Vykintas Pugačiauskas, 2001

Įvadas

Lietuvos integracijos į Europos Sąjungą (ES) poveikį galima vertinti įvairiais aspektais, tačiau dažniausiai aptariami — „racionaliose“ diskusijose — narystės kaštai ir nauda bei — labiau politizuotose diskusijose — Lietuvos nacionalinių simbolių praradimas arba institucijų galios sumažėjimas. Šiame darbe pasirinktas kitoks nagrinėjimo pobūdis: bus tiriama, kaip narystės atveju persiskirstys institucijų galios. Įmanomas dvejopas galių persiskirstymas: horizontalus, t. y. jų perėjimas iš vienų valstybės institucijų į kitas, ir vertikalus, t. y. tam tikrų galių delegavimas Bendrijos institucijoms. Šiame darbe bus aptarti ir vienas, ir kitas, pasirenkant konkrečią ekonominės politikos sritį — užsienio prekybos politiką¹. Pagal Romos sutartį Bendroji prekybos politika yra išskirtinė Bendrijos kompetencija, taigi Lietuvai įstojus į Europos Sąjungą, prekybos reglamentavimo galios turės būti perduotos Bendrijos institucijoms.

Viena vertus, toks galių perskirstymas yra neišvengiamas ir nedviprasmiškas. Jis atitinkamai paveiks ir vyriausybės veiklą, stengiantis apsaugoti tam tikrus ekonominius interesus (nėra realistiška manyti, kad šis perskirstymas panaikins protekcionistinių priemonių siekimą), ir ekonominių interesų raiškos bei lobizmo struktūrą. Kita vertus, esami Bendrijos instituciniai mechanizmai nepašalina vyriausybių galimybės daryti įtaką Bendrajai prekybos politikai, todėl galima mėginti prognozuoti tam tikrą (dinaminį) balansą tarp supranacionalinių ir nacionalinių institucijų galių, reglamentuojant Lietuvos prekybą su trečiosiomis šalimis. Tai vėlgi turi implikacijų interesų grupių veiklos būdams.

Taigi šiame darbe bus mėginama įrodyti, kad Bendroji prekybos politika, nors priklauso išskirtinei Bendrijos kompetencijai, faktiškai nereiškia visiško nacionalinių institucijų įtakos eliminavimo. Išnagrinėjus Bendrosios prekybos politikos (BPP) institucinę struktūrą, bus pateikta valstybių įtakos analizė, kuri turėtų patvirtinti šį spėjimą. Galių persiskirstymas, o ne perdavimas iš tikrųjų yra korektiškesnis terminas procesui apibūdinti. Dar daugiau, realus yra variantas, kai vertikalus galių persiskirstymas nereikš esminio horizontalaus galių persiskirstymo, t. y. Lietuvai tapus ES nare, jos užsienio prekybos politikos preferencijas reikš (ir interesų grupių, kurios pasirinks ne supranacionalinę, bet nacionalinę veiklą, „taikiniu“ taps) iš esmės tos pačios institucijos, kaip ir iki įstojimo į Europos Sąjungą, nors jų galių apimtis pagal pirmąją hipotezę liks mažesnė.

Šios dvi problemos neišvengiamai atspindi ir dešimtmečius trunkančią teorinę diskusiją. Nors stengsiuosi išvengti plataus tradicinių neofunkcionalistinio ir tarpvyriausybinio ES veikimo teorijų nagrinėjimo, turiu pastebėti, kad pagrindinės šio darbo problemos — vertikalaus galių paskirstymo — aptarimą galima laikyti šių teorijų patikrinimu, o hipotezę galima atitinkamai performuluoti teoriniu aspektu: Europos Sąjungos Bendrąją prekybos politiką galima aiškinti ir neofunkcionalistiniu, ir tarpvyriausybinių derybų požiūriu². Antrosios darbo problemos — institucijų galių balanso stabilumo Lietuvoje problemą taip pat galima laikyti teorijos patikrinimu — šiuo atveju tai veikiau būtų skolinio iš lyginamosios politikos — ES kaip „daugiapakopės vyriausybės“ teorijos — patikrinimas, o hipotezę galima performuluoti kaip prekybos politikos formulavimą ir atitinkamą interesų grupių orientavimąsi dviem pakopomis: nacionaliniu ir ES lygiu. Vis dėlto pirminis hipotezių formulavimas labiau atitinka praktinį šio darbo tikslą — numatyti Lietuvos užsienio prekybos politikos institucinės struktūros ateitį. Būtina dar pastebėti, kad šiame darbe politikos formavimo mechanizmas nagrinėjamas jau po Lietuvos įstojimo į Europos Sąjungą, taigi likęs stojimo periodas ir galimi jo pavojai prekybos politikai, perimant tam tikras ES normas³, ignoruojami. Daroma prielaida, kad institucinė jo struktūra po naujo tarpvyriausybės konferencijos etapo liks nepakitusi.

Taigi darbo struktūra atitinka dvi aptariamas problemas. Pirmiausia bus nagrinėjamas vertikalus prekybos politikos galių perskirstymas tarp Lietuvos ir Europos Sąjungos institucijų, tiksliau, pačių ES institucijų galios nacionalinių vyriausybių galių atžvilgiu. Pristačius Europos Bendrijos (EB) sutarčių reglamentuojamą Bendrosios prekybos politikos institucinį mechanizmą, bus aptartas jo praktinis veikimas. Tam bus naudojamasi dviejų ašių modeliu: Bendroji prekybos politika bus pristatyta kaip (1) balansavimas tarp efektyvumo ir atskaitomybės sumetimų ir (2) tarp ES bei nacionalinių vyriausybių kompetencijos. Konkrečių atvejų, susijusių su Visuotinio susitarimo dėl prekybos ir tarifų (GATT) derybomis, analizė bus skirta parodyti, kad Bendrosios prekybos politikos sprendimus lėmė ne tik supranacionalinių ES institucijų, pirmiausia Europos Komisijos (EK) veikla, bet ir vyriausybių politinės preferencijos. Todėl bus daroma išvada, jog „nurašyti“ nacionalines institucijas būtų nekorektiška.

Tuo remiantis, likusi darbo dalis bus skirta aptarti, kaip Lietuvos narystė Europos Sąjungoje paveiks užsienio prekybos reguliavimo institucijų padėtį nacionaliniu lygiu. Šiame darbe nebus nagrinėjama tokio užsienio prekybos reglamentavimo galių perskirstymo nauda ar kaštai nei ES judėjimo kryptis — link liberalaus prekybos režimo ar „Europos tvirtovės“. T. y. analizė remsis pirmiau instituciniu, o ne politinės ekonomijos požiūriu. Kita vertus, norint įrodyti, kad užsienio prekybos politikos turiniui daro įtakos ne tik Bendrijos institucijų preferencijos, bet ir konkrečių valstybių ekonominių interesų pobūdis, pramonės, paslaugų ir kt. rinkų struktūra, visiškai išvengti politinės ekonomijos nagrinėjimo nėra įmanoma. Dar daugiau, institucinį požiūrį komplikuoja ir tai, kad pastaruoju metu (Nicos Viršūnių Taryboje 2000 m. gruodį) institucinis ES kontekstas iš dalies pakeistas, ir būsimasis institucijų veikimas, juolab Bendrosios prekybos politikos srityje nėra visiškai aiškus.

1. Bendrosios prekybos politikos instituciniai rėmai

Europos Sąjungos Bendroji prekybos politika — viena iš trijų sričių, kurią dar Romos sutartis priskyrė išskirtinei Europos Bendrijos kompetencijai. Kita vertus, BPP nebuvo apibrėžta. Europos Teisingumo teismas patvirtino išskirtinę Bendrijos kompetenciją tarifų ir netarifinių barjerų srityse, tačiau atmetė paslaugų ir intelektinės nuosavybės srityse. Buvo nustatyta, kad Ministrų Taryba kvalifikuota balsų dauguma sprendžia BPP ir Bendrojo išorės tarifo reikalus, kuriuos pateikia Europos Komisija. Šios sprendimų galios Taryba negali deleguoti. Tiesa, pagal 1966 metų Liuksemburgo kompromisą valstybė narė gali vetuoti sprendimą, jeigu jis laikomas pažeidžiantis fundamentalius nacionalinius interesus. Todėl kai kuriais atvejais būtina siekti vienbalsiškumo, o ne kvalifikuotos balsų daugumos (dar dažniau vienbalsiškumo siekiama politiniais sumetimais). 133-asis (buvęs 113-asis) sutarties straipsnis suteikia Europos Komisijai išskirtinę galią derėtis dėl tarptautinės prekybos reikalų — susitarimų su trečiosiomis šalimis arba tarptautinėmis organizacijomis — pagal Ministrų Tarybos patvirtintas direktyvas. Atsakomybė už pasiektų susitarimų atitikimą Bendrijos politikai ir teisei priskirta ir EK, ir Ministrų Tarybai. Straipsnis taip pat numato specialų konsultacinį komitetą („Komitetą 133“), kuriam nuolat pranešama apie derybų eigą, tačiau kuris, sudarytas iš valstybių narių aukšto rango pareigūnų, neturi esminių sprendimų teisės.

Taigi įprastinė prekybos sutarties procedūra yra šešių pakopų⁴: (1) EK rekomendacija Tarybai (užsienio reikalų ministrams) sudaryti prekybos sutartį; (2) svarstymas Nuolatinių atstovų komitete ir, jam nusprendus,— svarstymas Taryboje, įgaliojimų („mandato“) bei direktyvų Komisijai nustatymas (jei reikia, kvalifikuota dauguma); (3) EK dalyvavimas derybose; (4) nuolatinės konsultacijos su „Komitetu 133“; (5) ypatingais atvejais — papildomų Tarybos direktyvų prašymas; (6) pasiektų susitarimų patvirtinimas (užsienio reikalų ministrų) Taryboje ir jų pasirašymas. Jeigu pasiektas susitarimas susijęs ne vien su 133-ojo straipsnio nuostatomis, gali būti reikalaujama Europos Parlamento pritarimo.

2000 m. gruodį pasiekta, tačiau kol kas neįsigaliojusi Nicos sutartis Europos Komisijos pastangomis jau numato, kad kvalifikuotos balsų daugumos, o nebe vienbalsiškumo reikalavimas⁵ bus taikomas ir sritims, dėl kurių sprendimų priėmimo kelis dešimtmečius buvo nesutariama — dėl prekybos paslaugomis ir su prekyba susijusių intelektinės nuosavybės aspektų⁶. Amsterdamo sutartis buvo įteisinusi šias sritis jau iš esmės kaip Europos Sąjungos kompetenciją, tačiau numatė joms taikyti vienbalsiškumo principą Taryboje. Kita vertus, pagal naująją 133-ojo straipsnio redakciją — 5-ąjį punktą, jeigu sutarties taikymui būtini vienbalsiai vidaus sprendimai, kvalifikuotos balsų daugumos taisyklė negalioja. Susitarimai, priklausantys bendrai valstybių-narių ir Bendrijos kompetencijai, taip pat negali būti reguliuojami 133-ojo sutarties straipsnio, šis straipsnis nereguliuoja ir transporto politikos.

Kita vertus, Nicos sutartyje, kaip ir Mastrichto bei Amsterdamo sutartyse, nebuvo nustatyta jokio Europos Parlamento (EP) vaidmens BPP, nors kitose su tarptautinėmis sutartimis susijusiose srityse bendro sprendimų priėmimo galios buvo išplėstos. Europos Komisija, tiesa, siekia platesnės EP įtakos ir yra formaliai įsipareigojusi informuoti Parlamentą apie tarptautinių susitarimų rengimą ir sudarymą, o kai kuriais atvejais įtraukia EP narius į savo delegacijas, kurios derasi dėl daugiašalių prekybos susitarimų. Ir delegacijų atstovai, ir Tarybos pirmininkai informuoja Europos Parlamentą apie derybas. Taigi pagrindinėmis BPP institucijomis galima laikyti Europos Komisiją ir Ministrų Tarybą (bei „Komitetą 133“).

Europos Komisijos kompetenciją sudaro ir prekybos politikos instrumentų taikymas, kurį gali peržiūrėti Europos Pirmosios instancijos ir Teisingumo teismai. Komisija įgyvendina sankcijas trečiųjų šalių eksportuotojams, jeigu po skundo ir tyrimo aptinka dempingo ar subsidijavimo faktų. Po konsultacijų su valstybėmis narėmis EK gali imtis laikinų priemonių, o nuolatinėms priemonėms (išskyrus anglių ir plieno produktų sritį) turi pritarti Ministrų Taryba. Taigi Komisija, bent jau pagal sutarties straipsnį, yra vienintelė institucija, galinti formuoti BPP dienotvarkę, nes tik ji teikia Tarybai svarstytinus pasiūlymus. Vis dėlto balanso klausimas čia yra esminis. Komisijos dominavimas reglamentuojant užsienio prekybą reikštų supranacionalines tendencijas, tuo tarpu Tarybos — pateiktų Bendrąją prekybos politiką kaip areną, kurioje ES institucijos tik sudaro sąlygas vyriausybėms susitarti tarpusavyje.

2. Bendroji prekybos politika: tarp efektyvumo ir atskaitomybės

Aptarti neofunkcionalistinio ir (liberaliojo) tarpvyriausybinio požiūrio į Europos Sąjungos integraciją skirtumus būtų pernelyg didelis ir šiuo atveju ne visai tinkamas uždavinys. Juo labiau, kad įvairūs autoriai pripažįsta, jog šių požiūrių naudingumas, aiškinant įvairias politikos formavimo proceso stadijas ir įvairias politikos sritis, skiriasi⁷. Įmanoma nustatyti kontinuumą tarp šių dviejų požiūrių praktinio tinkamumo, tačiau net ir tokiu atveju derėtų skirti įvairias jų taikymo arenas, pavyzdžiui, organizacinę, teisinę ir užvyriausybinę⁸. Šiam darbui pasirinktas kitoks modelis⁹. Bendrosios prekybos politikos institucinis balansas bus nagrinėjamas dviem aspektais, arba dviejose ašyse: (1) tarp nacionalinių vyriausybių ir Bendrijos institucijų ir (2) tarp pačių Bendrijos institucijų — politikos efektyvumo ir atskaitomybės aspektu. Toks skaidymas į dvi politikos ašis veikiau yra analitinis, nes „efektyvumą“ antrojoje ašyje galima prilyginti supranacionalinei Bendrijos kompetencijai, o „atskaitomybę“ — nacionalinių vyriausybių (ar parlamentų) viršenybei, priimant sprendimus. Vis dėlto šiuo atveju antroji ašis susijusi ne tiek su politiniu BPP matmeniu, kiek su technokratijos svarba. Todėl prieš aptariant esminį galių pasiskirstymą tarp nacionalinių vyriausybių ir Bendrijos institucijų, bus aptartas pastarasis aspektas.

Vienas požiūris į Bendrąją prekybos politiką postuluoja, kad technokratinės politikos era praeina. Nurodomos bent kelios to priežastys¹⁰. Besikeičianti pasaulinės prekybos aplinka, prekybos reglamentavimo instrumentai ir augantys lūkesčiai verčia plėtoti BPP ir susieti užsienio prekybos politiką su vidaus politikos sritimis, kurios nepriklauso išskirtinei Bendrijos kompetencijai, tačiau kurios būtinos efektyviam prekybos politikos įgyvendinimui. Atitinkamai didėja su šia politika susijusių interesų grupių ratas. Be to, nyksta riba tarp prekybos politikos ir užsienio politikos apskritai, ir tai verčia imtis atitinkamų institucinių pokyčių. Taigi norint siekti BPP efektyvumo, tenka atsisakyti siauro technokratinio požiūrio į išorės prekybą.

Kita vertus, iš pirmosios šio darbo dalies matyti, kad net ir naujausiose sutartyse nėra numatyta formali BPP vykdančių institucijų atskaitomybė Europos Parlamentui, o juolab nacionaliniams parlamentams. Pavyzdžiui, daugelis EB parlamentų nebuvo net informuoti apie Komisijai suteiktą mandatą pradėti Urugvajaus raundą¹¹. Europos Parlamentas taip pat neprivalo būti konsultuojamas, nekalbant apie atsižvelgimą į jo nuomonę. Pagrindinis forumas, kur EP nariai informuojami apie BPP derybas — Išorės ekonominių santykių komitetas. Pritarimo galios Europos Parlamentui suteikiamos ad hoc, kai pasiekti susitarimai apima platesnes ekonominės politikos sritis negu numatyta 133-ajame sutarties straipsnyje (pavyzdžiui, 1994 m. GATT Urugvajaus raundo susitarimo ratifikavimas, remiantis straipsniu, kad pritarimo procedūra būtina tarptautinėms sutartims, turinčioms „svarbių biudžeto implikacijų Bendrijai“¹²), nors pritarimas yra privalomas, kai sudaromos bendradarbiavimo ir asociacijos sutartys.

Užsienio prekybos derybose Europos Komisija konsultuojasi pirmiausia su „Komitetu 133“, kurį sudaro arba aukšto rango pareigūnai iš nacionalinių ministerijų, arba, dažniau, žemesnio rango pareigūnai ar valstybių nuolatinių misijų Briuselyje atstovai. Neesminiais klausimais šis komitetas gali koreguoti komisijos mandatą, todėl derybų politikos formavimas paprastai yra technokratų prerogatyva. Europos Komisijos santykiai su Ministrų Taryba ir joje pasiektais sudėtingais kompromisais bus aptarti žemiau, tačiau čia taip pat galima paminėti, kad Komisijos derybininkai gali išnaudoti įvairius pranašumus, kuriuos jiems teikia detalus dalyko išmanymas ir informacijos asimetrija. Ypač tai tinka inkrementinio politikos formavimo atveju, kai Komisijos pasiūlymai susiję su detalėmis, kurių Tarybos nariai nėra aptarę su savo vyriausybėmis¹³. Taryba yra pakliuvusi į savotiškus spąstus, nes Komisijai suteikta teisė diskretiškai veikti kaip tik tose srityse, kurias prižiūrėti yra sunkiausia — taikyti vis sudėtingesnius techninius prekybos politikos instrumentus.

Technokratinis politikos formavimas kai kuriais atvejais suteikia daugiau politinės erdvės Komisijos pareigūnams efektyviai derėtis dėl sudėtingų klausimų. GATT Urugvajaus raunde Komisija, konsultuodamasi su „Komitetu 113“, pasiekė svarbių ir nesukėlusių diskusijų sprendimų, kuriuos Taryba lengvai patvirtino. Tačiau reikia pripažinti, kad tam tikrais atvejais technokratinis politikos formavimas yra ribotas, nes, kilus konfliktams dėl derybininkų mandato, juos būtina sureguliuoti Tarybos politiniais sprendimais, juolab atsižvelgiant į galimą pasitikėjimo krizę iš derybų partnerių pusės. Komisijos ir Tarybos nesutarimai dėl derybinio mandato apimties ir naudojimo nuolat trukdė GATT Urugvajaus raundo deryboms tarp ES ir Jungtinių Amerikos Valstijų dėl prekybos žemės ūkio produktais¹⁴. Vis dėlto šie nesutarimai buvo fundamentalesni negu vien nesutarimai dėl technokratinių politikos formavimo aspektų — juos galima laikyti konfliktu tarp supranacionalinės institucijos (Europos Komisijos) ir nacionalinių valstybių vyriausybių. Todėl Urugvajaus raundo implikacijas verta aptarti jau kaip balanso tarp supranacionalinių institucijų ir nacionalinių vyriausybių paieškas. Nors su šio raundo derybomis susiję konfliktai tarp institucijų gali būti laikomi ekstremaliais ir kitose srityse nepasikartoti, vis dėlto jie rodo, kad formalus galių nustatymas Bendrijos sutartimis nebūtinai apibrėžia realias institucijų galias.

3. Bendroji prekybos politika: tarp supranacionalinių institucijų ir nacionalinių vyriausybių

Supranacionalinės užsienio prekybos politikos tendencijos kartais teisinamos politinės ekonomijos požiūriu, nagrinėjant rinkų apsaugos lygį. Iš tikrųjų, nors Europos Sąjungą apibūdina rinkų liberalizavimas jos viduje, „tai nebūtinai reiškia, jog prekybos politikos koordinavimas ar administravimas supranacionaliniu lygiu bus liberalesnis trečiųjų šalių atžvilgiu“¹⁵. Susijungdamos į muitų sąjungą, valstybės sukuria ne tik sąlygas aukštesniam rinkos apsaugos lygiui, bet ir didesnę derybinę galią, kai blokas turi daugiau laisvės manevruoti ir pasirinkti savo prekybos politiką, gindamas savo rinkas ir siekdamas atverti trečiųjų šalių rinkas, negu atskiri jo nariai, nes yra mažiau priklausomas nuo išorinių veikėjų¹⁶. Tokia prekybos politika yra konservatyvesnė ir labiau vertinanti esamą padėtį.

Vis dėlto politinės ekonomijos motyvai integruotis nėra vieninteliai ar veikiantys vienpusiškai. Net jei išorės ekonominės politikos galias nacionalinės vyriausybės suteikia supranacionalinei institucijai, tokia institucija negauna carte blanche, bet privalo atsižvelgti į įvairius institucinius apribojimus ir galimus konfliktus su valstybėmis narėmis. Konfliktai tarp nacionalinių vyriausybių ir supranacionalinių institucijų gali kilti abiem kraštutiniais atvejais: kai galios paskirstytos neaiškiai ir abi pusės kvestionuoja viena kitos sprendimus, arba kai galios paskirstytos itin smulkmeniškai, ir pernelyg susitelkiama į techninių prekybos politikos instrumentų naudojimą¹⁷. Galima išskirti keturis kintamuosius, kurie veikia supranacionalinių institucijų, pirmiausia Europos Komisijos įtaką ir autonomiją: (1) sprendimų priėmimo taisyklės, (2) informacijos ištekliai ir priežiūra, (3) valstybių narių preferencijų struktūra ir intensyvumas ir (4) transnacionalinės koalicijos¹⁸. Dabar ir bus išnagrinėti šie kintamieji, išskyrus paskutinįjį, kuris bus aptartas darbo pabaigoje. Bet kuriuo atveju, galima tvirtinti, jog ir Bendrijos narės, ir Bendrijos institucijos įvairiais periodais sugebėdavo pirmauti tarpusavio konfliktuose, nepaisant sutarties nuostatų apie išskirtinę Bendrijos kompetenciją (arba, priešingai, dėl neaiškumų ją užtikrinant). Todėl, norint nustatyti, kokiu mastu BPP veikia nacionalinių valstybių, ir kokiu mastu — supranacionalinių institucijų preferencijos, šioje darbo dalyje ir bus išnagrinėti galių konfliktai, kilę derybose su trečiosiomis šalimis.

3.1. Europos Komisija versus Ministrų Taryba

Galima išskirti institucinius ir ad hoc Europos Komisijos ir Ministrų Tarybos mėginimus apriboti priešingos pusės galią. Nei pirmoji, nei juolab antroji negali būti laikomos vieningais veikėjais, tad vienu ar kitu momentu jos sugebėjo išnaudoti priešingos pusės vidaus nesutarimus. Instituciniu požiūriu Europos Komisijai pavyko pasiekti, kad būtų peržiūrėtos svarbių jos pasiūlymų balsavimo procedūros Ministrų Taryboje. Nors Romos sutartis formaliai nustato, kad Europos Komisija derėdamasi dėl išorinės prekybos susitarimo turi veikti pagal Ministrų Tarybos (kvalifikuota dauguma) patvirtintą mandatą, 1994 m. Taryba sutiko atsisakyti kvalifikuotos balsų daugumos reikalavimo ten, kur negalioja 113-ojo (133-ojo) straipsnio nuostatos — tvirtinant Komisijos siūlomas antidempingo bei kompensacines priemones, ir jas tvirtinti paprasta balsų dauguma. Dar didesnės reikšmės turėjo nuostata, kad kvalifikuota balsų dauguma Taryba turi pakeisti (o ne patvirtinti) Komisijos siūlomą prekybos instrumentą¹⁹. Pagaliau, Komisijai pavyko padidinti su BPP susijusių kitų politikos sričių, kur sprendimai priimami kvalifikuota balsų dauguma, skaičių.

Kita vertus, Komisijos mėginimas užtikrinti savo kompetencijos sritį Bendrojoje prekybos politikoje Europos Teisingumo teismo sprendimu žlugo. Išnagrinėjęs ginčą tarp Komisijos siekimo, kad Urugvajaus raundo rezultatus patvirtintų Bendrija, ir valstybių narių reikalavimo suteikti joms pačioms teisę tvirtinti rezultatų dalis dėl prekybos paslaugomis ir intelektinės nuosavybės, Teismas, kaip minėta, pripažino išskirtinę Bendrijos kompetenciją tik tarifų ir netarifinių barjerų srityje.

Atskirų Komisijos mėginimų išplėsti savo BPP derybų galias sėkmė buvo permaininga. Mėgindama pasiekti nuolaidų iš Urugvajaus GATT derybų raundo partnerių, Komisija 1990 m. ryžosi veikti nepriklausomai ir pati įsipareigojo daryti nuolaidų žemės ūkio politikoje. Tačiau šis Komisijos žingsnis galiausiai sukėlė žemės ūkio ministrų Tarybos nepasitenkinimą, ir Komisija buvo diskredituota pasiūlymu Taryboje pirmininkaujančiai valstybei prižiūrėti EK derybų grupes. Kita vertus, derybų žlugimas privertė išplėsti Komisijos įgaliojimus, tačiau tik tuomet, kai pasikeitė Tarybos narių (vyriausybių, pirmiausia Vokietijos) pozicija. Komisijos 1991 m. iniciatyva, pateikiant negalutinį „Dunkelio tekstą“ kaip pagrindą susitarimui, nebebuvo užblokuota, taigi ji iš esmės reiškė Komisijos priešininkų Taryboje izoliaciją. Tokia Komisijos strategija išnaudoti ad hoc prieštaravimus Taryboje vis dėlto atrodo rizikinga, juolab kad jos mandato problemos politizavimas mažina derybų partnerių pasitikėjimą Komisijos įgaliojimais. Vis dėlto ji leidžia Komisijai neapsiriboti vien reaguojančiu vaidmeniu ir aktyviai siekti palankių rezultatų, ypač daugiašalėse derybose.

Jau aptarta informacijos asimetrija riboja Ministrų Tarybos gebėjimą daryti įtaką Komisijos politikai. Kadangi remdamasi Tarybos direktyvomis Komisija reguliuoja BPP daugiausia techniniais instrumentais, priežiūros funkciją vykdyti vis sudėtingiau, nes tokie instrumentai kaip antidempingo priemonės ar prekių kilmės taisyklės reikalauja pakankamo žinių lygio. Komisija išnaudoja ne tik informacijos asimetriją, bet ir įprastumo taktiką. Kaip minėta pirmojoje dalyje, laikinąjį prekybos politikos instrumentų taikymą (antidempingo priemones) Komisija gali nustatyti be Tarybos pritarimo — o nustatydama nuolatines priemones Taryba paprastai palieka galioti esamus instrumentus. Be to, Komisijai nuolat tobulinant šiuos instrumentus, Tarybos sugebėjimai prižiūrėti jų taikymą vis labiau atsilieka²⁰. Tuo tarpu kitoje prekybos politikos srityje, reikalaujančioje tiesioginio Komisijos veikimo — derybose su trečiosiomis šalimis dėl savanoriškų eksporto apribojimų — iki praėjusio dešimtmečio vidurio Komisijos vaidmuo buvo minimalus.

Reikia pripažinti, kad Komisijos iniciatyvumas, susijęs su BPP, padarė reikšmingos įtakos kitoms politikos sritims, pirmiausia 1992 m. Bendrosios žemės ūkio politikos (BŽŪP) reformai, kuri be tokios iniciatyvos tikriausiai būtų buvusi vėlesnė ir mažesnio masto. Vis dėlto ir šiuo atveju Europos Komisijos sugebėjimui derėtis didelės įtakos darė Ministrų Tarybos vidaus nesutarimai (ir priešingai — nesutarimai pačioje Europos Komisijoje²¹). 1989—1990 m. GATT derybose dėl žemės ūkio Komisijos poziciją silpnino tai, kad Taryba nesugebėjo susitarti dėl BŽŪP reformos ir net kelis kartus eksplicitiškai atmetė Komisijos pasiektus susitarimus, nes jie prieštaravo išankstiniams Tarybos susitarimams dėl BŽŪP. Iš tikrųjų, Tarybos 1986 m. patvirtintame derybų mandate Komisijai buvo uždrausta siūlyti nuolaidų, kurios sukeltų grėsmę BŽŪP mechanizmams²². Vis dėlto kilusią trintį tarp Komisijos ir Tarybos galima aiškinti ne vien „nacionalinių interesų“ gynimu prieš supranacionalines institucijas, bet ir (galbūt net pirmiausia) požiūrių į prekybos liberalizavimą skirtumais tarp pačių nacionalinių vyriausybių atstovų. Kadangi dėl užsienio reikalų ministrų užimtumo politiniais Šaltojo karo pabaigos reikalais susijęs su BŽŪP Komisijos derybų mandatas buvo paliktas svarstyti žemės ūkio ministrų Tarybai, jos galutiniai sprendimai buvo maksimaliai protekcionistiniai. Galima daryti prielaidą, kad jei sprendimus būtų priėmę užsienio reikalų ar finansų ministrai, paprastai turintys paskatų laikytis liberalesnės pozicijos²³, rezultatas būtų buvęs palankesnis Komisijai, nors galiausiai užsienio reikalų ir žemės ūkio ministrų 1990 m. bendrai priimtas mandatas nesuteikė Komisijai daugiau laisvės derantis.

Dar daugiau, Komisijos galios priklausė ne tik nuo nacionalinių vyriausybių pozicijos Taryboje, bet ir nuo pirmininkaujančios Tarybai šalies. Nors pirmininkaujančios šalys negali primesti politikos, nustatydamos dienotvarkę ir parinkdamos išorinės prekybos klausimus atitinkamų ministrų taryboms sugebėjo galėjo manipuliuoti svarstymo Taryboje rezultatais: devintojo dešimtmečio pabaigoje Ispanija, Prancūzija ir Airija paliko žemės ūkio derybinių nuolaidų svarstymą žemės ūkio ministrams, tuo tarpu dešimtojo dešimtmečio pradžioje Nyderlandų, Liuksemburgo ir Britanijos vyriausybės pakeitė padėtį, į svarstymą įtraukdamos prekybos ministrus, nors prekybos ministrų Taryba formaliai nebuvo numatyta.

Tarybai pirmininkaujanti valstybė, be to, sugebėjo išlaikyti Komisijos poziciją prieš Tarybos narių mėginimus blokuoti jos pasiektą susitarimą. Danija 1992 m. sugebėjo nerengti balsavimo dėl „Blair House“ susitarimo su JAV, dėl kurio Prancūzija grasino pasinaudoti vadinamuoju Liuksemburgo kompromisu. Vis dėlto kitų EB narių vyriausybės sugebėjo išnaudoti Liuksemburgo kompromisą. Portugalija ir Italija, tvirtindamos, jog pasiektas preliminarus GATT susitarimas žeidžia jų fundamentalius nacionalinius interesus, 1989 m. sugebėjo sustabdyti Europos Komisijos derybas Urugvajaus raunde ir pareikalauti (kaip vėliau paaiškėjo, nelabai sėkmingai) efektyvesnio bendradarbiavimo tarp Komisijos, „Komiteto 113“ ir Tarybos. Komisija sugebėjo pasipriešinti jų reikalavimui, kad pirmininkaujančios Tarybai valstybės atstovai dalyvautų Komisijos derybų delegacijose ir jas prižiūrėtų²⁴.

Viena iš galingiausių priemonių, stiprinančių Tarybos poziciją Komisijos atžvilgiu, yra vienbalsiškumo siekimas (arba, kai kuriais atvejais, Tarybos posėdžių, kuriuose pabrėžtinai „diskutuojama, bet ne balsuojama“ sušaukimas). Kita vertus, Tarybos direktyvos Komisijai nebūtinai apriboja jos veiksmų laisvę, o kartais net ir suteikia pastarajai teisę argumentuoti, kodėl iš karto atmetami nepriimtini partnerių pasiūlymai.

3.2. Ministrų Taryba ir nacionalinių vyriausybių įtaka

Konfliktiški Europos Komisijos ir Ministrų Tarybos tarpusavio santykiai savaime nereiškia konflikto tarp valstybių ir Bendrijos kompetencijos. Nacionalinės vyriausybės pripažįsta bendros politikos, derantis su išorės prekybos partneriais, poreikį. Tačiau iš EK ir MT santykių analizės matyti, jog Ministrų Taryba paprastai sugeba pasiekti, kad Komisija atsižvelgtų į jos poziciją, net jei tai nėra formaliai privaloma (paradoksaliai, galima daryti prielaidą, kad norėdama perimti BPP kontrolę, EK, iki šiol pasižyminti liberalesnėmis politikos nuostatomis negu nacionalinės vyriausybės ar kai kurie jų ministrai, turėtų aktyviau siekti protekcinės politikos, nes tai labiau tenkintų nacionalinius veikėjus²⁵). Todėl pagrindinis dėmesys, nagrinėjant užsienio prekybos politikos galių perskirstymą iš nacionalinės vyriausybės į Europos Sąjungos institucijas, turėtų būti skirtas sprendimų priėmimui Ministrų Taryboje. Kita vertus, reikia pripažinti, kad Europos Sąjungai išsiplėtus iki 27-ų valstybių (ir Lietuvai įstojus į Sąjungą ne tarp pirmųjų naujų narių), dabartinės procedūros radikaliai keisis dėl naujo balsų pasiskirstymo, galbūt naujos pirmininkavimo tvarkos ir dvigubų daugumų principo. Todėl dabar galima išskirti tik kai kuriuos principus, kurie vis dėlto atrodo svarbūs galių pasiskirstymo požiūriu.

Pirmininkaujanti Tarybai valstybė paprastai siekia priimti sprendimus ne balsuojant, o bendru sutarimu, netgi tuomet, kai įmanoma apsiriboti kvalifikuotos daugumos balsavimu. Toks siekimas atrodo sustiprinantis nacionalinių vyriausybių ir Tarybos apskritai poziciją Komisijos atžvilgiu, tačiau kai kuriais atvejais veda prie suboptimalių kompromisų, siekiant išsaugoti vienos kurios valstybės pritarimą politikai. Vis dėlto, realiai vertinant, išplėstoje Europos Sąjungoje jau vien dėl gana skirtingų Vakarų Europos ir Vidurio bei Rytų Europos (VRE) šalių užsienio prekybos preferencijų siekti neformalaus vienbalsiškumo turėtų būti itin sudėtinga.

Turint galvoje, kad tais atvejais, kai BPP klausimais nesiekiama vienbalsiškumo, Komisijos mandatas nustatomas kvalifikuota balsų dauguma, itin svarbūs tampa valstybių turimi balsai. Tradiciškai vertinant valstybių įtaką pagal Ministrų Taryboje turimų balsų skaičių, mažosios valstybės turi santykinai didesnę įtaką negu didžiosios (nors po Nicos viršūnių susitikimo mažųjų valstybių agreguota balsavimo galia buvo sumažinta). Tačiau svarbu tai, kad įvertinus įvairių minimaliai laiminčių koalicijų galimybę, daroma išvada, jog mažosios valstybės ES politiką kontroliuoja net labiau negu apibūdintų vien tik jų balsavimo galia. Be to, kvalifikuotos daugumos sistema leidžia politikos rezultatus kontroliuoti net mažesnėms koalicijoms negu reikėtų sudaryti blokuojančią mažumą²⁶. Kita vertus, tebelieka įsitikinti, ar šios išvados galioja daugiau kaip 15-os narių Europos Sąjungai. Be to, patirtis rodo, kad būtent didžiųjų valstybių siekiai ir, kai kuriais atvejais, pasikėsinimai į išskirtinę Bendrijos kompetenciją tampa ES prekybos politikos instrumentų taikymo pagrindu (pavyzdžiui, Prancūzijos vienašališkai pradėti taikyti japoniškų vaizdo grotuvų importo apribojimai privertė ES taikyti apribojimus visos Bendrijos mastu, o Prancūzijos ir Italijos išsiderėti savanoriški eksporto apribojimai Pietų Korėjos ir Taivano avalynei tapo pagrindu atitinkamoms priemonėms visos Europos Bendrijos mastu²⁷).

Su Bendrąja prekybos politika susijusių sprendimų priėmimo Ministrų Taryboje ypatybė paprastai yra „paketinis“ principas ir problemų susiejimas (issue-linkage). Taip yra dėl dviejų priežasčių. Viena vertus, prekybos susitarimai apima ne tik 133-ojo straipsnio reguliuojamą prekybą, bet ir intelektinės nuosavybės, investicijų ir kt. aspektus. Tokiu atveju atitinkamai keičiasi balsavimo tvarka. Antra vertus, susitarti dėl išorės prekybos politikos reikalų kai kuriais atvejais įmanoma tik valstybėms, iš jų gaunančioms naudos, darant nuolaidų kitoms ES narėms kitose srityse. Dar daugiau, Europos Komisija remia tokius kompromisus ir aktyviai jų siekia, nes tik taip gali užtikrinti, kad jos pasiūlymus Taryba priims²⁸. Pavyzdžiui, Urugvajaus derybų raunde Prancūzija sutiko dėl žemės ūkio nuolaidų tik įgyvendinusi savo interesus dėl audiovizualinės politikos. Vertinant politinės ekonomijos aspektu, tokia situacija veda prie labiau protekcionistinės politikos. Mažosios valstybės ne tik labiau negu didžiosios yra linkusios reikalauti protekcinių priemonių, bet ir, neturėdamos daugelio pramonės sektorių ir nebijodamos nukentėti nuo kitų mažųjų valstybių protekcionistinių reikalavimų, juos remia mainais į paramą savo reikalavimams²⁹. Bet kuriuo atveju, galima teigti, kad Bendrija priima išorinės prekybos sprendimus tik tada, kai nė viena iš valstybių nemano, kad jie pažeistų fundamentalius jos interesus³⁰.

Taigi galima daryti išvadą, kad įvairiose srityse ir įvairiais laikotarpiais priimant Bendrosios prekybos politikos sprendimus dominavo ir Europos Komisija, ir Ministrų Taryba arba nacionalinės vyriausybės. Komisija sugebėjo pasiekti, kad būtų palengvintas jos pasiūlymų tvirtinimas Taryboje, ir kai kuriais atvejais išnaudojo vyriausybių nesutarimus imdamasi iniciatyvios politikos bei „tempdama“ iš paskos Tarybos narius. Vis dėlto pagrindinis Komisijos svertas prieš Tarybą buvo ne prekybos derybos ar susitarimų pasirašymas, o kasdieninis prekybos politikos administravimas naudojant techninius prekybos politikos instrumentus. Instituciniai jo kaštai Komisijai mažiausi, tačiau Taryba jį sunkiausiai sugeba kontroliuoti dėl techninės informacijos ir ekspertizės stokos. Kita vertus, Taryba ir valstybės narės išlaikė įtaką esminių sprendimų priėmimui, naudodamos įvairias priemones — nuo Liuksemburgo kompromiso, grasinant paralyžiuoti Tarybos veiklą, iki vienašališkų užsienio prekybos politikos priemonių bei pirmininkavimo Tarybai suteiktų galių manipuliuoti dienotvarke. Vyriausybių požiūrių į prekybos politiką skirtumai dažniausiai turėjo įtakos Tarybos sprendimui, o esami balsavimo ir politinės galios tyrinėjimai leidžia teigti, kad mažosios valstybės naudojosi santykinai galingesniais politikos svertais. Kita vertus, kol kas nepakanka informacijos norint prognozuoti, kokia padėtis susidarys įsigaliojus Nicos sutarčiai ir į ES įstojus visoms 12-ai ar bent jau daugumai šalių kandidačių. Vis dėlto nacionalinių vyriausybių institucinės įtakos ES Bendrajai prekybos politikai analizė leidžia nagrinėti, kaip pasikeistų Lietuvos institucijų galios, jai tapus Europos Sąjungos nare — ir, galiausiai, kaip tai atsilieptų interesų grupių įtakai.

4. Lietuvos prisijungimas prie BPP: horizontalus galių perskirstymas

Turint galvoje Europos Bendrijų sutartimis numatytą išskirtinę ES kompetenciją vykdyti Bendrąją prekybos politiką, galima užtikrintai tvirtinti, kad Lietuvos įstojimas į Europos Sąjungą pakeis dabartinę užsienio prekybos politikos formavimo institucinę struktūrą. Vertikalus galių perskirstymas Bendrijos institucijoms lems ir tam tikrą horizontalų galių perskirstymą tarp Lietuvos institucijų. Kai kurių institucijų funkcijos taps nebereikalingos. Tačiau esminis dalykas yra tokių pokyčių mastas: ar jis bus pakankamas, kad būtų pakeista ne tik pati institucinė struktūra, bet ir su išorine prekyba susijusių interesų grupių poveikio „taikiniai“?

Pagal Lietuvos Vyriausybės patvirtintas 25-ąją ir 26-ąją derybines pozicijas, Lietuva neprašo pereinamųjų laikotarpių Muitų sąjungos bei Išorinių ekonominių santykių srityse, išskyrus laisvosios prekybos sutartį su Ukraina (5 metams) bei Baltijos šalių laisvosios prekybos žemės ūkio prekėmis sutartį (mažai tikėtinu atveju, kai Lietuva įstotų į ES anksčiau už kitas Baltijos šalis), ir tikisi būti pasirengusi prisiimti narystės įsipareigojimus 2004 m. sausio 1 d.³¹ Tapusi ES nare, Lietuva prisijungs prie Bendrojo išorės tarifo ir visų ES prekybos susitarimų su trečiosiomis šalimis. Iš viso reikės perimti maždaug 1000 teisės aktų³². Muitų sąjungos acquis, susijęs su ES ir trečiųjų valstybių prekybos reglamentavimu, nebus perkeliamas į Lietuvos teisę, bet bus taikomas tiesiogiai. Tam reikės kai kurių pokyčių Muitinės departamento institucinėje struktūroje, ir jie jau pradėti vykdyti³³. Vis dėlto šio darbo požiūriu tokie instituciniai pokyčiai yra nereikšmingi. Tapusi ES nare, Lietuva taip pat perims BPP instrumentų taikymą. Antidempingo priemonės yra labiausiai paplitęs toks instrumentas, tačiau Lietuvos prekybos politikos institucinės struktūros šių instrumentų taikymas taip pat neturėtų keisti, juolab kad ir dabar Lietuvoje svarstomas kai kurių antidempingo priemonių taikymas, ir jam instituciškai pasirengta.

Tam tikrą poveikį Lietuvos dalyvavimo BPP instituciniam mechanizmui tikriausiai turės funkcinis persiliejimas. Kadangi šios politikos vykdymą užtikrins tokios institucijos kaip Standartizacijos departamentas, Veterinarijos bei Konkurencijos tarnybos ir kitos institucijos, susijusios ir su kitomis narystės Europos Sąjungoje sritimis, galima tikėtis santykinio jų sustiprėjimo. Tačiau apskritai politikos vykdymo institucinė struktūra neturėtų reikšmingai keistis.

Politikos formavimo srityje turėtų įvykti svarbesnių pokyčių. Pirmiausia, perduodant užsienio prekybos kompetenciją ES institucijoms, tampa abejotina Prekių eksporto ir importo tarifinio ir netarifinio reguliavimo bei muitų tarifų nustatymo ir keitimo komisijos prie Ūkio ministerijos ateitis. Šios komisijos, sudarytos iš pagrindinių ministerijų bei kitų tarnybų, taip pat pramoninių interesų grupių atstovų, kompetencija šiuo metu yra siūlyti Vyriausybei užsienio prekybos politikos priemonių taikymą atskiroms prekių grupėms. Paprastai sprendimus komisija priima balsų dauguma, o Vyriausybė juos patvirtina bendru sutarimu. Išorinės prekybos politikos reglamentavimo galias perdavus Bendrijos institucijoms, tokios komisijos raison d’źtre beveik išnyks, nes interesų grupės, paprastai inicijuojančios rinkos apsaugos priemonių taikymą (komisijoje dėl tradicinių kolektyvinio veiksmo problemų dominuoja protekcionizmo, o ne laisvosios prekybos šalininkai) turės nukreipti savo veiklą į kitas institucijas.

Tačiau tai nereiškia, kad Lietuvos vyriausybės vaidmuo formuojant Bendrąją prekybos politiką visiškai išnyks. Pagal teorinį liberaliojo tarpvyriausybinio požiūrio modelį „dviejų lygių“ žaidimas leidžia vyriausybėms koncentruoti išteklius deryboms Briuselyje ir užsitikrinti autonomiją nacionaliniu mastu³⁴. Kaip jau minėta, vyriausybės ES Taryboje daugeliu atvejų sugeba ginti savo interesus — išnaudodamos vienbalsiškumo principą (kurio taikymo atvejų liks mažiau), galimybę formuoti sudėtingus mainais pagrįstus nuolaidų tinklus įvairiose politikos srityse arba, ekstremaliu atveju, naudodamos Liuksemburgo kompromiso nuostatas. Akivaizdu, kad Lietuvos santykinis svoris Taryboje bus pakankamai nedidelis, kad Vyriausybė negalėtų tikėtis efektyviai užtikrinti jos preferencijų įtraukimo į derybų direktyvas arba politikos instrumentų taikymo sferas, tačiau tai savaime nereiškia, kad Lietuvos vyriausybės atstovų dalyvavimas įvairiose Tarybose bus nereikšmingas. Užtat galima tikėtis, kad keisis galių pasiskirstymas Vyriausybės viduje. Reikšmingiausi užsienio prekybos politikos požiūriu taps trijų — užsienio reikalų, žemės ūkio ir ūkio — ministerijų vadovai. Nors galima manyti, kad jie Taryboje turės reikšti bendrąją Lietuvos Vyriausybės poziciją, realus sprendimų priėmimo procesas leidžia tikėtis, kad ministrų nuostatos dėl protekcinių priemonių naudojimo prekiaujant su trečiosiomis šalimis skirsis. Kaip jau minėta, žemės ūkio ir prekybos ministerijų vadovai, tikėtina, bus linkę reikalauti aukštesnio protekcijos lygio negu užsienio reikalų ministras.

Kita vertus, nėra visiškai aišku, ar vyriausybių autonomiškumas savo valstybėse yra praktiškai įmanomas. Nors protekcionizmo reikalavimų apimtis keisis, interesų grupėms (tik iš dalies!) persiorientuojant į ES institucijas, nėra pagrindo manyti, kad pirmosiose dviejose ministerijose keisis pats principas, kurį galima pavadinti „užgrobimu“ (capture arba tutelle), kai tam tikrą ūkio šaką kuruojanti ministerija ima atstovauti tos šakos atstovų interesus ir ginti juos prieš kitų šakų reikalavimus. Taigi galima tikėtis, jog interesų grupių ryšiai su aukščiausiąja dviejų ministerijų vadovybe taps itin reikšmingi, nors jiems ir atsiras alternatyva visos ES mastu. Vis dėlto atstovavimas Taryboje, kur sprendimų priėmimą galima teisinti kitų valstybių pozicija bei kompromisais dėl politikos nesusijusiuose sektoriuose (issue-linkage), užsienio reikalų ministrui turėtų suteikti daugiau svertų įveikti šakinius interesus. Čia taip pat derėtų nepamiršti ir asmeninio poveikio, kurį neišvengiamai darys socializacija tarp kitų ES valstybių aukščiausiųjų pareigūnų — nors, spėjant, kad žemės ūkio ministrui ji tik sustiprins paskatas siekti protekcinių priemonių, o užsienio reikalų ministrui — susilpnins, nėra visiškai aišku, koks bus su įvairių vietos grupių interesais susijusio Lietuvos ūkio ministro³⁵ vaidmuo Prekybos ministrų taryboje, kuri yra neformali ir priima liberalesnius sprendimus negu kitų šakų ministrai.

Pagaliau, dar viena sritis, kuri leidžia manyti, jog šakinės ministerijos išlaikys tam tikrą įtaką BPP, kuri nebūtinai padidins užsienio prekybos politikos mechanizmo skaidrumą, yra „Komitetas 133“, į kurį, priklausomai nuo svarstomo klausimo, ministerijos deleguoja kartą per mėnesį aukšto arba dažniau žemesnio rango savo pareigūnus (arba juos pakeičia nuolatinės atstovybės Briuselyje pareigūnai) ir kuris sprendimus priima kvalifikuota balsų dauguma. Kadangi šis komitetas yra institucija, kartu su Komisija sprendžianti kasdieninius BPP vykdymo ir derybų eigos klausimus, daroma išvada, kad jo poveikis, nors nėra pastebimas (low-profile), bet svarbus, kadangi Taryba neretai tik patvirtindavo kompromisus, pasiektus tarp Komisijos ir „Komiteto 133“³⁶. Laikant, kad priėmus naujas nares, ši Europos Sąjungos BPP institucinė sąlyga nesikeis, galima tikėtis, jog šakinių ministerijų atstovai išlaikys ne vien patariamąjį balsą užsienio prekybos politikoje³⁷, bet ir dalyvaus priimant konkrečius, nors „technokratinius“, sprendimus dėl išorinės ekonominės politikos priemonių. Tačiau politikos formavimo proceso skaidrumą dar sumažins neaiški derybų baigtis ES lygiu (nors įgyvendinimo procesas, galima spėti, taps skaidresnis).

Taigi Lietuvos prisijungimas prie Bendrosios prekybos politikos turėtų perskirstyti Lietuvos institucijų galias, tačiau tokio perskirstymo mastų nederėtų pervertinti. Nors dabar daugiausia įtakos užsienio prekybos politikai darančios Prekių eksporto komisijos prie Ūkio ministerijos vaidmuo turėtų sumažėti arba išvis išnykti, kitos Vyriausybės institucijos, pirmiausia šakinės ministerijos, gali išlaikyti santykinę savo įtaką (kuri, vertinant absoliučiais mastais, akivaizdu, gerokai sumažės dėl vertikalaus galių perskirstymo). Kaip rodo ir kai kurių ES valstybių (Prancūzijos) patirtis, net ir perdavusios užsienio prekybos kompetenciją Bendrijai, jos išlaikydavo pakankamus institucinius pajėgumus imtis vienašališkų prekybos politikos priemonių (derėtis dėl savanoriškų eksporto apribojimų arba tiesiog nustatyti netarifinius barjerus importui). Lieka atsakyti tik į klausimą, kaip toks galių persiskirstymas paveiks su užsienio prekyba susijusių interesų grupių įtakos pasiskirstymą ir ar interesų grupių įtaka ES lygiu gali pakeisti Vyriausybės įtaką.

5. Bendroji prekybos politika ir interesų grupės

Interesų grupių poveikis yra vienas iš kintamųjų, aiškinant galių balansą tarp Europos Komisijos ir nacionalinių vyriausybių. Reikia pripažinti, kad toks teiginys atliepia veikiau neofunkcionalistines integracijos teorijas, aiškinančias suprancionalinių politikos sričių atsiradimą transnacionalinių koalicijų poveikiu tose srityse, kur kyla didžiausias poreikis integruoti nacionalinių valstybių ūkių sektorius. Pagal vieną iš tokių požiūrių, net ir tarpvyriausybines derybas galima paaiškinti siekiais atsakyti į besiplėtojančios ir aktyvios transnacionalinės visuomenės (apibūdinamos interesų konfigūracijos skirtumais tarp įvairių jos sudedamųjų dalių) poreikius, o ne generuoti integraciją³⁸.

Bendroji prekybos politika yra viena iš ES politikos sričių, kur transnacionalinės interesų grupės veikia aktyviausiai. Išorės santykių srityje registruotos 83 grupės — tai ketvirtoji vieta po Vidaus rinkos, BŽŪP ir Mokslo, informacijos bei kultūros politikos. Tuo tarpu išorinius santykius reglamentuojančių teisės aktų dalis tarp visų ES teisės aktų sudaro 10,3 proc. ir atsilieka tik nuo BŽŪP. Viena iš teorijų sieja grupių gausą politikos srityje su jos teisės aktų skaičiumi (1958—1992 metais — 1620), nors kauzalinių santykių nenurodo³⁹. Išorinių santykių sritį galima vadinti tarpvyriausybine ir pagal kitą rodiklį — žemą teisės aktų ir transnacionalinių interesų grupių skaičių santykį. Turint galvoje galimus šio indekso nekorektiškumus, vis dėlto galima spėti, kad jis nurodo, jog leidžiant šios srities teisės aktus dominuoja interesų grupės. Be to, transnacionalinių interesų grupių kūrimasis ypač išaugdavo prieš sutartis, tačiau nepaaiškinama, ar tai lėmė sutarčių nuostatas, įteisinančias supranacionalines politikos sritis, ar grupės tik nuspėdavo jų atsiradimą. Tokia padėtis aiškinama nacionalinių vyriausybių mėginimu išsaugoti savo autonomijos likučius. Besiderėdamos vyriausybės priimdavo transnacionalinių grupių ir Komisijos pasiūlytas nuostatas net joms nepritardamos, tačiau laikydavo, kad jų interesams atstovaujama, jeigu interesų grupės sugebėdavo pasiekti savo tikslų Briuselyje⁴⁰.

Tačiau kiti tyrimai rodo, kad interesų grupėms organizuotis Europos lygiu yra pakankamai sudėtinga, o transnacionalinių interesų grupių kontaktai su ES institucijomis ne visada efektyvūs dėl vidaus nesutarimų arba nesugebėjimo greitai reaguoti į Komisijos pasiūlymus⁴¹. Tarpvyriausybinis požiūris kaip tik ir pabrėžia, kad valstybių politikai, derėdamiesi tarptautinėje arenoje, yra priversti atsižvelgti į vidaus interesus, pirmiausia užsienio prekybos politikos srityje, nes čia veikia interesų grupės, kurios gali nukentėti nuo tam tikrų sprendimų, todėl itin aktyviai gina savo tikslus. Dar vienas įmanomas interesų grupių poveikio konceptualizavimo būdas yra „daugiapakopės vyriausybės“ teorija, kuri, taikant Europos Sąjungai, leidžia daryti išvadą apie įvairių lygių „taikinius“ (access points) interesų grupėms, ne vien valstybes kaip jungiamąją grandį tarp nacionalinės politikos ir išorinių santykių⁴².

Taigi ES prekybos politikos sistema leidžia interesų grupėms rinktis įtakos strategijas nacionaliniu ir/arba Bendrijos lygmeniu. Paprastai tokios strategijos priklauso nuo grupių pobūdžio: atskirose valstybėse koncentruotos interesų grupės rinksis savo „taikiniu“ nacionalinius politikus, tuo tarpu visoje Europoje paplitusios pramonės šakos sieks tiesioginio priėjimo prie ES institucijų. Be to, strategija ES lygiu priklauso nuo sprendimų priėmimo pobūdžio Taryboje: jeigu sprendimai priimami bendru sutarimu, interesų grupės sieks paveikti Tarybos narius, nes tokiu atveju santykinė Komisijos galia sumažės. Atitinkamai sustiprės paskatos veikti nacionaliniu lygiu⁴³.

Nors Lietuvos ūkyje dominuoja tokios pat šakos kaip ir daugelyje kitų ES valstybių, turint galvoje interesų grupių įtakos tradicijas ir juolab atsižvelgiant į žemą pagrindinių grupių tarptautinės integracijos laipsnį, vargu ar įmanoma tikėtis, kad interesų grupės, bent jau vidutiniuoju laikotarpiu, sugebės efektyviai dirbti ES lygiu. Tuo tarpu nacionaliniu lygiu jos yra gerai organizuotos (arba bent jau geriau negu vartotojų interesų grupės), ir tai kelia paskatų ieškoti „taikinių“ nacionalinėje Vyriausybėje. Interesų grupių įtakai nacionaliniu mastu palanku ir tai, kad sektorinių ministerijų įtaka, nros absoliučiu mastu sumažės, vis dėlto visiškai neišnyks. Dar daugiau, pasikeitus užsienio prekybos politikos formavimo struktūrai, priėjimo prie jos nauda gali išaugti: šioje struktūroje padidės užsienio reikalų ministerijos vaidmuo, o, turint galvoje, kad aukščiausi jos pareigūnai nebūtinai turi ekonominį išsilavinimą, protekciniai argumentai gali pasiekti tikslą. Todėl nors išorinės prekybos politikos formavimo galios bus perskirstytos Bendrijos institucijų naudai, tai savaime nereiškia, kad interesų grupės atsisakys nacionalinio poveikio strategijos, nes ji daugeliu atvejų atneš didesnės naudos arba bent jau dėl įvairių (nebūtinai ekonominių, bet ir istorinių, kultūrinių ir pan.) veiksnių atrodys prieinamesnė.

Išvados

Europos Sąjungos Bendrąją prekybos politiką galima laikyti viena iš nedaugelio sričių, kurių kompetencija visiškai perduota Bendrijos institucijoms. Europos Komisija yra pagrindinė institucija, formuojanti BPP dienotvarkę, siūlanti pradėti derybas su išorės ekonominiais partneriais, vykdanti derybas ir pateikianti galutinį susitarimą tvirtinti valstybių atstovams. Be to, EK užsiima nuolatiniu prekybos politikos administravimu ir taiko įvairius prekybos politikos instrumentus. Europos Komisijoje sukaupti informacijos ištekliai, suteikiantys jai pranašumo tiek ES politikoje, tiek derantis su išorės prekybos partneriais. Europos Komisijos įgaliojimus stiprina tai, kad valstybėms narėms atstovaujanti Ministrų Taryba formaliai gali priimti sprendimus kvalifikuota balsų dauguma, o ne bendru sutarimu. Dėl neesminių sprendimų Komisijai pakanka konsultuotis ne su Taryba, bet su technokratiniu „Komitetu 133“, kurį sudaro taip pat nacionalinių vyriausybių atstovai, sprendimus priimantys taip pat kvalifikuota dauguma. Visa tai patvirtina supranacionalinių institucijų svarbą, vykdant BPP.

Nepaisant to, ir šioje politikos srityje nacionalinės vyriausybės išlaikė santykinę svarbą. Taip yra dėl kelių priežasčių. Pirma, Europos Teisingumo teismas patvirtino, kad Bendrijai priklauso tik griežtai apribota Bendrosios prekybos politikos dalis, susijusi su prekių importu bei eksportu ir netarifinių barjerų naudojimu. Ši sritis yra „technokratiškiausia“ Komisijos naudojamų priemonių požiūriu. Tačiau dėl globalizacijos procesų technokratinis politikos įgyvendinimas praranda savo reikšmę, o Bendroji prekybos politika vis labiau siejama su kitomis sritimis, kuriose išlaikoma valstybių arba bendroji valstybių ir Bendrijos kompetencija.

Antra, nors Komisija imasi iniciatyvos ir kartais priverčia Tarybą reaguojant paspartinti kai kurių esminių sprendimų priėmimą, EK padėtis ir pasitikėjimas ja tarptautinėje arenoje priklauso nuo Tarybos politinių sprendimų. Taryba ne visada laikosi formalaus kvalifikuotos balsų daugumos reikalavimo ir siekia priimti sprendimus bendru sutarimu, o tai silpnina Komisijos pozicijas.

Trečia, Taryba suteikia įvairių galimybių nacionalinėms vyriausybėms arba atskiriems jų atstovams įgyvendinti savo preferencijas. Tai įmanoma ne tik susiejant įvairius nesusijusius politikos klausimus į sudėtingus sprendimų paketus (o tokiems kompromisams pritaria ir pati Komisija, kad pasiektų savo pasiūlymo priėmimo), bet ir pirmininkavimo Tarybai suteiktomis galiomis bei naudojant kitus numatytus institucinius mechanizmus, įskaitant ir radikalius grasinimus blokuoti Tarybos sprendimus. Balsavimo įtakos ir politinės įtakos pasiskirstymas leidžia formuoti įvairias minimaliai laiminčias koalicijas, o kai kurioms valstybėms tiesiog likti „piktnaudžiautojomis“. Nicos viršūnių sutartis, sustiprindama didžiųjų valstybių agreguotą balsavimo galią Taryboje, kartu susilpnino ir santykinę Komisijos poziciją.

Ketvirta, ir Taryba, ir atskiros valstybės, ir Komisija išnaudoja kitus prieinamus būdus siekti savo interesų įgyvendinimo. Kai kuriais atvejais įtakingos valstybės tiesiog imasi vienašališkų užsienio prekybos politikos priemonių, kurias Komisija tampa priversta legitimuoti kaip visos Bendrijos priemones. Be to, ir Komisija, ir Taryba išnaudoja priešingos institucijos vidaus nesutarimus.

Penkta, galių pasiskirstymas priklauso ir nuo transnacionalinių interesų grupių poveikio. Bendroji prekybos politika yra sritis, kurioje veikia santykinai daug interesų grupių, ir tai galima sieti su santykinai dideliu teisės aktų leidimo mastu. Tačiau transnacionalinių interesų grupių aktyvumas nebūtinai reiškia politikos srities supranacionalinį pobūdį, nes interesų grupės gali rinktis įvairius savo tikslų įgyvendinimo kanalus, priklausomai nuo balsavimo procedūros Taryboje ir santykinės jos galios Komisijos atžvilgiu. Be to, interesų grupės paprastai siekia protekcinių reikalavimų, ir tai sukelia proliberalistinei Komisijai pasirinkimo dilemą tarp liberalaus politikos pobūdžio ir didesnės įtakos Tarybos atžvilgiu.

Todėl galima tvirtinti, kad net ir BPP srityje nacionalinės vyriausybės išlaiko tam tikrų galių. Nepaneigiant to fakto, kad didelę dalį išorinės prekybos politikos galių tenka perduoti Bendrijos institucijoms, nacionalinės institucijos išlaiko galimybę įtakoti šią politiką. Lietuvai tai reiškia, kad įstojusi į Europos Sąjungą, ji turės perimti visus ES su trečiosiomis šalimis pasirašytus susitarimus, tačiau ateityje jos institucijos išlaikys tam tikrų poveikio svertų, ypač Taryboje sudarant koalicijas mainų pagrindu. Toks vertikalus galių perskirstymas tam tikru mastu keičia horizontalų pasiskirstymą ir kai kurias institucijas, šiuo metu tiesiogiai sprendžiančias dėl užsienio prekybos priemonių, pavers mažai reikalingomis. Tačiau kitos institucijos— šakinės ministerijos, ir pirmiausia žemės ūkio, ūkio bei užsienio reikalų — išliks svarbios, atstovaujant Lietuvos prekybos interesams Taryboje ir „Komitete 133“. Galima spėti, kad jų santykinė svarba dar padidės, ir interesų grupės dėl organizacijos Europos Sąjungos mastu sunkumų ir kitų, tarp jų ir tradicinių, priežasčių sieks ir toliau daryti įtaką šių ministerijų vadovams. Todėl, grįžtant prie politinės ekonomijos požiūrio, nors galima tikėtis, kad Lietuvos interesų grupių protekcionistiniai reikalavimai turės mažesnę galimybę būti įgyvendinti ES mastu, savaime institucijų galių perskirstymas nereiškia liberalesnės Lietuvos kaip ES narės prekybos su trečiosiomis šalimis. Prekybos liberalizavimas už ES ribų priklausys nuo daugelio kitų valstybių ir interesų grupių veiklos Taryboje bei kitose ES institucijose.

Išnašos

1 Institucinis užsienio prekybos politikos nagrinėjimas taip pat nėra dažnas, net ir Europos Sąjungos atveju. Ji dažniau analizuojama įvairiais politinės ekonomijos požiūriais, pvz., nagrinėjant prekybos santykius su įvairiais partneriais ar jų grupėmis. Žr. Nicolaides Ph. The effect of regional integration on trade policy: Lessons from the European Community // The political economy of European integration / Ed. F. Laursen.— The Hague, 1995.— P. 96.

2 Vieno konkretaus atvejo — „dvigubos paskirties“ prekių eksporto derybų — tyrimą žr.: Hofhansel C. The harmonization of EU export control policies // Comparative political studies.— 1999.— Vol. 32.— No. 2.— P. 229—256.

3 Žr., pvz., Csaba L. The political economy of trade regimes in Central Europe // Foundations of the open economy / Ed. L. A. Winters.— London, 1995.— P. 71—84.

4 Žr.: Nugent N. The government and politics of the European Union.— Houndmills, 1995.— P. 388—389.

5 http://www.europa.eu.int/comm/trade/faqs/rev133_en.htm.

6 Žr., pvz., Woolcock S. The European acquis and multilateral trade rules: Arey they compatible? // Economic and political integration in Europe: Internal dynamics and global context / Eds. S. Bulmer, A. Scott.— Oxford, 1994.— P. 211—215.

7 Žr., pvz., Hofhansel C. Op. cit.; Stone Sweet A., Sandholtz W. Integration, supranational governance and the institutionalization of the European polity // European integration and supranational governance / Eds. W. Sandholtz, A. Stone Sweet.— Oxford, 1998.— P. 3—26.

8 Žr.: Stone Sweet A., Sandholtz W. Op. cit.— P. 8—9.

9 Žr: Woolcock S., Hodges M. EU policy in the Uruguay round // Policy-making in the European Union / Eds. H. Wallace, W. Wallace.— P. 302—303.

10 Žr. ten pat.— P. 304.

11 Žr. ten pat.— P. 307.

12 Nugent N. Op. cit.— P. 390.

13 Plačiau žr.: Mayhew A. Recreating Europe: The European Union’s policy towards Eastern Europe.— Cambridge, 1998.— P. 92.

14 Žr.: Nicolaides Ph. Op. cit.— P. 104.

15 Ten pat.— P. 94.

16 Žr.: Bilal S. Political economy considerations on the supply of trade protection in regional integration agreements // Journal of common market studies.— 1998.— Vol. 36.— No. 1.— P. 18.

17 Žr.: Nicolaides Ph. Op. cit.— P. 94.

18 Pagal Pollack M. A. The engines of integration? Supranational autonomy and influence in the European Union // European integration and supranational governance / Eds. W. Sandholtz, A. Stone Sweet.— Oxford, 1998.— P. 217—249.

19 Žr.: Bilal S. Op. cit.— P. 15.

20 Žr.: Nicolaides Ph. Op. cit.— P. 105—106.

21 Tokie nesutarimai ypač išryškėjo 1992 m. rudenį Čikagos derybose tarp EK ir JAV prekybos pareigūnų. Žr., pvz., Pollack M. A. Op. cit.— P. 243—244, Woolcock S., Hodges M. Op. cit.— P. 317.

22 Žr.: Nicolaides Ph. Op. cit.— P. 104, Woolcock S., Hodges M. Op. cit.— P. 312.

23 Žr.: Winters L. A. Who should run trade policy in Eastern Europe and how? // Foundations of the open economy / Ed. L. A. Winters.— London, 1995.— P. 19—39. Iš tikrųjų, Komisijos įgaliojimų padidėjimą galima sieti su eventualiu prekybos ministrų įtakos padidėjimu Taryboje.

24 Žr.: Woolcock S., Hodges M. Op. cit.— P. 311.

25 Žr.: Bilal S. Op. cit.— P. 15—16.

26 Žr. ten pat.— P. 16—17.

27 Žr.: Winters L. A. Op. cit.— P. 29.

28 Žr. ten pat.— P. 30.

29 Žr.: Mayhew A. Op. cit.— P. 92.

30 Žr.: Nicolaides Ph. Op. cit.— P. 105.

31 Žr.: http://www.urm.lt/es-derybos/pozic/poz25.htm, http://www.urm.lt/es-derybos/pozic/poz26.htm.

32 Prekybos režimo pokyčių, Lietuvai tapus Europos Sąjungos nare, įtakos analizė ir įvertinimas // http://www.urm.lt/es-derybos/pasekmes.doc.

33 Žr.: http://www.urm.lt/es-derybos/pozic/poz25.htm.

34 Žr., pvz., Pollack M. A. Op. cit.— P. 239.

35 Žr.: Csaba L. Op. cit.— P. 74—75.

36 Žr.: Woolcock S., Hodges M. Op. cit.— P. 321.

37 Žr.: Vilpišauskas R. Apie Lietuvos užsienio prekybos politiką: [Komentaras Žinių radijui, 2000 05 08] // http://www.lrinka.lt/Komentarai/Koment29.phtml.

38 Žr.: Stone Sweet A., Sandholtz W. Op. cit.

39 Žr.: Fligstein N., McNichol J. The institutional terrain of the European Union // European integration and supranational governance / Eds. W. Sandholtz, A. Stone Sweet.— Oxford, 1998.— P. 57—91, ypač 3.10 ir 3.11 lenteles.

40 Žr. ten pat.— P. 87—88.

41 Žr.: Hofhansel C. Op. cit.— P. 232.

42 Žr. ten pat.— P. 234—235.

43 Žr.: Bilal S. Op. cit.— P. 14.

Literatūra

Bilal S. Political economy considerations on the supply of trade protection in regional integration agreements // Journal of common market studies.— 1998.— Vol. 36.— No. 1.— P. 1—31.

Csaba L. The political economy of trade regimes in Central Europe // Foundations of the open economy / Ed. L. A. Winters.— London, 1995.— P. 64—86.

Fligstein N., McNichol J. The institutional terrain of the European Union // European integration and supranational governance / Eds. W. Sandholtz, A. Stone Sweet.— Oxford, 1998.— P. 57—91.

Stone Sweet A., Sandholtz W. Integration, supranational governance and the institutionalization of the European polity // European integration and supranational governance / Eds. W. Sandholtz, A. Stone Sweet.— Oxford, 1998.— P. 3—26.

Hofhansel C. The harmonization of EU export control policies // Comparative political studies.— 1999.— Vol. 32.— No. 2.— P. 229—256.

http://www.europa.eu.int/comm/trade/faqs/rev133_en.htm.

http://www.urm.lt/es-derybos/pozic/poz25.htm.

http://www.urm.lt/es-derybos/pozic/poz26.htm.

Mayhew A. Recreating Europe: The European Union’s policy towards Eastern Europe.— Cambridge, 1998.

Nicolaides Ph. The effect of regional integration on trade policy: Lessons from the European Community // The political economy of European integration / Ed. F. Laursen.— The Hague, 1995.— P. 93—107.

Nugent N. The government and politics of the European Union.— Houndmills, 1995.

Pollack M. A. The engines of integration? Supranational autonomy and influence in the European Union // European integration and supranational governance / Eds. W. Sandholtz, A. Stone Sweet.— Oxford, 1998.— P. 217—249.

Prekybos režimo pokyčių, Lietuvai tapus Europos Sąjungos nare, įtakos analizė ir įvertinimas // http://www.urm.lt/es-derybos/pasekmes.doc.

Vilpišauskas R. Apie Lietuvos užsienio prekybos politiką: [Komentaras Žinių radijui, 2000 05 08] // http://www.lrinka.lt/Komentarai/Koment29.phtml.

Winters L. A. Who should run trade policy in Eastern Europe and how? // Foundations of the open economy / Ed. L. A. Winters.— London, 1995.— P. 19—39.

Woolcock S. The European acquis and multilateral trade rules: Arey they compatible? // Economic and political integration in Europe: Internal dynamics and global context / Eds. S. Bulmer, A. Scott.— Oxford, 1994.— P. 199—218.

Woolcock S., Hodges M. EU policy in the Uruguay round // Policy-making in the European Union / Eds. H. Wallace, W. Wallace.— P. 301—324.

El. paštas: laisve@hotmail.com

Atgal į pagrindinį puslapį