Заседание 27 июня в конференц-зале организации “Гражданский контроль”

Дискуссионный клуб “Запад-Запад”

www.oocities.com/west_west_99

докладчик Виктор НИКОЛАЕВ

“Регионализм и жесткая централизация:

анализ двух путей развития Российской Федерации

 

Список участников заседания дискуссионного клуба “Запад-Запад”

27 июня 2000 г.

Берман Владимир Романович

Экономист, советник депутата Законодательного Собрания Санкт-Петербурга

Войтенков Михаил Михайлович

Журналист

Воронков Виктор Михайлович

Член Совета партии “Свободный Петербург”

Гаврилина Светлана Дмитриевна

Журналист, корреспондент Отдела политики газеты “Невское время”

Грикуров Николай Георгиевич

 

Давыдов Борис Соломонович

Заместитель главного редактора, журнал “Нева”

Дельгядо Игорь Олегович

Европейская партия Санкт-Петербурга

Драбкина Татьяна Моисеевна

Психолог

Егоров Сергей Нестерович

Юрист

Жуков Константин Сергеевич

Преподаватель

Захаров Владимир Константинович

Физик-теоретик, ГОИ

Иванов Григорий Александрович

Депутат муниципального Совета, главный редактор, газета “Кронверк”

Кавторин Владимир Васильевич

Писатель

Колесова Екатерина Аркадьевна

Журналист, газета “Северная столица”, Группа “ЭРА”

Конев Андрей Михайлович

Менеджер по развитию фирмы Digital Design, British Alumni Club

Лагутин Максим Михайлович

Центр исследования внутриполитических проблем

Минкова Кристина Владимировна

Студентка Факультета международных отношений, Санкт-Петербургский государственный университет

Нестеров Юрий Михайлович

Экс-депутат Госдумы РФ

Николаев Виктор Анатольевич

Руководитель бюро Информационного агентства “АК&М” в Санкт-Петербурге

Патиев Александр Юрьевич

Помощник депутата Законодательного Собрания Санкт-Петербурга

Ронкин Валерий Ефимович

Публицист

Самсонов Александр Сергеевич

Экономист

Санин Вадим Викторович

Аспирант Санкт-Петербургского университета экономики и финансов

Смулянский Ефим Яковлевич

ОФПД “Альтернатива”

Терехова Валентина Сергеевна

Помощник депутата Государственной Думы

Шинкунас Владислав Иосифович

Филолог

 

 

Тезисы доклада Виктора НИКОЛАЕВА

“Регионализм и жесткая централизация:

анализ двух путей развития Российской Федерации”

1. Постановка задачи.

В настоящее время в Российской Федерации остро назрела необходимость проведения реформы государственного устройства. Однако существует две противоположных точки зрения. Это, с одной стороны, централизация России с выстраиванием “исполнительной вертикали власти”, с сосредоточением властных функций в Москве и распределением финансовых и иных ресурсов из центра. С другой стороны, это децентрализация с предоставлением регионам широких полномочий по самоуправлению с сохранением за центром функции координатора, ответственного за сферы федерального ведения.

Проблема заключается в том, что противоположные стороны все больше расходятся в своих взглядах и противостояние — отчасти подспудное, отчасти — явное становится все более ожесточенным. Лихорадочные попытки центральной власти сохранить единство Федерации, в принципе, не противоречат устремлениям регионов к мирному сосуществованию, но производят впечатление “слона в посудной лавке”. Неустойчивый баланс между центробежными и центростремительными силами, достигнутый при президенте Ельцине в последние несколько месяцев оказался нарушен. Российская Федерация оказалась неустойчивой системой с нарушенными обратными связями и в любой момент может пойти вразнос.

Попытке анализа наиболее безболезненных путей выхода из сложившейся ситуации и посвящен настоящий доклад.

2. Региональный аспект.

Подавляющая часть экономических проблем России может и должна решаться не в центре, а в регионах. Подавляющая часть расходов федерального бюджета гораздо эффективнее может осуществляться на уровне региона. В частности, к таким направлениям можно отнести охрану общественного порядка, здравоохранение, образование, местный и городской транспорт, социальное обеспечение. На региональный уровень должны быть переданы полномочия по установлению необходимого уровня финансируемых за счет бюджета услуг, и соответствующего этому уровню налогообложения.

"Характерно, что в период до 1999 года, когда отставания в выплате пенсий были характерной чертой российской экономики, масштабы этих задержек были различными в различных регионах, но едиными внутри регионов. А ведь это и есть важнейшая характеристика экономической территориальной единицы — единые параметры взаимоотношений между государственной властью и экономическими субъектами." [Борис Львин. “О некоторых проблемах российских реформ в период после президентских выборов”].

Именно на уровне регионов наблюдается процесс реального демократического участия населения в управлении. Единственный критерий такого участия — возможность смены руководства мирным путем посредством выборов. На уровне регионов таких примеров накоплено уже немало, в то время как на уровне федеральной власти такое еще не происходило.

Необходимо передать на уровень межрегионального согласования (т.е. передать в совместное ведение регионов — напр. Совету Федерации) вопрос финансирования обороны. Сегодня этот вопрос не поддается рациональному обсуждению граждан. Задача состоит не в том, чтобы увеличить или уменьшить расходы на “национальную безопасность”, а сделать эти расходы осознанными и приемлемыми для граждан.

3. Возможные результаты излишней централизации.

Идея борьбы с сепаратизмом, с угрозой "развала России" — одна из "идей фикс" нового президента. "Вот захлестнуло бы Дагестан — и все… Кавказ отошел бы весь... а потом вверх по Волге — Башкортостан, Татарстан". ["От первого лица. Разговоры с Владимиром Путиным"].

"Борясь с сепаратизмом посредством построения симметричной федерации, президент смешивает причину и следствие. Действительно: правовая "несимметричность" России отражает ее национальную неоднородность. Около 20% населения России — не русские, причем очень разные нерусские. Иерархичность отношений с Центром — отражение существующих независимо от правового оформления различий. Это — результат исторически сложившихся компромиссов, "равнодействующих" между центростремительными и центробежными силами". [Дмитрий Фурман. “Пагубная любовь к симметрии”].

Сегодня Путин разрушает эту компромиссную систему. Но к ослаблению сепаратизма это не приведет. Ослабятся только его внешние проявления, в то время, как его глубокая основа в значительной степени усилится. "Когда дверь, в которую никто не собирался выходить, запирается на ключ, все мысли запертых обращаются к этой двери, им начинает казаться, что нет ничего более важного, чем выломать ее". [Дмитрий Фурман. “Пагубная любовь к симметрии”]. Уничтожив "асимметричность" и совершенно формальные и вполне безобидные проявления сепаратизма, Путин резко усилит сепаратистские мотивации, которые, скрытые некоторое время под спудом, вырвутся наружу. В этом случае Россию ждет участь СССР.

4. Распад России как один из возможных путей выхода из кризиса.

"Действительно ли распад страны (любой) представляет собой “угрозу”? Угрозу — для кого? Если население какого-то региона выступает за отделение, за самостоятельное государственное существование, то очевидно — для него такое развитие событий будет благом, а не угрозой". [Борис Львин. “О некоторых проблемах российских реформ в период после президентских выборов”].

Единство страны заключается не в том, что в ней существует единая налоговая или управленческая система. Единство страны — это равные возможности для ее граждан. Это — отсутствие правовых барьеров для свободы передвижения, переселения, перемещения грузов, приобретения собственности. Это — принципиальное отсутствие дискриминации по принципу места рождения. Это — не единый правовой режим для всех граждан, а неограниченная возможность выбирать место жительства и, соответственно, любой из существующих на территории страны правовых режимов.

В связи с этим на передний план выходит понимание того, что в настоящее время не существует единства Российской Федерации. То есть единственной скрепляющей силой выступает московская "трехцветная дубинка".

5. Регионализация как единственный способ сохранения единства России и осуществления структурных экономических реформ.

Наиболее ожесточенное сопротивление идея регионализации встречает именно в Москве (в столице). Все дело в том, что значительная часть населения Москвы живет за счет своего рода “централизованной ренты” как в денежной, так и в административной форме. Это относится также к большому числу журналистов и аналитиков, обслуживающих интеллектуальные потребности центральной власти, и к финансовому сектору, живущему за счет обслуживания перманентного дефицита федерального бюджета.

Предлагаемая реформа передаст в ведение регионов огромные полномочия. Необходимо обусловить эту передачу полномочий принятием регионами на себя определенных обязательств. Важнейшим из этих обязательств должно стать неукоснительное соблюдение прав любого гражданина России. Должно быть также запрещено установление внутренних таможенных сборов и виз за пересечение границ региона, а запрещается введение любых ограничений торговли. Это решение создаст основы для нормальной межрегиональной правовой и налоговой конкуренции. Регион, принявший на вооружение неэффективные принципы регулирования и налогообложения, столкнется с оттоком наиболее производительного населения и капитала.

В ведение регионов должна быть полностью передана охрана общественного порядка. Внутренние войска и аналогичные структуры должны быть расформированы. Кроме того, в ведение региона должны быть переданы все расходы по финансированию здравоохранения, социального обеспечения, пенсионных расходов, начального и среднего образования, городского и местного хозяйства. Региональный долг никоим образом не должен гарантироваться Российской Федерацией и, следовательно, не должен ею контролироваться.

6. Санкт-Петербург как столица Северо-Западного региона.

В цивилизованных странах столица исполняет функции координатора, не более того. Наиболее характерные примеры — Вашингтон при крупнейших промышленно-финансовых центрах Нью-Йорке, Чикаго и Лос-Анжелесе, Канберра при Мельбурне и Сиднее. Сегодня ряд регионов воспринимают Санкт-Петербург как первого среди равных, то есть именно так, как должно воспринимать столицу в цивилизованных странах. Это — регионы Северо-Запада и некоторые другие, тяготеющие к Северо-Западу в силу многих историко-географических причин. Наиболее близки к Санкт-Петербургу, экономически и исторически связанные с ним Новгород Великий и Псков. Что же касается Ленинградской области, то здесь в понятие "столица" вообще вкладывают не Москву, а именно Санкт-Петербург.

Новому президенту следует децентрализовать власть. Для децентрализации же мало передать власть и финансы в регионы. Необходимо создать некие дополнительные образования, которые могли бы координировать межрегиональные отношения не из Москвы. Эффект, экономический и политический, будет получен в самые сжатые сроки.

Роль цивилизованной столицы Северо-Запада вполне подходит Санкт-Петербургу. Роль координатора, первого среди равных. Это может быть усиление роли города в рамках уже существующей ассоциации "Северо-Запад". Это может быть и образование некоей Северо-Западной конфедерации регионов (возможно, в рамках Российской Федерации) с общим координационным центром или правительством, решения которого могут носить рекомендательный характер.

Возможно, именно такую цель преследовал указ Путина о назначении представителей президента не в каждый отдельно взятый субъект Федерации, а в семь округов, на удивление повторяющих своими очертаниями границы межрегиональных ассоциаций. Следующим шагом логично было бы начать децентрализацию с передачей части полномочий Центра на места. Полномочия должны быть переданы губернаторам и региональным парламентам с тем, чтобы они добровольно делегировали часть этих полномочий на уровень межрегиональных ассоциаций (или конфедераций). Губернаторы согласятся на такое перераспределение с удовольствием, поскольку у них будет больше средств для решения местных проблем, а взамен от них потребуется всего лишь координировать свои действия и принимать общие программы развития.

Эксперимент с децентрализацией власти имеет смысл провести именно на Северо-Западе, как в наиболее устойчивом и экономически сложившемся регионе. Мало кто будет возражать, что Северо-Запад более монолитен, нежели Северо-Кавказский округ с центром в Ростове-на-Дону или Поволжье, включающее в себя Татарстан с центром в Нижнем Новгороде. Кроме того, в Северо-Западном регионе нет иного претендента на звание региональной столицы, кроме именно Санкт-Петербурга, причем остальные субъекты Федерации уже де-факто признали его безусловное лидерство. Разумеется, с сохранением принципа "первый среди равных".

Литература:

1. Борис Львин. “О некоторых проблемах российских реформ в период после президентских выборов”. Апрель 2000 г. www.sapov.ru

2. Борис Львин “Наметки краткосрочной программы выхода из кризиса”. 2000 г. www.libertarium.ru

3. Дмитрий Фурман. “Пагубная любовь к симметрии”. Май 2000 г. www.og.ru

4. С.Барановский, В.Богачев, Ю.Шевчук. “Управление будущим. Очерки растущей идеологии”. 1997 г. ingermanland.narod.ru/kraje.htm

5. Вадим Штепа. “Второе падение Третьего Рима. Регионализм как новое старообрядчество”. 1998 г. continent.da.ru

6. Михаил Эпштейн. "О Россиях". 1997 г. kitezh.onego.ru

7. "От первого лица. Разговоры с Владимиром Путиным". 2000 г. www.vagrius.com/html/books/putin

8. Вадим Штепа при участии ИНРИ. "Россия после Эрэфии. Тезисы к теории региональной революции". continent.da.ru

 

 

ФЕДЕРАТИВНОЕ УСТРОЙСТВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Владимир Р. БЕРМАН

(Полный текст содоклада, Санкт-Петербург, июнь 2000 г.)

1. ВВЕДЕНИЕ

Российская Федерация - государство с уникальной государственной структурой. Проблемы федеративного устройства Российского государства занимают одно из центральных мест в Конституции Российской Федерации, федеративных договорах, договорах о разграничении полномочий и предметов ведения, федеральных законах, иных федеральных нормативных правовых актах, в конституциях, уставах, законодательстве и иных нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации. Однако, вопрос разграничения полномочий между федерацией и субъектом федерации и связанные с ним проблемы далеки от разрешения.

Само понятие субъекта Российской Федерации является в значительной мере новым и проблемным понятием. Раскрытие понятия субъекта Российской Федерации в значительной мере определяется раскрытием таких понятий, как территориальное устройство и государственное устройство России. Ключевым является правовое понятие федерация, очень важным здесь является историко-политический аспект. Представляется целесообразным связать понятие субъекта Российской Федерации с проблемами государственного устройства России, как в исторически-философском, так и в политико-правовом, аспектах.

Считаю актуальным исследовать конституционно-правовой статус Российской Федерации, как федеративного государства, в аспекте таких ключевых понятий, как суверенитет, территориальная целостность, единая правовая система и система органов государственной власти, конституционно-правовой статус субъектов Российской Федерации, с учетом его исторических предпосылок и зарубежных аналогов; указать на основные положения правовых актов, закрепляющих принципы федеративного устройства России, предметы ведения Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и совместного ведения, особенности и противоречия правовых актов Российской Федерации и субъектов Федерации.

2. ОСНОВЫ ФЕДЕРАЛИЗМА

2.1. ФЕДЕРАТИВНОЕ ГОСУДАРСТВО

Федеративное государство - более сложная форма государственного устройства в отличие от наиболее простой формы - унитарного государства, то есть единого государственного образования, которое делится лишь на административно-территориальные части и имеет общие для всей страны высшие органы государственной власти и управления, единую судебную систему и конституцию. Федеративное государство “состоит из ряда других государств или государственных образований - членов федерации (штатов, кантонов, союзных или автономных республик и др.). Каждое из них имеет свое административно-территориальное деление. Наряду с существованием и деятельностью общих для всей федерации высших органов государственной власти и управления, на территории каждого из них действуют также свои собственные высшие и местные органы государственной власти и управления. Аналогично обстоит дело с конституцией и другими федеральными законами, с судебными, прокурорскими и иными органами” ([77], с. 181 - 182). Федеративное государство, “как союз двух или более государственных образований, каждое из которых обладает определенной юридической очерченной и закрепленной политической самостоятельностью, имеет, наряду с федеральными органами, систему своих собственных законодательных, исполнительно-распорядительных и судебных органов, свою конституцию, соответствующую общефедеральной конституции, систему права и т. д.” ([77], с. 196).

В рамках федерализма реально существуют отличающиеся между собой системы государственного устройства частей феративного государства.

Феративное государство - это только форма государственного устройства, а ее конкретное содержание - политическое и правовое - весьма неоднородно. Доктор юридических наук М. В. Баглай поясняет, что “сами федерации, правовой статус и объем полномочий их субъектов формировались в разных условиях и с разными целями, а потому во многом неодинаковы. Исторически идея федерализма была обоснована в XVIII веке как средство децентрализации управления (“горизонтальное разделение власти”), а, следовательно, для демократизации государственного строя. Ни в одной западной стране, где утвердился федерализм, он не рассматривался и сейчас не рассматривается как форма решения так называемого национального вопроса” ([60], с. 286). Велика роль федерализма в объединении западных стран. Ведущим элементом научных представлений о федерации в странах Запада является территориальный подход к строительству федерации не предполагающий обязательного учета этнического фактора.

В отличие от традиционного западного подхода, марксистско-ленинская концепция федерализма обязательно связывала создание федеративного государства с существованием и решением национального вопроса. На практике при этом ставилась цель объединить в форме союза распавшееся унитарное государство и смягчить национальные противоречия в существующем государстве путем создания федерации “сверху”. Марксизм всегда отстаивал не территориальный, а национально- территориальный принцип федерации.

По мнению французского профессора Роланда Драго: “Государства, входящие в состав федерации, характеризуют три основных признака: самостоятельность государственных органов (на сегодняшний день это обычно обеспечивается при помощи выборов); наличие автономной компетенции; статус юридического лица, включая собственные финансовые ресурсы и автономный бюджет. Автономная компетенция существует в конституционной и законодательной областях (за исключением вопросов, отнесенных к компетенции федерации), а также в области управления” ([63], с. 126).

Размежевание предметов ведения, установленное конституцией, имеет общий характер: это распределение полномочий между федерацией и ее субъектами как таковыми. В различных странах размежевание предметов ведения федерации и ее субъектов осуществляется неодинаковыми способами.

2.2. МИРОВОЙ ОПЫТ ФЕДЕРАЛИЗМА

Общие черты для всех государств с федеративным устройством - наличие предметов ведения и государственных полномочий, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов федерации. Теоретически это обусловлено тем, что и федерация, и субъекты обладают государственной властью. Естественно, пределы действия каждой из них необходимо определить.

Различия здесь проявляются в основаниях формирования и в сфере распределения полномочий (компетенции федерации и ее субъектов).

Традиционные классические” федерации, как правило, создавались на основе договора между субъектами. Это характерно, например, для США и Швейцария. В процессе их развития в дальнейшем имели место централистские или децентралистские тенденции. Примером децентралистских тенденденций может послужить Канада, где делались неоднократные попытки отделения франкоязычной провинции Квебек.

Для федераций характерны три системы компетенции: федеральная компетенция, совместная компетенция федерации и ее суъектов, компетенция субъектов федерации.

В качестве примеров федеративных государств можно отметить Австралию, Германию, Канаду, США и Швейцарию.

Австралийский Союз - федеративное государство, состоящее из 6 штатов и двух территорий - Северной и Австралийской столичной. В каждом штате есть губернатор, парламент, правительство, судебные органы.

Кроме законов принимаемых парламентом Союза законодательство Австралии включает в себя законы штатов, см. ст. 107 - 108 Акта о конституции ([58], с. 47 - 48). Штаты имеют собственные конституции (ст. 106, [58], с. 47). Конституцией Австралии компетенция Союза и штатов распределена таким образом, что существенная часть правовых институтов регулируется законодательством штатов, значительная часть их находится в сфере совпадающей компетенции Союза и штатов. При этом ст. 109 гласит: “Если закон штата несовместим с законом Союза, последний имеет преимущественную силу; закон штата недействителен в той части, в которой он несовместим с законом Союза” ([58], с. 48).

Весьма значительная и крайне важная часть законодательства находится в исключительной компетенции Союза. Это - законодательство, определяющее компетенцию судов и другие вопросы правосудия - ст. 71 - 80 ([58], с. 37 - 39); найма и увольнения, пенсионного обеспечения - п. 23 и 23-а ст. 51; денежное обращение - п. 12 ст. 51; браки и разводы - п. 22 ст. 51; банковское право - п. 13 ст. 51; банкротство и несостоятельность - п. 17 ст. 51; авторское право - п. 18 ст. 51 ([58], с.30).

Законодательством штатов регулируется право земельной собственности, ряд других видов собственности, договорное право, ответственность за причинение вреда, условия труда и др.

К полномочиям Союза и отдельных штатов в области законодательства примыкает и их компетенция в области подзаконных актов соответствующих исполнительных властей.

В Конституции Австралии указываются вопросы, по которым законодательствуют федеральные органы, а исполнение осуществляется органами земель; вопросы, по которым федерация издает основы законодательства, а органы земель издают законы конкретизирующие основы.

Федеративная Республика Германия - федерация, в составе которой 16 земель. Каждая земля имеет собственную конституцию, выборный законодательный орган - лантаг и правительство во главе с премьер-министром. Компетенция федерации и земель распределяется таким образом, что решающая роль в правовом регулировании принадлежит федерации. Согласно ст. 73 Конституции (Основного закона), федерация обладает исключительной компетенцией в вопросах гражданства, валютного регулирования, денежного обращения, торгового и таможенного законодательства, правовой охраны собственности, авторского и патентного права, уголовной полицейской, конституционной защиты, сотрудничества федерации и земель, транспорта и связи, обороны. ([78], с. 192 - 193).

Следует отметить, что в мировой практике достаточно распространены случаи совпадающей компетенции федерации и субъектов федерации. В ст. 74 Конституции определена конкурирующая компетенция федерации и земель. Здесь, среди прочего, гражданское и уголовное право, исполнение приговоров, судоустройство и судопроизводство, гражданство земель, хозяйственное право, рабочее право и охрана труда, социальное обеспечение ([78], с. 193 - 194). Исключительная компетенция земель в Конституции не зафиксирована. (Здесь прямая аналогия с Конституцией Российской Федерации).

Канада - федерация, делится на 10 провинций и 2 территории. Каждая провинция имеет свою конституцию, выборное законодательное собрание - легистратуру, правительство. В провинции действует назначаемый центральной властью “по совету провинциального правительства ”лейтенант-губернатор”.

Федеративное устройство определяет разграничение законодательной компетенции между парламентом Канады и законодательными собраниями провинций, на основе конституции, которой являются: Акт о Британской Северной Америке 1867 года, а также Акты о Британской Северной Америке 1871, 1875, 1886, 1907, 1915, 1916, 1930, 1940, 1943, 1946, 1949 (и №2 1949 года), 1951, 1952 годов, Акт о Парламенте Канады 1875 года, Акт, касающийся Верховного суда Канады, Вестминстерский статут 1931 года [67]. В исключительной компетенции федерации находятся 28 вопросов. В том числе: денежное обращение и банковское законодательство, регулирование экономики, торговли, патенты и авторское право, уголовное право и уголовный процесс, браки и разводы, мореплавание и рыболовство - ст. 91 Акта 1976 года ([57], с. 33 - 34).

Перечень вопросов, которые находятся в компетенции провинций, установлен законодательно. Это - налогообложение на провинциальные нужды, отправление правосудия, гражданский процесс, муниципальные учреждения, использование природных ресурсов на территории провинции, социальное обеспечение, образование, здравоохранение. Исключительные права Законодательных органов провинций изложены в статьях 92, 93, 94 и 95 Акта 1976 года ([57], с. 35 - 38).

Таким образом, конституция устанавливает две сферы компетенции: федерации и ее субъектов, причем вторая сфера определена не в виде остального от исключительной компетенции федерации, а путем перечня полномочий субъектов.

Соединенные Штаты Америки - федеративное государство, состоящее из 50-и штатов и федерального округа Колумбия. Конституция США содержит перечень вопросов, относящихся к компетенции центральной власти. Согласно поправке Х к Конституции США “Полномочия, не предоставленные настоящей Конституцией Соединенным Штатам и пользование которыми не возбранено отдельным штатам, остаются за штатами или народом” ([72], с. 34). Таким образом, здесь сформулирована остаточная компетенция штатов.

Каждый штат имеет свою конституцию, законодательные органы - легистратуры, исполнительные органы власти во главе с губернатором, свою судебную систему. Федеральное законодательство ныне доминирует в области обороны, вопросов экономики, финансов, таможенных правил, патентных отношений и авторских прав, трудовых отношений, охраны природы. Достаточно широка совпадающая компетенции федерации и штатов. Область применения права штатов шире, чем права федерации в таких вопросах, как гражданское и уголовное право, судоустройство и судебный процесс. Размежевание сфер компетенции между федерацией и штатами сопряжено здесь с определенными трудностями, так как нередко одни и те же институты регулируются как федеральными, так и субъектными правовыми актами. В отличие от большинства федераций, где существует единая федеральная система судов и единые подходы к их подсудности, в США существуют две системы судебных органов - федеральная и штатов.

Швейцария - старейшая из существующих в Европе федераций. Федеративный характер Швейцарии получил развитие в действующей Конституции 1874 года. Состоит из 23 кантонов: “объединенные союзом 23 суверенных кантона образуют в своей совокупности Швейцарскую Конфедерацию” (ст. 1 Конституции, [79], с. 463), три из которых делятся на полукантоны. Кантоны имеют свои конституции и разнообразные формы местного самоуправления, которые самостоятельно определяются кантонами. Большинство кантонов делятся на округа и общины. В мелких кантонах и полукантонах имеются только общины.

Границы суверенитета кантонов определены Конституцией Швейцарии. Согласно ст. 3 Конституции: “Кантоны суверенны в той мере, в какой их суверенитет не ограничивается федеральной Конституцией. Они осуществляют все права, которые не переданы федеральной власти” ([79], с. 464).

К полномочиям государственных органов федерации отнесены законодательное регулирование вопросов гражданского и уголовного права, финансов, промышленности, транспорта, связи, трудового права, социального страхования.

Компетенция кантонов по вопросам федерального ведения ограничивается возможностями издавать нормативные акты, дополняющие или детализирующие федеральное законодательство. Наиболее важные предметы ведения кантонов - судоустройство, судебные процедуры по гражданским и уголовным делам (в Швейцарии действуют 26 кантональных гражданских процессуальных кодексов и соответствующий федеральный закон), деятельность полиции.

Вопросы социального страхования регулируются на федеральном уровне, но степень обязательности отдельных видов социального страхования определяется кантонами самостоятельно. Вопросы охраны окружающей среды регулируются как федеральными законами, так и нормативными актами кантонов.

В конституции названы полномочия субъектов, которые находятся вне федерального регулирования, это - право распоряжаться водными ресурсами, начальное образование, регулирование кафе и ресторанов.

2.3. ИСТОРИЧЕСКИЕ ПРЕДПОСЫЛКИ РОССИЙСКОГО ФЕДЕРАЛИЗМА

В литературе часто можно встретить мнение, что на протяжении своей тысячелетней истории Россия существовала и развивалась как унитарное государство. Иную позицию высказывает Рамазан Абдулатипов. По его мнению: “История развития российской государственности никогда не была размеренной и спокойной, она вбирала в себя типы государственного устройства – от рыхлого конфедеративного союза русских княжеств в начале II тысячелетия до жесткого централизованного государства после Петра I, вплоть до XX века. Многовариантность и асимметричность российской государственности была обусловлена как территориальным, так и этнополитическими факторами: национально-государственные образования внутри России (одни в большей, другие в меньшей степени) сохраняли свою самостоятельность”[56].

Собственно понятие "федерация" для России появилось после 1917 года. В январе 1918 года на III Всероссийском Съезде Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов была провозглашена федерация. В принятой Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа провозглашено: “Советская Российская Республика учреждается на основе свободного союза свободных наций, как федерация советских национальных республик”. На этом же съезде была принята резолюция “О федеральных учреждениях Российской Республики”.

Федеративное устройство России было закреплено в Конституции РСФСР, принятой V Всероссийским Съездом Советов 10 июля 1918 года. В период с 1918 по 1922 год были следующие формы автономий: автономная республика - национально-государственное образование, трудовая коммуна, автономная область - национально-территориальное государственное образование. В дальнейшем в 30-е годы появляется новая форма автономии - автономный округ, который рассматривался в качестве административно-территориальной единицы с национальной спецификой как часть более крупной административно-территориальной единицы.

Советский период российской государственности стал особым периодом: была провозглашена и юридически закреплена федеративная структура государства [55]. “Это объединение народов было тесно увязано с антидемократической сущностью тоталитарного государства и являло собой фиктивную федерацию. Считалось, что субъекты федерации являются национальными по форме и социалистическими по содержанию, но главное звено реального управления, каковым была коммунистическая партия, рассматривалось как сила интернациональная, что превращало формально федеративное государство в фактически унитарное. Национальная государственность в таком обществе неизбежно порождала дискриминацию других национальностей, поскольку в руководящие органы назначались или “избирались” преимущественно лица титульной национальности” ([60], с. 289 - 290).

Аналогична и позиция некоторых официальных лиц. Так во вступительном слове на всероссийском совещании по вопросам развития федеративных отношений 26 января 1999 года Председатель Правительства Российской Федерации Примаков Е. М. сказал: “И РСФСР, и Союз ССР только назывались федеративными, а, по сути, мы все это хорошо знаем, являлись унитарными, жестко централизованными государствами. Сегодня мы только начинаем подлинно федеративные отношения.

При этом для России сегодняшнего дня, отказавшейся от тоталитарного режима, для России с ее огромной территорией, многонациональным составом населения, различиями в экономическом потенциале регионов, Федерация - не только оптимальная форма государственного устройства, но, хочу это подчеркнуть со всей определенностью, это единственная возможность сохранения и укрепления единства нашей страны. Вместе с тем - это гарантия сохранения демократической политической системы, исключающей произвол властей как центральных, так и региональных” ([80], с. 1 - 2).

Профессор Иркутского университета Сергей Шишкин пишет в своей монографии ([88], с. 234): “большевикам нужна была концепция, которая, с одной стороны, создавала видимость разрешения национального вопроса и выполняла бы функцию дымовой идеологической завесы для многочисленных народов, населяющих страну, а с другой - надежно обеспечивала бы установление партийной государственности всеобщно и повсеместно. Такая концепция была найдена в форме федерализации России, а затем и Советского Союза". Таким образом, задумывалась и осуществлялась некая "федерация" советов как органов государственной власти, составлявшая одну из главных официальных сторон новой государственности, а по сути прикрывавшая партийную организацию власти большевиков. Однако именно в такой псевдо-федерации большевики и смогли, с одной стороны провозгласить принцип "национально-территориального" устройства, отдавая дань национальным чаяниям по периферии России, а с другой - не позволить ему утвердиться на практике. Впрочем, это касается вопросов государственной политики, экономики, государственного устройства, но не языка и культуры. В вопросах языка и культуры автономия почти на всех этапах существования советской системы была очень существенной, хотя и политика русификации наблюдалась в той или иной степени в разные периоды.

По мнению заведующего отделом правовых проблем федеративных и национальных отношений профессора Б. С. Крылова: “Российская Федерация, основы которой заложены в Конституции 1993 года, прошла длительный путь развития. И здесь, прежде всего, следует иметь в виду, что Россия развивалась как многонациональное государство, для которого в течение ряда десятилетий было характерно широкое самоуправление отдельных образующих ее территорий” ([74], с. 78).

Исторически состав субъектов Российской Федерации складывался и видоизменялся в разное время как внутренние образования РСФСР (за исключением Тывы), что получало отражения в Конституциях РСФСР 1937 и 1978 годов. До 31 марта 1992 года, то есть до подписания Федеративного договора (трех договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти соответствующих ее субъектов [27], [28], [29]) Россия представляла собой скорее унитарное государство, хотя и включала в свое название слово федерация (Российская Советская Федеративная Социалистическая Республика). В 1990 - 1991 годах большинство автономных республик и многие автономные области России провозгласили себя суверенными государствами в составе РСФСР.

С подписанием Федеративного договора в 1992 году Россия встала на путь развития федерализма. Федеративный договор, заключенный 31 марта, 10 апреля 1992 года постановлением VI Съезда народных депутатов Российской Федерации был включен в Конституцию [68] как ее приложение. Договор подтвердил суверенитет республик в составе Российской Федерации, а края, области, города Москва и Санкт-Петербург признавались субъектами Федерации. Самое же важное состояло в том, что Договором было проведено разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти республик, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, автономной области и автономных округов в составе Федерации. Права субъектов Федерации были расширены, но их равноправие закреплено не было до принятия новой конституции. В дальнейшем, основные положения Федеративного договора вошли в третью главу Конституции Российской Федерации 1993 года [1] – ст. 71, 72, 73. Абдулатипов утверждает, что “в результате подписания Федеративного договора и принятия Конституции, края и области в несколько раз подняли свой стартовый статус 1990 года по сравнению с республиками, которые и так были государственными образованиями” [56].

Именно потому, что опыта реального федерализма в России не было, возникли многочисленные проблемы трансформации унитарного государства в Федеративное [87], такие как разрешение дилеммы: по какому принципу организовывать федерацию - национально-государственному (как уже было записано в конституциях советского периода) или территориально-государственному. Возникла и проблема собственно правового определения понятия "субъект Российской Федерации", поскольку сложная типология субъектов РСФСР в советское время почти не создавала правовых проблем, но после объявления суверенитета РСФСР и подписания Федеративного договора могли возникнуть вопросы связанные с самоопределением народов Российской Федерации, с вопросом равноправия субъектов Федерации, с разделением полномочий и взаимной ответственности субъектов, составляющих Федерацию. Появилась и новая проблема: соотношение Федеративного договора и Конституции Российской Федерации. Это на практике привело к развитию тех тенденций, которые особо проявились в период 1991-1993 годов и связаны со стремлением отдельных республик в составе Российской Федерации к политико-экономическому обособлению. Согласно В. Е. Чиркину, “Именно неравноправие субъектов Федерации породило стремление некоторых российских регионов провозгласить себя республиками (Уральская, Вологодская, Приморская республики), что не было осуществлено” ([84], с. 302). На статус ассоциированного члена в составе Российской Федерации претендовал Татарстан, ситуация вокруг которого носила особенно обостренный характер до подписания 15 февраля 1994 года Договора “О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан” [30]; внутри республиканская работа по оформлению своего суверенитета активно велась Якутией [73].

3. РОССИЙСКИЙ ФЕДЕРАЛИЗМ

3.1. КОНСТИТУЦИОННЫЕ ОСНОВЫ РОССИЙСКОГО ФЕДЕРАЛИЗМА

Согласно ч. 1 ст. 1 Конституции Российской Федерации 1993 года [1], Российская Федерация есть федеративное государство. Само понятие федеративного государства в Конституции не определяется, но конкретизируется в положениях о суверенитете, верховенстве конституции и федеральных законов на всей территории России - ст. 4, о составе и равноправии субъектов Федерации и основах федеративного устройства - ст. 5, о единстве гражданства Российской Федерации - ст. 6, органах государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов Федерации - ст. 11.

В ст. 3 Конституции многонациональный народ Российской Федерации провозглашен единственным носителем суверенитета и единственным источником государственной власти в стране. Понятие суверенитета здесь означает властного верховенства - государственного, народного, национального. “Это означает, что все конституционные правомочия государственной власти (законодательной, исполнительной и судебной) в Российской Федерации исходят от народа через его свободно выражаемую волю... Таким образом, народ выступает как носитель власти как минимум на трех уровнях: как многонациональный народ всей России, как народ (возможно, также многонациональный) каждого из субъектов Российской Федерации и как народ (население) территориальных единиц, где действует местное самоуправление” ([66], с. 22, 23).

Суверенитет России юридически выражен в верховенстве на ее территории Конституции Российской Федерации и федеральных законов (ч. 2 ст. 4 Конституции).

3.2. КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ СТАТУС РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Конституция и основанные на ней федеральные конституционные законы и иные федеральные законы закрепляют пределы ведения Российской Федерации и ее полномочия по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ст. 5, 11, 71, 72 Конституции), правомочия федеральных органов государственной власти (ст. 11, 80 - 129, 134 - 137), признание Россией высшей силы принципов и норм международного права (ч. 4 ст. 15, ч. 1 ст. 17, статьи 62 и 63), решений некоторых международных органов (ч. 3 ст. 46), независимые от органов государства права и свободы граждан (ч. 2 ст. 17), независимые от федеральных властей правомочия субъектов Федерации (ст. 73) и местного самоуправления (ст. 12, 130 - 133).

Минтимер Шаймиев - президент Республики Татарстан считает: Вопрос государственного устройства самый сложный и тонкий из всех политических проблем. Он требует от руководителей, депутатов, политиков максимальной ответственности” [85].

Отнесение Конституцией тех или иных вопросов к числу предметов ведения Федерации означает установление исключительной компетенции федеральных органов - Президента, Федерального Собрания, Правительства Российской Федерации. Только эти органы вправе издавать по перечисленным вопросам присущие им правовые акты - законы, указы, постановления, осуществляя нормативное регулирование и текущее управление. Предметы ведения Федерации - это сферы полномочий федеральных органов государственной власти, в которые не вправе вмешиваться органы государственной власти субъектов Федерации.

Территория Российской Федерации включает в себя территории ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними (ст. 67). На всей территории Федерации действуют общие федеральные органы государственной власти: Президент, Федеральное Собрание, Правительство [4], федеральные суды [3].

Гражданство Российской Федерации является единым, на территории Федерации ее граждане обладают всеми правами и свободами и несут равные обязанности, предусмотренные Конституцией (ст. 6). У республик есть право введения своего гражданства, зафиксированное в российской и местных конституциях. Государственным языком на всей территории Федерации является русский язык; республики вправе устанавливать свои государственные языки (ч. 1 и 2 ст. 68). Существуют единая правовая система Российской Федерации, включающая федеральное и региональное законодательство, федеральные, региональные и муниципальные нормативные правовые акты, единое экономическое пространство, федеральная государственная собственность, единая денежная и кредитная системы (ст. 8, п. "д" и “ж” ст. 71, ст. 74 и 75 Конституции).

Российская Федерация как суверенное государство обладает неограниченным правом на международные отношения (п. "к" и “л” ст. 71). Субъекты Федерации вправе осуществлять международные и внешнеэкономические связи. Однако их международная правосубъектность носит ограниченный характер. Как полагает доктор юридических наук А. А. Белкин: “проблема состоит сегодня уже не в самом признании международной правосубъектности членов Российской Федерации, как других федераций, а в определении тех правил, которые должны устанавливаться для международного общения субъектов Федерации” ([61], с. 5). Они не вправе ставить вопрос о дипломатическом признании, открывать зарубежные представительства на уровне посольств. Российская Федерация координирует международную деятельность субъектов Федерации. Согласно Федеральному закону о международных договорах от 15 июля 1995 года международный договор Российской Федерации, затрагивающий вопросы, относящийся к ведению субъекта Федерации заключается по согласованию с органами государственной власти заинтересованного субъекта Федерации, на который возложена соответствующая функция. Основные положения международного договора, затрагивающие полномочия субъекта Федерации по предметам совместного ведения, направляются федеральными органами исполнительной власти органам государственной власти заинтересованного субъекта Федерации, а поступившие предложения рассматриваются при подготовке проекта договора. Представители органов государственной власти субъектов Федерации по согласованию с федеральными органами исполнительной власти участвуют в переговорах и процедуре подписания договора ([8], ст. 4).

3.3. КОНСТИТУЦИОННЫЕ ОСНОВЫ ОТНОШЕНИЙ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И СУБЪЕКТОВ ФЕДЕРАЦИИ

В составе Российской Федерации в настоящее время насчитывается 89 субъектов Федерации, из них 21 республика, 6 краев, 49 областей, 2 города федерального значения, 1 автономная область и 10 автономных округов. Среди сравнительно небольшого числа федераций в мире (более 20) Российская Федерация занимает уникальное место. В ней наибольшее число субъектов и наибольшее число - 6 различных видов субъектов.

Понятие субъекта Российской Федерации впервые введено Конституцией Российской Федерации 1993 года [1], где в ч. 1 ст. 5 записано: "Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов - равноправных субъектов Российской Федерации". Буквальное толкование данной нормы позволяет сделать вывод о том, что в Конституции России закреплен симметричный характер федерации. “Перечень субъектов Федерации дается по видам в той последовательности, как они приводятся в ч. 1 ст. 5 Конституции, а внутри каждого из них - в алфавитном порядке. Такой подход подчеркивает юридическую нейтральность данного перечня: занимаемое в нем место никак не может повлиять на равный конституционный статус включенных в него субъектов” ([66], с. 276). В предшествующих конституциях говорилось только о вхождении соответствующих государств и государственных образований в состав РСФСР, и не было общего правового понятия одинаково характеризующего все составляющие части государства.

Само по себе закрепление равноправия субъектов еще не делает Россию полностью симметричной федерацией. На это указывает наличие в главе 1 Конституции - "Основы конституционного строя” кроме понятия равноправие субъектов Российской Федерации (ч. 1, ст. 5) также и указания на их фактическое неравноправие (ч. 2, ст. 5), где говорится о том, что "республика (государство) имеет свою Конституцию и законодательство...”, а "край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ, имеет свой устав и законодательство". Республики как субъекты Федерации названы государствами и свой статус они в отличие от остальных определяют не уставами, а конституциями. Возникает вопрос, является ли устав субъекта Федерации по своей юридической силе равноценным конституции республики, и если да, то почему по-разному называются, если же нет, то можно ли говорить о равноправии? Характеристика республики как государства может быть понята как признание суверенитета и международно-правовой правосубъектности, но такое понимание противоречит ст. 4 Конституции, где установлено, что суверенитет Российской Федерации неделим - “распространяется на всю ее территорию”, а значит, субъекты Федерации не вправе выступать как субъекты международного права. Ч. 2 ст. 68 Конституции дает право республикам устанавливать свои государственные языки. Ч. 3 ст. 66 предоставляет возможность автономной области и автономным округам иметь федеральный закон о соответствующей автономии.

Рассматривая структуру федерации, часто употребляют термины: симметричная и асимметричная федерация. Считается, что в идеале симметричная федерация состоит только из одно-порядковых объектов, которые имеют равный правовой статус и равны. “Асимметричность российского федерализма, представляется, не должна вызывать сомнения, и относиться к этому необходимо спокойно, без политических штампов, с учетом исторических, географических, этнических, экономических условий России, а также международного опыта. Вместе с тем необходимо стремиться к обеспечению в полной мере закрепленного в Конституции принципа равноправия субъектов РФ” ([76], с. 65).

Почти во всех асимметричных федерациях есть движения за реформирование федерации, за повышение статусов субъектов, круг прав которых меньше прав других субъектов федераций. Однако вряд ли правильно считать, что при всех обстоятельствах наилучшей формой является симметричная федерация. Симметричная структура федерации может способствовать снятию напряженности между федерацией и ее составными частями. Симметричная федерация - в известной мере идеал, но жесткое практическое проведение этой идеи в жизнь способно привести к игнорированию интересов тех или иных этнических общностей и территориальных коллективов, которые сильно разнятся по свой численности, уровню развития и другим характеристикам. Симметрия может не учесть экономических, исторических и иных особенностей. Отрицательной может оказаться ситуация, когда симметрия в конституции заявлена, но другие нормы противоречат этому тезису. Минтимер Шаймиев полагает, что следует оставить в прошлом уравнительные принципы и попытки уровнять республики с областями и краями. Россия - огромная страна с исключительным этническим, культурным и экономическим многообразием регионов. В таком государстве неизбежно формируется асимметричная федерация, как отвечающее ее естественной природе” [85].

М. В. Баглай указывает на то, что содержащиеся в ст. 5 Конституции формулировки носят компромиссный характер, отражающий политическую нестабильность в стране. Отсюда их некоторая неопределенность ([60], с. 114). Не совсем ясно, что означает равноправие субъектов “между собой” во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти (ч. 4 ст. 5), если до этого в ч. 1 уже было закреплено равноправие субъектов Федерации?

Для того чтобы не порождать конституционные кризисы, потребуется правовое разъяснение этих вопросов через решения Конституционного Суда или принятие федеральных законов, а возможно, они будут отрегулированы путем вошедших в силу обычаев.

Попытки дать определение, раскрывающее характер Федерации закреплены в действующей Конституции. Согласно ст. 1 "Российская Федерация - Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления". Здесь не поясняется какая это федерация, договорная или конституционная; сохранен ли принцип национально-территориального устройства федерации.

Против вытеснения этнического начала российского федерализма выступают национальные регионы и некоторые политики. Рамазан Абдулатипов по данному вопросу пишет [55]: “Волевое вытеснение этнического начала российского федерализма в нынешних условиях способно лишь вызывать конфликты, которые пагубно скажутся на единстве российской государственности. Разнообразие видов субъектов Федерации сегодня фактически носит преимущественно формальный характер". Однако попытки выйти из этой "формальности" в отношении разностатусности субъектов Федерации мы видели в действиях по созданию "Уральской республики”.

Из трех известных мировой практике способов конституционного разграничения предметов ведения между федерацией и ее субъектами российская Конституция закрепляет принцип трех сфер полномочий ([76], с. 62). Конституция устанавливает закрытый перечень вопросов по предметам исключительного ведения Федерации и совместного ведения Федерации и ее субъектов. Исключительная компетенция субъектов Федерации конкретно не определена, к ней относится все то, что не вошло в перечень вопросов по предметам исключительного ведения Федерации и совместного ведения Федерации и ее субъектов.

Полномочия субъектов Федерации в ст. 73 Конституции определяются по остаточному принципу: “Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти”. Ч. 1 ст. 76 Конституции определяет: “По предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации”, ч. 2: “По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации” и далее в ч. 5: “Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи”.

Согласно ч. 3 ст. 118 Конституции судебная система России устанавливается Конституцией Российской Федерации и Федеральным конституционным законом [3]. Судебная власть осуществляется как федеральными судами, судьи которых назначаются Президентом Российской Федерации, так и судами в субъектах Федерации. Суды образуют единую систему во главе с Верховным Судом и Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации.

Общефедеральным органом в области конституционного судопроизводства выступает Конституционный Суд Российской Федерации [2], а аналогичные конституционные и уставные суды, созданные в субъектах Федерации не составляют с ним единой системы.

Согласно ч. 3 ст. 11 Конституции Российской Федерации: "Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется настоящей Конституцией, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий".

Разграничение предметов ведения и полномочий и, как следствие, модель федеративного устройства Российской Федерации, закрепленная Конституцией, достаточно часто критикуются представителями субъектов Федерации. Так, вице-губернатор Санкт-Петербурга В. В. Яцуба на всероссийском совещании по вопросам развития федеративных отношений 26 января 1999 года сказал: “Основной проблемой федерализма в Российской Федерации является неполноценное разграничение предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации в статьях 71 - 76 Конституции Российской Федерации.

Круг вопросов, которые вправе решать федеральные органы государственной власти, неоправданно широк. Он гораздо шире, чем аналогичный круг вопросов в Германии, а тем более - в США. Кроме того, в Российской Федерации гораздо больше вопросов прямо отнесено к исключительному ведению Федерации. В США отдельные штаты наделены правом издания законов в области гражданского, уголовного права, исполнения уголовных наказаний. В Германии - это область конкурирующей компетенции” ([80], с. 120).

В Конституции Российской Федерации отсутствуют нормы, прямо устанавливающие основания для федерального вмешательства в права субъектов Федерации, но есть общее положение, открывающее возможность такого вмешательства. Ч. 4 ст. 78 устанавливает: “Президент Российской Федерации и Правительство Российской Федерации обеспечивает в соответствии с Конституцией Российской Федерации осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации”. Ч. 2 ст. 80 устанавливает: “Президент Российской Федерации является гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина. В установленном Конституцией Российской Федерации порядке он принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти”. Если акты органов исполнительной власти субъектов Федерации противоречат Конституции, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушают права и свободы человека и гражданина, то Президент вправе приостановить их действие до решения вопроса соответствующим судом.

3.4. РОЛЬ ФЕДЕРАТИВНОГО ДОГОВОРА В СТАНОВЛЕНИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Современные федеративные государства образовались как на основе союза независимых государств - имеют договорное происхождение, так и в результате принятия конституций - имеют конституционное происхождение. “В ходе ликвидации последствий тоталитарного социализма в 1992 г. в результате переговоров федерального центра и различных регионов были заключены три договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федерацией и республиками в ее составе [27], между федерацией и краями, областями, городами Москвой и Санкт-Петербургом [28], наконец, между федерацией и автономной областью и автономными округами [29] (в советской РСФСР края и области были административно-территориальными единицами, а автономные области и автономные округа - автономиями). Эти три договора получили обобщенное название Федеративного договора. В результате все перечисленные единицы были окончательно признаны субъектами Федерации (первоначально такое признание было осуществлено еще путем внесения поправок в Конституцию РСФСР 1978 г. [68] во время крушения тоталитарной системы в начале 90-х годов). Окончательно Федеративная организация России была закреплена Конституцией 1993 г. Поэтому мы считаем, что Россия является конституционно-договорной федерацией ([84], с. 294 - 295).

По этому вопросу есть и иная позиция. “Сегодня наша Федерация – конституционная, и это бесспорно. Но мы используем и договоры именно для того, чтобы снимать возникающие противоречия” – считает Рамазан Абдулатипов [64].

Федеративный договор хотя и не входит в Конституцию 1993 года полным текстом, однако, в разделе втором "Заключительные и переходные положения" записано: "В случае несоответствия положениям Конституции Российской Федерации положений Федеративного договора... - действуют положения Конституции Российской Федерации". На основании этого можно встретить позицию, согласно которой положения Федеративного договора и иных договоров между Российской Федерацией и ее субъектами не должны противоречить Конституции и федеральным законам, поскольку такое условие предусмотрено в ч. 2 ст. 78 Конституции ([70], с. 100). Однако, в ч. 3 ст. 11 действующей Конституции сказано: "Разграничение предметов ведения и полномочий... осуществляется настоящей Конституцией, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий". В ч. 2 ст. 78 предусмотрен иной институт, чем в ч. 3 ст. 11: не договоры, а соглашения, и не вообще между органами государственной власти Российской Федерацией и ее субъектов, а между соответствующими органами исполнительной власти. Такие соглашения действительно не должны противоречить Конституции и федеральному закону. Конституционный способ разграничения компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами имеет приоритет перед договорным, но выражается это в том, что договорное разграничение компетенции опирается на положение ч. 3 ст. 11 Конституции - статьи из главы 1 Конституции, которая согласно ч. 2 ст. 16 имеет приоритет над последующими статьями. Отсюда не следует, что договоры, о которых идет речь в ч. 3 ст. 11, обладают меньшей юридической силой, чем федеральный закон. Дело, похоже, обстоит как раз наоборот ([83], с. IX).

Несмотря на то, что Федеративный договор не вошел в Конституцию 1993 года он явился первым правовым актом, после вступления, в силу которого реальными субъектами Российской Федерации стали все типы (виды) ее составных частей: республики, края, области и округа. Однако, в самих текстах всех трех вариантов Федеративного договора термин "субъекты Федерации" отсутствует. Нет в Договоре и положений о равноправии субъектов Российской Федерации. Однако, в Протоколе, являющимся неотъемлемой частью Федеративного Договора и подписанном краями, областями, Москвой и Санкт-Петербургом говорится: "Мы, полномочные представители федеральных органов Государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти краев, областей Российской Федерации, стремясь к выравниванию государственно-правового статуса всех субъектов Российской Федерации, договорились о нижеследующем...” - то есть, здесь юридически зафиксирована первая попытка организации равноправного статуса субъектов Российской Федерации. Однако в Федеративном договоре не сказано, что края, области, города Москва и Санкт-Петербург, осуществляя свои полномочия, могут принимать законы. Вместо этого употребляется менее однозначный термин "правовые акты". В связи с этим, и стремлением краев и областей иметь право издавать свои законы они и записали в ч. 2 ст. 7 Протокола к Федеративному Договору [28]: "Просить Верховный Совет Российской Федерации повторно рассмотреть вопрос о предоставлении органам государственной власти краев, областей права принятия законов для осуществления правового регулирования на соответствующих территориях. Настоящий Протокол является неотъемлемой частью Федеративного Договора для краев, областей, подписавших данный Протокол".

Федеративный Договор создал предпосылки для конституционной трактовки государственно-правового статуса республик, краев, областей, автономий. Он закрепил следующие типы субъектов Федерации: национально-государственные (республики); административно-территориальные (края, области, города федерального значения); национально-территориальные (автономные область, округа).

Из этого следовало, что тип (вид) субъекта Федерации отражался и на его статусе. Ч. 1, ст. 5 действующей Конституции ставит все на свои места: все субъекты Федерации перечислены в одном ряду и четко записано, что они "равноправные субъекты". Вместе с тем официальное, правовое признание равноправия субъектов Российской Федерации не сопровождается пока еще достаточными теоретически-правовыми проработками статуса субъектов Федерации в их новом конституционном качестве.

4. СУБЪЕКТЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

4.1. ПОНЯТИЕ СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Понятие "субъект Российской Федерации" в значительной мере раскрывается такими понятиями, как "территориальное устройство России", "государственное устройство России" и понятие "федерация”.

Энциклопедический словарь ([71], с. 278) дает следующее определение: "субъект федерации - государственное образование в составе федерации". Далее, в словаре раскрывается смысл понятия "субъект федерации": "понятие "субъект федерации", впервые введенное в российское конституционное право Конституцией 1993 года, имеет для него особое значение. Это связано с исторически сложившейся асимметричностью Российской Федерации: наличием в ней государственных образований, основанных на национадьно-территориальном принципе (республики, автономии), и иных, основанных на территориальном принципе (края, области, города федерального значения). Охват всех этих форм понятием "субъект федерации" неизвестным ранее действовавшим конституциям, подчеркнул их общую природу как равноправных членов Российской Федерации. Однако это не исключает различий в их правовом статусе, а тем более экономических и иных социальных различий, сложившихся в процессе исторического развития".

Принципиально новые подходы к решению проблем государственного устройства России и распределения компетенции между Федерацией и ее субъектами обусловили появление двух четко выраженных пластов законодательного регулирования - федерального и регионального. “Базу для всего законодательства в субъектах Федерации (наряду с федеральной Конституцией и федеральными законами) составляют их учредительные документы. Для республик, представляющих собой государства, - это их Конституции; для краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов - их уставы “([81], с. 59).

Согласно ст. 77 Конституции субъекты Федерации устанавливают систему своих органов государственной власти самостоятельно при соблюдении конституционных требований, чтобы:

эта система соответствовала основам конституционного строя Российской Федерации (глава 1 Конституции);

эта система соответствовала общим принципам организации представительных и исполнительных органов государственной власти, которые должны быть установлены федеральным законом (ч. 1 ст. 77);

соблюдался принцип единства системы исполнительной власти в Российской Федерации, которую образуют федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации по предметам ведения Российской Федерации и совместного ведения Федерации и ее субъектов (ч. 2 ст. 77).

Следует учитывать, что Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” был принят Государственной Думой только 6 июня 1997 года, но 11 июня 1997 года отклонен Советом Федерации. Другая редакция этого закона была принята Государственной Думой 13 мая 1998 года, но и эта редакция не прошла Совет Федерации и в силу не вступила. В отсутствии необходимого согласно Конституции федерального законодательства образующийся правовой вакуум в значительной степени заполняли указы Президента (например, [13], [14], [15], [18],) и постановления Конституционного суда (например, [21], [22], [23], [25]). Лишь 22 сентября 1999 года Государственная дума приняла окончательную редакцию Федерального закона “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” [12]. Этот Закон, к которому отсылает ч. 1 ст. 77 Конституции, был подписан Президентом 6 октября 1999 года.

Для укрепления реальных основ российского федерализма в духе Конституции Российской Федерации необходим внимательный учет потенциала и интересов каждой составной части Федерации. Только Федерация, основанная на учете и согласовании интересов народов и территорий, всех граждан страны независимо от национальной принадлежности, только Федерация, способная облечь в правовые механизмы волю многонационального народа Российской Федерации, созидать и жить в демократическом, федеративном государстве, имеет, бесспорно, долгосрочные перспективы” [56].

4.2. СТАТУС СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Толкования термина "статус субъекта Российской Федерации" в тексте Конституции [1] нет. В ст. 66 Конституции дифференцировано для каждого вида субъектов Российской Федерации указывается общая формула его статуса. Обретение статуса вытекает из дифференцированного (по видам субъектов) перечисления субъектного состава Российской Федерации описанного в ст. 65 Конституции. Это в сочетании со ст. 66 делает достаточно сложным определение статуса субъекта Российской Федерации и влечет необходимость сравнения таких конституционных терминов, как "конституция республики" и "устав края", "устав области", "устав города федерального значения".

Согласно федеральной Конституции статус субъекта определяется не только Конституцией Федерации, но и Основным Законом ее субъекта: Конституцией республики или уставом других субъектов. Статус субъекта может быть изменен только по взаимному согласию Российской Федерации и данного субъекта (ст. 66). Не следует забывать, что конституции ряда республик в составе Российской Федерации были приняты раньше Конституции Российской Федерации.

Статус, включает следующие моменты: официальное наименование; символы; социальный субстрат субъекта Федерации; территорию; предметы ведения и полномочия; юридические акты, их наименование и юридическая сила; порядок финансирования; собственность; порядок формирования органов власти и управления; условия состояния в Федерации; гарантии.

Вопрос объединенности частей России в единое государство в Конституции прописан довольно противоречиво. Если согласно ч. 1 ст. 5 главы 1 [1]: "... Российская Федерация состоит из республик, краев, областей...”, то в главе 3 (Федеративное устройство) ст. 65 определяет: "...в составе Российской Федерации находятся субъекты Российской Федерации...". Тексты в главе 1 и главе 3 дающие правовые характеристики статуса субъектов Российской Федерации и другие правовые формулы, касающихся субъектов Российской Федерации - есть следствие непростой истории формирования федеративных отношений в России и определенного компромисса политических сил при работе над проектом Конституции Российской Федерации [86]. Так в ч. 3 ст. 5 записано "Федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации". Эта формула определяет соотношение статуса самой Федерации и статусов субъектов Федерации. С одной стороны, государственная целостность, а с другой стороны - самоопределение народов. Согласно ч. 3 ст. 5: "Федеративное устройство Российской Федерации основано на ...самоопределении народов в Российской федерации". Кроме этого вопроса целостности России касается ч. 1 ст. 3: "Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ", (а не народы), и далее, в ч. 1 ст. 4: "Суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию”. В ч. 2 этой же статьи: Конституция Российской Федерации и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации”. По совокупности вышеприведенных конституционных формул можно сделать вывод, что суверенитета субъекта федерации Конституция Российской Федерации не подразумевает ([84], с. 50-54). Такой же вывод можно сделать, анализируя толкования следующего ряда понятий. Самоопределение - самостоятельное решение вопроса о своей судьбе, право народа, этнической группы самостоятельно решать вопрос о формах своего бытия, государственного устройства. Согласно ч. 1 ст. 1 международных пактов об экономических, социальных и культурных правах и о гражданских и политических правах: Все народы имеют право на самоопределение. В силу этого права они свободно устанавливают свой политический статус и свободно обеспечивают свое экономическое, социальное и культурное развитие” [51], [52]. Сецессия - выход из состава государства какой-либо его части ([71], с. 263). Суверенитет - национальный суверенитет, или суверенитет народа, означает, что только нация (народ) является основой государственности и источником государственной власти ([71], с. 279).

Термин “государство” для обозначения субъектов федерации используется в ряде зарубежных стран. Само английское слово штат (“state”), употребляемое для названия субъектов федерации в США, Австралии, Индии, переводится на русский язык как государство. Употребление термина “государство” по отношению к субъекту федерации еще не влечет за собой одного из важнейших свойств суверенитета - права выхода субъекта из состава федерации. Это относится и к республикам в составе Российской Федерации, которые обозначены в Конституции как государства. Согласно ст. 5 Конституции они имеют право на самоопределение, но “вФедерации. Этот предлог “в” имеет решающее значение.

С принятием Устава Организации Объединенных Наций право народов на самоопределение превратилось в общепризнанную норму международного права. Согласно п. 2 ст. 1 Устава, Организация Объединенных Наций преследует цели: “Развивать дружественные отношения между нациями на основе уважения принципа равноправия и самоопределения народов, а также принимать другие соответствующие меры для укрепления всеобщего мира” ([53], с. 144). В соответствии с принципами международного права каждый народ обладает национальным суверенитетом и, следовательно, правом на самоопределение. Он вправе по своему желанию определить свою судьбу, избрать те или иные политические формы своей жизни. Согласно Декларации ООН о предоставлении независимости колониальным странам и народам: “все народы имеют право на самоопределение; в силу этого права они свободно устанавливают свой политический статус и осуществляют свое экономическое, социальное и культурное развитие” (п. 2 Декларации), но “всякая попытка, направленная на то, чтобы частично или полностью разрушить национальное единство и территориальную целостность страны, несовместима с целями и принципами Устава Организации Объединенных Наций” (п. 6 Декларации [54]).

Надо учитывать, что национальный суверенитет не есть суверенитет государственный. Это лишь возможность государственного суверенитет, которая может осуществиться при определенных условиях.

Ч. 5 ст. 66 Конституции определяет порядок изменения статуса субъекта Федерации - по взаимному согласию Российской Федерации и ее субъекта. Конституция не предусматривает процедуры такого изменения статуса субъекта и согласие на него, отсылая к федеральному конституционному закону (ч. 1 ст. 137), который до настоящего времени не принят.

Каждый субъект Российской Федерации имеет свою территорию. Изменение границ между субъектами Российской Федерации может происходить с их взаимного согласия (ч. 3 ст. 67). При этом изменение границ между субъектами Федерации подлежит утверждению Советом Федерации (п. “а” ч. 1 ст. 102). Положения о территории субъекта закрепляются в конституциях и уставах субъектов. Согласно ст. 4 Конституции Республики Тывы “государственная территория Республики Тыва целостна, неделима и не может быть изменена без согласия ее народа” [40]. В ст. 4 Устава Ставропольского края говорится “Ставропольский край обладает собственной территорией, которая не может быть изменена, изъята без согласия квалифицированного большинства жителей края, установленного путем краевого референдума” [48]. Устав Ханты-Мансийского автономного округа в ст. 4 закрепляет положение о территории округа как неотъемлемой части единой территории Российской Федерации и о невозможности изменения этой территории без согласия округа [50].

Конституция устанавливает, что в случае изменения наименования субъекта Федерации новое наименование подлежит включению в статью 65 Конституции (ч. 2 ст. 137), при этом осуществления какой-либо дополнительной процедуры со стороны федеральных органов Конституция не предусматривает, а на практике, включение в статью 65 Конституции новых наименований субъектов Федерации осуществляется указами Президента Российской Федерации. Например, “В связи с изменением наименований Ингушской Республики и Республики Северная Осетия соответственно на Республику Ингушетия и Республику Северная Осетия - Алания, руководствуясь статьей 80 и частью 2 статьи 137 Конституции Российской Федерации, постановляю: 1. Включить новые наименования субъектов Российской Федерации - Республика Ингушетия и Республика Северная Осетия - Алания в часть 1 статьи 65 Конституции Российской Федерации вместо наименований Ингушская Республика и Республика Северная Осетия” [16] или “В связи с изменением наименования Республики Калмыкия-Хальмг Тангч на Республику Калмыкия, руководствуясь частью 2 статьи 80 и частью 2 статьи 137 Конституции Российской Федерации, постановляю: 1. Включить новое наименование субъекта Российской Федерации Республика Калмыкия в часть 1 статьи 65 Конституции Российской Федерации вместо наименования Республика Калмыкия-Хальмг Тангч” [17].

Правовой статус субъектов Федерации в решающей степени гарантируется Конституцией. Это - прежде всего основы конституционного строя - первая глава Конституции (ст. 1, 5, 11), которая не может быть изменена Федеральным Собранием, и которой не могут противоречить никакие другие положения Конституции. Кроме того, изменения с 3 по 8 глав Конституции, в конечном счете, возможны только с одобрения органов законодательной власти не менее чем двух третей субъектов Федерации.

Одно из существенных различий в правовом статусе субъектов Федерации вытекает из того, что большинство автономных округов (9 из 10) входят в состав краев и областей, но могут рассматриваться как государственные образования наравне с этими краями и областями. Конституция (ч. 4 ст. 66) констатирует вхождение автономных округов в состав края или области, но напрямую не фиксирует это вхождение. Вхождение автономного округа в состав края, области означает, что, будучи равноправным субъектом Федерации, он одновременно составная часть другого субъекта. Такое конституционно-правовое состояние определяет особенности статуса, как автономного округа, так и края, области, в состав которых он входит. У края, области есть единые территории и население, составными частями которых являются территории и население автономного округа, а также органы государственной власти, полномочия которых распространяются на территорию автономного округа. Это положение дает еще один повод говорить об асимметричности российского федерализма.

Законом от 15 декабря 1990 года все автономные области были выведены из состава краев и включены непосредственно в Российскую Федерацию [5]. Чукотской автономный округ на основании Закона от 17 июля 1992 года выделился из Магаданской области и непосредственно вошел в Российскую Федерацию [7]. Конституционный Суд в постановлении от 11 мая 1993 года по делу о проверке конституционности Закона от 17 июля 1992 года “О непосредственном вхождении Чукотского автономного округа в состав Российской Федерации” отметил, что “нахождение автономного округа в крае или области не означает, по действующему законодательству, поглощения его территории, являющейся составной частью территории Российской Федерации” [20]. В постановлении от 14 июля 1997 года по делу о толковании конституционного положения о вхождении округа в состав края, области Конституционный Суд признал, что равноправие субъектов Федерации не исключает вхождения округа в край, область; вхождение одного субъекта с состав другого, является реальным лишь в том случае, если происходит включение его территории и населения в состав территории и населения другого субъекта, что не означает поглощения. В связи с этим население округа вправе участвовать в выборах органов государственной власти края, области [24].

Правовой статус субъекта Федерации может быть расширен путем создания в пределах его территории особой экономической зоны. Например, особая экономическая зона в Калининградской области установлена Федеральным законом от 22 января 1996 года [9]. Статус особой экономической зоны предоставляет органам государственной власти субъекта Федерации дополнительные права и льготы в области таможенного регулирования, транзита товаров, налогов, режима инвестиций и предпринимательской деятельности.

В России в 1996 году принят закон о национально-культурной автономии [10]. Согласно этому закону национально-культурная автономия в России - “форма национально-культурного самоопределения, представляющая собой общественные объединения граждан Российской Федерации, относящих себя к определенным этническим общностям. Национально-культурная автономия создается на основах добровольной самоорганизации населения в целях самостоятельного решения вопросов для сохранения самобытности, языка, развития, образования, национальной культуры” (ст. 1 Закона). Согласно ст. 4 “право на национально-культурную автономию не является правом на национально-территориальное самоопределение”.

Национально-культурные автономии могут быть федеральными, региональными и местными, в частности городскими, районными, поселковыми, сельскими. Они учреждаются на общих собраниях, конференциях или съездах, на которых образуются органы управления автономии.

Законодательство некоторых республик в составе Федерации не соответствует ряду положений Конституции Российской Федерации: например, Конституция Республики Башкортостан (ч. 1, ст. 1 [32]): "Республика Башкортостан есть суверенное демократическое государство"... и далее - в ч. I ст. 3: "Носителем суверенитета и единственным источником государственной власти в Республике Башкортостан является ее многонациональной народ". Буквальное толкование этих статей содержащих однозначное юридическое понятие суверенитет не соответствует ч. 3 ст. 5 и ч. 1 ст. 4 Конституции Российской Федерации.

Конституция Республики Татарстан [39] в ст. 59: "Республика Татарстан самостоятельно определяет свой государственно-правовой статус", и далее - "Законы Республики Татарстан обладают верховенством на всей ее территории, если они не противоречат международным обязательствам Республики Татарстан". В ст. 61: "Республика Татарстан - суверенное государство, субъект международного права, ассоциированное с Российской Федерацией - Россией на основе Договора о взаимном делегировании полномочий и предметов ведения".

Еще дальше от Конституции России отошла Конституция Республики Тыва [40]: "Республика Тыва - суверенное демократическое государство в составе Российской Федерации, имеет право на самоопределение и выход из состава Российской Федерации путем всенародного референдума Республики Тыва.

Республика Тыва признает свое нахождение в составе Российской Федерации на основе Федеративного договора и договорных отношений как в Федеративном, демократическом правовом государстве, признающем и поддерживающем Декларацию о государственном суверенитете Республики Тыва, ее право на самоопределение" (ст. 1 и 2 Конституции Республики Тыва. Ряд республик допускают изменения своего государстенно-правового статуса и территории путем референдума (ч. 4 ст. 60 Конституции Бурятии [33]).

В своих конституциях объявили себя суверенными государствами Дагестан (ст. 1 [34]), Саха (Якутия) в ст. 1 [37], Северная Осетия - Алания (ст. 61 [38]), Ингушетия (ст. 1 [35]); в Конституции Карелии [36] провозглашен “экономический суверенитет”. Правительство Москвы заявило, что не будет выполнять решение Конституционного Суда от 2 февраля 1998 года о порядке регистрации граждан по месту жительства и не отменит меры, которые сохраняют разрешительный характер регистрации [26]. Татарстан и Якутия объявили себя зонами, свободными от оружия массового поражения.

Заместитель председателя Комитета по делам Федерации и региональной политике депутат Государственной Думы А. Н. Аринин считает, что “из 21 республики Федерации 19 имеют конституции, противоречащие Конституции РФ” ([62], с. 187).

Появлению этих противоречий способствовал сам сложный процесс появления [69] и принятия новой Конституции Российской Федерации [86], а также непростая правовая проблема соотношения Конституции Российской Федерации, Федеративного договора и двухсторонних договоров между субъектами Российской Федерации и Российской Федерацией как субъектом договора.

Конституция Российской Федерации (ч. 2 и 3 ст. 78) предусматривает возможность взаимных уступок полномочий со стороны как федеральных органов исполнительной власти, так и субъектов Федерации. Федеральные органы исполнительной власти по соглашению с соответствующими органами субъектов Федерации могут передавать им осуществление части своих полномочий. Такое же соглашение возможно и в отношении передачи федеральным органам осуществления части своих полномочий со стороны органов исполнительной власти субъектов Федерации.

Двухсторонние договоры о разграничении предметов ведения и полномочий и о взаимном делегировании полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации стали заключаться с 1994 года. Первым был договор с Республики Татарстан. В 1992 году Татарстан не подписал Федеративный договор и предложилформулу двухсторонних отношений, устраивающих и Республику, и федеральный центр [85]. Рамазан Абдулатипов так оценивает этот договор: Договор спас Россию от развала, поскольку тенденции, приведшие к развалу СССР, могли привести и к развалу Российской Федерации. Сегодня угроза сепаратизма гораздо меньше, чем раньше” [64].

В настоящее время действуют несколько десятков таких договоров. По своему содержанию договоры в целом однотипны, многие из них фактически повторяют основания разграничения между Федерацией и ее субъектами, содержащиеся в Конституции. В то же время многие вопросы отражают специфику того или иного субъекта Федерации. Договоры касаются имущественных отношений и собственности, внешнеэкономической деятельности и международных связей, топливно-энергетического и агропромышленного комплексов, бюджетных, налоговых взаимоотношений, регулирования социально-трудовых вопросов и занятости. С точки зрения юридических отношений Федерации и ее субъектов главным в договорах является признание Федерацией круга вопросов, по которым она не вправе осуществлять правовое регулирование в области совместного ведения без участия заинтересованного субъекта Федерации, а также закрепление конкретных самостоятельных полномочий субъекта Федерации.

Двухсторонние договоры сыграли свою роль в то время, когда между Федерацией и некоторыми субъектами развертывалось довольно острая борьба вокруг совместных полномочий. Договоры помогли несколько притушить страсти, руководители субъектов, практически отказывающиеся подчиняться Федерации, стали участвовать в работе федеральных органов. Отдельным субъектам Федерации такие договоры не нужны, и они пошли на них отчасти из подражания другим. Некоторые субъекты Федерации заявляют, что они не собираются подписывать такие договоры. “Сам по себе институт таких договоров имеет огромные минусы, которые уже начали превышать его преходящие плюсы. Прежде всего, такие договоры подписываются главами Федерации и субъектов без участия органов законодательной власти, эти акты не рассматриваются и не утверждаются ею, что может породить определенные коллизии между ветвями власти, тем более что в договорах иногда содержатся положения, которые относятся к предметам регулирования не актами исполнительной власти или указами главы государства, а федеральными законами или законами субъектов Федерации. Иногда формулировки договоров таковы, что они “подправляют” положения федеральной Конституции о совместных предметах ведения. Договоры ведут к неравноправному положению различных субъектов, что противоречит тезису о равноправии, выраженному в ст. 5 Конституции” ([84], с. 329).

В заявлении участников всероссийского совещания “О совершенствовании федеративных отношений и укреплении российской государственности” от 26 января 1999 года признается необходимым: “Провести анализ договоров и соглашений о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации с целью закрепления в федеральном законодательстве норм, оправдавших себя в практике договорного процесса” ([80], с. 133).

4.3. КОНСТИТУЦИЯ (УСТАВ) И ГОСУДАРСТВЕННОЕ УСТРОЙСТВО СУБЪЕКТА ФЕДЕРАЦИИ

В комментариях к Конституции РФ [65] поясняется, что "конституция или устав субъекта Федерации регулируют организацию и деятельность его государственных органов, взаимоотношение этих органов между собой, а также с общественными объединениями, права и свободы проживающих на данной территории граждан".

В комментариях к Конституции РФ других авторов [70] утверждается, что устав - это собственный учредительный акт, который принимается законодательным (представительным) органом власти соответствующего субъекта Федерации и который не должен противоречить Конституции и не утратившим своего значения положениям Федеративного договора. Там же отмечается, что Устав имеет более узкий предмет регулирования, чем конституция республики в составе РФ.

Вот как трактует термин “устав” энциклопедический словарь: "Устав, в том смысле как использует это понятие Конституция РФ, - законодательный акт, определяющий систему органов государственной власти и другие существенные аспекты статуса таких субъектов Российской Федерации как край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ. Принимается каждым из указанных субъектов федерации самостоятельно, но в соответствии с Конституцией РФ. По существу устав - это своеобразная конституция субъекта федерации, но иначе названная..." ([71], с. 289).

Устав по своему регулятивному значению равнозначен региональной конституции. Тем не менее, для обозначения учредительных документов иных (кроме республик) субъектов Федерации избран новый в правовой системе России вид нормативных актов. Особенность в наименовании обусловлена тем, что уставы не просто закрепляют самостоятельность области, края, города, автономного образования как субъекта Федерации, но еще и отражают процесс их перехода из административно-территориальной единицы в ранг государственно-территориального образования ([82], с. 7). Понятие устав подчеркивает различие в статусе между республиками и иными субъектами федерации. Учредительные документы являются на территории субъекта Федерации после федеральной Конституции и федеральных законов, изданных по предметам исключительного и совместного ведения Федерации, актами высшей юридической силы.

В тексте Конституции отсутствует как определение понятия, так и какая-либо регламентация внутреннего содержания конституции (устава) субъекта Федерации. Указание на то, что Устав не должен содержать положений, противоречащих Конституции, Федеральным законам и действующей части Федеративного договора, не является достаточным, поскольку ни в одном из перечисленных правовых актов ни вопросы исключительного ведения субъекта Федерации, ни вопросы совместного ведения Федерации и субъектов Федерации не прописаны достаточно четко. Федеральных же законов по многим аспектам жизнедеятельности субъекта Федерации еще нет. Тем не менее, даже в такой значительной правовой неопределенности в субъектах Федерации конституции [31] или уставы [41] приняты и действуют.

Представительные органы в субъектах Федерации имеют исключительное право принимать конституцию или устав субъекта Федерации, а также вносить в них изменения. В ч. 2 ст. 66 Конституции прямо указано, что “статус края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа определяется Конституцией Российской Федерации и уставом края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа, принимаемым законодательным (представительным) органом соответствующего субъекта Российской Федерации” [1].

Такой вопрос как установление системы органов государственной власти в субъекте федерации никто кроме самого субъекта решить не может, что прямо следует из ч. 1 ст. 77 Конституции. Следовательно, такой раздел, необходим в конституции (уставе) субъекта Федерации. Помимо обязательных разделов могут быть прописаны и разделы, связанные с вопросами совместного ведения. Например, к таким вопросам можно отнести: защиту исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей (п. "м" ст. 72 Конституции), общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта (п. "е" ст. 72), а также другие вопросы совместного ведения.

В конституциях (уставах) всех субъектов Федерации вопросы статуса субъекта Федерации включены либо в раздел "общие положения" (например, в уставах Свердловской [47] и Архангельской [42] области), либо в первую главу (при отсутствии общих положений, например, в уставах Тамбовской [49] и Новгородской [45] области). Вопрос с описанием системы органов государственной власти в субъекте Федерации решен в уставах по-разному.

Конституции республик обычно предусматривают свое гражданство, хотя подчас не учитывается, что гражданство в Российской Федерации относится к ведению Федерации. Гражданство субъекта Федерации одновременно означает и гражданство Российской Федерации, а правом принятия в гражданство обладает только Российская Федерация [6]. Согласно ст. 2 Закона о гражданстве Российской Федерации, граждане Российской Федерации, постоянно проживающие на территории республики, являются одновременно гражданами этой республики. В соответствии с ч. 2 ст. 68 Конституции Российской Федерации республики вправе устанавливать свои государственные языки, которые обычно устанавливаются в конституциях республик [31].

В Уставе Санкт-Петербурга [46] (принят 14.01.98) вопросам организации государственной власти посвящены IV - VIII главы, что составляет большую часть текста Устава. Обычно после описания статуса субъекта следует изложение так или иначе описанных вопросов прав и свобод граждан, административно-территориального устройства, экономических и финансовых основ развития соответствующих субъектов Федерации. Практически, во всех уставах описаны вопросы местного самоуправления. Кроме того, достаточно часто встречается описание системы судебных и правоохранительных органов в субъекте.

Во многих уставах вопросы организации государственной власти описываются совместно с вопросами организации местного самоуправления. Например, устав Архангельской области, статья 7 [42]: "Принципы осуществления государственной власти и местного самоуправления в Архангельской области" Вологодской области [43], или Новгородской области [45], глава 3 "Институты народовластия в области", ст. 32: "Население области имеет неотъемлемое и неоспоримое право создавать и реформировать органы государственной власти и местного самоуправления области".

Существенные особенности имеет Устав города Москвы [44] (принят 28.06.95). Среди особенностей Устава, прежде всего, следует отметить особенности самоуправления. Так, ст. 5 Устава гласит: “Самоуправление в городе Москве осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через систему органов самоуправления города Москвы, законодательно закрепляемую по мере формирования социально-экономических, финансовых и организационных предпосылок”. Далее, ст. 6: “Представительным органом городского самоуправления, представительным и законодательным органом государственной власти города Москвы является выборный орган - Московская городская Дума. Исполнительным органом городского самоуправления и исполнительным органом государственной власти города Москвы является Московская городская администрация”. Есть основания полагать, что эта норма противоречит ст. 12 и ч. 1 ст. 130 Конституции Российской Федерации [1].

Ст. 51 Устава вводит должность Вице-мэра и определяет, что Мэром и Вице-мэром могут быть избраны граждане Российской Федерации, постоянно проживающие в Москве не менее 10 лет. (Согласно ч. 5 ст. 4 Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” [11], при выборах главы исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации сроки обязательного проживания на указанной территории не могут быть установлены).

Субъекты Федерации формируют свои системы органов в соответствии с нормативно-правовыми актами, устанавливающими общие принципы организации их органов власти. Установление таких принципов относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. По этому предмету предусматривается издание федеральных законов, в соответствии с ними законов и иных нормативно-правовых актов субъектов Федерации. Разграничение полномочий в сферах совместного ведения обычно содержатся и в текущем законодательстве, и договорах Федерации с ее субъектами.

Правовой вакуум нередко заполняется Постановлениями Конституционного Суда. “Несмотря на то, что Конституционным Судом Российской Федерации оценивались и признавались конституционными или неконституционными нормы конкретных уставов субъектов Российской Федерации, выводы, сделанные Конституционным Судом Российской Федерации при их рассмотрении, могут и должны быть использованы в уставном законодательстве всех субъектов Российской Федерации” ([75], с. 49). При подготовке текстов уставов и их принятии Постановления Конституционного Суда играли соответствующую роль. Так, согласно Постановлению Конституционного Суда: по Уставу Читинской области [22]: “Сама по себе обязанность исполнительной власти отчитываться в установленном порядке по определенным вопросам перед представительной (законодательной) властью вытекает из природы исполнительной власти как власти, исполняющей закон, что объясняет необходимость соответствующего парламентского контроля, например по вопросам бюджета. Однако оспариваемое положение Устава о подотчетности Администрации, рассматриваемое в системной связи с другими его нормами... из которых следует, что законом области можно неограниченно расширять полномочия Думы, в том числе в определении форм и методов осуществляемого ею контроля, создает возможность фактического превращения Администрации из самостоятельного исполнительного органа государственной власти в орган Думы. Это несовместимо с принципом разделения властей и принципом самостоятельности органов законодательной и исполнительной власти, закрепленными в статье 10 Конституции Российской Федерации”; по Уставу Алтайского края [21]: “Конституционный принцип самостоятельности исполнительной власти субъекта Российской Федерации неизбежно оказывается нарушенным, если вводится право представительного органа утверждать структуру Совета администрации. Определение этой структуры относится к полномочиям главы администрации, поскольку он несет ответственность за деятельность исполнительной власти. По этой же причине нельзя ограничивать главу администрации в праве освобождать от должности указанных... должностных лиц без согласия Законодательного Собрания. Не может быть истолковано иначе, как ограничение полномочий главы администрации право представительного органа выражать недоверие должностным лицам администрации, если решение о недоверии понимается как основание для обязательного ухода в отставку соответствующих должностных лиц”.

Указом Президента Российской Федерации от 5 октября 1995 года [15] была образована Комиссия по взаимодействию федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации при проведении конституционно-правовой реформы в субъектах Федерации. Основными задачами Комиссии, как это определено в Положении о ней, утвержденном Указом Президента Российской Федерации от 25 января 1996 года [19], являются, в частности, обеспечение взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации в процессе разработки и принятия конституций республик, уставов других субъектов, определения общих принципов, организации системы органов государственной власти и органов местного самоуправления, административно-территориального деления, а также при решении других вопросов, связанных с проведением конституционно-правовой реформы в субъектах Федерации; содействие согласованной деятельности федеральных органов исполнительной власти, структурных подразделений Администрации Президента Российской Федерации и структурных подразделений Аппарата Правительства Российской Федерации по обеспечению соответствия конституций, уставов, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Федерации Конституции Российской Федерации и федеральным законам.

Единая система исполнительной власти Российской Федерации имеет две группы органов: органы, входящие в единую систему с федеральными органами, которые занимаются вопросами входящими в полномочия Российской Федерации и вопросами совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации; органы исполнительной власти субъектов Федерации, образуемые по предметам ведения, не отнесенным к ведению Российской Федерации и ее совместного ведения с субъектами Федерации.

Системы органов исполнительной власти различных субъектов Федерации имеют существенные различия в количестве и формах составляющих их органов. Однако организация исполнительной власти субъектов Российской Федерации имеет свою логику, определенную сложившейся корпоративной структурой общественной жизни. Поэтому, в субъектах Федерации действуют органы исполнительной власти общей, отраслевой, межотраслевой компетенции. Их формы не унифицированы. В субъектах Федерации они определяются с учетом исторических, национальных традиций, стремления прервать психологическую связь населения с прошлым, и, не в последнюю очередь, субъективными представлениями и “вкусами”, симпатиями к западному опыту тех, от кого зависит решение этого вопроса ([59], с. 150). Глава администрации субъекта Российской Федерации входит в единую систему исполнительной власти в части осуществления полномочий по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов, а также в части реализации полномочий, переданных федеральными органами исполнительной власти органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

5. ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Конституционные основы федеративного государства в Российской Федерации заложены в правовых актах и оказывают возрастающее влияние на правоприменительную практику. Существуют проблемы внутренней противоречивости самой Конституции Российской Федерации, которые стали логическим продолжением проблем Федеративного договора Российской Федерации и проблем с его правовым статусом. Большинство указанных проблем являются порождением переходного периода Конституционных реформ, который переживает Россия. В своей основе эти проблемы являются не правовыми или управленческими, а политическими проблемами.

"Субъект Российской Федерации" - это конституционный термин, введенный в юридический оборот принятием новой Конституции; толкование его внутреннего содержания в тексте Конституции отсутствует (дано только перечисление субъектов). В конституции федеративного государства понятие "статус субъекта Российской Федерации” - это одно из важнейших понятий, поскольку связывает такие понятия, как "суверенитет", "независимость", "самоопределение", "сецессия", по сути - базовые понятия для федерации. На само понятие "субъект Российской Федерации" повлияли значительные изменения в Федеративном устройстве России с 1990 по 1993 год, а именно:

повышение статуса автономных республик через их превращение в республики в составе Федерации;

признание бывших автономных республик субъектами Российской Федерации;

провозглашение суверенитета некоторыми республиками;

признание прямого вхождения ряда автономных округов в состав Российской Федерации;

отказ от унификации в организации государственной власти субъектов федерации;

заключение Федеративного договора 31 марта 1992 года.

Несмотря на имеющиеся особенности субъектов Российской Федерации, можно говорить об их едином конституционно-правовом статусе. Каждый субъект Федерации имеет свою территорию; систему права являющуюся составной частью системы права Федерации; обладает законодательной инициативой в Государственной Думе Российской Федерации, правом обращаться с запросом в Конституционный Суд Российской Федерации; имеет свою систему органов государственной власти, которую они устанавливают самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти; имеет свою символику; является участником международных и внешнеэкономических связей. Изменения конституций или уставов субъектов Федерации не требуют утверждения федеральными органами государственной власти. Представительные органы в субъектах Федерации имеют исключительное право принимать и изменять устав субъекта Федерации.

Можно выделить разделы конституции (устава) субъекта Российской Федерации следующего содержания: конституционно-правовой статус субъекта Российской Федерации; система устройства государственной власти в субъекте Российской Федерации, которые присутствуют во всех конституциях (уставах). Остальные составляющие конституции (устава) субъекта Российской Федерации, формируются, по усмотрению самого субъекта, c учетом исторических особенностей, опыта правотворческой деятельности и политической ситуации.

Система органов государственной власти находится в переходном не оформившемся состоянии, что особенно характерно для субъектов Федерации. Сохраняется и значительная неопределенность в вопросах предметов ведения и полномочий государственных органов.

Одной из особенностей России на ее нынешнем этапе развития является то, что ее федерализм переживает переходный период. Все это происходит в условиях не простых межнациональных отношений и появления тенденций дезинтеграции и децентрализации – с одной стороны, и централизации – с другой. Отсюда незавершенность и противоречивость норм, определяющих правовой статус Федерации и ее субъектов. Приняты не все федеральные законы, принятие которых прямо предусмотрено в Конституции, не сложилась достаточная судебная практика по спорам о компетенции, не отрегулированы отношения по вертикали исполнительной власти.

 

 

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

1. Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года с изменениями, внесенными Указами Президента Российской Федерации от 9 января 1996 года и от 10 февраля 1996 года / “Российская газета (ведомственное приложение)”, № 197. 1993. 25 декабря; Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 3. Ст. 152; № 7. Ст. 676.

2. Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 года “О Конституционном Суде Российской Федерации” / Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. № 13. Ст. 1447.

3. Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 года “О судебной системе Российской Федерации” / Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 1. Ст. 1.

4. Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 года с изменениями от 31 декабря 1997 года “О Правительстве Российской Федерации” / Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 51. Ст. 5712; 1998. № 1. Ст. 1.

5 Закон Российской Федерации от 15 декабря 1990 года “Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного закона) РСФСР / Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1990. № 29. Ст. 395.

6. Закон Российской Федерации от 28 ноября 1991 года “О гражданстве Российской Федерации” с изменениями и дополнениями от 17 июля 1993 года / Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 6. Ст. 243; 1993. № 29. Ст. 1112; Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 7. Ст. 496.

7. Закон Российской Федерации от 17 июля 1992 года “О непосредственном вхождениии Чукотского автономного округа в состав Российской Федерации” / Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 28. Ст. 1618.

8. Федеральный закон от 15 июля 1995 года “О международных договорах Российской Федерации” / “Российская газета (ведомственное приложение)”, № 140. 1995. 21 июля.

9. Федеральный закон от 22 января 1996 года “Об Особой экономической зоне в Калининградской области” / Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 4. Ст. 224.

10. Федеральный закон от 17 июля 1996 года “О национально-культурной автономии” / Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 25. Ст. 296.

11. Федеральный закон от 19 сентября 1997 года “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” / “Российская газета”. 1997. 25 и 30 сентября.

12. Федеральный закон от 6 октября 1999 года “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” / Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. № 42. Ст. 5005.

13. Указ Президента Российской Федерации от 22 октября 1993 года “Об основных началах организации государственной власти в субъектах Российской Федерации”. / “Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации”, 25 октября 1993 г., № 43.

14. Указ Президента Российской Федерации от 3 октября 1994 года “О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации“ / Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. № 24. Ст. 2598.

15. Указ Президента Российской Федерации от 5 октября 1995 года "О мерах по обеспечению взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации при проведении конституционно-правовой реформы в субъектах Российской Федерации" / Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 41. Ст. 3875.

16. Указ Президента Российской Федерации от 9 января 1996 года “О включении новых наименований субъектов Российской Федерации в статью 65 Конституции Российской Федерации” / Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 3. Ст. 152.

17. Указ Президента Российской Федерации от 10 февраля 1996 года “О включении нового наименования субъекта Российской Федерации в статью 65 Конституции Российской Федерации” / Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 7. Ст. 676.

18. Указ Президента Российской Федерации от 12 марта 1996 "Об утверждении Положения о порядке работы по разграничению предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации и о взаимной передаче осуществления части своих полномочий федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации" / Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 12. Ст. 1058.

19. Положение о Комиссии при Президенте Российской Федерации по взаимодействию федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации при проведении конституционно-правовой реформы в субъектах Российской Федерации от 25 января 1996 года / Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 5. Ст.461; № 12. Ст. 1083; № 19. Ст. 2281; 1997. № 16. Ст. 1875; № 22. Ст. 2580; № 42. Ст. 4764; № 51. Ст. 5779.

20. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 11 мая 1993 года “По делу о проверке конституционности Закона Российской Федерации от 17 июля 1992 года “О непосредственном вхождении Чукотского автономного округа в состав Российской Федерации” / “Вестник Конституционного Суда Российской Федерации”, 1994, № 2 - 3.

21. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 18 января 1996 “По делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Алтайского края” / Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 4. Ст. 1092.

22. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 1 февраля 1996 года “По делу о проверке конституционности ряда положений Устава - Основного Закона Читинской области” / Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 7. Ст. 700.

23. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 30 апреля 1996 года “По делу о проверке конституционности пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 3 октября 1994 года № 1969 “О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации“ и пункта 2.3 Положения о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации, утвержденного названым Указом” / Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 19. № Ст. 2320

24. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 14 июля 1997 года “По делу о толковании содержащегося в части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации положения о вхождении автономного округа в состав края, области” / “Российская газета”, № 139. 1997. 22 июля.

25. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 10 декабря 1997 года “По делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Тамбовской области” / “Российская газета”, № 246. 1997. 24 декабря.

26. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 2 февраля 1998 года № 4-П “По делу о проверке конституционности пунктов 10, 12 и 21 Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июля 1995 года № 713 / “Российская газета”, № 25. 1998. 10 февраля.

27. Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации от 31 марта 1992 года / “Российская газета”. 1992. 18 марта.

28. Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга от 31 марта 1992 года / “Российская газета”. 1992. 18 марта.

29. Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации от 31 марта 1992 года / “Российская газета”. 1992. 18 марта.

30. Договор Российской Федерации и Республики Татарстан о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республика Татарстан от 15 февраля 1994 года / Российская газета. 1994. 17 февраля.

31. Конституции республик в составе Российской Федерации. - М.: Государственная Дума: Известия, 1996. - Вып. 2. - 224 с.

32. Конституция Республики Башкортостан / Конституции республик в составе Российской Федерации. - М.: Государственная Дума: Известия, 1996. - Вып. 2. - 224 с., с. 35 - 72.

33. Конституция Республики Бурятии. - Улан-Удэ, 1995. - 84 с.

34. Конституция Республики Дагестан. - Махачкала, 1995. - 144 с.

35. Конституция Республики Ингушетия. - Назрань, 1996. - 92 с.

36. Конституция Республики Карелия. - Петрозаводск. 1997. - 96 с.

37. Конституция Республики Саха (Якутия) / Конституции республик в составе Российской Федерации. - М.: Государственная Дума: Известия, 1996. - Вып. 2. - 224 с., с. 131 - 162.

38. Конституция Республики Северная Осетия (Алания). - Владикавказ. 1996. - 72 с.

39. Конституция Республики Татарстан. - Казань, 1996. - 76 с.

40. Конституция Республики Тыва / Конституции республик в составе Российской Федерации. - М.: Государственная Дума: Известия, 1996. - Вып. 2. - 224 с., с. 163 -194.

41. Уставы краев областей, городов федерального значения, автономных областей, автономных округов Российской Федерации. - М.: Государственная Дума: Известия, 1996. - Вып. 2. - 330 с.

42. Устав Архангельской области. - Архангельск, 1995. - 76 с.

43. Устав Вологодской области. - Вологда, 1995. - 46 с.

44 Устав города Москвы. - М., 1995. - 72 с.

45. Устав Новгородской области. - Новгород, 1995. - 92 с.

46. Устав Санкт-Петербурга / Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. Информационный журнал “Новое в законодательстве Санкт-Петербурга”. Приложение 11 марта 1998 года № 3. - Санкт-Петербург. - 44 с., с. 3 - 40.

47. Устав Свердловской области. - Екатеринбург, 1994. - 69 с.

48. Устав Ставропольского края. - Ставрополь. 1996. - 64 с.

49. Устав Тамбовской области. - Тамбов, 1996. - 58 с.

50. Устав Ханты-Мансийского автономного округа. - Ханты-Мансийск. 1997. - 68 с.

51. Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах от 19 декабря 1996 г. / Ведомости Верховного Совета СССР. 1976. № 17. Ст. 291.

52. Международный пакт о гражданских и политических правах от 19 декабря 1996 г. / Ведомости Верховного Совета СССР. 1976. № 17. Ст. 291.

53. Устав Организации Объединенных Наций / Организация Объединенных Наций. Сборник документов. - М. : Издательство “Наука”, 1981. -648 с., с. 143 - 174.

54. Резолюция 1514 (XV) от 14 декабря 1960 года. Декларация о предоставлении независимости колониальным странам и народам / Резолюции, принятые Генеральной Ассамблеей на пятнадцатой сессии. Том I. 20 сентября - 20 декабря 1960 года. ООН. Нью-Йорк, 1961, с. 74 -75.

55. Абдулатипов Р. Г. О федеративной и национальной политике Российского государства. - М.: "Славянский диалог", 1995. - 63 с.

56. Абдулатипов Р. Г. Так уж устроена многоязыкая Россия / Российская газета. 1999. 26 января.

57. Акт о Британской Северной Америке 1867 года / Конституции государств Американского континента. Под ред. Г. С. Гурвича. Издательство иностранной литературы. - М., 1959, 528 с., с. 13 - 50.

58. Акт о Конституции Австралийского Союза. / Конституции государств Юго-восточной Азии и Тихого океана. Под ред. Луковиниковой З. И. Издательство иностранной литературы. - М., 1960. - 780 с., с. 16 - 52.

59. Алехин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации: Учебник. - М.: ЗЕРЦАЛО, ТЕИС, 1996. - 640 с.

60. Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. Учебник для юридических вузов и факультетов. - М.: Издательская группа НОРМА-ИНФРА, 1998. - 752 с.

61. Белкин А. А. Международные связи субъектов Российской Федерации. / Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. Информационный журнал “Новое в законодательстве Санкт-Петербурга”. Приложение 29 июля 1998 года № 7. - Санкт-Петербург. - 96 с., с. 3 - 5.

62. Вестник Российского университета дружбы народов. Серия “Юридические науки”. 1997. № 2.

63. Драго Роланд. Административная наука. - М.: “Прогресс”, 1982. - 248 с.

64. Козырева А. Только все вместе мы есть Россия / “Российская газета”. 1997. 13 февраля.

65. Комментарий к Конституции Российской Федерации. - М.: Издательство БЕК, 1994, - 210 с.

66. Комментарий к Конституции Российской Федерации / Общая редакция Кудрявцева Ю. В. - М.: Фонд “Правовая культура”, 1996. - 552 с.

67. Конституции государств Американского континента. Под ред. Гурвича Г. С. Издательство иностранной литературы. - М., 1959. - 528 с., с. 13 - 108.

68. Конституция (Основной закон) Российской Федерации - России. - М.: Известия, 1992. - 112 с.

69. Конституция Российской Федерации (альтернативные проекты). В 2-х томах. М., 1993.

70 Конституция Российской Федерации. Комментарий / Под общ. ред. Топорнина Б. Н. - М.: Юридическая литература, 1994. - 624 с.

71. Конституция Российской Федерации: Энциклопедический словарь / Туманов В. А., Чиркин В. Е., Юдин Ю. А. и др. - Изд. 2-е, переработанное. и дополненное. - М.: Большая Российская энциклопедия, Юристъ, 1997. - 320 с.

72. Конституция Соединенных Штаты Америки / Конституции буржуазных государств: Учебное пособие / Сост. Маклаков В. В. - М.: Юридическая литература, 1982. - 408 с., с. 19 - 43.

73. Крылов Б. С., Ильинский И. П. и др. Проблемы суверенитета в Российской Федерации - М.: Республика, 1994. - 175 с.

74. Крылов Б. С. Разграничение предметов ведения и полномочий в Российской Федерации / Журнал российского права, № 1, 1997. - М. -НОРМА. - с. 78 - 85.

75. Ливеровский А. А. Правовые проблемы уставного законодательства / Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. Информационный журнал “Новое в законодательстве Санкт-Петербурга”. Приложение 29 июля 1998 года № 7. - Санкт-Петербург. - 96 с., с. 20 - 53.

76. Некрасов С. И. Конституционные основы статуса субъектов Российской Федерации (проблемы равноправия и равенства) / Журнал российского права, № 9, 1997. - М. - НОРМА. - с. 62 -70.

77. Общая теория государства и права. Академический курс в 2-х томах. Отв. ред. проф. Марченко М. Н. - Том 1. Теория государства. - М.: Издательство “Зерцало”, 1998 - 416 с.

78. Основной закон Федеративной Республики Германии / Конституции буржуазных государств: Учебное пособие / Сост. Маклаков В. В. - М.: Юридическая литература, 1982. - 408 с., с. 170 - 233.

79. Основы государственного (конституционного) права Швейцарии / Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Учебник. В 4-х томах. Том 3. Отв. ред. Старшун Б. А. - М.: Издательство БЕК, 1997. - 764 с., c. 418 - 478.

80. Сборник материалов всероссийского совещания по вопросам развития федеративных отношений. - М., 26 января 1999 года. - 143 с.

81. Студеникина М. С. Некоторые проблемы правотворчества субъектов Российской Федерации / Журнал российского права, № 1, 1997. - М. - НОРМА. - с. 59 -68.

82. Уманова И. А. Устав области (края): первый опыт. - М., 1995. - 64 с.

83. Федеральное конституционное право России, Основные источники по состоянию на 15 сентября 1996 года. Издательство НОРМА, М., 1996. - 400 с.

84. Чиркин В. Е. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт. - М.: Издательство “Зерцало”, 1998. - 448 с.

85. Шаймиев М. Договору Татарстана с Россией – пять лет. Что дальше? / “Российская газета”. 1997. 13 февраля.

86. Шейнис В. Л. Тернистый путь российской Конституции / Журнал российского права, № 12, 1997. - М. - НОРМА. - с. 62 -73.

87. Шелов-Коведяев Ф. В. Проблемы федеративного государственного устройства в новой конституции Российской Федерации / Бюллетень: Конституционный вестник № 4 конституционной комиссии РСФСР, с. 8-11.

88. Шишкин С. И. Государственно-правовые проблемы регионализации в Российской Федерации. - Иркутск, 1996. - 365 с.

 

Выступления докладчиков

и их ответы на вопросы участников

Шинкунас В.И.

Я предоставляю слово нашему основному докладчику Виктору Николаеву. Тема доклада: “Регионализм и жесткая централизация: анализ двух путей развития Российской федерации”. Пожалуйста!

Николаев В.А.

Тема этого доклада органично назрела в ходе предыдущей дискуссии. Я несколько опрометчиво сказал, что я сделаю доклад на эту тему, а потом подумал, а почему бы и нет! Собственно говоря, почему именно регионализм и жесткая централизация? Дело в том, что действительно сейчас в нашей стране назрела реформа, реформа государственного устройства. И существует, я бы сказал, две диаметрально противоположных точки зрения. Это, понятно, централизация и регионализация, то есть децентрализация с передачей основных властных функций в регионы. Соответственно, в чем главная проблема? Главная проблема в том, что противоположные стороны все больше расходятся в своих взглядах и со временем противостояние становится все более серьезным. Это противостояние опять сегодня обострилось. И я думаю, что те, кто сегодня слушал радио или наблюдал информационные ленты в Интернет, видели насколько жестко стал вести себя Совет Федерации и заявление Егора Строева о том, что усиливается противостояние. Я думаю, последуют соответствующие действия со стороны президента, Дума попытается преодолеть вето.

Ситуация, я думаю, более-менее ясна. Центральная власть сейчас во главу угла ставит сохранение единства Российской Федерации, но вполне возможно, я считаю, что это именно так и есть, они пытаются бороться со следствием, а не с первопричиной. И, честно говоря, сейчас существует много всяких теорий — красивых и правильных, но времени уже нет для их применения. Поэтому я попытался проанализировать наиболее кратко и емко. Если я что-то буду пропускать, здесь в тезисах написано. Все присутствующие их наверняка просмотрели, и поэтому я, может быть так, несколько по верхам сейчас…

Что касается регионального аспекта. Дело в том, что в настоящее время часть экономических проблем пытаются решать в центре, а наиболее эффективно они могли бы решаться на уровне регионов. Дело в том, что подавляющая часть расходов федерального бюджета эффективнее бы расходовалась и применялась на региональном уровне. В частности, к таким направлениям можно отнести охрану общественного порядка, здравоохранение, образование, местный городской транспорт, социальное обеспечение, строительство, природоохрану и даже приграничное сотрудничество. Может быть, перераспределить имеет смысл не только бюджет, но и таможенные сборы. В частности, с этой инициативой выступает губернатор Ленинградской области Валерий Сердюков, который предлагает на примере Ивангорода… Невозможно сравнить, те, кто там был, Ивангород и Нарву. Соответственно, часть таможенных сборов надо перераспределять целевым образом на благоустройство приграничных территорий. Здесь вы, наверное, могли заметить, я делаю несколько ссылок на экономиста Бориса Львина. Может быть, тех, кто знает мою позицию, некоторым образом удивит, что этот экономист живет и работает в Москве. Но, тем не менее, во многом, может быть, не во всем, но во многом наши позиции совпадают.

Кстати, я вот упомянул региональных лидеров. Именно на уровне регионов наблюдается процесс реального демократического участия населения в управлении. Ну, может быть не во всех регионах, конечно, но во всяком случае в центре не было ни одного случая, когда лидер государства сменился бы демократическим путем, и пришел бы к власти не преемник, а альтернативная кандидатура. В то время, как это в большой части регионов мы наблюдаем, и в том числе у нас на Северо-Западе. Ну а такой яркий пример как Красноярск, когда новый губернатор полностью противопоставил себя местным авторитетам, и до сих пор они сидят, достаточно ярко все это показывает.

Далее. Вот этот постулат никоим образом нельзя обойти. Необходимо передать на уровень регионов вопрос финансирования обороны. Почему? Дело в том, что сейчас люди говорят о какой-то "национальной безопасности", о необходимости ядерного щита, о необходимости адекватной реакции — для многих это абсолютно пустые слова. Ну или наоборот, существует некая часть запропагандированного населения, которая считает, что все деньги нужно направлять на оборону. Ну, в силу исторических причин и многолетней пропаганды. Действительно, нужны ли подводные лодки Кубани? Совет Федерации наверное, или регионы должны определить, насколько финансировать оборону. Причем, наверное, имеет смысл передать, чтобы регионы финансировали оборону не поровну, а тот, кто считает себя наименее защищенным, делал бы больший взнос. Почему это имеет смысл сделать? Потому что регионы, где сосредоточено большое количество предприятий ВПК, такие, как Санкт-Петербург или уральские регионы, они просто могут начать лоббировать оборонные отрасли для того, чтобы перераспределить большую часть военных заказов на свою территорию.

Далее о возможных результатах излишней централизации. Дело в том, что действительно борьба с региональным сепаратизмом и угрозой развала России стала "идеей фикс" у президента. Тут есть цитата из его книжки, очень актуальная. Но дело в том, что когда президент борется с сепаратизмом и устраивает симметричную вертикаль, он действительно борется со следствием, а не с причиной. Дело в том что, да, с причиной и невозможно бороться, потому что Россия очень неоднородна. Неоднородна и национально, и территориально. И поэтому иерархичность отношений с центром определяет исторически сложившиеся равнодействующие между центробежными и центростремительными силами. И когда эта система сейчас разрушается, теряются обратные связи, система может пойти вразнос. Кроме того, забывается один из самых главных постулатов о том, что если существует дверь, все сидят и ни у кого нет желания прямо сейчас туда выйти. Но если эту дверь запереть, то все будут стремиться ее выломать. В качестве примера, наверное, можно привести Квебек, который проводил не один референдум об отделении от Канады, и каждый раз решал погодить, потому что может сделать это в любой момент. А в качестве отрицательных примеров, наверное, Северную Ирландию и Баскскую область.

Далее в возражение этим президентским построениям можно сказать, что распад страны, речь идет не только о Российской Федерации, речь идет, наверное, о любой стране, даже не обязательно империи, не представляет собой угрозу для населения, поскольку если кто-то хочет отделиться, то выход из состава единого государства будет для них благом, а не угрозой. И, собственно говоря, даже единство состоит не в том, чтобы была единая налоговая или управленческая система. Существует масса примеров, когда такие системы разные. А единство — это равные возможности для граждан. В настоящее время Соединенные Штаты действительно являются едиными, хотя законодательства штатов в гораздо большей степени различаются, нежели законодательства субъектов Российской Федерации.

Во многом необходимо устранить правовые барьеры для передвижения — для свободы передвижения, для свободы выбора профессий. И человек может выбрать для себя то место жительства, с тем правовым режимом, который ему более приятен. Соответственно, в настоящее время, как я уже говорил, в сравнении с Соединенными Штатами Российская Федерация как раз единой не является.

Движение к единству это движение совсем в другую сторону нежели то, что пытается предпринять центр. В частности, здесь может идти речь о порочном принципе нерушимости границ, который был навязан в свое время Сталиным после войны, да и сейчас его отстаивают такие страны как США, Великобритания, может быть, Испания. Поскольку этот принцип лишил бы их регионов-доноров во многом. Скажем так, мог бы лишить. Потому что я не думаю, что Техас прямо сейчас будет отделяться. У них достаточно моментов приятных, когда они могут сказать: "Здесь тебе Техас, а не Алабама". Поэтому регионализация является, пожалуй, единственным способом сохранения единства России. И в том числе, способом осуществления структурных экономических реформ. Дело в том, что Москва никогда не пойдет на реальные структурные реформы, поскольку там обитает очень большое количество людей — это административный аппарат, это депутаты Государственной Думы, журналисты и аналитики, которые обслуживают интеллектуальные потребности центральной власти, и большое количество банков, которые обслуживают перманентный дефицит федерального бюджета. Ну, речь идет естественно о государственных займах, не внешних, а внутренних, и государственных ценных бумагах, которые крутятся между уполномоченными банками и приносят им больше прибыли. Предлагаемая реформа, я оговорюсь — это не мое предложение, это предложение исходит от экономиста Бориса Львина, мною уже упомянутого, предлагает передать все эти механизмы и все эти деньги в руки регионов. Но соответственно эти регионы таким образом получают не только возможности, но и обязанности. В частности, они полностью должны заниматься охраной общественного порядка. Ну и естественно, одновременно упраздняются внутренние войска и аналогичные структуры. Но тут можно упомянуть аналогии с раскосованием стрелецких полков, которую провел Петр Великий, которые также выполняли в основном полицейские функции, а в военных действиях оказались крайне неэффективными.

Региональный долг тоже не должен гарантироваться Российской Федерацией, Центробанком, и соответственно, не должен контролироваться. Поэтому я думаю, что такие регионы как Чувашия будут жить за счет своего валового продукта, а Петербург сможет иметь некие внешние заимствования потому что он имеет определенный и достаточно высокий рейтинг. И если бы его финансовая система не зависела от финансовой системы Российской Федерации, я не говорю о валюте, то естественным образом его рейтинг был бы выше, чем у Российской Федерации, и государственные бумаги Санкт-Петербурга имели гораздо большее хождение, были более ликвидны. Соответственно, повышалась бы их цена, снижалась доходность, что позволило бы производить досрочный выкуп. Но я, к сожалению, увлекся немного, прошу прощения, в экономическую область.

Ну, может быть мы тогда потом отдельно соберемся с экономистами и это все обсудим. И можно даже будет пригласить кого-нибудь из комитета экономики... да, Комитета финансов, конечно!

Что касается последнего постулата, на котором я бы вкратце хотел остановиться, это возможность разделения власти между регионами с сохранением неких центральных функций на уровне, как сейчас принято говорить, федеральных округов. Хотя я не настаиваю на подобной формулировке. Это могут быть межрегиональные ассоциации, конфедерации и еще какие-то образования. В цивилизованных странах столицы выполняют функции координатора. Москва, естественно, такой функции не выполняет. Уровень доверия к Москве постоянно снижается. Вот на северо-западе доверие к Санкт-Петербургу безусловно имеется И при децентрализации власти имеет смысл не передать полномочия на уровень вот этих.., на этот промежуточный уровень, а передать полномочия регионам с тем, чтобы они в добровольно-принудительном порядке передали, в хорошем смысле этого слова передали свои полномочия на уровень этих ассоциаций. Ну, добровольно-принудительно — я имею в виду, что можно просто договориться о том, что мы вам отдаем власть, а вы вот это туда, передаете. Почему именно на это они, я имею в виду региональных лидеров, пойдут? Потому что естественным образом они получат большие возможности. А из обязанностей появляется необходимость делегировать часть своих полномочий на уровень этих региональных ассоциаций, которые они же сами будут фактически контролировать, и принять некие региональные программы развития, которые и без этого существуют, но не финансируются. Поскольку все деньги уходят в федеральный бюджет, то оттуда перераспределяется в виде кредитов братскому белорусскому режиму, войне в Чечне, посевной в Чечне. Через Чечню вообще можно много денег пропустить. В офшорные зоны очень много чего уходит из столицы. К сожалению, очень много уходит, порядка 300 миллионов долларов чуть ли не ежемесячно. Вот, боюсь соврать, но если интересно, то я могу привести такую справку. Подробные цифры у меня есть. Нет, не ежемесячно... но...

(обменивается репликами с кем-то из участников, не слышно).

Ну так вот, возвращаясь к своему докладу, я бы хотел сказать о том, если действительно власть осознает необходимость децентрализации, то эксперимент следовало бы провести не в Поволжье, где достаточно сложная структура, скажем так, федерального округа и, естественно, не на Кавказе, а здесь, на Северо-Западе, где нет, в принципе, серьезных национальных образований. Ну, Карелия и Коми, но они не имеют такой структуризации как Татарстан, допустим, или Дагестан с Ингушетией, тем более Чечня, и потому здесь, поскольку все признают Санкт-Петербург первым среди равных, вполне доверяют Санкт-Петербургу и петербуржцам, именно петербуржцам, а не "московским петербуржцам", именно здесь этот эксперимент можно было бы провести. Ну, а в успехе во всяком случае, я не сомневаюсь. За сим позвольте закончить. Готов ответить на вопросы, если они возникли.

Вопрос Захарова В.К. Скажите пожалуйста, вот вы здесь ссылаетесь на Львина, совпадает ли ваше мнение с мнением Львина? Например, если население какого-то региона выступает за отделение, за самостоятельную государственность, то для него такое развитие будет благом, а не угрозой. И в развитие этого же вопроса. Распад России — это угроза или благо? Не Львина, а ваш взгляд?

Николаев В.А. Это мнение Львина я полностью разделяю! Более того, он там дальше делает оговорку о том, что если действительно вдруг неожиданно случится так, что после отделения выяснится, что населению этот процесс самоопределения не нужен, в любой момент можно воссоединиться обратно, что в рамках не изоляционной системы, как сейчас, а в рамках интегрированной системы, на примере Европы достаточно просто. И никакие связи при этом не будут нарушаться и восстанавливаться каким-то дополнительным связям не нужно. более того, даже бюрократического аппарата больше не появится в отличии от Российской Федерации, которая построена по имперскому принципу и, соответственно, все законы Паркинсона тут действуют. Подробно останавливаться на этом не буду. Что касается распада Российской Федерации, то я не думаю, что это благо, и не думаю, что это угроза. Я думаю. Я думаю, что это пока никак, но если будет выстроена жесткая структура, то естественно это будет благо.

Вопрос Санина В.В. Совсем маленький вопрос. Еще раз, если можно, уточните, в какой бы форме для России был бы этот распад возможно был бы благом. Именно в какой форме? Если можно, немного разъясните, заострите на этом внимание!

Николаев В.А. Вы знаете, я бы не стал заострять вопрос именно конкретно на распаде России. Распад, разделение — это скорее уход от темы, и я бы не хотел сегодня это обсуждать по ряду причин. Я даже объясню почему. Дело в том, что то, о чем говорю я, и то, о чем говорили вот те источники, на которые я ссылался, речь шла, в основном, опять же, о некоем среднем варианте. То есть не о распаде, а о регионализации. То есть за центром...

Реплика Санина. Вот какова конкретика?

Николаев В.А. Я, по-моему, об этом достаточно конкретно сказал: передача властных полномочий и перераспределение бюджета в сторону регионов, создание на среднем уровне...

Реплика Санина. Это штаты получаются?

Николаев В.А. Да какая разница, как это называть? Хотите, назовите “штаты”!

Реплика Санина. Примера, примера нет!

Николаев В.А. Почему нет примера? Есть Канада, есть Соединенные Штаты, есть Германия. Ну, Канада — это конфедерация, США — это федерация. Разные термины, соответственно разные полномочия. В большей это будет или в меньшей степени, сейчас говорить сложно. Скажем так, в настоящее время любая регионализация, любое усиление регионов, любое перераспределение полномочий и бюджета в их сторону является благом. Потому что сейчас речь идет о постоянной централизации. И последняя налоговоя реформа хотя говорят, что налоговый гнет уменьшится, но вот не далее как в ходе Экономического Форума наш губернатор Владимир Анатольевич Яковлев сделал достаточно жесткое заявление о том, что после принятия этой реформы бюджет Санкт-Петербурга недополучит 30 процентов запланированных средств, которые соответствующим образом уйдут в Москву. В результате чего бюджет станет дефицитным. А это просто почувствуем на собственной шкуре, уверяю вас. Уж лучше пусть какие-то нечистые на руку чего-то там украдут, но все равно, столько не украдут. 30% бюджета им не украсть! Я готов тоже соответствующие выкладки произвести, но может несколько позже.

Вопрос Нестерова Ю.М. Виктор, а как быть с обеспечением стандартов в области прав человека и положением гражданина? Я готов согласиться, что экономическая самостоятельность нужна, но при этом есть такие территории, где гораздо хуже даже ситуация, чем в целом по стране. Не говоря уж о таких местах как Петербург, или не знаю..?

Николаев В.А. Очень хороший вопрос. Дело в том, что ситуация вот какая. Во-первых, я упоминал, и в тезисах это заявлено, о том, что за центром должны остаться некие координирующие функции. Безусловно, должен остаться Конституционный суд, но только Конституция должна несколько поменяться в сторону регионов, повернуться к ним лицом, а не тем местом, которым сейчас. И соответственно, во многом именно центру легче будет проводить координацию по правам человека. Естественно, без бомбежки этого человека. А что касается... А! И еще одно, я уже на этом останавливался, если какому-то человеку не нравится правовой режим в каком-то регионе, то существует свобода передвижения и он может переехать в другой регион. Если какому-то татарину, живущему в Татарстане, нравится Шаймиев, что бы он ни делал... таких много, уверяю вас, он будет жить с большим удовольствием в Татарстане. А если есть какой-то угнетенный русский, который считает, что его угнетают, он может переехать в Санкт-Петербург и здесь его примут с распростертыми объятиями.

Реплика из зала. И здесь ему квартиру предоставят?!

Николаев В.А. Он ее купит! Когда все будет перераспределено в сторону регионов, средств хватит и на это.

Вопрос Смулянского Е.Я. Вопрос первый касается просто манеры выражения. Вы готовы слушать вопрос или как?

Николаев В.А. Я слушаю, слушаю!

Смулянский Е.Я. Значит, вопрос первый касается просто манеры некоторых выражений. Вы всерьез полагаете, что когда вы говорите “я уверяю вас” или “я абсолютно уверен”, что это обозначает действительность? Не надо отвечать, прошу прощения! Вопрос второй. Скажите пожалуйста, вы понимаете, что у нас в России существуют регионы-доноры и регионы-реципиенты? Я понимаю, что вы сейчас говорите с точки зрения региона-донора, Санкт-Петербурга. А как быть с реципиентами?

Николаев В.А. Значит по поводу первого вопроса. Я не считаю его риторическим. Если я говорю “я уверен” или “я уверяю вас”, значит это означает то, что я говорю. Если “я уверен”, то я уверен. Если “я уверяю вас”, значит я вас уверяю. Я не вкладываю в свои слова большего, чем я произношу. Что касается регионов-доноров и регионов-реципиентов. Вопрос очень хороший. Дело в том, что система перераспределения порочна в своей основе и от нее нужно отойти. Регионы-реципиенты не должны получать на первых порах тех денег, которые они получают сейчас, а в результате они не должны получать ни копейки. То есть они должны стать такими же регионами, как и зарабатывающие деньги. Поскольку в настоящее время существующая система, отбирая деньги у регионов-доноров, гасит инициативу, и у регионов-доноров нет стимула развиваться и зарабатывать еще большие деньги. Потому что если они заработают еще большие деньги, Москва их отберет. Это как при Советском Союзе токарю не имело смысла точить двести втулок вместо ста, потому что ему снизят расценки. А что касается регионов-реципиентов, они сидят на этой игле вливаний и трансфертов и не шевелятся. Поэтому естественным образом от этой системы надо отходить. Другое дело, что отход конечно должен быть постепенным. Для регионов-реципиентов должны быть приняты программы развития и соответствующим образом некое кредитование со стороны регионов-доноров, не безвозвратных кредитов, а безусловно возвратных, хотя и под разумные проценты. Возможно речь может идти о рублевых кредитах. Я ответил?

Вопрос Егорова С.Н. Я много чего не понял, но вопрос задан только один. Я так понял, что вы сторонник регионализации Российской Федерации. Скажите пожалуйста, те предлагаемые проекты регионализации возможны в рамках действующей конституции или для того, чтобы этот проект можно было осуществить, ее нужно поменять? Если второй вариант ответа, то как?

Николаев В.А. На первых порах, реформа, поскольку она носит в основе своей экономический характер, может начать осуществляться и в рамках действующей конституции. Раз президент в рамках действующей конституции нашел возможность предельно ужесточить структуру, значит в рамках действующей конституции наверняка существует возможность и сделать эту структуру предельно мягкой. Что касается второй части, каким образом, то когда появится в этом необходимость, разумеется, кто-то должен выступить с законодательной инициативой. Кто-то, по всей видимости, какая-то группа регионов. Далее следует созыв Конституционного совещания, но я думаю об этом больше...

Реплика Егорова. Что, 71 и 72 статьи Конституции менять?

Николаев В.А. Я не знаю, что там надо менять. Это не моя компетенция. Другое дело, что нельзя объять необъятное и вот тот же Борис Львин, который упоминался, он же работает не один, он из команды Андрея Илларионова, советника президента. Так что все эти документы, на которые я ссылаюсь, ложатся на стол Владимиру Путину и Михаилу Касьянову.

Вопрос Иванова Г.А. Я сам сторонник еще большего регионализма, но все же, слушая ваш доклад, я многого не понял. Но, может быть, вы ответите и мне и всем присутствующим господам. Чисто технологически вы здесь проработали. Я вот слушал вас и прочитал, но, может быть, вы назовете ту силу, вот вы сейчас немножко как бы предварительно уже стали отвечать. Вот господин Илларионов. Может вы как-то немножко раскроете, что это за сила, политическая прежде всего, в русском демократическом обществе, в современном.., которая все же не просто положит на стол, какой-то обширный мифический стол, но не моего президента Путина, нашего президента, это не мой президент, и реализует вот эти идеи регионализма? Спасибо!

Николаев В.А. Ну, Илларионов не является той силой. Он всего-навсего советник. Кроме него там советников много. Я просто уточнил, что это не какой-то там ваххабит с автоматом, а вполне приближенный к власти человек. Именно поэтому я упомянул о команде и о близости к президенту. А что касается какая это сила, то это Совет Федерации. Такая сила существует и сегодня она в очередной раз о себе заявила. Может быть, не Совет Федерации как структура. Скажем так, региональные лидеры. Пока у нас нет сильных региональных партий, но я надеюсь, что будут.

Вопрос Нестерова Ю.М. Почему вы думаете, что в Совете Федерации есть потенциал для подобных инициатив? Ведь трансферты развратили регионы просто до предела. Именно они заинтересованы в том, чтобы получать халяву.

Реплика из зала. 81 халявщик, 81!

Николаев В.А. Дело в том, что, я уже упоминал, что при Ельцине, ну, может быть не при Ельцине, еще раньше при Горбачеве, может еще раньше при Брежневе начала складываться устойчивая система структурирования Российской Империи. Она все время менялась. Петр все так перетряхивал при царях, но в конце концов в последние 70 лет, может быть чуть меньше, все более или менее устаканилось. И Ельцин эту структуру нарушать не стал. Все эти сложные равнодействующие силы он оставил. Путин все эти равнодействующие убрал. Соответственно, если раньше губернатор сидел совершенно спокойно и знал, что его никто не тронет и дадут трансферты, то сейчас за выдачу этих трансфертов с него потребуют массу мелких, а может быть и больших разного рода услуг, мягко скажем. Поэтому ситуация сейчас несколько иная. Когда речь идет об обсуждении президентских законопроектов, вопрос не сводится к неприкосновенности, потому что сейчас любого человека можно все равно арестовать и посадить. Потому что мы все-таки живем не на Берегу Слоновой Кости. Нет, я имею в виду даже обладающего полномочиями нижегородского там кого-то, я уже не помню, уже сажали. И ничего. Потому что если кто-то здорово проворуется, нужно сажать.

Реплика Иванова. Плюралистическая демократия победила в России? На кой черт нам такая Россия! Что мы занимаемся проблемами регионализации, когда речь у нас идет о том, что у нас нет даже каких-то зачатков плюрализма! Не говоря уж о том, что можно кого-то посадить. То что мы сейчас вообще обсуждаем? Если в этом регионализме создастся система жесткого феодализма. Шаймиев не нравится? Надо ж гнать!

(Говорят все сразу)

Николаев В.А. А вы знаете, татарам Шаймиев нравится!

Содоклад Бермана.

Мой содоклад называется “Федеративное устройство Российской Федерации”. Я прислал содоклад довольно длинный. Со списком литературы у меня 31 компьютерная страница. Я думаю, кто захочет, у того будет возможность с ним ознакомиться. Его к сожалению не распечатали и не раздали, но я не хочу вас пугать. Не собираюсь читать здесь 31 машинописную страницу. Хочу сказать сразу, что я не предполагаю, что назрела реформа государственного устройства России. Что касается вообще реформирования российской государственности, которое началось на мой взгляд где-то вполне реально где-то года с 89-го, я полагаю, что его можно продолжать и мало того, его можно продолжать в рамках того правового поля, которое складывается ныне. Я не сторонник скорого изменения конституции 93-го года. И далеко не потому, что считаю ее идеальной, что там ничего нельзя поправить, что там нельзя ничего изменить к лучшему. Я отношусь к этому гораздо пессимистичнее и считаю, что наше общество еще далеко в отношении своего правосознания и правоприменения от того, что там написано. И если мы будем каждые несколько лет менять основное законодательство, то, я думаю, мы будем не продвигаться вперед, а откатываться назад с каждым разом. И поэтому всякие попытки радикально что-то сегодня изменить мне кажутся либо наивными, либо опасными. Россия вообще как государство крайне запущена. Я не предполагаю, споря со многими своими ближайшими коллегами, что в России существует некая модель капитализма. Я полагаю, что наш переходный период еще никак капитализмом называть нельзя. Я не предполагаю, что у нас построена плюралистическая демократия, но также не считаю, что мы к ней вообще не приблизились, не продвинулись . Элементы плюрализма существуют и на федеральном уровне, и на региональном. Что касается вопроса о мирной смене власти, то во многих регионах это пока еще выглядит куда более проблематично, чем даже на федеральном уровне.

Теперь несколько слов о федерализме вообще. Федерализм это один из наиболее благоприятных путей к демократии, это один из способов разделения властей. Когда мы говорим о разделении властей на законодательную, исполнительную и судебную, то здесь скорее нужно говорить о системе сдержек и противовесов, что как-то у нас обычно отражается не в должной степени. У нас очень часто полагается, что если это некое разделение властей, то вот есть какая-то компетенция исполнительной власти, в которую не вправе вмешиваться законодательная, или что-то такое в отношении суда совершенно несусветное. Но существует разделение властей по уровням — на власть федеральную, власть субъектную и собственно местное самоуправление. В этом отношении у нас еще многое не сделано из того, что записано в Конституции. Но многое и сделано. Прежде всего произошло повышение статуса автономных республик, областей, городов федерального значения, так называемых, в свое время, краев. Вообще, Российская Федерация — федерация уникальная. Здесь есть шесть типов субъектов федерации. В нынешней Конституции написано, что они равноправны. Конечно, достичь реального равенства столь разных субъектов достаточно быстро невозможно, да, видимо, и не нужно. И стремление немедленно вот сейчас построить симметричную федерацию наивно. Также как наивно стремление построить мгновенно современную демократию, экономически развитую страну во всех отношениях. Федерация наша несимметрична. И долго будет несимметричной. Более проблемный вопрос — это вопрос о том, конституционная она или договорная. Здесь я не хочу получить упрек, что я настаиваю, но мой взгляд, что она конституционно-договорная. Потому что на мой взгляд и с точки зрения конституционного права и с точки зрения реальности федеративные договоры, которые были подписаны, имеют важное конституционное значение. И, по крайней мере, опираясь на II-ю статью Конституции, основ конституционного строя, я полагаю, что эти договора по крайней мере выше федеральных законов. Есть соответствующая по этому поводу полемика. Мое мнение здесь с одними авторами сходится, с другими — расходится.

Теперь что касается условий единства Российской Федерации. Видимо современное государство, любое современное государство может сохранить свое единство, если это единство выгодно большинству населения. А оно выгодно, если это единство ведет к единству экономического пространства и единому гражданству. Если мы предполагаем, что не может быть свободы торговли от региона к региону, или, что гражданин, живущий в одном регионе, не имеет полных гражданских прав в другом, то видимо такая федерация, конфедерация, унитарное государство все равно шаг за шагом имеет тенденцию к распаду, если они не смогут шаг за шагом преодолевать эти недостатки. Но это недостатки отнюдь не конституционные, это недостатки нашей реальной жизни. Все, что касается истории нашей страны, иногда говорят, что она всегда была унитарной, и федерализм только-только возникает. Но на самом деле, если отойти подальше к этой истории, не говорить только об истории скажем где-то с 30-х годов и до нынешних времен, то это была и очень слабая рыхлая конфедерация некоторых княжеств, и в общем-то такого типа феодального, раздробленного в той или иной степени государства. Достаточные элементы нестабильности были и в нашем веке где-то с 17-го года и, вероятно, по 30-й. Нельзя говорить о полном унитаризме. И попытки построить какой-то федерализм были. Кроме того, не надо отметать, что определенный языковой, культурный федерализм был. И, скажем, в некоторых регионах национальные языки были куда предпочтительнее даже для продвижения по службе, чем, скажем, русский. То есть федерация имеет историю. Она не строится на пустом месте. Кроме того, нужно учитывать, что вопросы национального самоопределения в ХХ веке стоят очень остро. И в этом смысле, когда говорят о принципе территориальной целостности и праве на самоопределение народов, то это субъекты международного права. И в том, каким образом этими принципами пользоваться, и есть обычно очень важный конфликт. Конституция Российской Федерации предполагает самоопределение. Правда, там самое интересное — это предлог самоопределения в Российской Федерации. Но, тем не менее, видимо, если отношения станут достаточно сложными, то этот предлог не спасет от распада. И дело здесь, конечно, не в Конституции.

Теперь что касается вопросов бюджета и бюджетного федерализма. Да, если мы хотим иметь государство федеративное или даже конфедеративное, то должен быть какой-то федеральный бюджет, и в этом смысле должно быть какое-то перераспределенеие. Но если нет устойчивой базы для бюджетов других уровней, для бюджетов местного самоуправления, для бюджетов субъектов федерации, они могут быть перераспределены произвольно, то, стало быть, у нас нет бюджетного федерализма, а есть определенный произвол “как это сделать как когда-то кому-то понравится”. Теперь что касается местного самоуправления. Здесь положение в чем-то самое плохое по отношению к федерализму. Связано это видимо с тем, что особой традиции местного самоуправления нет. И в отличие, скажем, от стран Западной Европы, где именно местные общины настаивали, требовали местного самоуправления, боролись за него, отстаивали какие-то принципы, какие-то права на этот уровень, то у нас скорее происходит ситуация обратная, когда на основе неких общих правовых соображений власть пытается с одной стороны каким-то образом это местное самоуправление учредить, создать, а с другой стороны, промежуточное звено власти, скажем, власти прежде всего субъектов Федерации, чувствуя в нем угрозу своей власти, пытаются его задушить. И вот происходит здесь нечто противоречивое при ситуации, когда народ постоянно безразличен к этому, и когда в некоторых регионах даже можно провести удачный референдум для того, чтобы население вообще отказалось от местного самоуправления. Здесь есть одна из многих проблем такого плана. А если какой-то конституционный принцип отменяет референдум, этот принцип что, отменяется? Его что, можно исключить? Это большая проблема. С одной стороны вроде бы народовластие, а с другой стороны верховенство Конституции, верховенство права, в том числе общепризнанных принципов международного права должно сохраняться. Видимо, нельзя не коснуться некоторых реформ, которые сейчас пытаются провести. Ну, прежде всего, создание каких-то федеральных округов, я думаю, не меняют конституционную сущность государства, если это не пойдет куда-то дальше или куда-то в сторону. Что касается реформы формирования Совета Федерации, то это может быть с точки зрения демократии самый неудачно сформированный орган. И совмещение в нем исполнительной и законодательной власти как бы в законодательном органе и очень странное какое-то формальное разделение представителя исполнительной и законодательной власти. В общем-то.., не говоря уже о том, что орган, который работает на такой основе не может быть ни профессионалом, ни эффективен в самой своей работе. И либо за этих людей работают другие, либо там никто не работает. По результатам как бы трудно судить. Видимо, иногда происходит одно, иногда — другое. Ну, а другое дело, что тот проект, который выносится сейчас, то, что приняла Дума, тоже достаточно двусмысленный. Потому что, если это остаются представители власти законодательной и исполнительной субъекта федерации, то должно быть право хотя бы на их отзыв. Если они представители. Вообще в этом смысле вероятно эффективнее, хотя это бы не соответствовало нашей Конституции, западногерманская модель, ну, германская модель, когда верхней палате, в Бундесрате, представляют именно представители правительства профессионалы. Либо тогда уж, если мы хотим, чтобы это были представители народа субъектов федерации, то тих надо выбирать напрямую. Либо, если оставаться в рамках того, что записано в конституции, их можно даже назначать по той модели, которая сейчас предложена. Но тогда должна быть возможность их досрочного отзыва, если они не отражают позиции того органа, который представляют. Что вообще здесь можно сказать. Федерализм, и прежде всего положение субъектов федерации только формируется. Не секрет, что Уставы многих субъектов федерации совсем недавно приняты и еще не соответствуют той ситуации, которая есть в субъекте. Не очень хорошо работают, корректируются. Здесь нужно учитывать и другие аспекты. Что конституции большинства республик приняты до федеральной конституции, содержат некоторые положения, от которых народы этих республик нелегко откажутся. В частности, содержат принципы собственного гражданства, принципы суверенитета, и даже верховенства законодательства. Здесь есть проблемы, проблемы правовые и проблемы реальной жизни, которые придется решать. Еще раз в заключение хочу сказать, нам ни в коем случае не нужно пытаться форсировать ситуацию, потому что она очень непростая. И если мы начнем действовать неосторожно, то можем утратить то, что имеем. Спасибо.

Шинкунас В.И. Переходим к вопросам. Пожалуйста г-н Захаров.

Вопрос Захарова В.К. Владимир Романович, я согласен с вашим основным посылом. Не надо резких движений сегодня. У нас достаточное правовое поле, чтобы сделать уже в нем. Тем не менее вопрос. На ваш взгляд, нужна ли реформа федеративного устройства? И если “да”, то в чем вы ее конкретно видите?

Берман В.Р. Я полагаю, что реформа федеративного устройства Российской Федерации в той мере, в которой это затрагивает конституцию, сегодня не нужна. Но нам следует принять все законы, во-первых, те законы, о которых говорит сама конституция, во-вторых, выправить некоторые недостатки в законодательстве, и федеральном и региональном. И в этом смысле их сблизить, по возможности сблизить, а не обеспечить то, что провозглашено конституцией — единое экономическое пространство и единое гражданство. Тут видимо нужно сказать несколько слов, что в отличие от большинства федераций, Российская Федерация все гражданское право берет на федеральный уровень. Я сейчас не готов критиковать эту позицию. Может быть в условиях России она достаточно конструктивна. Но, по крайней мере, если она достаточно конструктивна, нужно добиваться ее осуществления. К сожалению, гражданские права, что касается и экономических, и что касается и политических, и социальных, гарантированные на федеральном уровне, на самом деле выполняются не должным образом. И здесь нужно учитывать вот что. Институт федерального вмешательства у нас как бы Конституцией предусмотрен, но в должным образом в законодательстве не прописан. Не очень понятны многие вопросы. Как это должно делаться. К тому же можно сказать вот что. Полномочия федеральной власти на уровне субъекта федерации как правило федеральной властью не вполне осуществляются. Это тоже одна из проблем, проблем собственно не конституционных, а проблем исполнения права, правоприменения.

Шинкунас В.И. Здесь у меня есть еще один письменный вопрос, за который меня уже пожурили. Вопрос Светланы Гаврилиной, которая говорить не может. Вопрос к докладчику и содокладчику. Зачитывает: Когда мы начинали этот клуб, темой был Санкт-Петербург, Северо-Запад, интеграция в Европу, обустроенная жизнь в регионе, защита природы и так далее. Какое отношение ваши доклады имеют к этой тематике?

Николаев В.А. Мой доклад имеет самое прямое отношение. Дело в том, что уж от Светланы я не ожидал такого вопроса к себе, потому что я точно знаю, что она читала мои тезисы и что шестой тезис как раз подводит итог всему докладу “Санкт-Петербург как столица Северо-Западного региона”. О том, что эту реформу необходимо начинать с Северо-Запада, с Санкт-Петербурга. И это имеет прямое отношение. И кроме того, мой доклад не возник на пустом месте. У нас было очень много дискуссий. И собственно говоря он явился продолжением той позиции, которую я озвучивал. В частности о том, что Санкт-Петербургу вот эта жесткая структура Российской Федерации, замкнутая на Москву, Санкт-Петербургу и всему Северо-Западу мешает интеграции в Европу, мешает установлению приграничных связей с Финляндией, Эстонией, Литвой. И соответственно, когда эта структура станет менее жесткой, и когда в том числе и часть таможенных сборов нам оставят, то естественно нам будет легче и сотрудничать, и не придется губернатору Ленинградской области клянчить у финнов, чтобы они построили дорогу между, если память мне не изменяет, Сясьстроем и Выборгом. Потому что Федерация на это денег не дает, а в Ленинградской области денег на это нет.

Берман В.Р. Прежде всего, содоклад я сделал для того, чтобы обратить внимание собравшихся не только на то, какие стремления и интересы у нас есть, но прежде всего на то, в каком правовом пространстве, в каком политическом пространстве мы сегодня находимся. Потому что иногда получается так, что мы говорим о том, к чему нужно стремиться, но не отталкиваемся от некоторой реальности. В заключение я могу сказать, что когда встает вопрос о единстве государства и распаде, федерализме и регионализме, я могу сказать следующее. Я не сторонник распада российского государства, я не считаю, что он неизбежен. Но я и не сторонник единства любой ценой, чтобы это единство существовало вопреки интересам народа, вопреки экономическому благосостоянию и гражданским правам. Этого бы я не хотел.

Вопрос Патиева А.Ю. Мы с вами живем в одно время и некоторые вещи видели собственными глазами. Поэтому вот вопрос такой. Кто хотел распада Советского Союза. Федеральные органы или союзные республики? Это первый вопрос. А второй вопрос, ну, вот на самом деле повлияло ли что-то, и вообще могло ли что-то повлиять на то, чтобы Советский Союз не распался?

Берман В.Р. Уважаемые господа, я не готов отождествлять российское государство переходного периода с Советским Союзом — империей зла. Я полагаю, что все империи где-то к концу ХХ века должны были распасться, а о распаде Советского Союза я ни минуты, ни секунды не жалел. Если Россия превратится из демократического государства в один из осколков империи, то сожалеть будет не о чем. И в этом смысле что касается объективных, субъективных причин, видимо, в ХХ веке было достаточно объективных причин для того, чтобы почти все империи распались. И в то же время я полагаю, что демократические государства в состоянии преодолеть национальную ограниченность и существовать дальше в этой форме. В этом смысле мы не распутье и я полагаю, что будущее в какой-то мере зависит и от нас.

Вопрос Егорова С.Н. В процессе своего содоклада вы очень часто употребляли такое словосочетание “мы должны сделать что-то”, “мы не должны сделать того-то”. Кого “мы” вы здесь все время имели в виду?

Реплика Патиева. Явно не вас!

Берман В.Р. Я полагаю, что для того, чтобы получить определенный результат, требуются определенные действия. Полагаю, что в любом обществе существует некое пассивное большинство и активные слои. И вот эти активные слои, как правило, добиваются определенного результата. Причем естественно, что эти активные слои расколоты и хотят добиться различного результата. Значит посылка такая. Если мы хотим добиться этого, то следует делать то-то. Вот что означает эта фраза.

Реплика Егорова. Кто “мы”-то? Кто “мы”?

Берман В.Р. Активные слои.

Егоров С.Н. Русский язык требует такой фразы. Те, кто хочет добиться этого, должны делать то-то. С точки зрения русского языка. Вы это все время имели в виду, когда все время говорили “мы”. То есть вот те, кто хочет добиться вот того-то?

Берман В.Р. Я согласен на термин “те”, хотя полагаю, что с точки зрения русского языка приемлем термин “мы”.

Егоров С.Н. Тогда вы автоматически включите меня в это. Я и спрашиваю. Вы меня включаете в это, в этих, или нет?

Берман В.Р. Включаться или не включаться в какие-то “мы” или “они” — это ваше право. Я никоим образом не предполагаю его у вас отнимать. Ни при каких обстоятельствах.

Вопрос Кавторина В.В. Вот я с большим интересом прочитал ваш содоклад. Даже с большим интересом, чем выслушал, потому что здесь присутствуют такие очень четкие определения многих вещей. Но вот определения одной вещи я не нашел. Не могли бы вы сформулировать, что же такое субъект Российской Федерации с точки зрения права?

Берман В.Р. Вы читали текст и в нем как раз написано о том, сто Конституция и другие правовые документы не дают определения понятию “субъект Федерации”. Конституция дает перечисление. Что называется субъектом Федерации. И там шесть пунктов.

Реплика Кавторина. Я прошу сформулировать ваше понимание. Что такое все-таки за зверь — субъект?

Берман В.Р. Я полагаю, что под субъектами Федерации в данном случае, когда мы говорим о праве, мы подразумеваем то, что есть в Конституции. То есть те субъекты, которые там перечислены. И никакого другого определения в юридической литературе вы не найдете.

Реплика Кавторина. Понятно! Спасибо!

Шинкунас В.И. Я хочу предоставить возможность сделать реплику содокладчику.

Реплика Николаева. У меня очень короткая реплика. Дело в том, что, если помните, первый состав Совета Федерации был избран всенародно... Помните? Да? Нет? И один из избранников от Санкт-Петербурга был Александр Беляев. У него была такая кличка “субъект Федерации”.

Вопрос Захарова В.К. Владимир Романович, если я правильно понял смысл вопроса Владимира Васильевича, то я хотел бы его еще раз задать. Я говорю не о том понимании, что такое “субъект Федерации” по нашей Конституции, а какова оптимальная функция в новой или вообще в оптимальной федеративной структуре субъекта федерации? Какие ему должны быть приписаны полномочия, функции и так далее, чтобы устройство Федерации было оптимальным?

Берман В.Р. Если проанализировать современное развитие федерации, я там несколько примеров привожу, то полномочия в общем достаточно разные и по разному формулируются. Например, в Соединенных Штатах говорится о том, что все, что не является правом Соединенных Штатов, оставляется за штатом или народом. В очень многих конституциях имеется остаточный принцип. то есть определяется, что является правом федерации, что является совместным ведением, это вообще самый трудный, самый размытый всегда вопрос, и остается что-то по остаточному принципу. Но есть федерации, где прямо формулируется в федеральном законодательстве или в конституции полномочия субъектов федерации. Теперь, что обязательно должно быть. Наверняка это право юридического лица, это свой бюджет, какой-то орган, который вправе распоряжаться, следовательно какой-то орган законодательный, и как правило именно субъект Федерации отличается от какого-то субъекта более низкого уровня тем, что в рамках своих полномочий может издавать законы. Вот это очень существенно отличает его от местного самоуправления, которое тоже имеет юридическое лицо, бюджет. Ну, а какие законы — это в разных федерациях по-разному. Например, в Швейцарии существует уголовный процесс и гражданский процесс в рамках кантона. Есть даже такие примеры...

Вопрос Ронкина В.Е. При том, что пропускная способность любого канала связи ограничена, возможна ли Россия в ее масштабе и в ее разнообразии демократическая при централизованном управлении?

Берман В.Р. Я не могу представить Россию как унитарное государство, да даже не может быть и без местного самоуправления. Я полагаю, что оптимальное устройство Российской Федерации это федерация. Я так полагаю.

Вопрос Смулянского Е.Я. Мне очень совестно задавать вам этот вопрос, Владимир Романович, потому что он не имеет отношения к нашей сегодняшней дискуссии. Но, тем не менее, мне было бы очень любопытно. Вы сказали, что ничуть не жалеете о распаде Советского Союза. Вы считаете, что никакие политические преобразования в границах Советского Союза были невозможны и только поэтому не сожалеете или еще по каким-то причинам?

Берман В.Р. Политические преобразования в рамках такого общества, каким был Советский Союз, действительно без его слома были достаточно маловероятны, скажем так. Но я полагаю, что государство, построенное, созданное таким образом, включавшее в себя столько различных народов различного уровня развития, просто в ХХ веке как империя, как государство сохраниться не могло. Я полагаю, что как только вот эти тоталитарные связи нарушились, так оно должно было неизбежно распасться. Другое дело как, на сколько кусков, в каких границах. Это всегда очень трудный и неоднозначный вопрос. Но я могу сказать, что в свое времяу меня вызвало огромное удовлетворение то, что распад оказался относительно легким и те издержки его были куда меньшими, чем я предполагал, когда обдумывал эти вопросы в молодости. В этом смысле я вздохнул с облегчением, когда это произошло так, как произошло.

Реплика Смулянского. Следует ли из этого вашего ответа понимать, что распад Чехословакии произошел по тем же самым причинам, что и Советского Союза?

Берман В.Р. Я думаю, что между Чехией и Словакией была достаточная напряженность. В этом смысле их распад был тоже достаточно закономерен. А то, что произошел он еще более цивилизованным образом, то это еще большее благо для этих народов. Я вообще не думаю, что большое государство чем-то лучше малого и наоборот. Если в рамках той или иной страны уровень и качество жизни лучше, то... (строчка потеряна)

Реплика Егорова. Можно в развитие этого вопроса? Почему Калмыкия, Чукотка, я дальше могу перечислять, по-прежнему находятся в составе Российской Федерации, не считаете ли вы, что распад Российской Федерации также неизбежен?

Берман В.Р. Я не думаю, что он абсолютно неизбежен, если эти народы будут интегрированы в страну. Дело в том, что не распались же Штаты, хотя там жило очень много различных народов! Но если этой интеграции не произойдет, если они не будут целые десятилетия чувствовать себя гражданами единого государства, то этот распад, видимо, произойдет. Вот больше всего мы способствуем распаду, когда по внешнему виду задерживаем в Москве. Ничего больше для того, чтобы развалить страну, не надо.

Вопрос Шинкунаса В.И. У меня тоже вопрос к содокладчику. Владимир Романович, мы все время говорим, вы все время говорите насчет таких вот... и вопросы задаются такие серьезные, такие фундаментальные по поводу того, будет распад, как вы относитесь к распаду СССР, как вы относитесь к распаду России, но нигде не упоминается сам человеческий материал. Понимаете, можно говорить о национальностях, можно говорить о приоритетах, которые существуют в многонациональном государстве. Но существует человеческий материал, который довел страну до этого состояния и сейчас прекрасно живет в этом состоянии. Не кажется ли вам, что вот этот процесс, вялотекущий процесс коммунизма продолжается, исходя из качества тех людей, которые продолжают до сих пор руководить этим государством?

Берман В.Р. Человеческий материал, наверно, не очень хороший термин. Такой какой-то... Но дело в том, что во всех странах, у всех народов на разных уровнях развития разное было самоощущущение людей, разным был менталитет. Если мы возьмем любую страну, несколько десятилетий, а то и столетий тому назад, ее населяли совсем другие люди. Я не хочу ни преувеличивать, ни преуменьшать достижений последних десяти-двадцати лет. Но все-таки я думаю, что мы живем в другой стране и в ту ситуацию, в которой были, мы не вернемся. Другое дело, что видимо наше тяжелое наследие, о котором я уже упоминал, требует у нас для тех изменений, для того реформирования, которое скажем было достигнуто в Центральной Европе где-то лет за десять, по крайней мере в три-четыре раза большего периода. Я еще раз хочу повторить. Я не хочу преуменьшать достижения, которые уже есть, но и конечно нужно учитывать неоднородность наших сограждан еще в большей степени, чем эта неоднородность имеет место в тех странах, на которые я только что сослался.

Обьявлен ПЕРЕРЫВ

Выступления участников.

В.В. Кавторин

Я начну с сожаления, что этот текст Владимира Романовича действительно не был роздан и всеми прочитан. Потому что это действительно интересно. Это такое вполне академическое сочинение. Это интересно по точному, достоверному и очень взвешенному описанию реально существующего положения. Причем не только Российской Федерации, но здесь идет сравнение с другими федерациями, с их правовыми нормами и эти сравнения мне показались чрезвычайно интересными. На этом я, если позволите, комплиментарную часть закончу, а скажу, что мне показалось в этом сочинении главным недостатком. А главным недостатком мне показалось то, что в нем в отношении Российской Федерации и других федераций отсутствуют два вопроса. Из чего создавалась и ради чего создавалась. Потому что любая государственная система, а тем более федеративная, это всегда все-таки ведь не статика, а некий процесс. И определить направленность этого процесса мне кажется очень важным. Но если мы возьмем Соединенные Штаты, там совершенно ясно, что Соединенные Штаты создавались в процессе освободительной борьбы, в процессе эмансипации от метрополии. То есть это единственная федерация, которая создавалась с нуля. А, скажем, федеративная Германия объединялась отнюдь не как федерация, ее Бисмарк объединил железом и кровью. И нынешнее федеративное устройство возникло в основном после тяжелого поражения и целью этого устройства федерации, насущной потребностью, которая ее сформировала, было сохранение и развитие экономической мощи. И, в то же время, избавление от милитаризованного прусского духа. С этой точки зрения Российская Федерация сформировалась... основной движущей силой формирования нынешнего нашего государственного устройства было предупреждение развала России, потому что процесс развала страны мог продолжиться. Такая опасность была. Поэтому все упреки, когда наши большие патриоты упрекают Ельцина, что он сказал “берите столько суверенитета, сколько унесете” и так далее, все эти упреки нереалистичны. Потому что формирование асимметричной федерации было единственной возможностью сохранения целостности страны. Настаивание тогда центральной власти на симметричности привело бы к немедленному распаду. Поэтому мне кажется, что мы должны видеть вот эту направленность. Если федерация сформировалась как противодействие начавшемуся стихийному процессу распада, то укрепление смотрится как естественное продолжение этого процесса. Но мне кажется, что мы неправильно... вот и возникшая здесь дискуссия, неправильно ставится вопрос — или усиление центра, или усиление регионов. Усиление регионов за счет центра, усиление центра за счет урезания прав регионов. На самом деле федерация, такая, как она сейчас существует в России, может укрепиться только за счет правильной структуризации власти, за счет четкого определения прав регионов, четкого определения прав центра и закрепления за каждой из этих ступеней полного набора инструментов, позволяющих эти права осуществить. Если мы говорим, что соблюдение прав человека есть обязанность федеральной власти, значит федеральная власть должна иметь все инструменты в случае необходимости принуждать к соблюдению этих прав те властные структуры, которые их пытаются нарушить.

Если мы говорим, что экономическое процветание есть дело и забота региональной власти, значит власть региональная должна иметь полный набор инструментов, в том числе и законодательных, и налоговых, которые позволяют ей добиваться этого экономического процветания. С этой точки зрения я бы хотел сказать, что, вот в подходе Владимира Романовича мне еще понравилось очень так сказать неспешность. Действительно, говорить, что назрела какая-то настоятельная потребность реформирования федерации, не нет смысла. Потому что то, что проводится администрацией Путина, это не реформирование федерации, это укрепление президентской власти, лично Путина. Это создание вот этой переходной бюрократической ступени федеральных представителей, которая не даст практически ничего кроме удлинения цепочки прохождения сигнала, увеличения количества сбоев и худшей системы управляемости. Что мне кажется в рамках действующей Конституции как бы мог двигаться процесс? Мне кажется, что прежде всего необходимо две вещи. Первая — реформирования судебной системы, потому что пока нет независимой системы, невозможно передать больших полномочий в регионы, невозможно, поскольку карманные судьи в регионах — чрезвычайно опасная штука. Когда скажем ставропольский губернатор запрещает вывозить зерно в течении каких-то двух-трех месяцев. И с этим никто ничего не может поделать — это не сила регионов и это не сила федерации. Это просто бардак. Второе — это значит регионы должны иметь наконец свою доходную базу. Я в сегодняшнем “Комменсантъ” прочел, что программа Грефа на уровне ее превращения в программу Касьянова, изъят раздел “Реформа межбюджетных отношений”. Этот раздел был исключен из окончательного варианта программы. Греф предлагал в основу реформы положить принцип увеличения центральных бюджетных ресурсов. Как видите исключается из программы тот раздел, который практически осуществляется. То есть он исключается, чтобы не дразнить гусей, у нас как всегда реальная политика и декларация расходятся, деление не должно быть кому больше, кому меньше, региону или центру, а ... налоги, формирование которых зависит от регионов. Налоговая система должна быть построена таким образом, чтобы плохая работа региональной администрации или федеральной администрации, или наоборот хорошая работа, сказывалась бы на доходах. Это единственный и разумный способ. Спасибо.

Захаров В.К.

Я начну с изречения, надеюсь, оно известно! Нет ничего практичнее хорошей теории. И вот я хочу сказать, что наш недостаток уже пятнадцатилетней давности, с начала перестройки, как раз это и обнажает четко, это основной недостаток. Мы идем куда глаза глядят, слушаем, извините, дилетантов, в плохом смысле этого слова, и занимаемся пожаротушением. В чем этот недостаток? Необходим общий подход к такой проблеме. Я в данном случае сужаю ее до федеративного устройства, но с позиции общей теории социума. Это задача социологов. Они эти не занимаются. Это задача управленцев – выстроить систему управления. Потому что из этого и федеративное устройство, и вообще постановка даже задачи. Задача просто не поставлена! Это вот некий общий тезис и, если угодно, основной пафос моего выступления.

Теперь по поводу двух докладов. Я сначала даже не хотел на первый доклад и реагировать, но когда я получил ответ на вопрос, а это якобы и Борис Львин также отвечает, то мне стало, честно говоря, страшно. Действительно ли распад страны, любой, представляет собой угрозу? И как я услышал ответ – нет, скорей всего. Для меня это страшная угроза – распад России. Что бы об этом ни говорили. И в этом собственно вся соль этого доклада. Большего я не могу сказать.

Второй доклад в хорошем смысле академичный и солидный. Поэтому я ограничусь этой положительной характеристикой. И хочу вернуться к первому что ли тезису. И в чем-то опять согласиться с Владимиром Романовичем. Сегодня самое опасное – делать резкие движения. Дай Бог нам уложиться и закрепить то, что у нас закреплено в Конституции и в ряде федеральных законов и просто их выполнять. Тем более при нынешнем правительстве, которое достаточно цивилизованно, чтобы многое для нас всех сделать. И при наличии того единства, которое сегодня имеется и с точки зрения законодательной власти другой стороны, постепенно, пошагово, исходя из сегодняшнего состояния, а не рывком, исходя из сегодняшнего качества населения, как сказал уважаемый председательствующий, нам и двигаться. А это, вообще говоря, задача управления.

Реплика Санина В.В. А кто этих менеджеров будет нам готовить? Кириенко?

Захаров В.К. Одну секунду! Но нам желательно было и давно уже… А куда нам идти, какое оптимальное или идеальное федеративное или другое государственное устройство, устройство нашей страны? На этот вопрос прежде всего должны отвечать профессионалы, ученые. Но я знаю и непрофессионалов в этом отношении ученых, которые наверно уже в чем-то стали профессионалами, которые пытаются тоже солидно дать ответ на этот вопрос. Вот сегодня роздана брошюра и я хочу со своей стороны обратить на это внимание. Я во многом не согласен, но в подходе, если говорить в главном, я согласен с тем, что здесь изложено. И вот такой подход и нужен. И нужен был давно.

На мой взгляд самая главная наша проблема, помимо того, что мы не знаем вообще что с нами происходит, так, у меня еще время есть, … то есть у нас вообще отсутствует общие позиции науки, взгляд на наши проблемы, тем более, представление об идеальном устройстве. Наиболее наша актуальная проблема это проблема управления. Причем проблема управления социумом. Вот здесь коллега, сидящий рядом со мной, сказал: а кто будет готовить менеджеров, управленцев? Совершенно верно! Это самая актуальная задача! Другое дело, так как она сегодня решается… Эти менеджеры… На предыдущей научно-практической конференции, где некоторые из присутствующих были, в АКБ, в ассоциации коммерческих банков, этот вопрос ставился. А куда их девать? Уже их много наплодилось. То есть весь вопрос – чему обучать? Какой науке и технологии управления? Мое время кончилось. Спасибо.

Грикуров Н.Г.

Я к сожалению должен констатировать, что последние события в стране, в государстве, вот здесь я как-то теряюсь, не знаю как это называть, ну вот на этой территории происходящие события показывают нам просто огромный системный кризис власти, которую пытаются удержать просто любой ценой. И мне кажется, что с введением этих семи федеральных округов повысится уровень интриг внутри этих округов, повысится уровень интриг между центром и Москвой и между округами. И я думаю, что может дойти дело либо до серьезных экономических конфликтов и в том числе и политических конфликтов на этих территориях. И это будет такая каша, что, с одной стороны к сожалению, в чисто человеческом плане, знаете, когда распался Советский Союз, мне было очень жалко, потому что терялось единое эротическое пространство, здесь можно сожалеть о том, что невозможно будет куда-то поехать, потому что в том регионе люди будут просто на тебя кидаться и говорить: а-а а, это вы перепродаете наши ресурсы туда-то, или вы нам недопоставили бензин тогда-то! Я думаю, что введение семи федеральных округов в контексте обоих докладов лишь ускорит, не хочу говорить развал, а ускорит процесс регионализации России. И соответственно, будет где-то лучше, где-то хуже. Но наша задача, мне кажется, я буду говорить наша чисто человеческая задача – требовать соблюдения равных прав, и это самый главный момент, который надо отслеживать на всей территории России. Потому что, если в каких-то экономических регионах, которые занимаются только добычей и перевалкой сырья, будет существовать рабский труд, а где-то будет существовать дико вольготная жизнь, то это приведет к огромным социальным потрясениям. И мне кажется, что нас еще ожидает впереди еще очень много нового и, к сожалению, не радостного. Я вам скажу, что здесь можно разные выходы искать, но на сегодняшний момент ситуация достаточно трагичная именно в плане человеческом, в гуманитарном. Вот этот процесс, который произошел в СССР, он произойдет и здесь, то есть у нас будет семь таких зон теперь, куда будет трудно поехать. Я не знаю, какую цель преследовал господин Путин, вводя эти семь округов, но видимо не без дальнего, очень дальнего умысла это все сделал. И результаты нам еще предстоит всем увидеть и содрогнуться.

Патиев А.Ю.

Вообще наше собрание все больше и больше мне нравится. Я правда не очень согласен с господином Захаровым, с его определением академичности. Потому что с моей-то точки зрения академичность заключена как раз в докладе господина Николаева. По одной простой причине – первый доклад, который я вижу, в котором содержатся ссылки на литературу и есть список литературы в конце. С моей точки зрения это и является одним из признаков академичности.

Мне понравилось и то, что у нас сегодня два доклада. И на примере этих двух докладов можно видеть, что мы можем разделиться буквально на два лагеря. Одни сторонники одного доклада, а другие сторонники другого доклада. Я сразу могу сказать, что я сторонник доклада господина Николаева. Это доклад гораздо ближе к реальности, чем доклад господина Бермана. Потому что все-таки поучившись, но не закончив юридический факультет, я могу со всей ответственностью сказать, что то, что у нас называется правом на территории Российской Федерации, в действительности к праву не имеет никакого отношения. Просто это показывает отношение людей к той деятельности, которую ведет эти законодательные органы. А также показывает то, как эти законодательные органы отслеживают, выполняются ли их принятые так называемые законы. Поэтому к реальности это не имеет никакого отношения.

Поделюсь чисто личным воспоминанием. Когда мы вошли в Мариинский дворец в 90-м году. ко мне подошел уважаемый, я думаю товарищами депутатами бывшими, господин Васюточкин и дал мне такой совет – Саша, сходи в публичную библиотеку, возьми материалы Временного правительства и почитай. Ты увидишь, что люди, во-первых, были умные, второе, что они решали проблемы, которые стоят сейчас, что они предлагали некоторые меры достаточно реальные и достаточно здравые. А потом – как заканчивал товарищ Васюточкин – подумай, на что это повлияло! Вот и все! Поэтому то, что говорит господин Николаев в своих тезисах, это на самом деле реальность, к которой мы должны быть готовы. Мы должны быть готовы, что процесс распада пойдет, он уже пошел на самом деле. Введение семи федеральных округов это прямой путь к распаду России. Я объясню почему. Потому что везде сложилась своя региональная элита. Они кормились на этих же федеральных деньгах, это был их источник существования. Сейчас его у них отобрали. И что? Какой дальше путь? Путь показан только Чечней! На дорогу и грабить! Печатать фальшивые доллары, ну и все остальное! Вот теперь это путь для Дагестана, для там… И что, господин Шаймиев, Рахмонов или Аушев согласятся с тем, чтобы у них вот это отобрали? Я был на учредительной конференции “Всей России”. Я слышал как Шаймиев откровенно журналисту на пресс-конференции формулировал: Мы, то есть вот Рахмонов, Аушев, Шаймиев, хотим построить конфедерацию. Я оглянулся – где охрана? Потому что вот это и было прямым призывом к конституционному перевороту, к изменению власти. Но здесь господин Шаймиев изменил своей восточной сути. Он заявил раньше, чем сделал. И ему не дали сделать. Но он не даст… Как правильно сказал господин Николаев, его очень любят в Татарии, за ним народ, в отличие от господина Путина. Вот и все! Вне зависимости от того, что они говорят, начнутся процессы на Кавказе, в Татарстане, в Башкортостане и Россия развалится. Развалится и все! И мы останемся… И самая актуальная для нас задача – подумать как жить дальше. Развалился Советский Союз и ничего страшного, неудобства есть, но ничего страшного не произошло. Мы живем, продолжаем жить, и они живут. Каждый по-разному! Как и после распада каждой империи. Единственное счастье, которое можно воспринять как счастье, это то, что процесс распада Советского Союза произошел без войны. Россия от этого уже избавиться не смогла. Война идет, и еще не известно где будет идти. Спасибо.

Реплика Грикурова Н.Г. Я вам хочу сказать, что в КГБ не все дураки и они предвидели ситуацию. Когда семеро разойдутся, распадаться значительно легче, когда 89 – будут друг на дружку прыгать. Вот может быть исходя из этих соображений Комитет госбезопасности предпринял эту акцию с семью федеральными округами?

Шинкунас В.И. Господа, сейчас Виктор Николаев зачитает выступление госпожи Гаврилиной, а затем я предоставлю слово господину Давыдову.

Гаврилина С.Д. (Зачитывает Николаев В.А.). Я от имени госпожи Гаврилиной. Она здорово простудилась и потеряла голос буквально вчера.

Поскольку по болезни не могу говорить, прошу зачитать!

Положительный момент у обоих докладчиков это, в отличие от большинства вопрошающих, то, что они не только пишут собственные концепции, но и читают. Николаев следил не только за экономическими новостями, но и за центральной прессой. Берман обнаруживает хорошее знакомство с Конституцией, с законодательными актами и так далее. Что смущает!? Здесь сидят люди, многих из которых мало волнуют все эти модели государств. Можно построить модель, но хотелось бы получить ответ интересный жителям наших краев.

Первое, что сделать для того, чтобы у нас на Северо-Западе жилось нормально. Многие переезжая границу, видят, что у нас и остался “приют убого чухонца”, а у чухонцев все наоборот. Причем здесь Путин, причем –Шаймиев? Даже если бы Путин не катался на подводных лодках, не совал лицо в кефир и не лишал бы питерских молодоженов дворца бракосочетаний, чтобы отдать его своему полпреду, его физически бы не хватило на всех. На Камчатке хотят жить как в США и Японии. Николаев зря обижается. Возможно мне хотелось просто услышать больше. Помимо активных слоев, под ними понимаются видимо поднадоевшие политические партии, которые ничего не делают, и за которых никто не голосует, есть тысячи людей, которым наплевать на федерализм. Они и знать не хотят, что это такое. Им пиаром промывают мозги, но еще не до конца промыли. Наша задача, не активных слоев, а просто порядочных людей, делать все, чтобы человек себя чувствовал у себя дома. Не в Великой России с ее Чечней, а чтобы вода грязной в реках не была и на памятники архитектуры не рушились и чтобы налоги не драли. Хочется дружить со всей Россией не через Москву. Вертикаль они якобы укрепляют, а где горизонтали? И еще. День ото дня у нас все больше людей, которые приходят, чтобы самовыражаться. Я привела людей, пообещав им интересную дискуссию, теперь мне неудобно. А что касается Конституции и законов, указов и прочего, то это все в Интернете есть, не говоря уже о библиотеках.

Давыдов Б.С.

Ну вот текст Светланы Гаврилиной как бы начало мне сформулировал, поскольку уже не первый год собирается какое-то количество людей, лица которых ты уже узнаешь. Это говорит о том, что эти собрания кому-то нужны, при всем при том, что каждый раз кажется, что разговор ведут не совсем о том, о чем бы ты хотел сам поговорить или услышать. Но сам факт по-моему очень важен. Как бы мы не создаем никакой партии, не создаем никакого движения, но слушаем друг друга и в какой-то момент, я думаю, каждый для себя все-таки выносит.

Мне кажется, что сегодня получился разговор интересный, потому что предметно, по-моему, столкнулись две реальности. Одна реальность это та, которую определил докладчик, которая лежит в сфере наших чаяний, наших желаний, наших надежд. В сфере того, как бы мы хотели жить вообще вот в этом городе или в этом регионе, или просто в своем районе, или просто друг с другом. Но как бы там ни было, в сфере наибольшего приватного приближения, приближения к себе самому. Может быть мне показалось, аргументировано это было не слишком сильно, слабовато. Но это реальность. Это действительно то, что меня волнует, мне важно. Над аргументацией можно спорить, можно смеяться, можно помогать, можно что-то привносить, но важно, что она здесь определена, она здесь чувствуется.

И вот вторая реальность, которая тоже очень сильна и очень важна. Это та реальность, которая определяется кругом законов, делающих нас с одной стороны гражданами России, а с другой стороны ее изгоями, людьми, которые не чувствуют себя здесь людьми, не свободными. Может быть это наша вина. Как говорил писатель Чулаки, когда я с ним на эту тему беседовал - ну, что поделаешь? Москва живет хорошо, потому что она хорошо работает. Будем хорошо работать мы, и мы тоже будем жить хорошо. И действительно, когда ко мне приезжают мои московские товарищи и друзья и очень близкие мне люди, я вижу как они свободны по сравнению со мной. Просто у них есть больше возможностей просто взять и приехать. У меня нет такой возможности. Я говорю, как ребята? Ведь мы же работаем точно также, занимаетесь литературой, которая здесь никого не кормит. Как? Они говорят – очень просто! У нас всегда, если мы что-то печатаем, вот допустим печатаем такую книжку, ну к примеру, вот она здесь оказалась, то обязательно за этой книжкой кто-то стоит, у кого есть деньги. То есть так не бывает, чтобы не стоял. Мы каким-то образом ему делаем гласную, негласную, скрытую, не скрытую рекламу. Мы этому научились. Учитесь, говорит он мне. Это говорит довольно известный человек. Я не буду от вас скрывать. Это говорит такой Костырко, который является зав. отделом критики журнала “Новый мир”. Сережа Костырко. Очень хороший писатель и хороший критик. Понимаете, происходит такая вещь, что ты оказываешься в очень многих отношениях в сфере какой-то другой жизни. Так же, как мы оказались в другой стране, мы оказались в даже в других жизнях и других отношениях. И когда мы говорим о том, что мы хотим, чтобы было наше какое-то региональное единство или сообщество, или обособленность, то за этим есть наверное еще и вот этот какой-то такой совершенно трасцендентный, но очень важный момент. Мы хотим себя иденцифицировать в той жизни, в которой мы жили здесь. По-новому, все равно по-новому, но все-таки не все теряя. И вот этот вопрос очень важен для меня. Я совершенно согласен, что если идти по этому пути самостийности какой-то петербургской, то это очень болезненный и трудный путь. И Конституция против, и как тут, и дух твой вообще против. А с другой стороны как жить я не знаю. Вот две реальности столкнулись. Они для меня очень интересны действительно и я бы хотел, чтобы как-то эти две реальности столкнуть так, чтобы они стали не только нашему небольшому кругу известны, чтобы больше людей с ними познакомилось. По-моему это очень интересно. Ну, вот, спасибо!

Егоров С.Н.

Я постараюсь покороче. Уважаемые коллеги, вопрос, который поставлен в заглавии того доклада, который мы услышали, то есть “Регионализм или жесткая централизация”, не имеет самостоятельного значения. Я еще раз повторю, не в обиду будет сказано докладчикам, обоим. Этот вопрос не имеет самостоятельного значения. Нельзя решать, что лучше это или это, не решив перед этим какие-то более важные, более высокие вопросы. Более того, нет, Владимир Константинович ушел – как раз хотел в его сторону чуть-чуть кивнуть, нет объективного научного ответа, на который он рассчитывает, на этот вопрос. И не может его быть, поскольку ответ на этот вопрос зависит от того угла зрения, от той точки зрения, с которой мы на него смотрим. Политическое пространство многообразно. Есть либералы, есть коммунисты, есть масса других оттенков политического нашего внутреннего отношения. И в зависимости от того, в какой точке политического пространства находится тот, кто пытается ответить на этот вопрос, такой ответ мы и получим. Я предлагаю рассматривать этот и любые другие политические вопросы под углом зрения – а хорошо ли это для человека, который живет на этой территории. Вот тут произошел небольшой спор – развалился Советский Союз, хорошо это, плохо? Больно или не больно? Кого-то беспокоит, что территория куда-то отвалилась. А что мне от этого? Я не знаю! Стало ли лучше или хуже тем людям, которые жили на территории Советского Союза? С моей точки зрения ничего для них не изменилось. И мне стало ни хуже, ни лучше. Никак! Абсолютно никак!

Я не хочу вдаваться в подробности, которые здесь…, масса вопросов…, масса того, с чем я не согласен. Но это все детали. Главное, на чем бы я хотел заострить внимание, не сможем мы прийти к какому-то более менее общему мнению, не сможем мы ответить на такие вопросы, если не договоримся сначала о чем-то более важном, более глубинном, более значительном, о той точке зрения, с которой мы будем эти вопросы решать. Пока мы этого не сделали, споры будут бесплодными! Спасибо!

Иванов Г.А.

Я рад, что мы коснулись темы, которую я хотел осветить. Сергей Нестерович раньше начал ее. Своим вопросом к господину Николаеву я как раз и попробовал как-то для себя понять, например, если наши, в кавычках конечно, “уважаемые” друзья баркашовцы начнут строить фашистское региональное какое-то свое государство, это что хорошо или плохо!? Для меня это не имеет значения, потому что я противник фашизма. Поэтому сейчас надо решать вопросы, которые… здесь уж я позволю себе привести в пример вашу книгу, я ее просмотрел. Вы поднимаете вопросы именно те, которые являются основополагающими нравственными истинами, которые и позволяют нам сказать – дважды два это хорошо или плохо! То есть смотря кто и для чего это произносит. Поэтому мне кажется, что мы ударились может быт в нехороший академизм. Когда стали обсуждать “Регионализм и жесткая централизация: анализ двух путей развития Российской Федерации”. А я задаю себе вопрос – а что такое Российская Федерация? Это даже напоминает мне споры о том, как лучше трансформировать КПСС на демократической платформе. Или я вспоминаю, даже есть видеопленка, когда я как-то к покойному Стржельчику подходил, была попытка организовать смешную студию телевизионную, а как вы считаете линия Ельцина и линия Горбачева как то разделяются? Он говорит - нет! Я считаю, что они вместе идут! Артист он был великолепный, но вот как депутат Ленсовета, предыдущего, еще до вас, он так сказать…. Поэтому мне кажется, что сейчас господа мы должны понять что вообще происходит. Например, когда в 68-м году выходили, восьмерка или семь человек героев, они же не спрашивали что чувствовал советский танкист, когда он наезжал на чешского какого-то патриота. А сейчас, к сожалению, российское общество, причем уважаемые люди, обсуждает, как там наши мальчики испытывают психологические трудности стреляя в чеченских боевиков. Чеченские боевики защищают свою родину! Друзья мои, я полагаю, в этой аудитории не надо доказывать! Что испытывает несчастный российский мальчик, загнанный этими чудовищами из военкомата. Как мы будем развивать регионализм в условиях вот этой Российской Федерации, когда Черкесов, ну известный просто в этой уже аудитории, что такое господин Черкесов! И что ж мы будем его сейчас хаять, не хаять…

Реплика из зала. Наталия Чаплина!

Иванов Г.А. Серьезная оппозиционная пресса к сожалению в России получила подтверждение не самое лучшее. Потому что супруг главного редактора является одним из крупнейших администраторов, так скажем, как в фильме всем известном, всем наверно понравившемся “Обыкновенное чудо”, как бы главный администратор. Так что мы сейчас говорим? Жесткая централизация! Я против жесткой централизации! Я за жесткую централизацию, если эта жесткая централизация будет позволять принципы плюрализма, свободы прессы, защиты личности. Решать те вопросы, которые сейчас в Страсбурге обсуждают. Если мы введем даже жесткую централизацию, это моя точка зрения, те принципы, которые во всем цивилизованном мире признаны, ну, дай Бог! Так тогда уже можно будет на том этапе обсуждать. А сейчас что же…

Я даже вот Бориса Соломоновича слушал – вот, действительно, хорошо было бы… мне показалось, что какие-то вопросы бы нам обсудить…, ну, и мы обсуждаем их. И это прекрасно, но мне кажется, что наша дискуссия зашла в какой-то теоретический тупик. Спасибо!

Ронкин В.Е.

Всякая биологическая организация возможна только тогда, когда каждый из ее элементов выигрывает от участия в стаде или симбиозе. К сожалению, для человека действуют не только эти рациональные моменты, но и иррациональные моменты. Например, Российская Федерация единая и неделимая может обеспечить присутствие флота в Средиземном море. Вот я не понимаю, зачем это. Я понимаю, что это идет за счет врачей, за счет учителей, за счет повышения смертности и рождения больных детей. Но массе народа почему-то плевать на то, какие у них дети родятся, лишь бы наш флот присутствовал в Средиземном море.

Одной из задач, очевидно, является рационализация мышления наших сограждан, потому что далеко не все понимают, что присутствие флота в Средиземном море ослабляет Россию во много раз. Но амбиции, генералы здесь все понятно – им больше делать нечего! И в этом отношении возможно распад федерации был бы величайшим благом. Тогда бы перед ее руководителями стояли не общемировые проблемы, а стояли бы проблемы внутренние. Как обеспечить выживаемость населения, накормить, напоить, не делать свалок, которые занимают наверно территории в сотни раз большие, чем Курилы? Поэтому я думаю, что развал России не был бы трагедией при одном условии, если бы каждое княжество не начало претендовать на роль лидера над другими княжествами. Тогда это была бы термоядерная война. А так по крайней мере всеобщая Чечня. А население, вот тут сидят несколько человек и большинство согласны, а большинство населения просто сожалеет, что нельзя бросить на Чечню атомную бомбу!

Шинкунас В.И.

Я тоже хочу сказать несколько слов по поводу того, что здесь происходит у нас сегодня. Во-первых, я очень признателен Виктору Николаеву и господину Берману за то, что они рискнули поднять наконец вопрос, ради которого создавался этот клуб, в принципе. И единственное, что необходимо, это то, чтобы вот эта тематика как-то развивалась. Я объясню почему я так трепетно отношусь к теме федерализма и регионализма. Все достаточно просто. Вы замечаете, что сейчас о Баркашове никто ничего не говорит. У нас баркашовщина стала государственной. Мы медленно вползли в ситуацию, когда страна получила семь федеральных округов. И им уже не надо бороться ни с кем. Они медленно-медленно встраиваются вот в эту вот уголовно-военную систему, или военно-уголовную систему, которая существует, которую они создали. К сожалению, на региональном уровне у них сейчас появляются какие-то рычаги. Для того, чтобы противостоять вот этой государственной баркашовщине, нужно найти какие-то ходы на региональном уровне. По существу то, чем мы занимаемся, это попытка найти эти ходы. Найти ходы как объединить тех, кто н может найти общего языка в Москве, например. Как сделать так, чтобы не создавались из очень хороших, очень приличных людей небольшие политические партии, не то, что они бы не создавались, пусть создаются, но чтобы они были объединены какими-то общими целями. Сейчас мне кажется самое основное для нормальных людей, в политических ли партиях они находятся, в дискуссионных ли клубах, там у Егорова люди собираются, как-то объединиться. Объединиться на тех условиях и с теми целями, чтобы можно было хоть как-то противостоять хоть в ближайшей перспективе тому, что в принципе может оказаться не очень приемлемым для цивилизованных и вообще для приличных людей. Мы медленно вползем в ситуацию, в которой уже не будет понятно, что это – мягкий фашизм или легкая диктатура. Это то, что я хотел бы сказать.

Воронков В.М.

Мне доклад понравился как совершенно конкретный проект. И мы должны это обсуждать как проект, как некоторую цель, идею. И автор хорошо его позиционировал и представил его как некоторый путь развития, регионализацию. Я думаю, не совсем уместно тогда дискутировать о том, хороший этот путь или плохой. Он предложил дискутировать именно этот проект. Но мы его, к сожалению, не очень дискутировали. Я хочу сказать, что этот проект имеет много оснований и обсуждать его как проект было бы выгодно. Я вспоминаю, когда полтора года назад мы обсуждали независимость Петербурга в федеральном доме, то никто не ставил под сомнение можно это осуществить или нельзя. И все, включая представителя президента активно дискутировали выгодно или не выгодно быть независимым от России. Почему бы так не обсуждать?

Что касается сил, которые это сделают, и процедур – это другое обсуждение и я об этом тоже хочу сказать. Значит моя позиция, что распад Российской Федерации очень вероятен. Что касается его полезности, то я могу поддержать Валерия Ронкина, что это полезно для разрушения нашей имперской идентичности, когда все голосуют совершенно адекватно этой идентичности. Так как они голосуют, так, как они относятся к войне в Чечне и всем процессам, которые проходят в нашей стране. Доклад, между прочим, нацелен на некоторый путь сохранения государства. Я считаю, что ему и не вредно бы разрушиться, единственный путь, как мне кажется, сохранения государства это децентрализация и создание конфедерации даже и весьма слабой. Наше государство очень большое, большое в том смысле, что оно во все вмешивается и пытается регулировать жизнь всех, и регионов, и граждан во всех сферах жизнедеятельности, а ему бы хорошо стать маленьким, раздать большинство функций на места и заботиться может быть только о печатании денег, охране границы или каких-то основных функциях государства. Проект представленный имеет много оснований. Потому что регионализация - это процесс в современном мире как мы видим необратимый, широко распространяемый в современных странах Западной Европы и Северной Америки. В общем, он обоснован процессом глобализации и тем, что называется сейчас процессом локализации – усиления локальной идентичности на фоне крушения идентичности с национальным государством. Конфликты в таком случае решаются на уровне наднациональных объединений и типичные пример это международные организации или, скажем объединенная Европа.

Люди, которые идентифицируют себя с сильным государством, могут быть озабочены и судьбой слабых регионов, конечно, но мы знаем, и история показывает, что устранение исторических несправедливостей, которые когда-то привели к неравноправию этих регионов, никогда не решается путем новой несправедливости, а именно дискриминации сильных. Таких примеров в разных странах можем привести сколько угодно. Поэтому я предполагаю, что это не только несправедливо, но, в общем-то, и не эффективно. Потому что этот разрыв не уничтожается. Слабые привыкает к такому патерналистскому поведению и уже сами не хотят ничего делать, предполагая получать. И, наконец, кто будет делать, кто будет реализовывать проект. Я бы не согласился только с автором в той его позиции, что там было как-то сказано, что власть должна осознать или осознает ценность децентрализации. Я очень плохо представляю себе власть, которая сама отдаст свои функции. Она скорее склонна усиливать эти функции. Поэтому это вопрос создания региональных объединений и региональных инициатив. Что касается активных людей, то их всегда максимум 7 – 10 процентов населения. И вообще такие идеологии создаются конечно элитами. Это могут быть совершенно небольшие организации, но важно создать механизмы процедуры мобилизации населения под эти знамена, под эти коды, которые элиты разрабатывают. Элиты или контр-элиты – это все равно. И я, например, для Петербурга вижу очень даже вероятный путь, предложенный автором. Спасибо!

Смулянский Е.Я.

В начале своего выступления я хотел бы напомнить в связи с репликой насчет опережения событий со стороны КГБ. Вот здесь присутствует Юрий Михайлович Нестеров. Он не даст мне соврать. В начале существования нашего Верховного Совета, первого, двое ленинградских депутатов, если я не ошибаюсь Варов и Константинов, предложили Декларацию независимости России, если помните, которая была принята. Я мечтаю как-нибудь увидеть Варова и Константинова и спросить, не снится ли им вот эта Декларация независимости в страшном сне? К сожалению, не получается. Нужно думать, что это наверно это тоже были происки КГБ. Они предчувствовали, к чему все это дело идет.

(Обмен репликами)

Теперь по поводу доклада. Я о втором докладе ничего говорить не буду, поскольку я не читал сам текст, а это было произнесено, но не показалось мне достаточно информативным.

Что же касается доклада первого, Николаева, то он назывался, я хочу обратить ваше внимание, “Регионализм и жесткая централизация: анализ двух!!! путей развития Российской Федерации”. Я еще раз внимательно прочитал этот доклад и прослушал его. Я не увидел здесь анализа двух путей. Я увидел апологию только одного пути, а именно, регионализации. Причем, с моей точки зрения, да не обидится на меня докладчик, мы здесь претендуем на какую-то научность, и поэтому позвольте уж мне быть достаточно резким, достаточно легковесным. Мне показалось, что очень многие утверждения, брошенные походя, докладчиком, как в тезисах, так и в устном сообщении, на самом деле не являются сколь-нибудь справедливыми, я уже не говорю об истинности. В качестве примера могу привести одно замечание, которое было тоже вскользь брошено докладчиком, насчет того, что там где-то действуют законы Паркинсона. Мне очень интересно было бы увидеть такую систему, в которой законы Паркинсона не действуют. Я прожил на свете шестьдесят лет и пока такого не видел. Ну, может быть, докладчик со мной поделится в кулуарах, где это такое может быть. Таких примеров можно привести много. Смешная фраза – “именно на уровне регионов наблюдается процесс реального демократического участия населения в управлении”. Где такой регион есть, ребята, я не понял. Если выборы в Санкт-Петербурге губернатора Яковлева 70% голосов является признаком участия, демократического участия, населения в управлении, то это…

Реплика из зала. Процедура была нарушена, что ли?

Смулянский Е.Я. Дело не в процедуре. Насчет нарушения процедуры я не знаю!

Реплика из зала. Выдвинули бы себя!

Смулянский Е.Я. Но дело не в том, нравится мне Яковлев или не нравится. Мне абсолютно безразлично. Мне только интересно знать, какое отношение народ имеет ко всему этому делу. Вообще где было придумано, что народ является носителем власти и где это у нас в стране реализуется? Я такого не знаю. Заключая анализ этого доклада, я могу сказать, что регионализация на самом деле это есть прямой путь, в том изложении, по крайней мере, как я прочел, просто-напросто к созданию конфедерации. Причем достаточно, на мой взгляд, плохой конфедерации. Не это самая главная причина. В свое время, где-то в году наверно 1994, 1993 году я одно время, выступая на разных совещаниях, все время говорил, что я являюсь сторонником теории слабого государства. Что это значит с моей точки зрения? Это обозначает, что это такое государство, у которого мало функций, которые ему отданы. Но только те функции, которые ему отданы, должны исполняться жестко и неукоснительно. Но функций этих мало. Надо больше дать функций частным лицам, людям, общественным организациям и так далее и тому подобное. У государства должно остаться их мало. И больше ничего! Но это не имеет никакого отношения к регионализации или жесткой централизации. Это совсем другое. Я думаю, что наша основная и главная проблема. И эта проблема очень серьезной дискуссии, заключается просто-напросто в качестве власти. К сожалению, в России так повелось, что те люди, которые нами управляют, значительно ниже большинства, хорошего большинства, по своим моральным качествам, по своим умственным качествам, по своей способности предвидеть и так далее. Я не знаю до сих пор ни одного у нас властителя, который бы знал, что совершенно четко необходима жесткая оппозиция. Абсолютно необходима системная оппозиция. Но я не знаю таких у нас правителей. На что уж авторитарный был господин Де Голь во Франции, но он прекрасно понимал, что необходимы свободные средства массовой информации, необходимо абсолютно, чтобы была оппозиция. До тех пор, пока наша власть понимать этого не будет, будем ли мы дискутировать о регионализации, децентрализации или централизации, это все пустые разговоры. Ничего из этого не получится. Права человека это несколько из другой оперы. Права человека это такая вещь, за которую можно драться реально. Вот за вот это! Конкретно! А вот за регионализацию и децентрализацию драться нельзя. Я не понимаю как за нее драться. И вообще я не понимаю, кто из-за этого выйдет на Красную площадь? Вот за то, что вошли танки в Чехословакию, да, семь человек нашлось во всем Советском Союзе, а вот за регионализацию и децентрализацию я не знаю пойдет ли кто-нибудь на Красную площадь. Все, спасибо, я закончил!

Нестеров Ю.М.

Я хочу поприветствовать собравшихся, поскольку дискуссия это как бы возвращение в родной город с грустным чувством, потому что собравшиеся практически все мне знакомы. Собравшиеся – практически все те, кто собирались и обсуждали что-то десять лет назад. Есть какая-то такая теория относительности, которую я плохо понимаю, там говорят, если летишь со скоростью света, Бог знает, немного времени проходит возвращаешься, а здесь уже прошли поколения. А вот это обратная теория относительности. Возвратился. А точка приблизительно та же самая. То же самое непонимание того, что нужно сделать, для того, чтобы что-то изменилось в направлении, которое нам кажется правильным, нам! Сергей Нестерович, это значит части собравшихся, то есть мне и еще кому-то, кто думает также как я. Сразу упреждаю вопрос. То же самое маловоздержанное поведение отдельных членов дискуссии, которые норовят разговаривать, когда другие выступают, те же самые вопросы, которые переводят сольные выступления в дискуссию. Короче говоря, все то же самое. Это значит, нет новых людей. Полпоколения прошло, десять лет, а где та самая молодежь, которой тогда было пятнадцать, а сейчас двадцать пять, которой было бы интересно о чем мы тут гуторим? Нет ее! Ну, два-три человека не меняют ситуацию. Это значит, что мы продвинулись все-таки не очень сильно. И вот господин Берман говорил, что он не хочет преуменьшать, а мне кажется, что мы слабовато продвинулись в самом главном смысле – в смысле отношения граждан к собственной жизни, к собственной стране, вообще к собственному поведению. Ну, нет этого, к сожалению. А что касается существа, то все, как на научном докладе, говорили, мне доклад понравился, доклад не понравился. Я считаю, что оба доклада, с моей точки зрения, абсолютно справедливы, потому что в первом нарисованы цели, и я бы подписался под следующей целью, и тут выступающие сказали, чтобы себя идентифицировать, сказать, что я думаю, я думаю, что государство должно быть сильным в том смысле, как сказал господин Смулянский. То есть оно должно быть чрезвычайно эффективным. В Соединенных Штатах, когда там в каком-то штате секта стала нарушать права граждан, то побеспокоилось швырнуть бомбу в жилой дом. Мы правда это осуждали. Преступник не должен чувствовать себя безнаказанным, если он пересек границу субъекта, так называемого, федерации. Его одинаково в любой точке страна настигнуть что называется рука закона. Теоретически! И в этом смысле государство должно быть сильным. Но оно не может быть сильным по определению до тех пор, пока оно на себя берет так много функций. Поэтому у нас государство по факту является слабым. Поэтому перемещение центров принятия экономических решений, которые позволяют людям себя обихаживать, в регионы, это правильная безусловно позиция, но при одном единственном условии, если мы все-таки гражданские прав власть центральная, федеральная сумеют соблюдать с одинаковой жесткостью и решительностью на всей территории. И это не будет отдавать на откуп местным князьям. Но это все теории. Потому что правильно сказано у Николаева, а у Бермана сказано, что мы не можем прийти в это состояние ни в ближайшем будущем, ни даже в средне-отдаленном будущем, потому что мы имеем такое общество, какое имеем. А общество мы имеем озабоченное совсем другими вещами. И поэтому грустно и весело. Весело возвращаться в родной город к тем же самым проблемам, к тем же самым горшкам, еще не склеенным, но уже разбитым снова. Но что же дальше будем объяснять друг другу и соотечественникам что есть хорошо и плохо. Глядишь, внуки что-нибудь и сделают. Спасибо!

Реплика Шинкунаса В.И. Я все-таки скажу, хоть это и не корректно. Вопрос-то в том, что у вас тогда не было такой нормальной прессы, а сейчас можно посмотреть на сайт и там все обнаружить!

Господа я так понял, что список выступающих исчерпан. Я предоставляю слово господину Николаеву для заключительного комментария.

Николаев В.А.

Спасибо! Во-первых, я благодарю всех собравшихся за критику в какой-то степени конструктивную, в какой-то степени неконструктивную, и за ту поддержку, которую оказали. Я рад, что доклад понравился и, во всяком случае, вызвал серьезную дискуссию на достаточно хорошем уровне. Может быть я не настолько прост был в своем докладе, как некоторые указывали.

Если позволите, я хотел бы ответить на некоторые реплики, которые показались мне наиболее интересными. В своем докладе я сделал попытку найти некий компромисс, то есть разумеется, существуют более радикальные взгляды. Я постарался в своем докладе изложить именно середину между полным регионализмом, полным распадом, и жесткой централизацией. И ответ на вопрос, на самом деле, регионализм или жесткая цетрализация, который я не ставил, я написал “и”, это нечто среднее естественным образом, объединение. К сожалению дискуссия во многом показала, что конструктивный разговор, который не состоялся в этой аудитории, пожалуй уже и невозможен. К сожалению и вот это меня пугает больше всего. Каждый из присутствующих может быть и я тоже, говорит свое и собеседника особенно не слушает. А на федеральном уровне и в разговоре между федеральным центром и регионами это еще сильнее. Я позволил бы зацитировать, что об этом я собственно и говорил в постановке задачи. Я писал: “Проблема заключается в том, что противоположные стороны все больше и больше расходятся в своих взглядах и противостояние, отчасти подспудное, отчасти явное, становится все более ожесточенным. Лихорадочные попытки центральной власти сохранить единство федерации в принципе не противоречат устремлениям регионов к мирному сосуществованию, но производят впечатление слона в посудной лавке. Многие из тех, кто мне возражал, просто повторяли этот постулат. Я не против!

Далее. Собственно говоря, те, кто возражал… все возражения сводились к тому, что я прочитал в книжке, которую написал господин Семашко, которого сегодня, к сожалению, нет. Он мне на прошлом заседании эту книжку подарил и написал: “Виктору Николаеву с глубоким уважением на растерзание!” Подчеркнув разницу наших взглядов. Собственно говоря, терзать там особенно нечего. Он излагает аспекты своей теории, социологии. Я не социолог, я в этом не силен и не могу критиковать. Зато там упоминается некий “кровавый цветок сепаратизма”. Значит, по его мнению, все сепаратисты хотят крови, а центр, видимо, такой хороший, мягкий и добрый и крови не хочет, только так получается. Обвиняется конечно не Чечня. Там боевики еще те. Я имею в виду здесь присутствующих.

Что касается теорий, о которых тоже здесь говорили, то к сожалению нет времени для применения этих теорий. Господин Егоров призывает решить что-то более важное и более актуальное, но нет времени на решение этого важного и актуального. Путин выдернул…

Реплика Шинкунаса В.И. Чеку!

Николаев В.А. Ну, я бы не стал так усиливать, Владислав! Но вот шпильки, которые все соединяли, он выдернул. Система пошла вразнос. По моему мнению. Это мое глубокое убеждение!

Далее господин Патиев упомянул региональные элиты. Это правильно. С региональными элитами в свое время не смог справиться даже Иосиф Виссарионович Сталин. Он их сажал, но нарождались новые. Он сажал новые, нарождались новые, он присылал из Москвы на укрепление Ленинграда, который хотел отделиться и организовать Северную коммуну, и Киров снова начинал поднимать идею Северной коммуны. И на Жданова уже лежал донос, что он собирается отделяться и присоединяться к Финляндии. То есть это бесконечный процесс.

Господин Грикуров говорил о том, что развал пойдет по ресурсным базам. Это не совсем так. И я бы, кстати, не хотел оказаться в регионе, который наделен большими ресурсами, такими как Саха Якутия. Дело в том, что у Японии совсем мало ресурсов, а живут они хорошо. И, на самом деле, чем меньше ресурсов в регионе, тем лучше он живет, потому что он более цивилизованный, производительные силы требуют определенного уровня интеллекта, это требует высокообразованных людей. И этот потенциал у Петербурга есть. При том, что у нас есть определенные природные ресурсы, но безусловно основное нам придется закупать.

Реплика из зала. Меня интересует режим на этих территориях. Кого будут заставлять добывать и перерабатывать эти ресурсы?

Николаев В.А. Я бы так далеко не заглядывал! Я на это не готов ответить, скажем так! Какой режим будет здесь? Здесь будет относительно демократичный режим. Безусловно, мы будем интегрированы и востребованы в первую очередь Западом, а не Российской Федерацией. Для нее мы нужны только как порт, как некий оконечник трубы. Но я думаю, мы с прибалтами в этом случае договоримся. То что касается выступления господина Давыдова о том, что Москва живет хорошо, потому что хорошо работает, то с этим нужно согласиться. Не поэтому и не потому даже, что они совершенно беспринципно делают пи-ар и протаскивают скрытую рекламу, ну, Пелевина хорошо почитать, не только поэтому. Дело в том, что все происходит из-за того, что в Москве сконцентрировано уже 85% - 90%, по разным оценкам, денег Российской Федерации. И поэтому естественно, что там за ту же работу будут платить совершенно другие деньги. Это естественно. Здесь нет таких денег! Нам не сможет никто заплатить те суммы, какие платят в Москве. До тех пор, пока деньги будут сконцентрированы там. А именно при жестком центре это будет так! Регионы будут нищенствовать, а центр будет жиреть, богатеть, строить небоскребы, устраивать инсталляции, праздники и юбилеи, многометровые статуи, храмы Спасителя, бассейны.

Я хотел бы сказать спасибо господину Шинкунасу. Мне все-таки казалось, что мой доклад не отвечает целям, ради которых создавался клуб, потому что речь все-таки в основном шла не о Северо-Западе, и может быть я как раз этот аспект не очень развил. Но спасибо!

Далее. Спасибо господину Воронкову за его выступление. Я хотел бы сделать одно уточнение, что власть может, и я это имел в виду, пойти на смягчение. И дело в том, что, если помните, и не только теоретически. Если помните, Горбачев в свое время начал готовить новый Союзный договор, который уже обсуждался, который готовился, он хотел. Но было уже слишком поздно. Он поехал отдыхать в Форос, а потом произошло ГКЧП и как естественный финал после этого была Беловежская пуща.

По поводу того, что народ выбрал Яковлева. Правильно это или неправильно? Я считаю, что в той ситуации, которая сложилась это было правильно. Я не голосовал за Яковлева, но я сделал над собой усилие, чтобы за него не голосовать, хотя он мне очень не нравится. Дело в том, что народ голосовал не за Яковлева – это было голосование “против”. Это было голосование против плакатов “Город устал!” Это было голосование против Матвиенко и безвольного Степашина. Это было голосование, если хотите, против Путина. И Путин, на самом деле, это второй регион, где он проиграл. Первый регион – он проиграл в Московской области, потом – в Петербурге. И после этого он уже нигде не поддержит никого, во всяком случае явно, из тех, кто будет баллотироваться.

С интересом выслушал, что думает про нас, про наш маленький, провинциальный городок высокий столичный гость. Или уже наш снова житель? Юрий Михайлович, я рад, что вы вернулись… (оживление в зале). У вас просто глаз замылился. Вы поживите здесь немножко и все встанет на свои места. А что касается молодежи, почему ее здесь нет, ну, потому что с точки зрения молодежи здесь “полный отстой”. Собираются какие-то седовласые дядьки и болтают. Им это не интересно. Более того, если бы они сюда пришли, вы бы услышали гораздо более радикальные взгляды, нежели те, о которых говорил я, даже смягчая во многом.

Я беседовал с фанатами “Зенита”. Говорю, вот как вы к этому относитесь? Классно! “Зенит” всегда будет в Лиге чемпионов.

Случай был. Сидел вечером, пиво пил в “Мани-Хани”. Собутыльник за столом, да, сокружечник, сидит парень, пиво пьет. И после третьей кружки говорит: “Слушай, тебя как зовут? - Так-то. А меня так-то! Слушай, классно было бы отделиться!”

Методом погружения надо с народом работать. Я имею в виду, что таким способом можно узнать о чем народ думает. Нет, не только так, естественно. Есть люди, которые в морду застучат, если скажешь, что надо отделяться. Естественно, разные взгляды есть!

Так вот, что касается крушения эротического пространства, то Остап Бендер в свое время говорил Паниковскому: “Обратитесь во Всемирную лигу сексуальных реформ!” С моей точки зрения ситуация наоборот упростилась, потому что во многие регионы остался свободный въезд, за исключением Балтии. Но рухнул “железный занавес”, вся Европа открылась, вся Америка! Пожалуйста! Наоборот, горизонты расширились естественным образом. Есть и естественные ограничения. У кого нет денег, чего им делать?! Без денег, кстати, и до Сибири не доехать, до Владивостока, куда теперь тоже свободный въезд.

Ну, и под занавес, я хотел бы сказать: да, действительно, нас ожидает много интересного, как тут было сказано. Не бойтесь! Все будет хорошо! Оставайтесь с нами!

Берман В.Р.

Уважаемые господа, я вынужден поблагодарить вас всех сразу. Я не смогу обратиться к каждому персонально, я не смогу занять столько времени, сколько удалось занять Николаеву. И то ему не удалось обратиться к каждому персонально.

Я могу сказать, что наша сегодняшняя дискуссия была на мой взгляд достаточно конструктивной. И что мы меньше, чем обычно, говорили каждый о своем, а несколько больше, чем обычно, говорили в рамках темы. Это уже некоторое достижение.

К сожалению, текст, который я предоставил, был слишком большим и с ним либо не ознакомились, либо ознакомились достаточно поверхностно.. Я вижу это хотя бы из того, что говорится, что у меня, скажем, нет ссылок на то, ради чего и как создавалась федерация, какие исторические предпосылки. На самом деле ссылки такие есть. В том числе и на ряд авторов. Таких как Абдулатипов, Чиркин, Шишкин и та далее. Что я здесь только хочу сказать, что там упомянуто, что федерация по марксистскому принципу создавалась в основном как способ решения национальной проблемы. В отличие от этого на Западе федерации создавались ради осуществления именно управления приближенного к народу и именно ради укрепления демократии. В этом смысле конечно федерация в Советском Союзе была лишь формой. Да это даже официально и признавалось – национальная по форме, социалистическая по содержанию. Но другое дело, что вот это самое писаное позитивное право влияет на жизнь и историю общества. Пример здесь может быть такой, что видимо менее стремящаяся к отделению Белоруссия отделилась легко и без всяких проблем, потому что в Конституции Советского Союза у нее такое право было. А более стремящаяся к этому Чечня не отделилась до сих пор, а проблем у нее и у нас уже очень много. Потому что в Конституции Советского Союза у нее такого права не было. В этом смысле отношение к писаному праву, к позитивному праву, как к чему-то совершенно не имеющему отношения к жизни, я полагаю – некоторое преувеличение. И именно поэтому я счел возможным в основном в докладе анализировать правовые аспекты, хотя конечно прекрасно понимаю, в какой мере исполняется то, что написано. Кстати, в той или иной мере писаное право не исполняется нигде. Вы все это знаете.

Что касается добротной теории.

Мы очень часто об этом слышим здесь, в этом коллективе. Я думаю, что теорий-то более или менее качественных, более или менее добротных в мире немало. И действительно, открыть книги, открыть Интернет – чего там только не написано. И много достаточно интересных идей. Но общество идет не туда, куда глаза глядят, а туда, куда влекут разрозненные группы интересов. И в этом смысле, ели мы познакомимся с еще одной, лучшей, чем до сих пор мы знали, теорией, это не значит, что мы пойдем в правильном направлении. Да, всегда не хватает каких-то специалистов, не хватает в странах с очень хорошей системой образования, с очень хорошей практикой по менеджменту, не хватает! Но не это главная проблема. Главное, что движение осуществляется в борьбе. Есть интересы. Какие-то слои преодолевают другие слои. Есть более или менее осознанные интересы.

И в связи с этим я говорил об активном слое. Конечно, говоря об активном слое, я никогда не имел в виду только членов политических партий. Сфер приложения активности достаточно много. И скажем, участие в политической жизни через какие-то политические партии и движения это просто определенный способ приложения скажем своих сил и своей активности, удобный для одних людей и менее удобный для других.

Возвращаемся мы все время к вопросу о представителях президента. Ну, есть какое-то сомнение. Почему, скажем, их семь? Вот когда число такое ровное – семь, десять, три, то это вызывает подозрение. А когда, скажем – 89, 17, 19, то как-то полегче. Чувствуется, что это не кто-то придумал, а как бы сложилось. На что здесь нужно обратить внимание. Представители президента многочисленные в субъектах федерации очень незначительно влияли на исполнение функций федерации, правомочие федерации в субъектах. Видимо, это одна из причин, почему потребовались какие-то изменения. Да и понятно, что президент может встретиться с семью, десятью, пятнадцатью, двадцатью представителями, поговорить с ними, послушать их. Но когда их уже под сотню, то сказать что-то им можно, но послушать их, в общем-то, не очень удается. В этом смысле я не хочу к этой структуре какое-то специальное отношение выражать. Просто некие взгляды на этот вопрос.

Теперь что касается сильного и слабого государства. Я полагаю, что здесь понятие слабое вызвало протест, потому что не очень удачное. Ведь есть теория минимального государства. И видимо многие из нас на ней могли бы сойтись. Терминологически все было бы поточнее, да и тем самым лучше.

Теперь что касается наших сограждан - их патриотизма, их альтруизма. Не так уж они альтруистичны. Они конечно достаточно патриотичны, альтруистичны для того, чтобы выступать за Великую Россию. Когда их спрашивают о том, готовы ли они сами за нее воевать или поделиться своим состоянием, то они, как правило, хотят, чтобы дядя пришел. Им хотелось бы, чтобы за них это сделал кто-то другой. Вероятно, вот какой-то сильный лидер. В этом смысле они готовы за него даже проголосовать. А вот готовы ли они еще на что-то за него -–это большой вопрос.

В самом заключении скажу о том, почему мы собираемся в этом кругу. Я могу сказать, что даже политические партии и движения обычно создавались не только четко из единомышленников, по крайней мере у нас в начале, а сколько из людей между собой знакомых, которые привыкли друг к другу и вместе собирались. В этом смысле я думаю, что здесь относительно мало молодежи не потому что ее нет, не потому что она хуже, чем наше поколение, не потому что она ничем не интересуется, а потому, что мы, давно знакомые между собой люди все еще стремимся иногда встретиться и поговорить. И даже те из нас, с кем мы давно не встречались и давно не говорили. Большое спасибо всем!

Шинкунас В.И.

Завершая наше очередное заседание, я хочу сказать следующее. Хотелось бы конечно, чтобы у всех был Интернет, хотелось бы, чтобы у всех была электронная почта и хотелось бы, чтобы все получали тезисы и в маленьких объемах, и в больших объемах, в каких угодно объемах, но получается так, что у нас людей, которые имеют электронную почту где-то наверное человек двадцать. Поэтому я хочу обратиться к присутствующим – прошу кооперироваться. Если у кого-то есть какие-то контакты личные с коллегами, то используйте их. Поверьте мне на слово, что очень трудно обеспечить всех тезисами в печатном виде. Точно так же, что очень сложно обеспечить всех результатами дискуссий в печатном виде. Исключение составляет господин Ронкин, у которого нет доступа к электронной связи, он из Луги.

Я хочу сказать, что с осени мы начнем еще более конструктивную работу. Тогда ситуация станет еще более ясной. И в том случае, если у кого-то будут темы по этой проблематике, то пожалуйста, обращайтесь! Если есть идеи, если есть темы, пожалуйста! Всем успехов! Большое спасибо за участие!

 

1 1