavy P. Op. cit.— P. 166.

11 Dunleavy P. Op. cit.— P. 202.

12 Dunleavy P. Op. cit.— P. 176.

13 Žr.: Olson M. The logic of collective action: Public goods and the theory of groups.— 1971.— P. 12; 48.

14 Žr.: Dunleavy P. Op. cit.— P. 177—180.

15 Žr. 7.4 lentelę: Dunleavy P. Op. cit.— P. 190.

16 Žr.: Dowding K. Op. cit.— P. 89—90.

17 Dunleavy P. Op. cit.— P. 190.

18 Žr.: Dowding K. Op. cit.— P. 55.

19 Žr.: Dowding K. Op. cit.— P. 82.

20 Dowding K. Op. cit.— P. 61.

21 Žr.: Dowding K. Op. cit.— P. 84.

22 Žr. 1 lentelę: Dumčius R. Paskatos ir motyvacija Lietuvos valstybės tarnyboje: Politikos mokslų specialybės bakalauro darbas / VU TSPMI; darbo vadovas V. Nakrošis.— V., 1999.— P. 13.

Literatūra

Dowding K. The civil service.— Routledge, 1995.

Dumčius R. Paskatos ir motyvacija Lietuvos valstybės tarnyboje: Politikos mokslų specialybės bakalauro darbas / VU TSPMI; darbo vadovas V. Nakrošis.— V., 1999.

Dunleavy P. Democracy, bureaucracy and public choice.— Harvester Wheatsheaf, 1991.

Niskanen W. A reassessment // Bureaucracy and public economics.— Edward Elgar, 1996.

Olson M. The logic of collective action: Public goods and the theory of groups.— 1971.

El. paštas: laisve@hotmail.com

Atgal į pagrindinį puslapį