Jenet A (1998): Strukturanpassungsprogramme des IMF und der Weltbank; Witzenhausen, p 86 back to homepage

1 Gründung, Aufgaben und Organisation der Weltbank und des IWF *

1.1 Geschichtliche Entwicklung der Weltbank und des Internationalen Währungsfonds (IWF) *

1.2 Aufgaben der Weltbank und des IWF *

1.3 Verflechtung der Weltbank mit dem IWF *

1.4 Organisation der Weltbank und IWF *

1.5 Tochterorganisationen der Weltbank *

2 Ökonomische Konzepte der Weltbank und des IMF *

2.1 Die Zeit bis zur Schuldenkrise - eine Epoche des "Entwicklungs-optimismus" *

2.2 Die Entwicklung von Strukturanpassungsprogrammen *

2.3 Ökonomische Konzepte der Anpassungsprogramme von IWF und Weltbank *

3 Schulden und Anpassung *

3.1 Weltwirtschaftliche Entwicklungen von den Sechziger zu den Achtziger Jahren: Die Schuldenkrise und ihr Management *

3.2 Was ist Adjustment (Anpassung) ? *

3.3 IMF- und Weltbankhilfe für Anpassungsprogramme *

3.4 Design der Strukturanpassungsprogramme *

4 Die Weltbank in den 90er Jahren *

4.1 Schlagwörter, die die SAPs seit Beginn der 90er Jahre begleiten *

4.2 Auf der Suche nach Alternativen ? *

4.3 Aktuelle Kritik an den SAPs und der Weltbankpolitik *

5 Ausblick *

6 Fallbeispiel Burkina Faso *

1. Gründung, Aufgaben und Organisation der Weltbank und des IWF

Die "Internationale Bank für Wiederaufbau und Entwicklung" (kurz zitiert Weltbank) und der "Internationale Währungsfonds" (IWF) waren das Resultat der Währungs- und Finanzkonferenz der Vereinten Nationen im Juli 1944 in Bretton-Woods, New Hampshire (USA). Der Hintergrund der Gründung der Weltbank und des IWF waren die Schaffung einer Finanzinstitution, welche zum einen die Entwicklungsfinanzierung und den zwischenstaatlichen Zahlungsverkehr durch Währungspolitik kontrolliert und zum anderen eine konvertierbare Währung als starkes Austauschmittel schafft. Das Ziel war die Unterstützung der volkswirtschaftlichen Entwicklung der Mitgliedsländer, vorzugsweise der ruinierten Kriegsgebiete und der am wenigsten entwickelten Länder. Darüber hinaus wurden zwei weitere Tochterorganisationen gegründet: die "Internationale Finanzkorporation" (IFC, im Jahre 1956) und die "Internationale Entwicklungsorganisation" (IDA, im Jahre 1960). Gemeinsam gehen sie als größte und finanzkräftigste internationale Entwicklungsorganisation hervor.

1. Geschichtliche Entwicklung der Weltbank und des Internationalen Währungsfonds (IWF)

Nach mehrjährigen Auseinandersetzungen mit der Weltfinanzpolitik und Weltwirtschaftspolitik, insbesondere zwischen den USA und Großbritannien, wurden alle Wirtschaftsmächte im Juli 1944 in Bretton-Woods (in den USA) zur "United Nation Monetary and Financial Conference" gebeten.

Die Arbeit in Bretton-Wood lief nach den Programmen des Amerikaners HARRY DEXTER WHITE und des britischen Volkswirtschaftlers JOHN MAYNARD KEYNES( zit. in KOLL, 1988, S. 14).

WHITE hatte schon 1941 das sogenannte "Suggested Program for Inter-Allied Monetary and Bank Action" mit folgenden Einzelaufgaben vorbereitet:

1. To provide the means, the instrument, and the procedure to stabilise foreign exchange rates and strengthen the monetary system of the Allied countries.
2. to establish an agency with means and powers adequate to provide the capital necessary: (a) to aid in the economic reconstruction of the Allies countries; (b) to facilitate a rapid and smooth transition from a war-time economy to a peace-time economy in the Allied countries; (c) to supply short-term capital necessary to increase the volume of foreign trade where such capital is not available at reasonable rates from private sources"(FREIBERG u. JÜRGEN zit. in KOLL, 1988, S. 14).

Folglich wurden dann im Juli 1944 auf der Konferenz von Bretton-Woods ein "Internationaler Währungsfonds (IWF) und eine Internationale Bank für Wiederaufbau und Entwicklung" gegründet. Die "Bretton-Woods-Zwillinge" sind die zentralen Institutionen des "Systems von Bretton-Woods".

An dieser Konferenz nahmen 44 Staaten teil, die bis heute als Gründungsmitglieder anerkannt sind. Die damalige Sowjetunion hatte zwar an dieser Konferenz teilgenommen, ist aber später nicht als Mitglied beigetreten. Dieses ist auf die Kriegswirtschaft mit den USA als der mit Abstand stärkster Wirtschaftsmacht zurückzuführen.

Die USA vertrat ihr Interesse, indem sie sich durch die Durchsetzung des Freihandelsprinzips Zugang zu den Kolonialgebieten und den sonstigen Einflußzonen sowie den Binnenmärkten der durch den Krieg geschwächten europäischen Staaten verschaffte. Ebenso galt für die USA, die starke Stellung des Dollars durch die Errichtung einer auf diesen zugeschnittenen Währungs- und Finanzordnung zu institutionalisieren.

Für den internationalen Handels- und Kapitalverkehr sollte eine stabile Währung geschaffen werden, welche die Umtauschbarkeit (Konvertibilität) einer nationalen Währung in eine andere garantierte, um auf diese Weise die Wechselkurse unter Kontrolle zu behalten.

Den Vätern der Bretton-Woods-Ordnung stand nicht nur das Ziel der Konvertibilität vor Augen, sondern auch die Sicherung der Vollbeschäftigung durch nationale wirtschaftspolitische Maßnahmen. Demzufolge galten Kapitalverkehrskontrollen als normal und vollständig vereinbar mit dem neuen System. Der Automatismus des Gold-Währungsstandards, bei dem die Binnenwirtschaftspolitik dem Diktat der Außenwirtschaft unterworfen ist, sollte also in Bretton-Woods nicht wieder eingeführt werden (NITSCH, zit. in ALTVATER et al., 1987, S. 29).

Trotzdem argumentierte Nitsch, daß es in Bretton-Woods um ein internationales Währungssystem ginge, mit dem das Mindestmaß an konvertiblem Geld als "Schmiermittel" für den multilateralen Handel in der Nachkriegszeit bereitzustellen wäre. So sollte eine internationale Bank (Weltbank) gegründet werden, um mit längerfristigem Kapital den internationalen Verkehr wieder zu beleben.

1. Aufgaben der Weltbank und des IWF
1. Aufgabe der Weltbank

Die Weltbank wird seit ihrer Gründung als Kreditinstitut für den Wiederaufbau und die Entwicklung bezeichnet. Somit werden die Aufgabenbereiche der Weltbank im Wortlaut gemäß Art. I des Gründungsvertrages wiedergegeben:

"Die Aufgaben der Bank sind in fünf folgende Punkte zusammengefaßt:

1. Den Wiederaufbau und die Entwicklung der Gebiete der Mitglieder zu unterstützen durch Erleichterung der Kapitalanlage für produktive Zwecke, einschließlich der Wiederherstellung durch den Krieg zerstörter oder zerrütteter Volkswirtschaften, der Umstellung der Produktionsanlagen auf den Friedensbedarf und der Förderung der Entwicklung von Produktionsanlagen und Hilfsquellen in weniger entwickelten Länder.
2. Die private ausländische Investitionstätigkeit durch die Übernahme von Garantien oder durch Beteiligung an Darlehen und anderen von privaten Geldgebern durchgeführten Investitionen zu fördern, und wenn privates Kapital nicht zu annehmbaren Bedingungen erhältlich ist, die private Investitionstätigkeit dadurch zu ergänzen, daß sie aus ihrem eigenen Kapital, aus von ihr aufgebrachten Geldern oder aus ihren anderen Mitteln zu geeigneten Bedingungen Kapital für produktive Zwecke bereitstellt.
3. Eine auf lange Sicht ausgewogene Ausdehnung des internationalen Handels und die Aufrechterhaltung des Gleichgewichts der Zahlungsbilanzen durch die Anregung internationaler Investitionen zwecks Entwicklung der Produktionsquellen von Mitgliedern zu fördern und damit zu einer Hebung der Produktivität, des Lebensstandards und der Arbeitsbedingungen in deren Gebieten beizutragen.
4. Die von ihr gewährten oder garantierten Anleihen mit auf anderem Wege gewährten internationalen Anleihen abzustimmen, so daß die nützlicheren und dringlicheren Projekte, große und kleine in gleicher Weise, zuerst bearbeitet werden.
5. Ihre Geschäfte unter gebührender Berücksichtigung der Wirkung internationaler Investitionen auf die Geschäftsbedingungen in den Gebieten von Mitgliedern zu führen und dazu beizutragen, daß in den ersten Nachkriegsjahren ein reibungsloser Übergang von der Kriegswirtschaft zur Friedenswirtschaft erfolgt

Die Bank wird sich in allen ihren Entscheidungen von den oben niedergelegten Zielen leiten lassen" (ERNST, FREIBERG et al., 1988, S. 11).

Die Aufgaben der Bank sind aufgrund der Erfahrung der Gründungsstaaten vor der Gründungsphase niedergeschrieben worden. Damit wollten sie eine gleichmäßige Wirtschaftsentwicklung in den einzelnen Staaten zu einer ausgeglichenen und ungestörten internationalen Wirtschaft leiten.

Nach FREIBERG und JÜRGEN (1988) entspricht die Aufgabenstellung der Bank auf internationaler Ebene in vergleichbarer Weise der des Marshall-Plans des USA-Präsidenten TRUMAN.

1. Aufgaben und Ziele des Internationalen Währungsfonds (IWF)

Dem IWF waren v.a. makroökonomische Steuerungsaufgaben zugedacht worden, die zu einer stabilen Entwicklung in der Nachkriegswirtschaft führen sollte. Obwohl die Aufgaben des IWF und der Weltbank schwer trennbar sind, sollten sie dennoch komplementär sein. Dieses spiegelt sich in dem Art. II Abschn. 1 lit. a der Mitgliedschaft bei der Bank wieder.

"Der IWF soll folgende Aufgaben und Ziele verfolgen:

1. die internationale Zusammenarbeit auf dem Gebiet der Währungspolitik durch eine ständige Einrichtung zu fördern, die als Apparat zur Konsultation und Zusammenarbeit bei internationalen Währungsproblemen zur Verfügung steht;
2. die Ausweitung und ein ausgewogenes Wachstum des Welthandels zu erleichtern und dadurch zur Förderung und Aufrechterhaltung eines hohen Beschäftigungsgrads und Realeinkommens sowie zur Entwicklung des Produktionspotentials aller Mitglieder als oberste Ziele der Wirtschaftspolitik beizutragen;
3. die Stabilität der Währungen zu fördern, geordnete Währungsbeziehungen unter den Mitgliedern aufrechtzuerhalten und Währungsabwertungen aus Wettbewerbsgründen zu vermeiden;
4. bei der Errichtung eines multilateralen Zahlungssystems für die laufenden Geschäfte zwischen den Mitgliedern und bei der Beseitigung von Devisenverkehrsbeschränkungen, die das Wachsen des Welthandels hemmen, mitwirken;
5. das Vertrauen der Mitglieder dadurch zu stärken, daß ihnen zeitweilig unter angemessenen Sicherungen die allgemeinen Fondsmittel zur Verfügung gestellt werden und ihnen so Gelegenheiten gegeben wird, Unausgeglichenheiten in ihrer Zahlungsbilanz zu bereinigen, ohne zu Maßnahmen Zuflucht nehmen zu müssen, die dem nationalen oder internationalen Wohlstand schaden;
6. in Übereinstimmung mit Vorstehendem die Dauer der Ungleichgewichte der internationalen Zahlungsbilanzen der Mitglieder abzukürzen und den Grad der Ungleichgewichte zu vermindern.

Der Fonds wird sich in allen seinen Entscheidungen von den in diesem Artikel niedergelegten Zielen leiten lassen"(ERNST, FREIBERG et al., 1988, S. 39).

Der Fonds übt seine Macht unter Berücksichtigung der sechs Aufgabenpunkte aus. Darüber hinaus hat er die Koordinierung und Kontrolle über die zwischenstaatlichen Finanzbeziehungen in die Hand genommen.

1. Verflechtung der Weltbank mit dem IWF

Die Weltbank und der IWF sind wegen ihrer Gründung und des Abkommens von Bretton-Wood verpflichtet zusammenzuarbeiten. Beide Institutionen verfolgen das Ziel, für bessere Wirtschaftsbedingungen in den Ländern der Mitgliedstaaten zu sorgen. Der Zusammenhang der beiden ist in Art. II Abschn.1 lit a für die Mitgliedschaft bei der Bank nachvollziehbar: "Stammitglieder der Bank sind diejenigen Mitglieder des IWF, die vor dem 31.12.1945 die Mitgliedschaft bei der Bank angenommen haben".

Dazu ist die Zusammenarbeit der Weltbank und IWF weiterhin durch By-Laws verschärft worden. Sie sollten sich gegenseitig über Tagungen und Vollversammlungen informieren bzw. einladen und möglicherweise die IWF-Einladungen annehmen. Diese Verpflichtung betrifft beide Institutionen. Die jeweiligen Vertreter treten als Beobachter auf, weil sie in dem Moment kein Abstimmrecht haben.

2. Organisation der Weltbank und IWF

Die Struktur der Bank ist nach Art. V Abschn. 1 des Bankabkommens aus einem Gouverneursrat, Exekutivdirektoren, einem Präsidenten und einem Beamten- und Personalstab zusammen gestellt. Dieses betrifft genauso den Art. XII des IWF-Abkommens.

1. Gouverneursrat

Im Gouverneursrat sitzen je ein Gouverneur und je ein Stellvertreter, die von jedem Mitglied der Bank entsendet werden. Jeder Gouverneur und jeder Stellvertreter hat eine Amtszeit von 5 Jahren. Der Gouverneursrat wählt aus den Gouverneuren einen Vorsitzenden. Nach Art. V Abschn. 2 lit b kann der Gouverneursrat die Ausübung jede seiner Vollmachten auf die Direktoren übertragen. Die Gouverneure treffen sich einmal im Jahr entweder im zentralen Sitz der Weltbank und IWF (Washington) zur Jahresversammlung oder in einem der Mitgliedsländer.

2. Exekutivdirektoren

Die Exekutivdirektoren haben 22 Plätze, davon sind fünf für die Mitglieder mit den fünf höchsten Quoten ernannt worden (USA, Japan, Deutschland, Frankreich und Großbritannien). Der Rest wird von den übrigen Mitgliedsländern gewählt. Diese Teilung stellt eine Sicherheitsgarantie für die größten Besitzer des Kapitalanteils der Bank dar. Das Exekutivdirektorium verwaltet die gesamten Geschäfte der Bank, insbesondere die Darlehenshingaben, Darlehensbeteiligung und Darlehensgarantie. Sie ist dadurch eine der wichtigsten Bestandteile der Bank. Jeder Direktor ernennt einen Stellvertreter, der befugt ist, für ihn zu verhandeln, wenn er nicht anwesend ist. Die Amtszeit der Direktoren und deren Stellvertreter dauert 2 Jahre.

3. Präsident und Personal

Der Präsident der Bank ist der Vorsitzende des Direktoriums. Seine Amtszeit dauert 5 Jahre. Nach Art. V Abschn. 5 lit. b kann Präsident werden, wer weder als Gouverneur, Direktor noch als Vertreter des Gouverneurs und Direktors gewählt worden ist. Der Präsident entscheidet mit der Zustimmung des Exekutivdirektoriums die Einstellung bzw. die Entlassung des Bankpersonals. Darüber hinaus entwirft er mit dem Gouverneursrat die Tagesordnung der Sitzungen und lädt sie dazu ein.

Für den Beiratssitz bestehen 7 Plätze, die vom Gouverneursrat unter weitestgehender nationaler Aufgliederung der Personen aus Bank-, Handel-, Industrie-, Arbeitnehmer- und Landwirtschaftskreisen ausgewählt werden. Er berät die Bank in Angelegenheiten der allgemeinen Bankpolitik (Art. V Abschn.6 lit. a von der Bankabkommen). Die Mitglieder des Beirats haben eine Amtsdauer von zwei Jahren. Im Vergleich zu anderen Ämtern können sie erneut wiedergewählt werden.

4. Abstimmrecht

Bei den Abstimmungen gilt das Abstimmungsprinzip, in welchem die souveräne Staatengleichheit mit der jeweiligen Kapitalzeichnung gekoppelt ist. Dieses Prinzip dient dazu, die politischen Schwierigkeiten bei den Entscheidungen zu vermeiden.

Jedes Mitglied hat zweihundertfünfzig Stimmen und für jede weiteren hunderttausend Dollar seiner Quote eine weitere Stimme (Art. V Abschn. 3 lit a des Bankabkommens und Art. XII Abschn. 5 des IWF-Abkommens).

Das Gewicht jedes Landes wird also im wesentlichen durch die Höhe seiner finanziellen Beteiligung am IWF bzw. an der Bank bestimmt (FERBER und GÜNTER, 1972, S. 21). Es ist daher eindeutig, daß die "größten Fünf" (Japan, USA, Deutschland, Frankreich und Großbritannien) der Bank zusammen über 40,97% aller Stimmen besitzen. Noch stärker vertreten sie ihre Stimme bei der Weltbankgruppe, insbesondere bei der Internationalen Finanzkorporation (International Finance Corporation: IFC) über 47,47% und bei der Internationalen Entwicklungsorganisation (International Development Association: IDA) über 44,31%. Die fünf Größten haben erheblichen Einfluß auf die Finanzentscheidung der Bank, v.a. haben sie auch einen stärkeren Meinungsvertreter in dem Exekutivdirektorium.

Wenn die erwarteten Bedingungen nicht erfüllt werden, muß ohne weiteren Aufwand mit Stimmenmehrheit entschieden werden.

3. Tochterorganisationen der Weltbank
1. Internationale Finanzkorporation (IFC)

Die IFC wurde im Jahr 1956 als erste Schwesterorganisation der Weltbank gegründet. Der Bedarf zur Erweiterung der Weltbank war die Verwaltung der übergreifenden Projekte der Weltbank, welche im Weltbankabkommen verankert sind. Die Gründung der IFC verlief auf der Basis mehrjähriger Beratungen in den Gremien der Vereinten Nationen, die vielen Auftragnehmern der Bank den Auftrag mit staatlicher Einflußsnahme verweigert haben. Eine weitere die Aufgabe der IFC war die Unterstützung der wirtschaftlichen Entwicklung der privaten Unternehmen in ihren Mitgliedsländern, insbesondere in den weniger entwickelten Ländern der Welt.

"Zu diesem Zweck soll die IFC:

gemeinsam mit privaten Kapitalgebern bei der Finanzierung (ohne Regierungsgarantie) von Unternehmen behilflich sein, die einen Beitrag zur Entwicklung leisten, wenn genügend privates Kapital nicht zu angemessenen Bedingungen erhältlich ist;

Investitionsmöglichkeiten durch Zusammenführung von in- und ausländischem privaten Kapital und erfahrenem Management zu schaffen;

Den Fluß von in- und ausländischem privaten Kapital in produktive Investitionen in Entwicklungsländern anregen und fördern" (FERBER und WINKELMANN, 1972, S. 77f).

Die IFC unterstützt die Partnerschaftsunternehmen, damit sie die einheimischen Unternehmer mit ihren lokalen Marktkenntnissen durch Technologie- und Innovationstransfer aus den Industrieländern fördern konnen. Somit erfüllt die IFC seinen Auftrag durch Direktinvestitionen in produktive Privatunternehmen.

Das Stimmrecht der IFC hat die gleichen Voraussetzungen wie die der Weltbank. Jedes Mitglied hat zweihundertfünfzig Stimmrechte, wobei für weitere Stimmen ein Zuschlag von jeweils 1000 US$ auf das Grundkapital erforderlich ist.

Die Personalpolitik ist weitestgehend der Weltbank untergeordnet. Der Präsident der Weltbank ist automatisch Vorsitzender des Direktoriums der IFC. Der Stellvertreter des Präsidenten ist geschäftsführender Vizepräsident der IFC. Alle anderen Strukturen führen ihre Aufgabe selbständig.

2. Internationale Entwicklungsorganisation (IDA)

Im Verlauf der Weltbanktätigkeit nahm die Anzahl der Projekte zu, die wichtig für das volkswirtschaftliche Wachstum in den Entwicklungsländern war. Die Wichtigkeit der Projekte erforderte unmittelbare Investitionen, aber aufgrund der hohen Verschuldung der jeweiligen Länder und der Kreditkonditionen der Weltbank konnten solche Projekte jedoch nicht finanziert werden. Deshalb war es erforderlich, eine Organisation zu gründen, welche die Kredite zu günstigen Bedingungen und langfristig zur Finanzierung der Projekten anbieten konnte. Dadurch wurde im Jahre 1960 die IDA gegründet. Sie sollte durch Bereitstellung der Finanzmittel die Entwicklungsländer fördern, um deren Produktivität und deren Lebensstandard zu verbessern. Ebenso sollte auch die Tätigkeit der Weltbank ergänzt werden. Die Finanzierung durch IDA wurde hauptsächlich nach der Kriterien der Bruttosozialsprodukt (BSP) bezieht, indem die Länder mit dem BSP über 580 US$ bevorzugt waren. Diese wurde jedoch mehrfach revidiert und wurde bei 300 US$ angesetzt. Außerdem 80% der IDA-Kredite wurde an Entwicklungsländer mit einem Pro-Kopf-Einkommen unter 265 US$ vergeben.

Die Mitgliedschaft bei der IDA ist abhängig von der Weltbank. Nach CHAHOUD (1982) stellt das Abkommen der IDA fest, daß nur die vertretenen Länder bei der Weltbank Mitglieder der IDA werden können. Darüber hinaus wurden für den Mitgliedschaftsbeitrag unterschiedliche Voraussetzungen für Industrieländer und Entwicklungsländer eingeführt:

Die Industrieländer können zuerst eine Abschlag von 23% ihres Gesamtbeitrags zahlen. Den Rest zahlen sie in vier gleichen Jahresraten. Die Mittel sind voll konvertierbar und können direkt verwendet werden.

Die Entwicklungsländer können einen ersten Abschlag von 10% ihres Gesamtbetrags zahlen. Der Rest sollte auf gleicher Ratenbasis gezahlt werden. Die erste Abschlag muß in konvertierbarer Währung gezahlt werden, und der Rest kann in der jeweiligen Landeswährung eingezahlt werden.

Jedes Mitglied erhält fünfhundert Stimmrechte plus eine zusätzliche Stimme bei jeder weiteren Einheit von 5000 US$, die auf das Grundkapital eingezahlt wird (S. 143).

Die Mitarbeiterstab und das Management der IDA sind vergleichbar mit der Organisation der Weltbank.

1. Ökonomische Konzepte der Weltbank und des IMF
1. Die Zeit bis zur Schuldenkrise - eine Epoche des "Entwicklungs-optimismus"

Nach TODARO (1995: 68) waren die Entwicklungstheorien der Zeit von 1950 bis in die frühen 60er Jahre geprägt vom Enthusiasmus der Ökonomen über den Erfolg des Marshall Plans nach Kriegsende. Mit Hilfe massiver finanzieller und technischer Unterstützung der USA war es gelungen, die bei Kriegsende völlig zerstörten Länder Europas innerhalb kürzester Zeit wirtschaftlich wiederaufzubauen und sogar zu modernisieren.

1. Die "Linear-Stages Theory" und das "Harrod-Domar Growth Model"

Die Ökonomen der industrialisierten Länder verfügten über keinerlei Erfahrungen in der Wirtschaftsanalyse der weniger entwickelten und von ganz anderen Strukturen geprägter Agrargesellschaften der Länder des Südens. Sie gingen davon aus, daß die Modelle der wirtschaftlichen Entwicklung der industrialisierten Länder ohne weiteres übertragbar und global anwendbar seien. Aus dieser Annahme und unter dem Eindruck des Erfolges des Marshall-Planes wurde der logische Schluß gezogen, daß massive Finanzhilfen und der "normale" Entwicklungsverlauf zwangsläufig zu einer wirtschaftlichen Entwicklung der bisher benachteiligten Länder führen müsse. Man ging von der "Linear-Stages Theory" aus, in der Entwicklung mit schnellem, konzentriertem wirtschaftlichen Wachstum gleichgesetzt wurde. Einer der stärksten Befürworter dieser Theorie war der Amerikaner W.W. Rostow. In diesem Modell der Wirtschaftentwicklung wird davon ausgegangen, daß es prinzipiell für eine Volkswirtschaft fünf Entwicklungsstadien gibt, die sie nacheinander durchlaufen muß:

• the traditional society
• the pre-conditions for take-off into self-sustaining growth
• the take-off
• the drive to maturity
• the age of high mass consumption.

Das Hauptwerkzeug, um von einer Entwicklungsstufe zur nächsten zu gelangen ist der Theorie nach die Mobilisierung von einheimischen und ausländischen Geldreserven, da steigende Investitionen unweigerlich zu Wirtschaftswachstum führen müsssen. (TODARO 1995: 68-70)

Der dieser Theorie zugrundegelegte Wirtschaftsmechanismus wird durch das "Harrod-Domar-growth model" (Tabelle 1) beschrieben:

eigene Darstellung nach TODARO 1995: 70-72

Die Übertragung dieses Modells in die Praxis bedeutet demnach, daß die Erhöhung der Sparquote (s), d.h. Konsumverzicht, bei gleichbleibender Kapitalproduktivität (1/k) automatisch zu Wirtschaftswachstum führen muß. Die Erhöhung der Sparquote wurde dieser Theorie folgend von Rostow u.a. als die obengenannte Phase des "take-off" bezeichnet. Ländern, die eine ausreichende Erhöhung der Sparquote nicht aus eigener Kraft erreichen konnten, sollte durch Kapitaltransfer aus den industrialisierten Ländern geholfen werden, da man annahm, daß so das wirtschaftliche Wachstum und damit die "Entwicklung" der "unterentwickelten Länder" die logische Konsequenz sein müßte. (TODARO 1995:72,73)

Die These, daß der Import von Kapital in Form von Direktinvestitionen oder Krediten die Grundlage der industriellen Entwicklung der ärmeren Volkswirtschaften sei, ist auch Grundlage anderer früher Entwicklungstheorien, wie z.B. des Modells des "balanced growth" von Nurkse und Rosenstein / Rodan, des "unbalanced growth" von Hirschman, der Theorie des "Teufelskreises der Kapitalbildung" von Nurkse sowie des "Dualismusmodells" von Lewis und Fei / Ranis (KNERR 1992).

1. Schwachpunkte der theoretischen Ansätze

TODARO (1995: 73) sieht den Hauptschwachpunkt des beschriebenen Modells nicht in dessen Ansatz sondern in seiner Vollständigkeit. Er bestreitet nicht, daß eine Erhöhung der Spar- und der Investitionsquote notwendige Voraussetzungen für Wirtschaftswachstum sind; er kritisiert jedoch, daß sie nicht als ausreichende Voraussetzungen bezeichnet werden können. Die Linear-Stages Theory setzt ebenso wie das Harrod-Domar Growth modell implizit das Vorhandensein von entsprechenden strukturellen, institutionellen und ideellen Konditionen innerhalb der Länder voraus. Investitionen können nämlich nur dann ein entsprechendes Wirtschaftswachstum erzeugen, wenn Vermarktungswege, Infrastruktur, qualifizierte Arbeitskräfte, entsprechende gesetzliche Bedingungen, effiziente bürokratische Strukturen und nicht zuletzt das entsprechende gesellschaftliche Bewußtsein vorhanden sind. Genau diese Voraussetzungen erfüllten die "Zielländer" der frühen "Entwicklungshilfeprogramme" jedoch meist nicht, wodurch die Pläne schon im theoretischen Ansatz zum Scheitern verurteilt waren. (TODARO 1995: 73)

KNERR (1992) weist außerdem darauf hin, daß importiertes Kapital nicht zwangsläufig für produktive Investitionen verwendet werden muß, welches eine Grundannahme der Modelle ist, sondern auch für Konsumzwecke, zum Ausgleich von Zahlungsbilanzen etc. verwendet werden kann und de facto oft dafür eingesetzt wurde. Diese Ignoranz der tatsächlichen Bedingungen in den wirtschaftlich weniger entwickelten Ländern seitens der Wirtschaftstheoretiker ebnete letztendlich den Weg der schließlich zur Schuldenkrise zahlreicher Entwicklungsländer führte.

2. Die Entwicklung von Strukturanpassungsprogrammen

Das Versagen der "reinen Kreditpolitik" der ersten Epoche der Entwicklungshilfe durch Weltbank und IMF führte zur Entwicklung neuer Konzepte. Deren Grundgedanke war die "Anpassung" der weniger entwickelten Länder an die in den "entwickelten" Länder herrschenden Gesetze der Markt- und Finanzpolitik.

1. Was bedeutet Anpassung?

Nach RÖHM (1992: 3) können zwei Dimensionen des Begriffes "Anpassung" unterschieden werden, deren Unterscheidung sich an der klassischen Rollenteilung zwischen IWF und Weltbank orientiert:

• Stabilisierung und
• Strukturanpassung.

Nach Angaben des Autors handelt es sich bei Stabilisierungsmaßnahmen vornehmlich um Maßnahmen zur kurzfristigen Erreichung makroökonomischer Zielgrößen, wie z.B. ein finanzierbares Außenhandelsdefizit. Wichtige Instrumente der Stabilisierungspolitik sind eine restriktive Geld- und Fiskalpolitik, zur Senkung der Inlandsnachfrage und die Wechselkurspolitik, um Produktion und Nachfrage nach handelbaren Gütern zu stimulieren.

Maßnahmen zur Strukturanpassung sollen längerfristig die Ursachen für Ungleichgewichte im Mikrobereich bekämpfen. Ziel solcher Maßnahmen ist eine effiziente Ressourcenallokation und ein reibungsloses Funktionieren der Märkte. (RÖHM 1992: 3)

Anpassungsprogramme beinhalten eine Kombination beider genannten Dimensionen, wobei in den sogenannten heterodoxen Programmen die Initiative der Ausgestaltung der Maßnahmen eher von der nationalen Regierung ausgeht, wohingegen bei orthodoxen Ansätzen IWF und Weltbank das Design bestimmen. (RÖHM 1992: 3,4)

Ziele der Anpassungsprogramme sind in jedem Fall

• Stabilität des Preisniveaus
• hoher Beschäftigungsstand
• außenwirtschaftliches Gleichgewicht und
• stetiges und angemessenes Wirtschaftswachstum (FELDERER 1987 nach RÖHM 1992: 4).

Die oben genannten Ziele können im Kontext der "Entwicklungsländer" aber treffender durch die Begriffe

• "tolerierbare" Inflationsrate
• Senkung der Arbeitslosenquote
• finanzierbares Zahlungsbilanzdefizit bzw. wirtschaftspolitische Autonomie und
• Verminderung der Armut bzw. weniger ungleiche Einkommens-und Vermögensverteilung

beschrieben werden (RÖHM 1992: 4,5).

1. Bedeutung von Zahlungsbilanzungleichgewichten

Übersteigen innerhalb eines Landes die Warenimporte die -exporte oder die Kapitalexporte die -importe, so entsteht ein Defizit und die Devisenreserven nehmen ab. Sind keine Devisenreserven mehr vorhanden, müssen Kredite im Ausland aufgenommen werden. Ein wirkliches Zahlungsbilanzungleichgewicht entsteht aber erst dann, wenn die Rückzahlungsfähigkeit dieser Kredite nicht mehr gewährleistet ist. Längerfristige Zahlungsbilanzungleichgewichte lähmen das Wirtschaftswachstum aus drei Gründen:

• Devisenknappheit bedeutet Verzicht auf Importe, die essentielle Inputs für die inländische Produktion darstellen können.
• Devisendefizite können Ausdruck eines unterentwickelten Exportsektors sein, so daß der Beitrag dieses Sektors zum BSP zu gering ausfällt.
• Das Defizit läßt sich kurzfristig nur über eine Senkung der Importe reduzieren, da eine Steigerung der Exporte einer längerfristigen Umstrukturierung bedarf. (RÖHM 1992: 5-7)

1. Ursachen für Zahlungsbilanzdefizite

Zahlungsbilanzungleichgewichte können sowohl extern als auch intern bedingt sein.

Externe Einflüsse werden prinzipiell über die Güter- und Kapitalmärkte in ein Land hineingetragen. Im Bezug auf den Gütermarkt ist das Verhältnis der Preise von Import- und Exportprodukten zueinander, die Comodity-Terms of Trade (ToT) sowie das Verhältnis zwischen Index der Exportwerte und Index der Importpreise, die Income-ToT ("Kaufkraft der Exporte") entscheidend. Ferner hat die Entwicklung dieser Kennziffern im Laufe der Zeit maßgeblichen Einfluß auf die Zahlungsbilanz eines Landes. (RÖHM 1992: 7,8)

Im Bezug auf den Kapitalmarkt sind die Verfügbarkeit ausländischer Kredite sowie deren Kosten entscheidend. Die Kosten werden hierbei zum großen Teil von den Zinssätzen und den Inflationsraten des verschuldeten Landes bestimmt. Zusätzlich werden die Finanzierungskosten von der Inflationsrate der Währung des Kredites bestimmt, da eine höhere Inflationsrate dieser Währung die Rückzahlung der Schulden erleichtert. (RÖHM 1992: 8,9)

Interne Ursachen umfassen ein weites Spektrum und reichen von Naturkatastrophen über politische Konflikte bis zu einer verfehlten Wirtschaftspolitik (TAYLOR 1991, nach RÖHM 1992: 9).

Hohe inländische Inflationsraten führen dann zu Zahlungsbilanzdefiziten, wenn der Wechselkurs nicht entsprechend der Weltinflationsrate bzw. der Inflationsrate der wichtigsten Handelspartner abgewertet wird. Nach DORNBUSCH (1988 in RÖHM 1992: 10) werden durch eine fehlende Anpassung Importe billiger und Exporte teurer, was zu sinkender Wettbewerbsfähigkeit führt. Als Konsequenz der abnehmenden Konkurrenzfähigkeit entsteht ein Handelsbilanzdefizit, das schließlich nicht mehr finanziert werden kann und die Abwertung unvermeidbar macht. Je länger der Zustand der Überbewertung andauert desto stärker wird die Angst vor der vorhersehbaren Abwertung, die u.a. zu folgenden Reaktionen führt:

• Flucht in Geldanlagen in "harter" Währung
• Kapitaltransfer ins Ausland
• Ausdehnung der Lagerhaltung der Importeure vor der Abwertung
• Zurückhaltung von Waren bei Exporteuren
• vermehrte Kreditaufnahme bei Im- und Exporteuren und daraus folgend steigende Zinsen, Spekulationsgeschäfte und ein Schwarzmarkt für Devisen (RÖHM 1992:10).

1. Bedeutung von Inflation

Neben der Wirkung auf die Zahlungsbilanz bringt Inflation noch weitere negative Wirkungen auf die Volkswirtschaft mit sich. Allerdings kann nach Angaben von KILLICK (1984 in RÖHM 1992: 11) ein Zahlenwert, bei dessen Erreichen Inflation schädlich wird, nicht allgemeingültig quantifiziert werden sondern nur länderspezifisch und im Zeitablauf betrachtet werden. Die Problematik steigender Inflationsraten liegt in der Eigendynamik und der Gefahr der Hyperinflation. Dauerhaft hohe bzw. steigende Inflationsraten führen zunächst zur Indexierung von Arbeitsverträgen, was längerfristig die Indexierung der gesamten Wirtschaft nach sich zieht, die bei immer kürzer werdenden Kompensationsintervallen zu noch höheren Inflationsraten führt. Die Reaktion der Wirtschaftssubjekte ist die Flucht in Sachwerte oder Auslandskapital, was zu sinkender Investitionsbereitschaft und damit zu Wachstumseinbußen führt. Die Abwertung des Wechselkurses hält nicht mit der Inflation Schritt, dadurch sinkt die Wettbewerbsfähigkeit. Außerdem kann Inflation Auswirkungen auf Produktionsstrukturen und Einkommensverteilung haben, da sich Preissteigerungen in unterschiedlichen Sektoren und Bevölkerungsgruppen sehr unterschiedlich auswirken können. (RÖHM 1992: 12)

2. Ursachen für Inflation

Daß Inflation einen äußerst gefährlichen Einfluß auf die Wirtschaft haben kann, ist prinzipiell unumstritten, unterschiedliche Auffassungen gibt es jedoch über die Ursachen von Inflation und daraus resultierend über die Bekämpfungsstrategien. Hierbei muß grundsätzlich zwischen monetaristisch und strukturalistisch geprägten Theorien unterschieden werden.

Gemeinsam ist beiden Denkrichtungen, daß eine Steigerung der Geldmenge mit einer Steigerung des Preisniveaus einhergeht.

Milton Friedman, als Begründer des Monetarismus, sieht in der Ausweitung der Geldmenge durch den Staat die Wurzel des Übels und den Grund für Inflation (HEUSER 1994). Die nach SANDER (1989 in RÖHM 1992:12) eher dem keynesianischen Gedankengut anhängenden Autoren des Strukturalismus vertreten (vor dem Erfahrungshintergrund der Länder Lateinamerikas) demgegenüber die Auffassung, daß sich das Geldangebot nur passiv an die Geldnachfrage anpaßt (RÖHM 1992: 12).

Ausgangspunkt ist nach FELDERER (1987 in RÖHM 1992: 13) das Gleichgewicht auf dem Geldmarkt, was bedeutet, daß sich Geldangebot (M^s) und Geldnachfrage (M^d) entsprechen. Die Geldnachfrage ist dabei das Produkt aus Kassenhaltungskoeffizient (1/v), Preisniveau (P) und dem realen Sozialprodukt (y):

Nach Friedman (bzw. monetaristischer Sichtweise) ist die Umlaufgeschwindigkeit (v) über die Zeit stabil, da Haushalte und Unternehmen ihr Verhalten nicht abrupt ändern (HEUSER 1994). Das reale Sozialprodukt (y) sehen die Monetaristen nach RÖHM (1992: 13) als exogen gegeben. Somit kann ein Ansteigen der Geldmenge kurzfristig nur das Preisniveau erhöhen. Ein Ansteigen der Geldmenge ohne Wachstum des realen Sozialproduktes führt daher zu Inflation, die dieser Theorie nach durch restriktive Geldpolitik bekämpft werden kann.

Nach PAUS (1991 in RÖHM 1992: 13) verläuft die Kausalität aus der Sicht der Strukturalisten genau umgekehrt:

Das Ansteigen der Geldmenge ist die Folge der Inflation, deren Ursache durch die Quantitätsgleichung (3) nicht erklärt werden kann. Inflation ist dieser These nach eine Begleiterscheinung des Wachstums, da die Entwicklung in unterschiedlichen Ländern oder Sektoren verschieden schnell verläuft und Produktionsstrukturen inflexibel sind. Die über das Angebot ansteigende Nachfrage führt zur Preissteigerung. Nach Angaben von SUTTON (1984 in RÖHM 1992: 13) wurden drei Hauptgründe identifiziert, warum der inflationäre Druck anhält und es nicht zur Mengenreaktion kommt:

1. Die steigende Nachfrage nach Nahrungsmitteln führt nicht zur Ausdehnung der Produktion, da das Land (Lateinamerika) im Besitz von Großgrundbesitzern ist, die selbst nicht aktiv werden und deren Pächter weder über Motivation noch über Ressourcen verfügen.
1. Der Importbedarf an Zwischengütern steigt im Rahmen einer Importsubstitutionsstrategie schneller als die Exporterlöse, was zu Devisenengpässen führt. Möglichkeiten zum Bilanzausgleich bestehen in der Erhebung von Einfuhrzöllen oder Währungsabwertung; beide Maßnahmen führen zu erneuten Preissteigerungen und damit zu Inflationsdruck
1. Die Verwaltung ist ineffizient, daher können Staatsausgaben nur mit Hilfe der Geldmengensteigerung (Notenpresse) finanziert werden.

Nach Angaben von TAYLOR (1991 in RÖHM 1992: 14) macht die neuere strukturalistische Argumentation zusätzlich die Kombination aus extrem ungleicher Einkommensverteilung und starken Interessengruppen für ein erhöhtes die Inflationspotential verantwortlich, da die Lohn-Preis-Spirale in Gang gesetzt wird.

Aus der Sichtweise der Strukturalisten kann Inflation demnach nur durch langfristige Entwicklungsplanung mit den Zielen

• Einschränkung der Devisenabhängigkeit
• Erhöhung der Angebotselastizität durch Verbesserung der Ressourcenallokation
• Entschärfung des Verteilungskampfes durch aktive Einkommens- und Umverteilungspolitik

erreicht werden (RÖHM 1992: 14). Dem Staat kommt daher bei der Inflationsbekämpfung eine aktive Rolle zu (vgl. ZANK 1994).

Gemeinsam ist der monetaristischen und der strukturalistischen Sichtweise, daß sie die Ursache der Inflation in einem inländischen Nachfrageüberhang sehen (ROSE 1986 in RÖHM 1992: 14). Ein Ausgleich kann hier nur durch Nachfragereduktion bzw. Angebotsausweitung geschaffen werden. Eine Ausweitung des inländischen Angebots ist aber unter praktischen Bedingungen nur langfristig möglich.

Der Strukturalismus war ursprünglich als Reaktion auf die vom Monetarismus geprägten orthodoxen Programme von IMF und Weltbank entstanden, denen man vorwarf nicht die Wurzeln der Inflation zu beseitigen sondern an Symptomen zu kurieren (SUTTON 1994 nach RÖHM 1992: 15). Nach FRENCH-DAVIS (1988 in RÖHM 1992: 15) fehlten dem strukturalistischen Ansatz demgegenüber jedoch Strategien zur kurzfristigen Regulierung der Geld-, Fiskal-, und Wechselkurspolitik. Aus diesem Mangel heraus begannen die sogenannten Neostrukturalisten die wahren Ursachen der Inflation, die ihrer Ansicht nach außerhalb der Angebot-Nachfrage-Beziehung lagen näher zu untersuchen. In diesem Zusammenhang wurde der Begriff der "Inertial Inflation", der Trägheit der Inflation geprägt. Die Autoren dieser Theorie gehen davon aus, daß es eine Art "Inflationsgedächtnis" gibt, d.h. die Erwartungshaltung der Wirtschaftssubjekte, die davon ausgehen, daß Inflation trotz Stabilisierung fortbestehen wird und sich dementsprechend verhalten. (RÖHM 1992: 15, 32) Das Ergebnis eines solchen Verhaltens ist eine Art "self-fulfilling-prophecy", d.h. die Inflationsrate bleibt tatsächlich gleich.

1. Ökonomische Konzepte der Anpassungsprogramme von IWF und Weltbank
1. Das Polak-Modell

Die orthodoxen Anpassungsprogramme des IWF folgen dem monetaristischen Denkansatz, d.h. man geht davon aus, daß der Überschuß des Geldangebotes die Ursache der Inflation sei. Demnach muß eine Einschränkung des Geldangebotes mit Hilfe einer restriktiven inländischen Kreditpolitik zu einen Geldnachfrageüberschuß und damit zu sinkender Güternachfrage, sinkenden Importen und letztendlich abnehmender Inflation führen.

Theoretische Grundlage zur finaziellen Programmierung ist das Polak-Modell (Tabelle 2), das die monetäre Zahlungsbilanztheorie mit einer einkommensabhängigen Importfunktion verknüpft. (RÖHM 1992: 16)

Quelle: eigene Darstellung nach RÖHM (1992: 16-20)

Auf der Basis dieses Modells kann die Wirkung einer restriktiven Kreditpolitik so beschrieben werden, daß zunächst die Geldmenge sinkt, was bei konstanter Umlaufgeschwindigkeit zu einer geringeren Inflationsrate führt. Das Nominaleinkommen sinkt ebenfalls. Da nach der Importfunktion die Importe in einem linearen Zusammenhang zum Nominaleinkommen stehen, gehen diese ebenfalls zurück, was zur gewünschten Verbesserung der Devisenbilanz führt.

Durch die Vorgabe eines bestimmten Zahlungsbilanzzieles kann somit die Inflationsrate gesenkt werden. (RÖHM 1992: 19,20)

Prinzipiell kann die Zahlungsbilanz durch zahlreiche Instrumente wie z.B. Importzölle, Exportsubventionen, Beschränkung des Kapitalverkehrs etc. verbessert werden; der IWF bevorzugt jedoch nach Angaben von RÖHM (1992: 20) die Abwertung.

Ergänzungen und Erweiterungen des hier dargestellten Grundmodells existieren u.a. zur Programmierung der Wechselkurspolitik und des Haushaltdefizites.

1. Das Wachstumsmodell der Weltbank

Im Gegensatz zum IMF, dessen Aufgabe traditionell eher in der kurzfristigen Stabilisierung von Zahlungsbilanzen bestand, ist die Politik der Weltbank mehr auf Entwicklung und Wachstum ausgerichtet, so daß mittel- und langfristige Konzepte eine stärkere Bedeutung haben. Theoretische Grundlage makroökonomischer Programme ist ein Wachstumsmodell nach dem Prinzip des Harrod-Domar-growth-models (vgl. Tabelle 1). Das Revised Minimum Standard Model (RMSM) wurde von der Weltbank entwickelt, um länderübergreifend die Wirkungsweise verschiedener wirtschaftspolitischer Elemente zu analysieren. Im Zentrum der Betrachtung stehen die Beziehungen zwischen Investitionen, Sparen, Kapitalzuflüssen und Wachstum (siehe Tabelle 3).

Quelle: eigene Darstellung nach RÖHM (1992: 21-23)

1. Kritikpunkte der vorgestellten Modelle

Nach EDWARDS (1990 in RÖHM 1992: 23) ist ein Hauptkritikpunkt des Polak-Modells, die Annahme eines exogen bestimmten Angebots. Die restriktive Kreditpolitik, die über eine Senkung der Nominallöhne zu einer Nachfragesenkung führt, kann sich jedoch ebenfalls auf das Angebot auswirken. Die Verbesserung der Devisenbilanz würde somit nicht - wie im Modell angenommen - durch die Senkung der Inflationsrate und der damit verbundenen Reduktion der Importe bewirkt sondern durch Produktionsrückgang bzw. Senkung des realen Volkseinkommens.

Ein weiterer Schwachpunkte des Modells ist nach RÖHM (1992: 24) die völlige Vernachlässigung der strukturellen Inflationsursachen. Diese können dazu führen, daß die erhöhten Produktionskosten (importierte Vorleistungen, höhere Zinsen) auf die Preise abgewälzt werden. Werden diese erhöhten Preise auf die Preis-Lohn-Spirale übertragen, kann es durch eine zu restriktive Kreditpolitik zu stagflationären Wirkungen kommen.

Weiterhin ist die Annahme einer stabilen, allein durch das Nominaleinkommen bestimmten Geldnachfragefunktion sowie die Vernachlässigung des Zinssatzes als Steuerglied der Geldnachfrage problematisch. Die Annahme der konstanten Geldumlaufgeschwindigkeit ist nicht unumstritten. Insgesamt ist nach Angaben von WOLFF (1987 in RÖHM 1992: 24) der finanzielle Sektor nur unzureichend erfaßt, da alternative Anlageformen, Kapitalflucht ins Ausland sowie das Vorhandensein eines informellen Sektors nicht berücksichtigt werden.

Ebenso wie im Polak-Modell wird auch im Weltbankmodell die Nachfrageabhängigkeit der Produktion vernachlässigt. Weiterhin ist muß die Annahme, daß Kapitalinput aus dem Ausland zu Wachstum führt, kritisch betrachtet werden (vgl. Kapitel 2.1.2).

Aufgrund der genannten Mängel der klassischen Instrumente Kreditrestriktion und Abwertung kommen Neostrukturalstien vielfach zu anderen Empfehlungen für die Wirtschaftspolitik der Entwicklungsländer. Diese lassen sich jedoch nicht in einem starren strukturalistischen Gegenmodell aufzeigen sondern sind im Einzelfall auf die jeweiligen besonderen Bedingungen des Landes abgestimmt. Grundidee der von diesen Gruppen entworfenen sogenannten heterodoxen Anpassungsprogramme ist die Durchbrechung der Inertial- Inflation, der Inflationsträgheit. Dies erfolgt mit Hilfe von wirtschaftlichen "Schocks". Der Staat setzt hierbei zu einer bestimmten Zeit bestimmte Schlüsselpreise, mit dem Ziel das Beharrungsvermögen der Inflation zumindest zeitweise zu durchbrechen. Zwar gestehen auch die Befürworter dieser Programme ein, daß dadurch die strukturellen Ursachen der Inflation nicht beseitigt werden können; den Politikern wird jedoch eine Atempause gewährt, in deren Verlauf sie die Möglichkeit haben, fundamentale Probleme zu bekämpfen. (RÖHM 1992: 32)

1. Schulden und Anpassung

"Kommerzieller Kredit, das ist die Schaffung der Moderne, und er steht nur den erleuchtesten und best-regierten Nationen zu. Kredit ist der Lebensatem des freien Systems im modernen Handel. Er hat mehr als 1000 mal soviel zum Reichtum der Nationen beigetragen als alle Minen der Welt."

(Portalspruch von Moody's Investor's Service. MARTIN&SCHUMANN, 1996. S.96)

 

"Jede Gesellschaft beruht auf dem Kreditsystem, das heißt auf der irrtümlichen Annahme, der andere werde gepumptes Geld zurückzahlen. Tut er das nicht, so erfolgt eine sogenannte "Stützaktion", bei der alle, bis auf den Staat, gut verdienen. Solche Pleite erkennt man daran, daß die Bevölkerung aufgefordert wird, Vertrauen zu haben. Weiter hat sie ja dann auch meist nichts mehr."

(TUCHOLSKY, 1931, Kurzer Abriß der Nationalökonomie, Weltbühne. Kopie)

1. Weltwirtschaftliche Entwicklungen von den Sechziger zu den Achtziger Jahren: Die Schuldenkrise und ihr Management
1. Ein- und Überleitung

Die Strukturanpassungs-Programme lassen sich schlecht erklären, ohne gewisse Kenntnis der wirtschaftlichen und politischen Geschehnisse vor deren Hintergrund sie angewendet wurden. Diese Programme, waren die Essenz aus einer Strategie, welche die Bretton-Woods Zwillinge über die 80er Jahre hin verfolgten, um die Entwicklung vieler Länder des Südens voranzutreiben. Sie wären aber nie zu dieser Bedeutung aufgestiegen, wenn sich viele Länder über die 70er Jahre hinweg nicht übermäßig verschuldet hätten.

Die einzelnen Schritte, die in die sogenannte Schuldenkrise mündeten, und die sich direkt anschließenden "Gegenmaßnahmen" auf politischer Ebene sind Inhalt dieses Kapitels.

2. Die Ursachen der Schuldenanhäufung und erste Bemühungen zur Eindämmung
1. Die Dollarkrise

In den 50er und 60er Jahren fand ein enormes Wirtschaftswachstum in den westlichen Ländern statt. In diesen Jahren bestand die Aufgabe des IWF als Institution darin, die Wirtschaftsordnung, die G-7 Staaten beschlossen hatten auf die Welt zu übertragen (MARTIN&SCHUMANN, 1996. S.74).

Insbesondere die USA hatte eine sehr starke Wirtschaftsproduktion (da ihre Produktionsstätten nicht im 2.Weltkrieg zerstört waren), deren Güter sich Absatz auf dem Weltmarkt suchten. Mit den massiven Exportgütern breitete sich die von den US-Amerikanern gewünschte Wirtschaftsordnung aus. Die USA verfuhr sozusagen nach dem Motto: mehr Geld erzeugt Nachfrage und zwar insbesondere Nachfrage nach amerikanischen Produkten.

Auf dem Weltmarkt wurde mit Dollars (Dollar als Reservewährung) gezahlt und die USA sorgte dafür, daß von ihrer Währung genügend zirkulierte. Als die anerkannte Hegemonialmacht konnte sie es sich leisten Dollar zu drucken (POHL, 1987). Diese Stellung verdankte sie nicht nur ihrer Wirtschaftskraft sondern auch den Goldreserven in Ford Knox, denn der Dollar war an das Gold als Deckung gebunden. Es kostete über Jahrzehnte hin 35$/oz Feingold. Die USA hielt somit die Hälfte der Finanzreserven der Welt oder für die Welt bereit. Der US-Haushalt war Anfang der 50er doppelt so groß, wie die Haushalte der sechs reichsten Industrienationen zusammen (GOLDSTEIN, 1994. S.369).

Der Preis, den die USA für die Ausbreitung ihres Marktes in Kauf nahmen war ihr steigendes Zahlungsbilanzdefizit. Die Waffeneinkäufe für den Korea und Vietnamkrieg vergrößerten das Defizit ebenfalls. Dies führte zu inflationären Tendenzen, die schließlich darin mündeten, daß der Dollar zum reinen Papierdollar wurde, welcher nur noch von dem Vertrauen der Wirtschaftssubjekte stabil gehalten wurde. Dieses Vertrauen schwand mehr und mehr. Die Notenbanken tauschten ihre Dollarvorräte gegen die Dollardeckung, also das Gold aus Ford Knox ein. Der Goldrun erlebte 1968 seinen Höhepunkt. Bis zu diesem Zeitpunkt büßte die USA 1/6 ihrer Goldvorräte ein (POHL, 1988).

Der Goldpreis war nicht mehr auf dem alten Niveau zu halten und stieg deshalb vorerst auf dem Weltmarkt auf (bescheidene) 40$/oz.. Unter der Kennedy-Administration (1962-64) hatten die USA noch alles versucht, um den Goldpreis beizubehalten, denn eine Erhöhung des Goldpreises um die Deckung des Dollars weiterhin zu gewährleisten hätte einen Reingewinn für den größten Edelmetallproduzenten der Welt und dem Erzfeind von den Staaten, nämlich der Sowjetunion bedeutet. Kennedy versuchte dagegen eine Dezentralisierung der Dollar/Liquiditätsversorgung der Märkte zu erreichen, indem er die Europäischen Länder aufforderte, ihre Dollar als Reservemedien in Umlauf zu bringen. Damit hatte er nicht den angestrebten großen Erfolg. (FRANKL, 1990. S.41ff)

Ab 1968 waren die Staaten deshalb bereit die Gold-Dollar-Parität teilweise zu lockern. Der gestiegene Goldpreis war somit "amtlich". Gleichzeitig hielt die USA die IWF-Mitglieder an entsprechend den Statuten ihre Währungen gegenüber dem Dollar stabil zu halten, bzw. den Dollar zu stützen. Die westlichen Notenbanken wurden angehalten Gold zu verkaufen und Dollar einzukaufen.

2. Die Auswirkungen der Aufhebung des Goldstandards und die ersten Ölkrise

Unter der Nixon-Administration (1968-72) wurden weiterhin Gelder ausgegeben, die eigentlich nur auf dem Papier bestanden (defizit-spending). Das Ungleichgewicht zwischen Dollar und eigentlichem Marktgoldpreis wuchs, so daß Nixon dann endlich die Parität in zwei Schritten 1971 und 1973 gänzlich aufhob. Devisenkontrollen waren bereits 1970 aufgehoben worden (von den USA, BRD, Kanada und der Schweiz; Britannien folgt erst 1979). Bis dato mußten größere Devisenumtausche und Transfers angezeigt werden. (MARTIN&SCHUMANN, 1996. S.41ff.)

Für die auf dem Weltmarkt aktiven Konzerne war die Genehmigungspflicht zum Währungstausch schon lange zum Hindernis geworden, genauso wie der fixe Dollarpreis einer weiteren Marktexpansion entgegenstand.

GOLDSTEIN (1994. S.368), sagt über die Aufhebung des Goldstandards in einem US-amerikanischen Schulbuch:

"The Gold Standard was abandoned in 1971 - an event sometimes called the "collapse of Bretton Woods". The term is not quite appropriate: the institutions survived, and even the monetary regime underwent more an adjustment than a collapse. The abandonment of Bretton Woods was good for the United States and bad for Japan and Europe, ...".

 

Ab 1971 konnte der Dollar erstmalig frei schwanken (float). Der negative Effekt, der daraus erwuchs war das Einheizen der unterdrückte Inflation. Die durchaus gewollten Folgen waren, die Förderung der Industrie, die über einen schwachen Dollar ihre Absätze forcieren konnte. Andererseits konnte durch diese Entwicklung erst mit Währungen spekuliert werden, was zur Entstehung des Finanzmarktes beitrug, wie wir ihm heute gegenüberstehen (MARTIN&SCHUMANN, 1996. S.74).

Besonders nachteilig wirkte sich die faktische Abwertung des Dollars für die ölexportierenden Länder aus. Ihre nominalen Einnahmen sanken drastisch. Um ihre Verluste umzukehren beschloß die OPEC 1973 ihre Rohölpreise gemeinsam drastisch zu erhöhen. Dadurch fuhr sie vorerst wieder hohe Gewinne ein und löste aber die sogenannte 1.Ölkrise von 1973 und 74 aus.

3. Der Markt der billigen Petro-Dollars und seine Initiativwirkung auf die Verschuldung der Länder des Südens

 

1. Exkurs: Die off-shore-Finanzmärkte

Ab den 70ern entstanden verstärkt auf der ganzen Welt die sogenannten off-shore-Finanzmärkte (z.B. Singapur, Gurnsey...).

Sie gaben den sich Ausbreitenden Multis, wie unter anderen auch der Sowjetunion die Möglichkeit ohne US-Regierungsreglements und ohne Steuerabfuhren an die "Weltwährung: Dollar" heranzukommen und/oder mit ihr zu spekulieren. Ab 1973 beschleunigt sich die Entwicklung eines solchen Marktes in Europa (z.B. Schweiz, Luxembourg), auf dem dann die Petro-Dollar landen. (SCHARPT, 1987. S.298f. MARTIN&SCHUMANN, 1996. S.74 u.92ff)

 

Die Verteuerung des Rohstoffes Öl betraf zwar alle Länder, am meisten litten aber die Länder des Südens darunter, bei denen sich die Ölimporte besonders stark auf ihre Zahlungsbilanzen auswirkten, sie brauchten also vermehrt Geld um ihre Ölrechnungen begleichen zu können.

Auf der OPEC-Seite häuften sich dahingegen die Gewinne an. Diese Gelder wollten erneut angelegt sein. Neben Industrieinvestitionen und Waffenkäufen wanderte dieses Geld, vermehrt nach Europa, wo sich die Großbanken bereit erklärten es zu "verwalten" (SCHARPT, 1987. S.298f). Die enorme Masse dieser sogenannten Petro-Dollars fand keine Anlagemöglichkeiten in den Industrieländern. So gingen die Banken nur allzu gerne auf die gestiegene Kreditnachfrage der Entwicklungsländer ein. Die Kredite waren äußerst günstig, mit langen Laufzeiten und Tilgungsfreien Zeiten, sowie mit niedrigsten Zinsen, teils unter Marktniveau ausgestattet. [Es ging wohl hauptsächlich darum, zu verhindern, daß dieses Geld aufgrund von Inflation abgewertet würde, sondern wenigstens seinen Wert halten konnte. (Anm. d. A.).] Zudem landeten diese Petro-Dollar auf den gegenüber den nationalen Bankenaufsichten reglementierungsfreien Euromarkt. Hier mußten die Banken keine Rücklagen für Kredite an die Notenbank bilden oder die Namen der Großschuldner nennen. [Womöglich waren sie deshalb risikoreicher mit dem anvertrauten Geldern umgegangen, als dies sonst üblich gewesen wäre.]

Die Länder des Südens nahmen diese Kreditangebote nur allzu gerne an, zumal es nicht nur billiges Geld war, sondern auch auflagenfreies (im Gegensatz zu der Ölfazilität des IWF).

2. Exkurs: Allgemeine Einschätzung der 1.Ölkrise

Insgesamt wurde die Ölkrise von 1972/73 als einmaliges Ereignis eingestuft und die Schuldenanhäufung die sie für einige Länder mit sich brachte als unproblematisch und vorübergehend (FRANKL, 1990. S.83f). Die Aufnahme von Krediten um den angeblichen Liquiditätsengpaß zu überbrücken erschien deshalb auch aus Keynesianischer Sicht als adäquat. Nach der herrschenden Wirtschaftstheorie würde die inländische Produktion aufgrund von Geld/Rohstoffmangel zum erliegen kommen, was den größeren Schaden angerichtet hätte, jedenfalls gegenübergestellt der Belastung aus den Krediten. Die billigen Kredite waren sozusagen der Hoffnungsträger für einen neuen Konjunkturaufschwung.

Die Lehren Keynes waren noch bis Anfang der 80er Jahre die Handlungsmaxim der westlichen Länder und damit auch des IWF.

 

4. Schuldenakkumulation bis zum 2. Ölpreisschock

Die 1.Ölkrise heizte die Inflation in den Industrieländern genauso an, wie andernorts, wo Öl importiert wurde. Der Dollar verfiel zuerst weiter, bis die vorerst sanften Deflationsmaßnahmen der Industrieländer zu greifen anfingen.

Ab 1975 drückte sich das im steigenden Zinsniveau aus. Die Banken gingen dazu über, nur noch Kredite mit kürzeren Lauf- und Tilgungszeiten, sowie variablen Zinsen zu vergeben. Sie wurden insgesamt vorsichtiger, angesichts des angewachsenen Schuldenbergs der Länder des Südens neue Kredite zu vergeben. Für die sogenannten Entwicklungsländer wurde es damit schwieriger und teurer an neues Geld zu kommen.

Nachdem sich im Jahre 1977 die Lage wieder etwas entspannte, die Zahlungsbilanzen einiger Länder wieder besser aussahen, Kredite, zwar etwas zaghafter, aber stetig weiter (FRANKL, 1990. S.83f). Der Schuldenberg wuchs und wuchs und ...wächst. (Eigentlich zeichnete sich eine Katastrophe bereits 1975 ab. In diesem Jahr bekamen Peru und Zaire Zahlungsprobleme. In den US-Kongress werden führende Banker zu Gesprächen über diese Situation eingeladen. (ALTVATER et al., 1988. S.56)).

Das Leben wurde für die Schuldner nicht nur auf der Finanzseite schwerer, sondern auch auf der Handelsseite. In den 60er und 70ern investierten sie in kapitalintensive Großprojekte. Die Weltbank förderte in dieser Zeit mit Vorliebe solche Großprojekte, bzw. sie vergab ihre Gelder nur Projektgebunden. (Ü Verweis auf Teil)

Kapitalintensiv bedeutete auch importintensiv (der Import wollte ja finanziert sein, mit dem die Projekte aufgebaut werden konnten). An den, durch die Inflation geschwächten, instabilen Währungen der Entwicklungsländer war niemand interessiert, sie taugten nicht zum Einkauf von Importen. Somit waren diese Länder verschärft gezwungen weitere Kredite in Dollar aufzunehmen, um ihre Rohstoffrechnungen zahlen zu können. Der anfallende Schuldendienst lautet auch auf Devisen und konnte zunehmend nur noch über neues Kreditgeld gedeckt werden. Normalerweise sind Devisen über Exporte zu erwirtschaften. Die westlichen Länder gingen aber dazu über ihre Grenzen für die Waren aus dem Süden zu verschließen, in der Hoffnung ihre eigene Wirtschaft anzukurbeln. Sie konnten es sich im Gegensatz zu den ärmeren Ländern leisten, zu sparen, sprich weniger Rohstoffe aus den Entwicklungsländern einzuführen, und effizientere Produktionsmethoden zu entwickeln. Wo es möglich war wurde der Konsum eingeschränkt, z.B. "Autofreier Sonntag" in den 70igern.

Weder über Rohstoffverkauf noch über landwirtschaftliche Produkte konnte der Schuldendienst aufrecht erhalten werden und die Großprojekte warfen auch nicht genügend Rendite zur Deckung ab. Verschlechternd kam hinzu, daß die Rohstoffpreise allgemein fielen. (Ü siehe Exkurs über "Theoretische Ansätze hinter den Weltbankprogrammen ")

5. Die 2.Ölkrise

Mit den gesunkenen Öl/Rohstoffpreisen schwanden die Überschüsse der OPEC. Seit 1975 sanken die Zahlungsbilanzen der OPEC-Staaten teilweise wieder ins Negative (SCHARPT, 1987. S.297).

1978 nahm die OPEC dann das Teheraner Geiseldrama zum Auslöser eine zweite Runde der Ölpreiserhöhungen einzuläuten, die 1979 in der sogenannten 2. Ölkrise eskalierte.

Dadurch erhielt die Inflation in den Industrieländern neues Futter.

Der IWF gab auf seiner Jahrestagung von 1979 bekannt, daß seine bisherige Inflationsbekämpfungspolitik gescheitert war und er zwang die Industrielände strukturell vorzugehen, worauf die westlichen Länder zu einer extrem restriktiven Geldpolitik übergehen, allen voran, die USA, die ab 1979 die prime rate drastisch erhöhte. Der Dollarpreis stieg damit ebenfalls und erreicht in den Jahren 80 - 82 ein Rekordhoch (FRANKL, 1990. S.87).

Die Industrienationen protektionierten ihre Märkte noch besser und die bei ihnen stagnierende Produktion kaufte noch weniger Rohstoffe aus den Entwicklungsländern. Öl wurde sparsamer eingesetzt und vermehrt aus den nicht OPEC-Staaten, wie Britannien eingeführt.

Die Schuldnerländer traf diese Entwicklung am Lebensnerv, sie hatten keinerlei Reserven Krisenzeiten zu überstehen, zumal die 1.Ölkrise nur mit fremden Geld gemeistert wurde, und zudem die angehäuften auf Dollar lautenden Kredit über Nacht zweifach sich verteuert hatten:

1) durch die Dollarhausse und

2) durch die gestiegenen Zinsen (für alle Kredite, die mit flexiblem Zinssatz ausgestattet waren).

Für die Länder des Südens wurden ihre Schulden im wahrsten Sinne des Wortes unbezahlbar teuer. Ab 1979 konnte der Ausbruch der Schuldenkatastrophe praktisch nur noch verzögert werden durch das Nachschießen neuer Kredite. (SCHARPT, 1987. S.298)

6. Mexiko macht die Schuldenkrise öffentlich

Noch Anfang 1981 war Mexiko recht optimistisch, was seine Fähigkeiten anginge sich aus der Schuldenmisere hinauszuproduzieren. Es verkündete:

"The economic and energy crisis in the United States, as well as the development of the mexican economy, will bring about a situation in which th United States needs Mexico more than Mexico needs the United States." (Douglas, 1987; in FRANKL, 1990. S.133).

 

Die Schuldenkrise brach unter der Reagan-Administration offen aus.

Den Staaten war der Höhenflug ihrer Nachbarn zu selbstbewußt und ein Dorn in ihrer Sicherheitspolitik. So erklärt es sich, daß die USA, beziehungsweise das Treasury Department von der Drohenden Zahlungsunfähigkeit im Voraus wußte, aus strategischen Gründen, um die Verhandlungsposition der USA zu verbessern, Hilfsmaßnahmen aber nicht in die Wege leitete. Es ging vor allem auch um die Mexikanischen Ölvorräte. Die Financial Times schreibt dazu:

"With the wind out of its sails, Mexico is likely to be less adventutesome in its foreign policy and less critical of ours...!" (Financial Times vom 20.08.82; in frankl, 1990. S.133)

 

Kurz darauf war Mexiko gezwungen seine Insolvenz öffentlich bekannt zu geben. Es folgtn im gleichen Jahr die beiden Lateinamerikanischen Länder Venezuela und Brasilien.

 

3. Exkurs: Faktoren die verstärkend auf die Schuldenmisere wirkten (zusammengestellt nach KNERR, 1992)

- nicht ertragreich genug angelegte Kredite im Bezug auf den zu leistenden Kapitaldienst.

Schwacher Exportsektor und hohe Inflationsraten begünstigt Zahlungsschwierigkeiten:

z.B. einseitige Exportstruktur und niedrige Nachfrageelastizität in der Welt, z.B. Kaffee

- Überbesatz an Arbeitskräften, bzw. Arbeiter, die keine Arbeit finden.

- Kapitalflucht: inländische Investoren suchen auf Internationalen Markt nach Anlagemöglichkeiten, z.B. hinzu Ländern mit hohem Zinsniveau, wie USA

- zu niedrige Sparquote (inländisches Kapital müßte mobilisiert werden)

- Nachfrageüberhang behindert Export

 

3. Strategien und Maßnahmen im Krisenmanagement

"Das Ziel, das wir anstreben, ist nicht die Rückzahlung der Schulden, sondern die Wiederherstellung der Kreditwürdigkeit der Schuldnerländer." (Morse, Vorsitzender der Lloyds Bank; in KÜRZINGER&ZEHENDER, 1989. S.48)

 

 

Seit 1982 findet ein Nettokapitaltransfer aus den Schuldnerländern in die westlichen Länder statt, d.h. daß seit dem Ausbruch der Schuldenkrise die Einnahmen aus den Entwicklungsländern größer sind, als das Geld, welches in Form von Krediten in diese Länder neu fließt (FRANKL, 1990. S.226).

 

4. Exkurs: The "lenders of the last resort" (nach TWELE, 1995. S.131ff)

In diesem Zusammenhang muß der Begriff "lender of the last resort" erklärt werden, er steht für denjenigen oder die Institution, welche als letzte Instanz die Gläubiger der Gläubiger absichert, also dafür gerade stehen kann, wenn ein Kredit tatsächlich nicht mehr zurückgezahlt werden kann.

In der Nachkriegszeit übernahm die Hegemonialmacht USA mit ihren unbegrenzten Dollarreserven diese Bürde. Die Aufgabe des IWF bestand zu dieser Zeit tatsächlich nur darin Liquiditätsengpässe durch kurzfristige Stützungskredite zu überbrücken. Die wirklich großen Kredite kamen weder von Geschäftsbanken noch von den Zwillingen, sondern eben von den Staaten (z.B. die Unterstützungen im Rahmen des Marschall-Planes zum Aufbau des durch Krieg zerstörten Europas).

Bereits in den 60er Jahren mit wachsender Inflation und Dollarverfall zeichnete sich eine sogenannte Multilateralisierung dieser Aufgabe ab, d.h. die erstarkten Industrienationen teilten sich mit den USA dieses "Amt".

In den 70er Jahren gewannen die Großbanken samt europäischen Notenbanken durch die Petro-Dollars erheblich an Bedeutung. Gleichzeitig wurden ihre gegenseitigen Verflechtungen international ausgebaut.

Zum Manager der Schuldenkrise in den 80ern wurde dann der IWF erkoren, der schon lange nicht mehr allein die Finanzstärke besaß genügend Kredite zur Aufrechterhaltung der Schuldenzahlungen zu "besitzen". Ihm zur Seite stand die BIZ (Bank für Internationalen Zahlungsausgleich) mit Vertretern der G-7 Staaten.

Heute, in den 90ern, unterliegen die Kredite mehr denn jeh den Zwängen der Finanzmärkte, und die Frage nach dem großen Schuldenmanagern und dem "letzten" Gläubiger sind wesentlich schwerer zu beantworten (MARTIN&SCHUMANN, 1996. Die Globalisierungsfalle).

 

1. Feurerwehrmaßnahmen

Das eigentliche Krisenmanagement bestand nun als erstes einmal darin, die Krise als sich "self-fulfilling-prophecy" zu verharmlosen. Als zweites galt es die Schuldendienstleistungen aufrechtzuerhalten Reagan stellte öffentliche Gelder für Zinszahlungen als erste Hilfe zur Verfügung! (TWELE, 1995. S.131). Weiterhin mußten neue Kredite fließen, das nennt man in Bankkreisen "gutes Geld dem schlechten nachwerfen". Die Geschäftsbanken mußten überredet werden dieses "fresh money" zu liefern, nachdem sie sich eigentlich seit Mitte der siebziger und verstärkt seit Anfang 80 aus dem Kreditgeschäft mit der Dritten Welt zurückgezogen hatten, da es ihnen zu risikoreich bzw. zu unprofitabel erschien. Deshalb traten der IWF zusammen mit der BIZ als "lenders of last resort" ein und deklarieren den Zustand der Schuldner zu einer Liquiditäts- anstatt einer Insolvenzkrise.

"(The creditor banks) must pretend that the debtors are illiquid rather than insolvent... If they were to classify a few large debtors as insolvent, the correct approach would be to write off the claims with regards to capital and interest due, and to accept considerable losses." (TWELE, 1995. S.132).

 

Dieses Zitat, zwar von 1986, liefert jedoch die Erklärung für die Wortklauberei. Als weiterer Schachzug wurden die folgenden Umschuldungsverhandlungen mit Einzelländern vereinbart. Diese sogenannte case-by-case Vorgehensweise, sollte vorgaukeln, daß es sich bei den Schuldenproblemen um länderspezifische Einzel-, bzw. Sonderfälle handelte und damit einen Zusammenschluß der Schuldner in Kartellen zu unterbinden. Der Gläubigerzusammenschluß hingegen war so mächtig, daß er (über den IWF) Sanktionen androhen konnte falls ein Schuldner auf die Idee kommen sollte die Zahlungen wirklich auszusetzen und sich mit weiteren Ländern zu solidarisieren (Mc Namara droht im Jahre 1983 sogar mit Nahrungsmittelimportstopp! (TWELE, 1995. S.133))

Die weiteren Kredite wurden dann von anderen Gläubigerzusammenschlüssen nachgeschossen. Hier sind besonders zwei bedeutende Institutionen zu nennen, nämlich der Pariser Club und das MYRA (Multi-Year-Rescheduling-Agreement).

2. Gläubigerkartelle und ihre Strategien, ihre Gelder zu retten
1. Der Pariser Club

Der Pariser Club ist ein Zusammenschluß von Gläubigern zum Zwecke der gemeinsamen Risikoabschätzung der Zahlungsfähigkeit von Schuldnern. Bereits 1956 gegründet hatte er im Rezessionssjahr 82 seinen großen Auftritt. Kredite die er gewährte waren an ein Abkommen mit dem IWF geknüpft, d.h. sie wurden nur dann gewährt, wenn entweder bereits ein "stand-by-arrangement" unterzeichnet war, oder ein "extended arrangement" gezogen wurde. Das letztgenannte Programm heißt auf deutsch Erweiterte Fazilität war mit den meisten Auflagen für das Schuldnerland verbunden. (TWELE, 1995. S.137f)

Jahrzehntelang haben die Entwicklungsländer versucht die zwar zinsgünstigeren aber auflagenschweren Kredittranchen des IWF's zu umgehen, jetzt waren sie direkt von außen gezwungen solche aufzunehmen (soweit sie aus Finanzknappheit und Kreditunwürdigkeit nicht doch schon welche abgeschlossen hatten).

Eben durch die im Rahmen dieser Konditionalisierung durchgeführten Maßnahmen gewinnen die SAPs in den 80ern ihre zentrale Bedeutung. Der eigentliche Hintergrund für die SAPs war die Aufrechterhaltung der Schuldendienstzahlungen unter allen Umständen.

Faber kürt den Pariser Club deshalb auch bösartig zur:

"...erfolgreichste(n) Institution zur Eintreibung von Schulden in der gesamten Menschheitsgeschichte." (FABER, 1989; in KÜRZINGER&ZEHENDER, 1989. S.27)

 

Es ging primär nicht um echte wirtschaftliche Entwicklung der sogenannten Entwicklungsländer.

Die Kreditvergabepraxis des Pariser Club kann auch exemplarisch erklären, warum ein Kredit des IWF weitere Gelder anzieht. Die Auflagen des IWF stellen sicher, daß Zins und Tilgung geleistet werden können:

"Auf den weitreichenden Implikationen der IWF-Stabilisierungsprogramme basiert bis heute die zentrale Rolle des IWF in der internationalem Finanzordnung; die Hauptursache dafür ist in dem Multiplikatoreffekt der IWF-Kredite auszumachen..." (FRANKL, 1990. S.39)

 

In diesem Klima konnte sich der Schuldenberg über die gesamte Dekade der 80er weiter erhöhen. Dabei stieg die Nettokreditvergabe immer besonders im Anschluß an die weltweiten Krisenzeiten und kam dazwischen immer fast zum erliegen (POHL, 1988).

 

2. MYRA

Auf der anderen Seite des Globus betrieben die hauptsächlich in Mexiko involvierten US-Banken ab 1984 ein Konzept des langfristigen Krisenmanagements. Ihre Umschuldungsverhandlungen knüpften sich nicht an IWF-Bedingungen und entlasteten die Schuldner längerfristig. Die zwischen 85 und 90 ausgegebenen Kredite wurden auf 14 Jahre Laufzeit gestreckt.

Der überragende Vorteil dieser Verhandlungen lag darin, daß keine neuen Kredite nachgeschossen werden brauchten (FRANKL, 1990. S.224). Die Reprivatisierung der Schulden lag völlig neben den Interessen der Reagan und später Busch-Regierung, da sie die Regierung und den IWF ausschloß.

Deshalb warten die Finanzminister mit ihren Plänen auf (nächster Abschnitt).

1984 gibt die Weltbank erstmalig offiziell zu, daß die Ursachen der Krise von struktureller Natur waren, nur daß sie daraus andere Konsequenzen zog, als sie einer tatsächlichen Strukturverbesserung förderlich gewesen wären. (Ü Siehe Kasten).

5. Exkurs: Theoretische Ansätze hinter den Weltbankprogrammen (zusammengestellt nach TWELE, 1995. S.138f; und KNERR, 1992)

orthodoxe Nachfragesteuerung:

Die Volkswirtschaft soll zur Erwirtschaftung von Nettoexporten (=Handelsüberschüssen) angehalten werden, dies geschieht sehr direkt über eine Drosselung der zu großen Nachfrage in diesen Ländern. Wirtschaftspolitische Mittel hierzu sind:

- Abwertung der Inlandwährung (Verschiebt Preisverhältnis zugunsten der Exporte)

- Kürzung der Staatsausgaben (Abbau von Subventionen)

- Kürzung des privaten Konsums (Reallohnsenkungen)

- Restriktive (monetaristische) Geldpolitik (Anhebung des Zinsniveaus im Land)

 

Diese Maßnahmen wirken sich teils katastrophal auf die Bevölkerung aus (Ü siehe Abschnitt: Folgen der SAP's).

Eine wirtschaftstheoretische Erklärung für eine der negativen Folgen der Strukturanpassung liefert FABER (1989; in KÜRZINGER&ZEHENDER, 1989. S.50):

"In einer geschlossenen Wirtschaft hat der Anstieg des Zinssatzes einen statischen und einen dynamischen Effekt.

Der statische bewirkt die Umverteilung eines bestimmten Einkommens zugunsten der Inhaber von Finanzvermögen und weg von den Inhabern von realen Produktionsfaktoren und Arbeit.

Der dynamische Effekt besteht darin, Investitionen und Wachstum einzuschränken und sich auf eigene Preise, vor allem die von Investitionsgütern und solchen Rohstoffen, die kapitalintensiv oder angebotsunelastisch sind -wie die meisten mineralischen Rohstoffe und Plantagenerzeugnisse-, preissenkend auswirken.

Kollegen, die Welt in der wir leben, ist eine geschlossenen Wirtschaft... ."

Dies kann nur als eine Kritik verstanden werden, die bestimmt nicht falsch ist, aber eben auch nicht in der Lage ist, die gesamte Wahrheit darzustellen, geschweige denn ein Allheilmittel zu finden. Aber auch FRANKL (1990, S.83f.) bestätigt, daß der Nachfrageüberhang sich drückend auf die Rohstoffpreise auswirkt.

3. Weitere Ansätze in den 80er Jahren, die Schuldensituation zu verändern

Alle im US-Kongress vorgelegten Pläne hatten als gemeinsame Ziele (nach FRANKL, 1990. S.223ff):

1) die weitere Ausbreitung der freien Wirtschaft mittels Liberalisierung der Märkte; und

2) die Stärkung der Position des IWF.

 

6. Exkurs: Paradigmenwechsel zum Anfang der 80iger Jahre

Reagan lehnte die in den 70er Jahren vorherrschende Grundbedürfnisstrategie ab (SANDER&SOMMER, 1987).

(für ihn waren die weichen Kredite beispielsweise der IDA (soft windows) ein Dorn im Auge. Mit seiner Administration zogen dagegen die Ideen der Monetaristen ins Weiße Haus ein.

Reagan förderte:

- Die Installierung von freien offenen Märkten für amerikanische Waren,

- die ungehemmte Expansion der US-amerikanischen Privatkapitals, und

Seine Politik degradiert die Entwicklungshilfe sozuagen zum Außenpolitischen Instrument, die mit Hilfe des IWF und der Weltbank umgesetzt werden sollten. Die von ihm in Auftrag gegebene Untersuchung bestätigt den US-amerikanischen Einfluß auf die Zwillinge.

 

 

 

Sprinkle-Report

Im Auftrag Reagans evaluierte Sprinkle 1982 die Weltbank, inwieweit in ihr amerikanischen Interessen nachgekommen wird. Sprinkle kam zu folgenden Ergebnissen (zusammengestellt nach SANDER&SOMMER, 1987. S.113; TWELE, 1995. S.147f):

- Die Integration der 3. Welt in den von den USA dominierten Weltmarkt fördert amerikanische

Exporte und Privatinvestitionen.

- US-Firmen bekommt einen hohen Anteil der Projektaufträge von den Entwicklungsbanken.

- Außenpolitische und strategische Interessen können durch den Einfluß der USA in den

Entwicklungsgremien wahrgenommen werden.

- politisch-strategische Interessen der USA spiegeln sich wieder in der länderspezifischen

Verteilung der Kredite

1. Baker-Plan

Der 1985 amtsinhabende US-Finanzminister Baker möchte das Wirtschaftswachstum der verschuldeten Länder über mehr Liquidität und eine Reform der Strukturen (Ü SAPs) anschieben. Baker's Plan entstand in Übereinstimmung mit den Ideen der Reagan-Regierung. Er wurde auf der IWF-Jahrestagung vorgelegt. Durch frischen Optimismus sollten die nahezu zum Erliegen gekommenen Kredite des privaten Bankensektors wiederbelebt werden. In den folgenden drei Jahren hätte er gerne insgesamt 29Mrd. Dollar fließen sehen. Als Zugangsberechtigung zu den neuen Geldern setzte er die Bereitschaft zu Reformen im Sinne des Währungsfonds voraus.

Der Baker-Plan war als Gegeninitiative zum MYRA-Programm gedacht, welches ja die Autorität des IWF umging. (ALTVATER et al., 1987. S.56; FRANKL, 1990. S.235)

Sein Plan erzielte nicht die gewünschte Wirkung.

2. Bradley-Plan

Senator Bradley's Vorschlag, war als Alternative zum Baker-Plan vorgetragen worden. Seine Maßnahmen zur Erreichung der Freihandelspolitik sollten Verhandlungen zum gestaffelten Schuldenerlaß beinhalten. Ihm war bewußt, daß die Amerikanische Industrie, insbesondere im Agrar- und Maschinenbausektor, von der Rezession in Lateinamerika abhängig war; und die dortige Krise in den Staaten 400 000 Arbeitslose verursacht hatte. Er fragte die Fed, wie das Verhältnis von Verlusten der amerikanischen Exportindustrie zu Verlusten der Banken wäre, wenn diese Kredite abschreiben täten. Die Fed antwortet, daß die Verluste nicht größer wären, als die Gewinne der letzten drei Jahre (83-86) wenn 30% abgeschrieben würden und die Zinsen über dem LIBOR wegfielen. (ALTVATER et al., 1987. S.63f)

3. Brady-Plan

Der Plan Brady's, der im Jahre 1989 Finanz- und Außenminister unter der Bush-Administrataion war, war der letzte Versuch in diesem ereignisreichen Jahrzehnt den US-amerikanischen Einfluß auf den IWF zu forcieren. Und damit die Führungsposition der Staaten für ganz Amerika abzusichern.

Die einzelnen Punkte unterschieden sich deshalb auch nicht grundsätzlich von seinem Vorgänger, dem Baker-Plan. Neu war nur, daß er vor dem IWF (Jahrestagung von 1989) einen Schuldenabbau nicht nur andachte, sondern forderte, wenn dieser von den Zwillingen kontrolliert würde. (FRANKL, 1990. S.279ff)

Einige weitere Punkte aus diesem Programm seien hier stichworthaft aufgeführt:

- die Förderung von Direktinvestitionen,

- das Anheben der Sparquote und

- die Repartierung von Fluchtkapital.

4. Tendenzen zum Ende des Krisenjahrzehnts

Im Januar 1989 wurde das Kapitel des Schuldenjahrzehnt offiziell geschlossen. Die lateinamerikanische Schuldenkriese als potentielle amerikanische Bankenkrise war hiermit beendet.

Die Position der Entwicklungsländer an Kapital für Investitonen auf dem Wege über den Kreditmarkt zu kommen, wurde hingegen schlechter. Da das Bankensystem nicht mehr gefährdet war, verschlechterte sich ihre Verhandlungsbasis.

Ihre Schulden zahlen sie seit dem teils mit ihrem Eigenkapital (dept-for-equity) = Ausverkauf der Industrie an ausländische Konzerne, teils mit ihren Ressourcen (d.h. mit Ressourcenschutz = ökologische Konditionalität).

 

Der Einfluß den die USA auf die Zwillinge ausüben können ist zwar geringer geworden (TWELE, 1995. S.146f) aber der Einfluß der westlichen Nationen insgesamt ist sehr wohl weiterhin für diese Institutionen politikbestimmend.

Für den IWF besteht deshalb auch weiterhin ordnungspolitisch "... eine klare Präferenz für Weltmarktintegration und Marktsteuerung." (KÜRZINGER&ZEHENDER, 1989. S.14)

Wobei ersteres sicher einfach zu erreichen ist, bzw. schon erreicht wurde, ob ihm das zweite gelingt, die Marktsteuerung, das wage ich zu bezweifeln (MARTIN&SCHUMANN, 1996. Die Globalisierungsfalle).

Neuere Veröffentlichungen untersuchen die Auswirkungen der Schulden der Länder des Südens auf die Industrienationen. Es scheint sich abzuzeichnen, daß das Schuldenproblem nicht eines der "Entwicklungsländer" alleine ist, sondern das "wir" vermehrt unter den Folgen der Wirtschaftspolitik der letzten Jahrzehnte zu leiden haben. Um mit Susan George zu sprechen könnte es sein, daß die Schulden auf "uns" zurückschlagen, wie ein Boomerang (GEORGE, 1993. Der Schuldenbumerang). "Wir" werden "uns" also auch weiterhin damit beschäftigen müssen, und vielleicht demnächst, unter anderen Vorzeichen oder einer bescheideneren Verhandlungsposition gegenüber den Ländern des Südens.

 

"Since 1944 the IMF and the Wold Bank have tried to accomplish three major missions in turn.:

First they sought to provide stability and access to capital for states ravaged by World War II... .

This mission was a great success, leading to growth and prosperity in those states.

Then, ... in the 70s and 80s ... [they] tried to promote economic development in newly independent third-world countries.

...., that mission was far less successful ... .

The third mission, undertaken in the 1990s, is the integration of Eastern Europe and Russia in the world capitalist economy.

The outcome ... is not yet known." (gekürzt, nach GOLDSTEIN, 1994. S.365)

6. Zusammenfassung

Aufgrund der Ölkrisen und der damit verbundenen wirtschaftlichen Rezessionen haben die Länder des Südens in den Siebziger Jahren Schulden angehäuft. Anfang der Achtziger kamen eine Reihe dieser Länder in ernsthafte Zahlungsschwierigkeiten. Dies rief den IWF auf den Plan, als zentralen Manager der Schuldenkrise. Neben weiteren Krediten und Umschuldungsvereinbarungen wurden vielen Ländern empfohlen ihre wirtschaftlichen Strukturen zu ändern. In diesem Klima gewannen die sogenannten Strukturanpassungsprogramme des IWF an Bedeutung. Trotz der gemeinsamen Anstrengungen, den Schuldenberg abzutragen, war es nur möglich, eine größere weltweite Finanzkrise zu verhindern, aber nicht, die Schulden zu verringern.

3. Was ist Adjustment (Anpassung) ?

Während und nach der Analyse der Schuldenkrise (1982) hat sich der unter den Gläubigern die Empfehlung immer stärker durchgesetzt "adjustment is good for you". Bis sie 1985 als "growth-oriented adjustment" Basis für die allgemeine Verschuldungsbekämpfung wurde (Woodward 1992, 70). Mit anderen Worten bedeutet dies, daß den Anpassungsprogrammen in der Regel eine Wirtschaftskrise voranging. Die Programme haben das inhaltliche Ziel Ländern zu helfen sich in kurzer Zeit in das internationale Marktsystem einzugliedern und damit die Wirtschaftskrise zu überwinden (vgl. Picciotto & Weaving 1997).

Der Begriff "growth-oriented adjustment" beinhaltet folgende Vision:

Die volkswirtschaftliche Anpassung befähigt ein Land eine nachhaltige volkswirtschaftliche Stellung zu etablieren, welche für das zukünftige Wachstum, ohne gleichzeitig wachsende Zahlungsbilanz- und Inflationsprobleme, eine neue Basis darstellt.

• Die strukturelle Anpassung soll die Effizienz der Wirtschaft und steigert die Wachstumsrate stärken.
• Eine steigende Wachstumsrate soll schlußendlich ein höheres Brutto-Sozialpodukt bewirken, wenn auch eine Senkung dessen im Vorlauf zu erwarten ist.
• Ein höheres Einkommen soll einen gesteigerten Wohlstand im anzupassenden Land hervorrufen.

Dem Konzept der Strukturanpassung (SAP) liegt die Überzeugung zugrunde, daß in der Mehrzahl der Entwicklungsländer der herkömmliche projektbezogene Entwicklungsansatz nicht ausreichend ist, da unter anderem viele Rahmenbedingungen als entwicklungshemmend gelten (Evers 1997, 25).

Strukturanpassung mit Strukturpolitik zu übersetzen, wäre verfehlt. Vielmehr sind alle Bereiche der Ordnungspolitik gemeint, deren Wirkungen sich jedoch erst mittel und langfristig bemerkbar machen und sich durch die herrschenden Instabilitäten und Ungleichgewichte (öffentliche Finanzwirtschaft und Zahlungsbilanz) verzögern. Die Anpassungspolitiken müssen nach Evers (1997: 25) mit kurz-, mittel- und langfristigen Maßnahmen und Wirkungen in einem zeitlichen Rahmen gesehen werden:

• Kurzfristig: Es geht vor allem darum, das Gleichgewicht zwischen gesamtwirtschaftlicher Güternachfrage und –angebot (wieder-) herzustellen. Dem dienen die klassischen Instrumente der Geld-, Fiskal- und Wechselkurspolitik. Die Stabilisierung des gesamtwirtschaftlichen Ablaufs durch Abbau des meist staatsinduzierten Güternachfrageüberhangs, insbesondere vom IWF vertreten, stellte meist eine Roßkur dar; sie wirkte kontraktiv, ist beschäftigungsfeindlich und trifft die sozial Schwachen, etwa infolge von Subventionsabbau bei Gütern des Grundbedarfs.

• Mittelfristig: Hier muß es darum gehen, das Güterangebot und die Beschäftigung zu erhöhen. Die Weltbank empfahl Maßnahmen, die die gesamtwirtschaftlichen Ressourcenallokation verbessern, Wachstum stimmulieren und die internationale Wettbewerbsfähigkeit verbessern. Die Rezeptur besteht in der Beseitigung der Preisverzerrung durch Preiskontrollen, Zölle, Steuern und Subventionen.
• Langfristig: Hier geht es um angemessene Ausgestaltung einer entwicklungsfördernden Wirtschaftsordnung. Die Rahmenbedingungen sollen wirtschaftsfreundlich gestaltet werden, was institutionelle und politische Änderungen erfordert. Das Verhältnis von Staat und Privatsektor muß neu geregelt werden. Der Staat hat sich in vielen Fällen als das zentrale Entwicklungshemmnis erwiesen. Häufig dominieren die Eigeninteressen der patrimonial orientierten politischen Eliten, das Wirtschaftsleben ist politisiert, kleptokratische Strukturen behindern den Privatsektor, Korruption und Klientismus schwächen die Investitionsbereitschaft von In- und Ausländern. So ist in vielen Ländern ein tiefgreifender gesellschaftlicher Dualismus entstanden, der zur Rechtlosigkeit und Verarmung breiter Schichten geführt hat. Daher stellt sich die Frage nach Demokratisierung, Achtung der Menschenrechte und einer armutsbewußten Wirtschaftspolitik.

1. Externe Anpassung

Der hier vorgenommenen Unterteilung in eine externe Anpassung und einer internen Anpassung liegt die monetäre Sichtweise zu Grunde. Ziel der externen Anpassung ist es das nationalen Preislevel durch Reformen des Wechselkurses und des Handels dem internationalen Preislevel anzugleichen und damit die Öffnung des Marktes zum Weltmarkt zu ermöglichen. Die dann herrschende Konkurrenz, führt zu einer erhöhten Effizienz der Wirtschaft des Landes. Die interne Anpassung ist geprägt durch die finanzpolitischen Reformen die in erster Linie den Haushalt und die Währungsstabilität des entsprechenden Landes betreffen (vgl. Ehrke 1985; Ehrke 1987; Mackenzie et al 1997).

1. Wechselkurspolitik

Der Wechselkurspolitik liegen zwei Modelle zugrunde:

• Das orthodoxe Wechselkurssystem (angelehnt an Keynesianismus).
  Der IMF beruhte auf einem System fester Wechselkurse. Alle Währungen waren in Gold und in US-$, der unangefochtenen Leitwährung, definiert. Die so festgestellten Kurse wurden dann über Jahrzehnte mehr oder weniger erfolgreich von den jeweiligen Regierungen garantiert (DM:US-$ = 1:4). Der Übergang zu flexiblen, also teilweise heftig schwankenden, Wechselkursen begann erst zu Beginn der 70er Jahre (Vietnam-Krieg), hervorgerufen durch eine weltweite Dollarschwemme, die den Wert gegenüber den europäischen Währungen drastisch sinken ließ.
• Das heterodoxe Wechselkurssystem (angelehnt an Monetarismus).
  Man konnte sich also nicht mehr auf "Gleichgewichtskurse", die politisch gestützt werden mußten, verständigen; vielmehr sollte der Devisenmarkt herausfinden, welchen Wechselkurs die verschiedenen Währungen annehmen. Wurde damit zwar das Festkurssystem des IMF zerbrochen, so setzte man dennoch die währungspolitische Zusammenarbeit fort. Die Wechselkurse wurden vielfach gestützt und "geglättet"; die Mitgliedsstaaten halfen sich gegenseitig mit Krediten bei der Abwehr von Währungsspekulation und bei Ungleichgewichten der Zahlungsbilanz.

Der Wechselkurs, also der Preis der Inlandswährung, gemessen in Einheiten einer ausländischen Währung, beeinflußt die Zahlungsbilanz und wirkt über diese, vor allem über Exporte und Importe, auf den Wirtschaftskreislauf ein. Zur Gestaltung des Wechselkurses kommen, sieht man vom Fall völlig freier Wechselkurse einmal ab, vor allem zwei Methoden in Betracht:

• Stufenflexibilität (grundsätzlich stabiler Wechselkurs, der nur bei fundamentalen außenwirtschaftlichen Störungen geändert wird) und

• limitierte Flexibilität (innerhalb bestimmter Bandbreiten frei schwankende Wechselkurse).

(Goldsbrough 1996, 30)

In der Abbildung 1 ist der nominale (gehandelte) Wechselkurs (hell) und die Inflationsrate der Länder Chile und Mexiko aufgezeigt. Der reale Wechselkurs, das heißt der mit der Inflationsrate korrigierte Wechselkurs ist außerdem verdeutlicht. Beide Länder haben mit der Aufnahme der Anpassungsprogramme eine Abwertung der Währung vollzogen. Der Abwertung folgt in beiden Ländern eine Inflation. Beim chilenischen Modell ist die Differenz zwischen dem realen und dem nominellen Wechselkurs relativ gering, was eine später sinkende Inflationsrate bewirkt.

Durch den orthodoxen Wechselkurs hat der Staat Möglichkeiten, in das Wirtschaftssystem einzugreifen.

• Durch die Herabsetzung des Wechselkurses fördert der Staat die außenwirtschaftliche Nachfrage nach Inlandsprodukten. Das bedeutet, daß die Deviseneinnahmen und damit die Geldmenge steigen. Gleichzeitig erhöht sich aufgrund der Exporte und der damit verbundenen gesteigerten Nachfrage der Inlandsprodukte das Preisniveau (à Inflation und Fehlallokation).
• Durch die Heraufsetzung des Wechselkurses hemmt der Staat die Nachfrage nach Inlandsprodukten (à Abwärtsbewegung der Konjunktur). Das bedeutet, die Geldmenge stagniert bzw. wird reduziert und steigt an Wert (à Deflation). Hier ist auch der Grund zu finden weshalb viele Länder, insbesondere die importabhängigen Länder, ihre Währung überbewerten. Durch den Mehrwert der Währung steigen Importe und die Schuldentilgung kann besser geleistet werden.

Monetär wird eine stabile Geldnachfrage in Abhängigkeit vom Volkseinkommen unterstellt. Das Geldangebot setzt sich aus inländischem Kredit und Währungsreserven zusammen. Jede Kreditschöpfung über die Geldnachfrage hinaus führt zu Inflation und einem Verlust an Devisenreserven, das heißt einem Leistungsbilanzdefizit. Korrektur findet über Kreditbegrenzung und eventuelle Maßnahmen zur Verringerung des Realwertes der inländischen Geldmenge (Abwertung, Erhöhung der Zinssätze) statt. Zuletzt sollen Wechselkurskorrekturen die Attraktivität der Exportproduktion steigern und die Importnachfrage verringern und damit das Handelsbilanzdefizit schließen (Betz 1985, 10; Parikh et al 1997, 15; Minkner 1985, 53). Aus diesen Erwägungen ergeben sich die Maßnahmen eines typischen IMF-Programmes:

• Nachfragedämpfung über die Beschränkung der Kreditexpansion und die
• Verringerung des Haushaltsdefizits und die
• Ausweitung des Angebots von Export- bzw. importersetzenden Gütern

Letzteres verlangt Zeit und Geld, außer im Falle unausgelasteter Kapazitäten. Steht beides nur Beschränkt zur Verfügung muß die Sanierung der Zahlungsbilanz in erster Linie durch deflationärer Maßnahmen erreicht werden.

1. Liberalisierung des Handels

Fester Bestandteil der Anpassungsprogramme ist die Öffnung zum Weltmarkt. Dadurch wird die Preisverzerrung reguliert und durch die zeitgleiche Abwertung der Währung der Export von Gütern initiiert.

Durch die Verminderung der konsumptiven öffentlichen Ausgaben wie zum Beispiel Subventionen und der Abbau von staatlichen Regulierungsmaßnahmen (Quoten) setzt in der Regel ein wirtschaftliches Wachstum ein.

Von diesem Wachstum sind mittel- und langfristig die landwirtschaftlichen- und handelbaren nicht-landwirtschaftlichen Güter betroffen (siehe Tab.4), welches eine verstärkte Investitionsbereitschaft in diesen Sektoren mit einschließt. Daraus folgt langfristig ein erhöhter Wohlstand in diesen Sektoren, kurzfristig jedoch korreliert das Wachstum negativ mit dem Wohlstand, sowie auch in den Sektoren der nicht-handelbaren nicht-landwirtschaftlichen Gütern (Infrastruktur und Service) (Parikh et al 1997, 15).

Tabelle 4: Wirkungen der SAP's auf die Wirtschaft und Beschäftigungszahl in Indien

	Location	Labour/Capital-intensity	State of Distortion before SAP	Output after SAP			rural Employment
				short run	long run		short run	long run
Agriculture	rural	L-intensive	disprotectet	+		+	+		+
tradeable non-agriculture	urban	C-intensive	protected	-		+
non-tradeable:
à infrastructure	urban/rural	C-intensive		-		+
à services	urban/rural	L-intensive		-		+	-		+

(Parikh et al 1997, 15)

2. Foreign Investment

Wie im vorherigen Kapitel erwähnt hängt die ausländische Investitionbereitschaft eng mit der Liberalisierung des Marktes, der Privatisierung staatlicher Betriebe und dem Abbau des staatlichen Einflusses auf die private Wirtschaft zusammen (Parikh et al 1997, 15f).

Das Beispiel Argentinien verdeutlicht in besonderer Weise die Bedeutung der ausländischen Direktinvestitionen. Die Strukturreformen, sowie die Preisstabilisierung hat sich deutlich niedergeschlagen auf die Investitionen. Den größten Anteil der Direktinvestitionen umfassen die Bereiche der öffentlichen Dienstleistungen und der Automobilindustrie. Das Wachstum und die Binnennachfrage gelten als die Ursache für die wachsenden Direktinvestitionen. Im Kontrast zu Mexiko und Chile sind die ausländischen Direktinvestitionen am Beispiel Argentinien stark im Zusammenhang mit der Privatisierung der staatlichen Betriebe und vor allem in der Öffnung zum Weltmarkt zu sehen. Der Handel ist im wesentlichen jedoch noch auf den Binnenmarkt und den MERCOSUR beschränkt. Den größten Anteil der Exporte machen neben den landwirtschaftlichen Erzeugnissen mit stetigen Steigerungsraten Erzeugnisse der Automobilindustrie aus (Chudnovsky et al 1997).

1. Innere Anpassung

Durch die Reduzierung der Staatseingriffe in allen Sektoren soll die Effizienz des Staates und der Privatwirtschaft gesteigert und damit die wirtschaftliche Entwicklung beschleunigt werden.

1. Struktur des Finanzsystems

Ziel der Reformen im Finanzsystem ist es die Effizienz zu erreichen. Hieraus entwickeln sich folgende Unterziele (Rojas-Suarez 1995, 35ff; Demery & Demery 1992):

• Erreichung makroökonomische Stabilität durch Stabilisierung der Preise im Finanzsektor, Verschlankung des Banksektors und Abbau des Defizits.
• Beseitigung hemmender Faktoren zur Förderung des (finanziellen) Wachstums. Dies ist im ersten Stadium der Anpassung besonders von Bedeutung.
• effektive und vorsichtige Regulation der Bankstrukturen. Zum Beispiel moralische Aufwertung der eigenen Währung wie in Chile (eigene Währung dominiert im Vergleich zum US-$) im Vergleich zu Argentinien wo der US-$ als moralische Stützung dominiert.
• Reform (Privatisierung) des öffentlichen Dienstleistungs- und Unternehmertum

Das Finanzsystem beinhaltet diverse Institutionen, Instrumente und Märkte. Institutionen sind beispielsweise Pfandleiher, Geldverleiher, Banken, Pensionsfonds, Versicherungsfirmen, Börsen, Investmenthäuser und Wechselbüros. Finanzinstrumente reichen von Münzen, Noten Cheques zu Hypotheken, Körperschaftsanteilen, Aktien und Schuldscheinen. Die Finanzmärkte reichen vom informellen Markt bis in die formellen Börsen und Bankhäuser. Es wird weitergehend dann in "Nutzer der Finanzdienste" und in "Finanzlieferanten" unterteilt.

"Nutzer der Finanzdienste" sind die Haushalte, die Wirtschaft, jedoch in den Entwicklungsländern in erster Linie der Staat (Weltbank 1989, 37f).

Für den Staat gibt es verschiedene Möglichkeiten den Geldumlauf zu regulieren. Der einfachste Weg ist über die Zentral- und Provinzbank die Kredithöchstsätze für die kommerziellen Banken (herab-)festzulegen. Weitere Möglichkeiten sind sich Anteile an kommerziellen Banken zu verschaffen oder durch Kredit-Rückfinanzierung Einfluß auf die kommerziellen Banken auszuüben, wobei die monetäre Kontrolle nur schwierig zu verwirklichen ist. In Ländern mit höher entwickeltem Finanzsystem ist die Kontrolle durch die ‚open market operations‘ gegeben, welche sich leicht dem Weltmarkt anpassen lassen (Weltbank 1989, 38f).

Die wesentlichen Veränderungen in der Finanzpolitik finden im Bereich der öffentlichen Finanzwirtschaft statt: Veränderungen der Steuer- und Zollsätze, sowie ein, verbessertes Steuereinnahmesystem führen in der Regel zu erheblichen Einnahmezuwächsen. Die Ausgabenseite wird in der Regel in der 1. Phase der Anpassung reduziert, wobei erhebliche Umschichtungen vollzogen werden (Meller 1992, 28).

Am Beispiel Burundi hieß dies 1991 bei einer Ausgabensteigerung von 4,9% eine Umschichtung bei den allgemeinen Verwaltungsausgaben lediglich 4,9% (7,2%), bei den Ausgaben für soziale Dienste (Gesundheit und Bildung) 8,6% (7,6%) und übrige Ausgaben 4,9% (0,0%) (Evers 1997, 26).

Insgesamt wird das Finanzierungsdefizit des Staates während der Anpassungsphase in der Regel erheblich verringert oder abgebaut. Dadurch werden in der Regel auch die Ausgaben des öffentlichen Sektors vermindert. Der IMF empfiehlt die so frei gewordenen Kredite dem privatem Sektor zur Verfügung zu stellen. Es kann jedoch beobachtet werden, daß mit zunehmender Kürzung des Etats des öffentlichen Sektors der Druck auf die Regierung steigt und aus diesem Grund Kredite wieder aufgenommen werden. Der IMF verurteilt diese Maßnahme, da der private Sektor somit wieder in seiner Freiheit beschnitten wird. Als Entgegenkommen stellt die Weltbank seit 1992 spezielle Mittel für den sozialen Sektor zur Verfügung (Weltbank 1989).

Der Anteil der privaten Investitionen ist in Chile und Mexiko mit Einsetzten der Strukturanpassungsprogramme deutlich gestiegen (Abb. 2). In Chile betrug der Anteil 1974 10% des Bruttoinlandsprodukts und stieg mit einer Einbuße 1981 bis 1994 auf 25%. Die öffentlichen Investitionen hingegen sanken von 10% bzw. 12% auf 4%.

Der Kapitalvorrat des privaten Sektors in Chile und Mexiko erlebte in den ersten Phasen der Anpassungsprogramme erhöhtes Wachstum welches nach der Krise (1982) rückläufig wurde (Abb. 3). In den späten 80er Jahren kann man deutliche Wachstumsraten erkennen, die 1994 nahezu 100% des Gesamtkredits umfassen.

1. Reduzierung der Subventionen

Den Bretton-Woods Organisationen geht es seit der Neuorientierung (1974 bzw. 1979) um die strukturelle, kostensparende und dauerhafte Anpassung an veränderte internationale Preisrelationen. Betont der Fonds stärker die Zahlungsbilanzanpassung, so die Bank stärker einen effizienteren Einsatz der Ressourcen. Ein zentraler Punkt liegt bei der Verbesserung der Produktionsanreize, das bedeutet die Revision der Agrarpreise, sowie die der Importtarife und Exportanreize. Ein weiterer Punkt liegt bei der Neuordnung der staatlichen Investitionsprioritäten. Daraus ergibt sich die Aufgabe der Subventionen und die Reduzierung des Protektionismus (Betz 1985).

2. Reduzierung der staatlichen und halbstaatlichen Dienstleistungen

Die Verbesserung des Schuldenmanagements und die Reformen zur Effizienzsteigerung staatlicher Institutionen und Unternehmungen laufen auf eine Privatisierung bzw. Einstellungen dieser hinaus. Es wurde davon ausgegangen, daß die Aufgaben nach einer erfolgten Anpassung von privaten Organisationen übernommen werden. Im allgemeinen trifft dies zu, eine Ausnahme bildet jedoch der soziale Sektor.

3. Monetäre Politik

Zahlungsbilanzungleichgewichte sind häufig mit Inflation verbunden, vor allem wenn deren Hauptursache eine überdimensionierte Ausweitung der internen Ausgaben ist. Die Stabilisierungsprogramme bzw. –politiken haben zum Ziel mittels der Fiskal-, Geld- und Einkommenspolitik die Inflation einzudämmen. Das heißt: Anpassungs- und Stabilisierungspolitik sind in ihren Instrumenten weitgehend identisch. Mittels ersterer soll das externe Ungleichgewicht durch Anpassungsprozesse abgemildert bzw. korrigiert werden; mittels der Stabilisierung soll eine Form des internen Ungleichgewichts reduziert oder beseitigt werden. Abgesehen von dem unterschiedlichen Ansatzpunkt unterscheiden sich Stabilisierungs- und Anpassungspolitik in der Regel durch den Zeithorizont, in dem Ergebnisse erzielt werden können, durch die Dringlichkeit der Durchführung und durch die Höhe der realen sozialen Kosten. Voraussetzung sind weitgehend unterbeschäftigte technische Kapazitäten und menschliche Ressourcen sowie ausreichende externe Finanzierung, um die notwendigen Importe zu ermöglichen. Nur ein fein justiertes wirtschaftspolitisches Management und ein perfektes Zusammenspiel von Staat, Unternehmern, Konsumenten und ausländischen Gläubigern erlaubt es ein mäßiges Wachstum mit dem Abbau des Leistungsbilanzdefizits und einer vertretbaren Inflationsrate zu kombinieren. In den meißten Fällen endet die häufig sozial und politisch nicht hinausschiebbare Reaktivierung der Wirtschaft in einem erneuten Inflationsschub und einer Verstärkung des externen Ungleichgewichts (Minkner 1985, 45ff; Parikh & Panda 1997, 14).

Folgende Schritte können Zusammengefaßt aufgeführt werden (Minkner 1985, 45ff; Parikh & Panda 1997, 14; Sangmeister 1987; 17):

• Abwertung der Währung auf/unter den reellen Wechselkurs
• Finanzierung des Fiskaldefizits durch Ausgabenkürzung und Einnahmenerhöhungen
• Erhöhung der existierenden Steuerraten
• Ausweitung der Steuern durch effizientes/vereinfachtes eintreiben
• Einführen von neuen Steuerformen

• Preis-, Tarif- und Zinsanpassung für staatliche Güter, Dienstleistungen und Kredite der staatlichen Banken, die die finanziellen Transaktionen mehrheitlich abwickeln;

• Schuldendienst für die staatliche Auslandsschuld

El Economista 16.101987 aus Lateinamerika 4:1987:9, p45

(El Economista 14.11.1986 aus Lateinamerika 4:1987:9, p50)

Die Abbildungen (5 und 4) machen den Ablauf einer monetären Anpassungspolitik deutlich. Der Plan Austral gilt als ein orthodoxes Anpassungsprogramm, welches zeitweise jedoch mit heterodoxen Maßnahmen arbeitete. Abb. 4 zeigt deutlich die zugelassenen Kurskorrekturen (1.Halbjahr 1986 und 2.Hj. 87), welche sich in den Lebenshaltungskosten niederschlagen. Abb. 5 verdeutlicht die erhöhten Einnahmen (Steuern, Gewinne aus Privatisierungen, etc.) die zu einer verringerung des Haushaltsdefizits führten. Ziel ist es jedoch die Kosten zu senken anstatt nur die Einnahmen zu erhöhen (vgl. Seitenfus 1993; Stahl 1993; Worldbank 1994).

1. Privatisierung

Nach der neoliberalen Theorie hätte die Liberalisierung durch Reduzierung staatlicher Eingriffe in das Marktgeschehen wirtschaftliche Ineffizienzen reduzieren müssen. Der Erfolg solcher Maßnahmen ist unter anderem jedoch von den ordnungspolitischen Spielräumen sowie von soziokulturellen und institutionellen Verhältnissen der entsprechenden Länder abhängig. In der SAP-Praxis hat sich gezeigt, daß private und privatisierte Körperschaften nicht in jedem Fall fähig und/oder bereit waren, an sie delegierte Aufgaben zu übernehmen. Diesbezügliche Fehleinschätzungen haben verschiedentlich zu erheblichen volkswirtschaftlichen Verlusten besonders im sozialen Bereichen geführt. Seit 1986 wird die soziale Dimension der SAP durch die Vergabe von armutsorientierten, nicht direkt Anpassungszwecken dienenden Krediten in Bereichen wie Gesundheitswesen, Nahrungssicherung, Schulbildung, Kleinunternehmer und Agrarentwicklung berücksichtigt. Der neoklassische Grundsatz gilt deshalb weiterhin, daß anonyme Marktkräfte zu einer optimalen Ressourcenallokation führen. Es haben sich in privatisierten Sektoren eine Vielzahl von nationalen und internationalen Nichtregierungsorganisationen gebildet, die größtenteils sozio-ökonomische Zielsetzungen verfolgen (Schrieder 1997, 21).

2. IMF- und Weltbankhilfe für Anpassungsprogramme

Der Internationale Währungsfond hat bei der Schuldenkrise der Entwicklungsländer eine herausragende Rolle eingenommen, denn sowohl die öffentlichen als auch die privaten Gläubiger verlangten als Voraussetzung für Umschuldungsverhandlungen, daß das Schuldnerland ein Stabilisierungsprogramm mit dem IMF abschließt. Der IMF hat 151 Mitglieder, davon sind 129 Entwicklungsländer. Die Mitgliederländer des IMF sind verpflichtet, kurzfristige Schwankungen ihrer Wechselkurse durch Interventionen auf dem Devisenmarkt zu vermeiden, Änderungen der Wechselkurse nicht zu verstärken und einen ungehinderten Kapitalverkehr zu ermöglichen. Der IMF überwacht die Wechselkurspolitik der Mitgliedsländer. Wichtigste Aufgabe ist es, den Mitgliedsländern bei der Bewältigung kurzfristiger Zahlungsbilanzdefizite zu helfen. Hierzu stehen dem Fonds verschiedene Kreditarten zur Verfügung. Jedes Mitgliedsland ist gewissermaßen wie ein Anteilseigner am IMF beteiligt. Der Anteil eines Landes wird Quote genannt und in Sonderziehungsrechten (SZR) ausgedrückt. Die Höhe der Quote eines einzelnen Landes bemißt sich nach dessen Wirtschaftskraft, seinen Außenhandel und seinen Währungsreserven. Die Gesamtsumme der Quoten aller Mitglieder beläuft sich 1997 auf 145 Mrd SZR (rund 200 Mrd US-$) und soll um 65 Mrd aufgestockt werden, davon entfallen rund 62% auf die westlichen Industrieländer, knapp 37% auf die Entwicklungsländer. An der Quote orientiert sich auch das Stimmrecht eines Landes. Für Entscheidungen von Grundsätzlicher Bedeutung ist innerhalb des IMF allerdings eine Mehrheit von 85% der Stimmen erforderlich (Kaiser & Wagner 1991, 366ff; vgl. Worldbank 1994 & 1995 & 1996).

Sonderziehungsrechte wurden im Jahr 1969 als zusätzliches Reservemedium neben Gold und Dollar eingeführt. Sie sind künstlich geschaffene internationale Liquidität, die ein Ziehungsrecht einräumt, das nicht mit Einzahlungen oder Auflagen wie bei den "normalen" Ziehungsrechten verbunden ist. Der IMF ‚designiert‘ ein Land mit günstiger Zahlungsbilanzsituation, das diese SZR im Tausch für eigene Währung annehmen muß. Die Obergrenze für derartige Ankaufverpflichtungen beträgt 200% der Quote des betreffenden Landes. In Anspruch genommene SZR müssen verzinst werden, das Gläubigerland erhält eine Verzinsung (ca. 9%) (Kaiser & Wagner 1991 366ff).

Die Quote eines Landes bestimmt aber auch den Rahmen, in dem ein Land Kredite zur Überbrückung von Zahlungsbilanzschwierigkeiten erhalten, d.h. Ziehungen auf den IMF vornehmen kann. Voraussetzung hierfür ist zunächst, daß das Land 25% seiner Quote in SZR oder Devisen in den Fonds einzahlt. Die restlichen 75% werden in Landeswährung eingezahlt.

Im Rahmen des IMF bestehen verschiedene Ziehungsmöglichkeiten (Tranchen), deren Höhe jeweils als Prozentsatz der Quote angegeben wird. Die Reservetranche beinhaltet ein automatisches Ziehungsrecht in Höhe von 25% der Quote, also dem Betrag, den das Land bereits in SZR oder Devisen eingezahlt hat. Im Rahmen der ersten Kredittranche kann das Land wiederum in Höhe von 25% der Quote Devisen gegen eigene Währung erhalten. Auch die drei nächsten Kredittranchen eröffnen einem Land bei Zahlungsschwierigkeiten Ziehungsmöglichkeiten von 25% (also insgesamt 75%) der Quote. Diese Ziehungen werden in der Regel in Form von Bereitschaftskreditvereinbarungen (Beistandsabkommen) zwischen IMF und dem jeweiligen Land vorgenommen (Kaiser & Wagner 1991, 368ff).

1974 ist eine erweiterte Fondsfazilität eingeführt worden, um Mitgliedsländer zur Behebung schwerwiegender struktureller Zahlungsbilanzprobleme mittelfristige Finanzhilfe bereitzustellen. Sie ermöglicht Ziehungen in Höhe von 140% der Quote. Die Laufzeit beträgt bis zu 10 Jahren bei allerdings relativ strikten wirtschaftspolitischen Auflagen. Die zusätzlichen Finanzfazilität wurde 1977 eingerichtet, um über die normalen Fondsmittel hinaus Mittel für längerfristige Anpassungsmaßnahmen bereitstellen zu können. Länder die bereits die höheren Kredittranchen oder die erweiterte Fondsfazilität in Anspruch genommen haben, können Mittel bis zu 140% der Quote erhalten (Wagner & Kaiser 1991 368ff).

Sind die normalen Kredittranchen ausgeschöpft, bestehen weitere Ziehungsmöglichkeiten, zum einen im Rahmen der "Politik des erweiterten Zugangs", zum anderen die Sonderfazilitäten. Der erweiterte Zugang wurde 1981 als Überbrückungsmaßnahme eingeführt, um den Mitgliedern bis zur 1983 vorgenommenen Quotenerhöhung zusätzliche Ziehungsmöglichkeiten zu eröffnen. Seit 1985 ist die jährliche Inanspruchnahme des erweiterten Zugangs auf 90 bzw 110% der Quote begrenzt, im Dreijahreszeitraum auf 270 bzw 330% (Kaiser & Wagner 1991, 368ff).

Kredite im Rahmen der vier Kredittranchen (100%) und der erweiterten Fondsfazilität (140%) werden auf den erweiterten Zugang angerechnet. Mit einem Kredit im Rahmen des erweiterten Zugangs sind – ähnlich wie bei den Kredittranchen – strenge wirtschaftspolitische Auflagen verbunden, die dazu dienen sollen, die Ursachen der Zahlungsbilanzschwierigkeiten des betreffenden Landes zu beheben. Die zentralen Punkte dieser Programme wurden im vorhergehenden Kapitel näher erläutert.

Die Weltbank vergibt dagegen im kleinerem Rahmen Darlehen (IBRD) oder Kredite (IDA), welche in der Regel längere Laufzeiten oder tilgungsfreie Zeiträume beinhalten als die des IMF (siehe structural adjustment loans und sectoral adjustment loans and credits). Auch die Verwendung der Kredite hat einen völlig anderen Hintergrund. Die IBRD- und IDA-Kredite werden für Anpassungsprojekte vergeben (Infrastruktur, soziale Organisationen, Gesundheitsreformen und ländliche Projekte). Wobei sich die Kredite der IDA allein deswegen grundsätzlich von anderen unterscheiden da sie zinslos vergeben werden (Worldbank 1997; Kaiser & Wagner 1991).

IMF-Kredite werden jedoch nur vergeben, wenn das kreditnehmende Land gewisse wirtschaftspolitischen Auflagen akzeptiert. Diese Auflagen (Konditionalität) werden umso strenger, je weiter ein Land Ziehungsmöglichkeiten in Anspruch nimmt. Im Rahmen der ersten Kredittranche erhält das Land Devisen, wenn erwartet werden kann, daß es geeignete Maßnahmen unternimmt, seine Zahlungsbilanzprobleme zu lösen. Bei Beziehungen im Rahmen der höheren Kredittranchen, der erweiterten Fondsfazilität und des erweiterten Zugangs, werden zwischen dem Fonds und dem jeweiligem Land Bereitschaftsvereinbarungen oder Beistandsabkommen geschlossen. Dabei erklärt sich das Land in einer Absichtserklärung (letter of intent) zur Durchführung eines Stabilitätsabkommen bereit. Diese Stabilitätsabkommen werden erstellt aufgrund einer eingehenden Analyse der wirtschaftlichen Lage des jeweiligen Landes (Woodward 1992, 38ff; Kaiser & Wagner 1991, 371f)

1. Stand by Arrangements SBA’s

Die SBA-Hilfen (Kredittranchen) sind die weit verbreitetsten Kredittranchen des IMF-Fonds. Diese Kredite werden zur Lösung von Zahlungsbilanproblemen vergeben. In der Regel werden die SBAs im Laufe von 18 Monaten dem Land zur Verfügung gestellt um ein Anpassungsprogramm durchzuführen. Die Rückzahlung erfolgt im 3.-5. Jahr nach der Auszahlung (Woodward 1992, 38; Kaiser & Wagner 1991).

2. Extended Funding Facility EFF

Die ‚Erweiterte Fondsfazilität‘ (EFF) des IMF hat zum Ziel die Anpassungsprogramme weiterhin zu stützen und soll zur Überbrückung von Zahlungsbilanzschwierigkeiten dienen, die entstanden sind durch unverschuldete und zeitweilige Exportausfälle oder erhöhte Kosten durch Getreideausfälle. Die EFFs werden über einen längeren Zeitraum vergeben (3-4 Jahre). Sie beinhalten Strukturanpassungsprogramme wie auch makroökonomische Reformen. Ihnen liegt eine Voranpassungsperiode zugrunde in der das Nehmerland spezielle Kriterien erfüllt haben muß. In der Regel haben die Nehmerländer ernste ökonomische Schwierigkeiten, weshalb die Rückzahlung erst nach 5-10 Jahren erfolgt (Woodward 1992, 38; Kaiser & Wagner 1991).

3. (Enhanced) Structural Adjusment Facilities (E)SAF

Die Fazilität zur Strukturanpassung. Sie wurden 1986 speziell für ‚low income countries‘ geschaffen und 1987 um die ‚erweiterte Strukturanpassungsfazilität‘ ergänzt. Mit ihrer Hilfe sollen die Strukturanpassungen erleichtert und das wirtschaftliche Wachstum gefördert werden. Voraussetzung ist ein zwischen dem IMF und dem betreffenen Land ausgearbeitetes Strukturanpassungsprogramm, das in der Regel auf drei Jahre ausgelegt ist und jährlich aktualisiert wird. Im ersten Jahr können 20% der Quote gezogen werden, in den nächsten beiden folgenden jeweils 13,5%; insgesamt sind die Ziehungsmöglichkeiten bei dieser Fazilität also auf 47% begrenzt. Ziehungsberechtigt sind allerdings nur jene 58 Mitgliedsländer mit niedrigem Einkommen, die auch Kredite der IDA erhalten können. Nimmt ein Land Ziehungsmöglichkeiten in Anspruch, so muß es in der Regel Gebühren entrichten und den aufgenommenen Kredit (7%) verzinsen. Die Rückzahlung erfolgt in einem bis zu 30 Jahren dauernden Zeitraum (Woodward 1992, 39f; Kaiser & Wagner 1991, 371f).

4. Adjustment Lending: structural adjustment loan + credits (SAL; SECAL)

Die von der Weltbank vergebenen Kredite stehen in einem engen Zusammenhang mit Projekten verschiedener Sektoren der Wirtschaft eines Landes. Die SECAL-Kredite umfassen weiterhin produktive Sektoren wie Landwirtschaft, Industrie und den sozialen Bereich. Je nach dem von welchem Teil der Weltbank (IBRD und IDA) die Kredite vergeben werden, sind sie kommerziell orientiert bzw zinsfrei (Weltbank no2 1993; Woodward 1992, 40f)

3. Design der Strukturanpassungsprogramme

Dem Design der Anpassungsprogramme geht die Erkenntnis voraus, daß einerseits der Grad der Verschuldung in vielen mit Zahlungsbilanzproblem behafteten Ländern so hoch ist, daß die Forderung nach einem bestimmten Grad der Anpassung unerreichbar ist und wenn nur mit einer sehr lang anhaltenden Strukturanpassung, andererseits die extrem begrenzte Verfügbarkeit der Kredite für Entwicklungsländer in den vergangenen Jahren abschreckte (Woodward 1992).

In der Theorie entscheidet der Schuldner d.h. die Regierung des Landes, welche Änderungen gemacht werden sollen und der IMF/Weltbank gibt die technische Unterstützung für die zu entwickelnden Programme. Abschließend entscheidet der IMF/Weltbank über finanzielle Unterstützung.

Die Realität jedoch wird von dem IWF/Weltbank klar dominiert. Denn die Vorstellung der Rahmenbedingungen der Anpassung an das Weltmarktsystem sind bei den Geberorganisationen eindeutig definiert und die Rahmenbedingungen lassen den Nehmerländern nur wenig Spielraum. Der Spielraum umfaßt im wesentlichen die Diskussion wie nachhaltig die Strukturanpassung greifen soll. Mit anderen Worten ausgedrückt wie schnell verläuft die Anpassung d.h. wie verteilt sich die Intensität des Stabilisierungsprozesses auf die zeitliche Dimension?

(Goldsbrough 1996, 8)

Abb.6 zeigt die verschiedenen Arten von Finanzhilfen und deren Einsatz bzw. Dauer auf. Dabei kann deutlich zwischen Ländern wie Indien, Mexiko und Chile als auch Bangladesh und Senegal unterschieden werden, welche jeweils unterschiedliche Arten von Krediten zur Verfügung gestellt bekommen.

Abb.7 stellt die öffentlichen und privaten Investitionen (schwarze Balken) dem Bruttoinlandsprodukt während der verschiedenen Anpassungsphasen gegenüber. Wobei die Korrelation bei den wirtschaftlich interessanten Ländern mit steigenden BIP und der Investitionen, sowie der in Abb.6 aufgezeigten Kreditarten sehr deutlich wird. So erhielt Chile 1983 einen SBA-Kredit welches sich niederschlägt in einem erhöhten BIP-Wachstum und steigenden Investitionen. Thailand erhielt einen SBA-Kredit, darauf folgte ein steigendes BIP-Wachstum mit steigenden Investitionen.

(Goldsbrough 1996)

Zum Beispiel Chile (Goldsbrough 1996, 56):

• In der ersten Phase der Anpassung (pre-adjustment) wurden in Chile 1974-75 einschneidende Reformen im Finanzsektor unternommen, des weiteren Preiskorrekturen, flexible Wechselkurse eingeführt und deutliche Strukturveränderungen wie beispielsweise Enteignungen von Unternehmungen. 1979 wurde aufgrund erhöhter Inflation der Wechselkurs des Peso zuerst festgesetzt, dann jedoch aufgrund steigender Inflation bei nicht handelbaren Dienstleistungen, herabgesetzt, was eine erhöhte Konsumbereitschaft zur Folge hatte.

• Nach der Krise im Jahr 1982 begann 1983 die zweite Phase des Strukturanpassungsprogrammes. Sie beinhaltete wiederum eine Flexibilisierung des Wechselkurses, des weiteren eine Lohnkürzung, eine Reform des Finanzsystems und damit die Reduzierung des finanziellen Defizits.

• In einer folgenden Phase wurden staatliche Betriebe Privatisiert und ein Sozial- und Versicherungssystem reformiert und aufgebaut. Seit 1985 steigt das Wirtschaftswachstum in Chile.

Zum Beispiel Mexiko (Goldsbrough 1996, 56):

• In der ersten Phase 1985 wurde eine weitreichende Handelliberalisierung durchgeführt, wobei die Aufwertung der Währung 1987 die Konkurrenzfähigkeit der Sektoren erodierte. Es wurden wesentliche Schritte in der Privatisierung öffentlicher Unternehmungen durchgeführt und Reformen im infrastrukturellem Sektor (Bahn und ländlicher Sektor), was eine gesteigerte Produktivität dieser Sektoren zur Folge hatte.
• In einer zweiten Phase wurde 1989 der finanzielle Sektor reformiert, was auf den nun wachsenden Banksektor positiv auswirkte. Durch die vorherrschende Konkurrenz sind die Gebühren gesunken, was zur Folge hatte, daß eine wachsende Zahl an mittelständigen Betrieben sich hervortat.

(Reed 1996, 139)

Als Beispiel eines Strukturanpassungsprogrammes soll das ‚Urban Pollution Program‘ in Zambia dienen (Abb.8). Hier wird verdeutlicht in welcher Form das Design eines Anpassungsprozesses in einzelne Sektoren übergreift. Nach Vollendung der "großen Meilensteine" werden einzelne Sektoren der sich veränderten Strukturen der Volkswirtschaft angepaßt. Nach dem kausalen Prinzip können die Ziele des Programmes erreicht werden.

1. Die Weltbank in den 90er Jahren
1. Schlagwörter, die die SAPs seit Beginn der 90er Jahre begleiten
1. Politische Konditionalität

Erst mit der Diskussion über die tieferliegenden Ursachen der überwiegend geringen Erfolge von Entwicklungshilfepolitik rückten politische Aspekte stärker in den Vordergrund der Nord-Süd-Diplomatie. Mit der Erkenntnis, dass "bad politics" die Ursache für zahlreiche Fehlschläge in Afrika, Asien und Lateinamerika gewesen seien, entstand das Bedürfnis auf seiten der internationalen Gebergemeinschaft, allgemeine Kriterien für "good governance" zu entwickeln. Nachdem die Weltbank mit ihrem "good governance" - Diskurs 1989 den Anfang gemacht hatte, folgte ein Jahr später das United Nations`' Development Programme (UNDP) mit einer neu akzentuierten Definition von Entwicklung als Vergrösserung der Wahloptionen des Menschen, wozu neben der Befriedigung der Grundbedürfnisse auch politische Freiheiten und Respektierung der Menschenrechte gehören. In der Erschliessung des Europäischen Rates vom 28.11.91 wird die Förderung der Menschenrechte zum ersten Mal als Ziel der Entwicklungszusammenarbeit definiert (Tetzlaff, 1996a:143).

Seit 1987/88 interveniert die Weltbank in internationale Diskurse über Armut, Umwelt, Regierungskunst, Demokratie und Menschenrechte und hat eine besondere Beziehung zu der zunehmend wichtiger werdenden NRO-Gemeinschaft entwickelt (Gibbon, 1993).

Politische Konditionalität verfolgt nach Tetzlaff (1996a:152) folgende Ziele:

- die Staatsklasse an ihre gesamtgesellschaftliche Verantwortung zu erinnern;

- Legitimation und Akzeptanz von Strukturanpassungsprogrammen zu steigern bzw. diese erst zu schaffen;

- Effektivität, Effizienz und Wirksamkeit von politischer Steuerung zu erhöhen;

- Kontroll- und Regulationsfunktionen zu stärken, und

- gesellschaftliche Lernprozesse auszulösen.

Politische Konditionalität bei Strukturanpassung kann ein sinnvolles Instrument der Einflussnahme sein, wenn vorhandene gesellschaftliche Emanzipationsbestrebungen dadurch aktiviert werden können.

In Kenia zum Beispiel hatte nach Waller (1996) die politische Konditionalität zumindest einen teiweisen Erfolg, der auf folgende Faktoren zurückzuführen ist:

- starke interne Kräfte kämpften für ein Mehrparteiensystem;

- das Land war sehr stark von Entwicklungshilfe abhängig;

- es besass nach dem Wegfall des Ost-West-Konfliktes keine strategische Bedeutung mehr;

- alle wichtigen Geber gingen koordiniert vor.

Wichtig ist in diesem Zusammenhang, dass grundsätzlich alle Instrumente der Förderung von Demokratie und Menschenrechten zum Einsatz kommen, und das Positivmassnahmen vielfach erst nach Anwendung politischer Konditionalität möglich werden.

2. Armutsbekämpfung

Seit Beginn der 90er Jahre hat die Weltbank die Bekämpfung der Armut in den sogenannten Entwicklungsländern zum wichtigsten Ziel der Entwicklungszusammenarbeit gemacht.

Vor zwanzig Jahren, unter ihrem damaligen Präsidenten R. Mc Namara, hatte diese politische Zielsetzung schon einmal das entwicklungspolitische Selbstverständnis der Bank geprägt. Dieser glaubte 1973, dass man bis zum Ende des Jahrhunderts mit den Problemen der 700 Mio. absolut armen und den 400 Mio. relativ armen Menschen der sogenannten Dritten Welt - überwiegend Bewohner ländlicher Regionen - fertig werden könne.

Massive armutsorientierte Agrarkredite der Weltbank, verstärkt durch weltweite Programme zur Abbremsung des beängstigenden Bevölkerungswachstums, sollten dies bewirken. Die Zahl der absolut Armen konnte jedoch nicht gesenkt werden.

Im Jahre 1990 widmete die Weltbank dem Thema Armut den alljährlichen "World Development Report". Er lieferte unter anderem die Feststellung, dass mehr als eine Milliarde Menschen in sogenannten Entwicklungsländern in Armut leben, d.h. mit weniger als 370 US-Dollar auskommen müssen (World Bank, 1990). Die Armut soll nach diesem Bericht von einer "two-part-strategy" bekämpft werden:

- Das erste Element ist (wie 1973) die Förderung der Arbeitskraft der Armen, ihrer wertvollsten Ressource. Dazu bedarf es einer Politik, die Marktanreize, soziale und politische Institutionen, Infrastruktur und Technologie fördert.

- Das zweite Element besteht darin, grundlegende Sozialdienste für Arme zur Verfügung zu stellen. Basisgesundheitsfürsorge, Familienplanung, gesunde Ernährung und Grundschulerziehung sind besonders wichtig (World Bank, 1990).

Das waren jedoch gerade die Bereiche, die zugleich den Sparzwängen der Strukturanpassungsprogramme zum Opfer fielen.

Unter einer Strategie der Armutsreduzierung verstand die Weltbank 1995 ein komplexes Instrument der sozialen und politischen Steuerung, die folgende Bestandteile umfasst (World Bank, 1995):

- arbeitsintensives Wachstum;

- landwirtschaftliche Entwicklung;

- Zurverfügungstellung von Basisgesundheitsdiensten;

- Erziehung und infrastruktureller Zugang zu ländlichen Gebieten;

- Investitionen in Menschen mit Berücksichtigung der Ungleichheit zwischen den Geschlechtern;

- Ermutigung von Investitions- und Beschäftigungswachstum in städtischen Bezirken, mit Betonung des informellen Sektors.

Im Mai 1996 wurde ein Bericht "Armutsreduzierung und die Weltbank" veröffentlicht. Aus diesem Bericht geht hervor, dass man in den 60er Jahren geglaubt hat, mit dem Ausbau der Infrastruktur die Armut am schnellsten zu mindern. In den 70er Jahren hat man sich dann an der Befriedigung der menschlichen Grundbedürfnisse orientiert und in den 80er Jahren an der Politik der ökonomischen Reformen. Seit 1995 verfolgt die Weltbank einen integrierten Ansatz der Armutsreduzierung, der auf drei Säulen ruht:

1. Wachstum auf breiter Basis, das ökonomische Chancen für die Armen bietet. Nach Husain, Direktor der Weltbank-Abteilung für Armut und Sozialpolitik, verlangt ein Wachstum auf breiter Basis günstige äussere Rahmenbedingungen. Dazu zählen vor allem niedrige Staatsschulden und faire Rohstoffpreise. Doch selbst wenn diese gewährleistet sind, müssen die Armen Zugang zu Krediten haben, zu Land, Technologie und zu entsprechendem Wissen. Ist dies nicht gewährleistet oder fehlt eine ausreichende Infrastruktur, werden auch andere Massnahmen nicht greifen. Nur die gleichzeitige Verwirklichung all dieser Politiken ermöglicht ein Wachstum auf breiter Basis.

2. Investitionen in die Menschen. Dazu zählen Grundschulausbildung, Basis-Gesundheitsdienste, Familienplanung, Ernährung, Wasserversorgung und sanitäre Einrichtungen. Nur zusammen mit einem Wachstum auf breiter Bais bilden die Investitionen in die Menschen die Voraussetzungen zur erfolgreichen Bekämpfung der Armut.

3. Die Bereitstellung von sozialen Netzwerken. Für Gruppen, die sich auch unter günstigen Umständen nicht selbst helfen können (Alte, Behinderte und Kranke, aber auch Land- und Besitzlose) ist der Aufbau von arbeitsintensiven sozialen Netzwerken vorrangig. Ernährungsprogramme, Rehabilitationsmassnahmen und Rentenkassen sind die tragenden Elemente sozialer Systeme.

Von 1991 bis 1996 sind Kredite in Höhe von 13 Milliarden US-Dollar im Rahmen von SAPs vergeben worden. Diese stehen einem Betrag von 54 Milliarden US-Dollar gegenüber, die an armutsorientierte Sektoren gegangen sind. Dazu zählen landwirtschaftliche Forschung und produktivitätsfördernde Projekte, Erziehungs- Familienplanungs-, Gesundheits- und Ernährungsprojekte, Projekte für die ländliche und für die kommunale städtische Infrastruktur; hier vor allem für die Trinkwasserversorgung und die Errichtung sanitärer Anlagen. In diesen 54 Mrd. Dollar sind keine industriellen Projekte, keine Projekte für die Energieerzeugung oder die Telekommunikation, keine Umweltprojekte oder ähnliches enthalten. (nach Kerkow, 1996)

3. Berücksichtigung der Frauen

Jahrzehntelang war die Existenz von Frauen in der Entwicklungsdiskussion kein Thema. Ihre Rolle im Entwicklungsprozess wurde übersehen. Auch die Weltbank erkannte erst spät die Bedeutung der Arbeit der Frauen für den Entwicklungsprozess. So schreibt das Handelsblatt vom 25.8.95 in einem Artikel "Weltbank entdeckt die Frauen" , dass die Bank die Frauenpolitik mit folgenden Massnahmen unterstütze:

- Über ein Drittel der Kreditvergaben sind für geschlechtsspezifische Massnahmen vorgesehen gegenüber weniger als 10% vor zehn Jahren.

- Mit etwa 3,5 Mrd. Dollar ihrer jährlichen Kredite unterstützt die Weltbank Programme zur Erziehung und Ausbildung von Frauen sowie frauenspezifische Gesundheits-, Ernährungs- und Landwirtschaftsprojekte.

- Mit einem neuen Mikro-Kreditprogramm, das Darlehen bis hinunter zu 100 Dollar für Frauen vorsieht, werden die Ärmsten unter den Frauen in der sogenannten Dritten Welt unterstüzt.

- Mit Zuschüssen von 5 Mrd. Dollar für die Weltgesundheitsorganisation und NROs unterstützt die Weltbank medizinische Forschungen für Frauen.

Solche "women in development"-Konzepte werden jedoch auch stark kritisiert. Die lange Zeit im Entwicklungsprozess unsichtbar gemachten Frauen sollten nun die Antwort für alle Dimensionen des Entwicklungsdilemmas sein.

Positiv ist, dass die Weltbank als Folge des Drucks der sozialen Bewegungen an der Basis, in denen Frauen in wachsendem Masse eine wichtige Rolle spielen, ihre Sensibilität gegenüber der "Gender-Frage" erhöht hat. Seit 1994 drängt die Weltbank darauf, Frauen auch verstärkt in die offizielle Entwicklungsplanung einzubeziehen (World Bank, 1994).

2. Auf der Suche nach Alternativen ?
1. Sektorprogramme

Die Ergebnisse der Projekthilfe der bilateralen Geber als auch mit den SAPs von IWF und Weltbank sind unbefriedigend. Die Hoffnungen, die in durchgreifende makroökonomische, sektorale und institutionelle Reformen gesetzt wurden, haben sich nur zum Teil erfüllt. Die Verbesserung der Rahmenbedingungen ist zwar oft eine notwendige, in den meisten Fällen aber noch lange keine hinreichende Bedingung, um spürbare Verbessserungen der Lebensverhältnisse für die Bevölkerung zu erreichen.

IWF und Weltbank haben erkannt, dass es für die ärmsten Länder ohne langfristige öffentliche Finanzierungsbeiträge nicht gehen wird. Man hat in Washington von den überoptimistischen Wachstumsprognosen, dem Vertrauen auf die Eigendynamik des Privatsektors und der Hoffnung auf den Zufluss privaten Kapitals für die ärmsten Länder vorläufig Abschied genommen.

Einige der ärmsten Länder stehen nach 30 Jahren Projekthilfe und einer Dekade Strukturanpassung noch - oder wieder - ganz am Anfang, mit niedrigen Einschulungsraten, einer unzureichenden Infrastruktur und einer schwachen öffentlichen Verwaltung. Die Zahlungsbilanzhilfe, mit der die Anpassungsprogramme finanziert wurden waren oft für die Regierungen schnelles Geld zur Tilgung von Schuldendiensten und zur Importfinanzierung, und akzeptierten in ihrer Not Reformprogramme, an deren Formulierung sie nur unzureichend beteiligt waren.

Auch wenn mehrere Anpassungskredite hintereinandergeschaltet wurden, waren die Programme oft zu kurzatmig: der Mittelabflussdruck behinderte eine partizpative Programmplanung und den Dialog mit betroffenen Gruppen. Die Zahlungsbilanzhilfe führte kaum zu Investitionen, sondern verpufft zum grossen Teil im Schuldendienst.

Sowohl die durch Projektfinanzierung als auch durch SAPs in den ärmsten Ländern verursachten Probleme sind mittlerweile bekannt und neue Konzepte der Budgethilfe sind gefragt.

Seit 1995 wirbt die Weltbank für ein neues Hilfekonzept, das eine Geberkoordinierung ausdrücklich voraussetzt: Sektorinvestitionsprogramme. Ein solches Programm (SIP) hat sechs Kernelemente:

1. Es deckt alle staatlichen Investitions- und Konsumausgaben in einem Sektor ab, wobei dieser administrativ oder funktional definiert werden kann.

2. Es beruht auf einer klaren langfristigen Strategie und davon abgeleiteten Massnahmebündeln.

3. Die Formulierung des Sektorprogramms ist Sache der lokalen Beteiligten ("stakeholders"): die Regierung, Vertreter von Nutzergruppen und des privaten Sektors, lokale Wissenschaftler und Nichtregierungsorganisationen entwickeln im Rahmen eines organisierten Konsultationsprozesses einen Programmentwurf, welcher der Gebergemeinschaft zur Diskussion vorgelegt wird.

4. Alle wichtigen Geber sollten das SIP - ggf. nach Korrekturen des Programms - unterstützen und sich an seiner Finanzierung beteiligen. Für jedes SIP sollte ein Geber die Funktion eines "lead manager" übernehmen.

5. Die Geber sollten gemeinsamen Verfahren zur Implementierung ihrer Beiträge folgen, deren Überwachung durch gemeinsame Geberkommissionen erfolgt.

6. Lokale statt ausländische Experten sollen den Prozess der Planung und Implementierung eines SIP steuern.

Der sektorale Ansatz erlaubt es, alle Projekte auf ihre Übereinstimmung mit den sektoralen Zielen zu überprüfen, die Kosten der laufenden Projekte zu budgetieren und ihre Folgekosten abzuschätzen und schliesslich die institutionellen Voraussetzungen zur Umsetzung der Sektorpolitik zu klären. Im Gegensatz zu den kurzfristigen Anpassungsprogrammen wird der Aufbau administrativer Kapazitäten nicht einfach vorausgesetzt, sondern wird zum wesentlichen Bestandteil des Programms. Die Investition in das Sektorprogramm umfasst nicht nur "hardware", sondern auch laufende Kosten für den Aufbau von institutionellen Kapazitäten oder "Investitionen in Menschen", beispielsweise in Form von laufenden Bildungs- und Gesundheitsausgaben.

Die entscheidende Neuerung der SIP ist der Versuch, "ownership" und lokalen politischen Konsens dadurch zu erzeugen, dass die Sektorprogramme ohne Beteiligung ausländische Experten in einem rein lokalen Konsultationsprozess entwickelt werden.

Bei den Sektorinvestitionsprogrammen handelt es sich weniger um ein Hilfsinstrument als vielmehr um eine neue Philosophie der Zusammenarbeit. Ob die Vorstellung, den Partnerländern ein grösseres Mass an Verantwortung in der Planung und Umsetzung der Entwicklungszusammenarbeit zu übertragen, realistisch ist, hängt von vielen Faktoren ab. Würde man strenge Massstäbe an "governance", "commitment" und "ownership" anlegen, blieben wohl nur wenige Kandidaten für weitere SIPs übrig. Offen ist die Frage, ob durch die Beteiligung lokaler Interessengruppen schon bei der Ausarbeitung des Programms tatsächlich der erwünschte politische Konsens erzielt werden kann.

Die Weltbank plant in den nächsten Jahren z.B. etwa ein Viertel ihrer verfügbaren Mittel in Afrika für SIPs auszugeben, mit durchschnittlich 14 SIPs pro Jahr. Sie ist dabei auf die Kooperation bilateraler Geber angewiesen. (nach Wolff, 1996)

Ende 1996 berichten afrikanische Regierungsmitglieder über ihre Erfahrungen mit den ersten SIPs, Ende 1996 liegt auch eine von Grossbritannien in Auftrag gegebene Studie über SIPs in Sub-Sahara-Afrika vor, die das Oxford Policy Management Institute als Diskussionsgrundlage ausgearbeitet hatte. Nach diesen neueren Erfahrungen lässt sich folgendes feststellen:

SIPs sollten nicht als neue Entwicklungsstrategie begriffen werden, schon gar nicht als eine, die die Strukturanpassungspolitik ersetzen könnte. Sie erscheinen allerdings geeignet, ein wesentliches Element der Strukturanpassungspolitik zu bilden.

SIPs zielen durch Verbesserung der makro- und mikroökonomischen Rahmenbedingungen afrikanischer Volkswirtschaften vielmehr darauf ab, die afrikanische Eigendynamik zu stärken und Afrika dadurch als Investitionsstandort attraktiver zu machen.

Barthelt (1997) zählt einige zusätzliche Elemente auf, durch die die SIPs nach Ergebnissen eines in Afrika ststtgefundenen SIP-Seminares gekennzeichnet sein sollten:

1. SIPs sollten das öffentliche Ausgabenprogramm nur eines einzelnen Ministeriums umfassen. Sektorübergreifende, mehrere Ministerien einbeziehende Ansätze wären zu kompliziert.

2. Übergreifende Ziele wie Frauenförderung, Armutsminderung und Umweltschutz sollten nicht Gegenstand eigener SIPs sein. Sie sind vielmehr in den Inhalt jedes einzelnen SIP einzuarbeiten.

3. Der Privatsektor und Nichtregierungsorganisationen sollten bei der Vorbereitung von SIPs beteiligt werden. Sie können auch Durchführungsverantwortung übernehmen, sollten aber im Rahmen eines SIPs nicht finanziert werden, es sei denn, sie sind ausdrücklich Bestandteil des öffentlichen Ausgabenprogramms eines Ministeriums.

4. Entwicklungsländer ohne geeignete makroökonomische Rahmenbedingungen und verbindliche öffentliche Ausgabenprogramme eignen sich nicht für SIPs. Voraussetzung für diese ist vielmehr eine bereits im Gang befindliche Strukturreform, die makroökonomische und Budgetfragen zum Inhalt hat.

5. SIPs sollten flexibel gehandhabt werden: Verschlechtern sich die makroökonomischen Rahmenbedingungen oder nimmt das Wirtschaftswachstum ab, müssen sie so weit zurückgefahren werden, dass die Regierung ihre Durchführung und Kontrolle aufrechterhalten und die Finanzierung der laufenden Kosten weiterhin sicherstellen kann.

Hubert (1997) zitiert einen Weltbankmitarbeiter, der auf die Frage, was das Neue an SIPs sei, antwortet "Nothing really - its only a summary of principles for best practices." Allerdings, fügte dieser hinzu, man brauche sich nur umzusehen: Wirklich praktiziert wäre das "damned new".

Nach Hubert (1997) bieten die SIPs dennoch erfolgversprechende Möglichkeiten zur Überwindung isolierter Projektansätze. Die Erwartungen werden sich jedoch nur erfüllen, wenn jedes SIP die spezifischen Bedingungen realistisch berücksichtigt.

2. Grünes Licht für Schuldeninitiative

Der gemeinsame Entwicklungsausschuss des IWF und der Weltbank hat am 30.September in Washington einstimmig der multilateralen Schuldeninitiative zugestimmt. Sie soll bis zu 20 der ärmsten Entwicklungsländer zu einem weitreichenden Schuldenabbau und zur Sanierung ihrer Wirtschaft verhelfen. Der Pariser Club der Gläubigerländer will Schulden der in Frage kommenden Länder bis zu 80% streichen. Der Entwicklungsausschuss bezifferte den erforderlichen Anfangsbetrag für das Entschuldungsprogramm auf 500 Millionen Dollar, die in einen Treuhandfonds eingezahlt werden sollen. Weltbankpräsident J.D. Wolfensohn will die Bereitstellung von weiteren 1,5 Milliarden Dollar aus Weltbankgewinnen empfehlen. Die 20 ärmsten, zumeist afrikanischen Länder haben allerdings Auslandsschulden von insgesamt mehr als 122 Milliarden Dollar. Nach Aussagen von IWF-Chef M.Camdessus kann ab 1996 sofort mit dem Schuldenabbau bei den ärmsten Ländern begonnen werden. Genannt werden unter anderem völlig verarmte Länder wie Burundi, Mosambik und Äthiopien. Uganda, das in den vergangenen Jahren grosse eigene Anstrengungen zur Sanierung seiner Wirtschaft gemacht hat, soll ebenfalls zu den Kandidaten zählen.

Bei den Entschuldungshilfen müsse darauf geachtet werden, dass daraus "kein Freibrief für wirtschaftspolitisches Fehlverhalten" abgeleitet werde, erklärte Entwicklungsminister C.-D. Spranger. Eine Demotivation der Länder mit erfolgreichen Reformanstengungen müsse vermieden werden. Offen geblieben ist die Frage, ob der IWF zur Finanzierung der Schuldeninitiative Gold verkaufen darf.

Nach Toussaint (1997) sind die ersten Senkungen für 1988 zu erwarten, aber die meisten werden erst nach dem Jahre 2000 in Kraft treten. Die Weltbank und der IWF erklären sich bereit, maximal 7 Milliarden Dollar aufzutreiben, um die gesamte Initiative zu finanzieren. Das ist dreissigmal weniger als die 200 Milliarden Dollar, die sich allein im August 1997 an den asiatischen Börsen verflüchtigt haben.

Das erste Land, das die Grosszügigkeit des Pariser Clubs zu spüren bekam, war Uganda. Es erreichte jedoch lediglich eine Senkung seiner Auslandsschulden um drei Prozent.

Auf seiner Schlusssitzung verabschiedete der IWF-Interimsausschuss auch eine neue Erklärung unter dem Motto "Partnerschaft für dauerhaftes Wachstum in der Welt". Das Papier schreibt eine Erklärung der Weltwährungskonferenz von 1994 in Madrid fort. In dem Text wird sich die Notwendigkeit einer soliden Geld- und Fiskalpolitik betont, um inflationsfreies Wachstum und neue Arbeitsplätze zu schaffen. Gefordert werden auch Strukturreformen und "gute Regierungsführung". (nach E + Z, 1996)

KritikerInnen betrachten diese "Partnerschaft" skeptisch. Mit dem jüngsten Bericht der Weltbank "Der Staat in einer sich verändernden Welt" geht es der Bank nach De Brie (1997) vor allem darum, die Beschränkung der staatlichen Funktionen auf die Aufrechterhaltung von Recht und Gesetz zugunsten der Sicherheit des ausländischen Kapitals zu rechtfertigen, und nicht, wie einige vorschnelle Kommentare behaupten, den Staat zu rehabilitieren. Der Bericht versuche demzufolge verzweifelt, unter Anführung zahlreicher Tabellen, den ultraliberalen Positionen der Weltbank statistische Legitimität zu verleihen.

3. Aktuelle Kritik an den SAPs und der Weltbankpolitik
1. Die soziale Dimension der Strukturanpassung

Tetzlaff (1996a:133) fasst folgende wesentliche Kritikpunkte an den Strukturanpassungsprogrammen der Weltbank, die von Kritikern wie Betz, Green, Hansohm, Helleiner, Illy, Jolly, Kappel, Killick, Krugmann, Raffer, Siebold, Wohlmuth und Wolff wie auch von Dritte-Welt-Organisationen wie ECA, UNICEF und OAU vertreten werden, zusammen:

- Zu kurzfristiger Zeitrahmen für Anpassungsmassnahmen (3 - 5 Jahre).

- Zu grosser Optimismus bei der Berechnung von Exportpotentialen für traditionelle "cash crops" (pflanzliche und mineralische Rohstoffe).

- Mangelnde Koordination zwischen kurzfristigen Anpassungsprogrammen und langfristigen Entwicklungszielen.

- Fixiertsein auf das monetäre Wirtschaftsmodell- und die neoliberale Wirtschaftsdoktrin, die beide z.B. der Bedeutung des informellen Sektors in Afrika nicht gerecht werden können.

- Vernachlässigung der sozialen Folgen von ökonomisch gerechtfertigten Sparmassnahmen für die höchst verwundbaren Gruppen wie arbeitslose Jugendliche, Alleinerziehende ohne festes Einkommen etc.

- Nicht-Berücksichtigung von Fragen der politischen Akzeptanz bei der Staatsbürokratie, was die Implementationschancen der SAPs bestimmt ("ownership"-Problem).

- Ökologische Zerstörung durch Wachstum um jeden Preis.

- Ignoranz gegenüber alternativen Vorschlägen und vor allem afrikanischen Programmen.

- Unterschlagung der Wirksamkeit externer Faktoren für die Erklärung der afrikanischen Krise (fallende Rohstoffpreise; sinkende ODA-Transfers; Handelsprotektionismus) und Überbetonung des Versagens der afrikanischen Staatsklasse (übertriebene "bad governance"-Vorwürfe).

- Naivität bezüglich des Glaubens an die Wirksamkeit von voll entwickelten Marktkräften und über das Potential von nationaler Privatisierung von Staatsbetrieben.

- Vernachlässigung der Frage der Versorgung und gerechten Verteilung der Bevölkerung mit bislang öffentlichen Gütern zur Grundbedürfnisbefriedigung.

- Schablonenhafte Uniformität der SAPs bzw. zu geringe Sensibilität bezüglich der politischen und sozialen Befindlichkeit einzelner Länder.

In Honduras zum Beispiel führte nach E + Z (1996) die Strukturanpassung insbesondere für die Landbevölkerung zu einer erheblichen Verschlechterung. Denn das Agrarmodernisierungsgesetz verschärfte die sozialen Probleme armer Kleinbauern. Hatte die Agrarreform zur Bildung von Kooperativen geführt, deren Land nicht verkauft werden durfte, so erhielten die Bauern nun individuelle Besitztitel und konnten diese für Kredite verpfänden, was aber aufgrund der drastisch gestiegenen Produktionskosten häufig zum Verlust des Landes führte und damit die lokale Nahrungsmittelproduktion gefährdete. Die Strukturanpassungspolitik war nicht in der Lage, die soziale Funktion von Land und die Sicherung des Zugangs zu Land als ein Element der Landreform und als Voraussetzung für die Beseitigung ländlicher Armut zu berücksichtigen. Begünstigt wurde vor allem die Export- und Plantagenwirtschaft.

2. Beispiel Schwarzafrika

Unter dem Titel "Wem die Verschuldung nützt" heisst es in Le Monde Diplomatique (17.10.97) unter anderem: Obwohl Schwarzafrika die Summe seiner Aussenverschuldung zwischen 1980 und 1996 bereits doppelt zurückgezahlt hat, ist es heute dennoch dreimal höher verschuldet als vor sechzehn Jahren. Der Schuldendienst kostet jährlich viermal soviel wie die Gesamtsumme der Gesundheits- und Erziehungsbudgets der betroffenen Länder.

Ein Grossteil der öffentlichen Entwicklungshilfe des Nordens wird von den verschuldeten Ländern zur Rückzahlung an die internationalen Finanzinstitutionen verwandt. Mit Ausnahme Südafrikas und des Sudans, sind die Regierungen Schwarzafrikas faktisch in der Gewalt des IWF, der Weltbank und des Pariser Clubs.

Seit fast fünfzehn Jahren zwingt man die Mehrheit der Länder Schwarzafrikas Strukturanpassungspläne auf. Doch die Durchsetzung der SAPs hat oft katastrophale soziale und ökonomische Folgen: Einschränkung der Umverteilungsfunktion des Staates, Niedergang der Produktion in der Landwirtschaft und der Kleinindustrie, Verschlechterung der Lebensbedingungen der Bevölkerungsmehrheit. (Toussaint, 1997)

3. Beispiel Südkorea

Nach drei Jahrzehnten nahezu ununterbrochenen Superwachstums, in denen 46 Millionen Südkoreaner ihr Pro-Kopf-Einkommen von 80 auf 10000 Dollar im Jahr hochschraubten, schien auf der Halbinsel nichts mehr schiefgehen zu können. Die Regierung versprach, ihr Land bis zur Jahrtausendwende unter die sieben grössten Industrienationen zu führen, jetzt ist man an erster Stelle. "Korea number one" lautete das hochmütige Motto der kleinen Nation - bis zum jähen Einbruch Ende Oktober. Südkoreas hohe Wachstumsraten entstanden auf Pump.

In den letzten Jahren erhielt Korea insgesamt 8,6 Milliarden US-Dollar als IBRD - Kreditefür 114 Projekt, und insgesamt 120 Millionen US-Dollar aus IDA-Fonds.

Am 4.Dezember 1997 freut sich der Weltbankpräsident J.D. Wolfensohn, dass die Weltbank nun Korea mit spezifischen strukturellen Reformprogrammen (Finanzsektor, Regierungswesen, Reduzierung des Wirtschaftswachstums und Armutsbekämpfung) unterstützen wird. Und dies mit einem Kredit über 10 Milliarden. (Wolfensohn, 1997)

Blume (1997) schreibt hierzu in Die Zeit "Nicht nur der Staat ist bankrott, ganz Südkorea ist bankrott und lebt seit Anfang der Woche vom Kredit des IWF. Die Bedingungen, die der IWF an seine Zahlungen knüpft, garantieren, dass es ärmeren Familien noch schlechter gehen wird."

 

2. Ausblick

Die Bretton-Woods-Institutionen sind heutzutage ein unentbehrliches Regime für Nord-Süd-Zusammenarbeit in den Bereichen der Entwicklungsfinanzierung, Finanz-, Währungs- und Handelspolitik. Weltbank und IWF haben ihr Ziel (1944) nur fünfzig Jahre später realisiert, nämlich "global" zu werden und alle Staaten zu Mitgliedern zu haben. Die Weltgesellschaft ist auf dem Weg, zu einer "global economy" mit universeller Mitgliedschaft zu werden. Die Bretton-Woods-Zwillinge, zu denen bei ihrer Gründung erst 44 Staaten gehörten, sind universelle Einrichtungen geworden. Sie haben allein dadurch Macht, dass sich 180 Staaten dieser Erde auf gemeinsame Spielregeln des wirtschaftlichen und entwicklungspolitischen Miteinanders geeinigt haben. Besonders die politisch-ideologischen Gegner von einst - die sozialistischen Staaten - beantragen nicht nur in rasantem Tempo die Mitgliedschaft bei den BWI, sondern sie sind auch zu deren besten Kunden geworden. Kaum ein Staat bekommt heute höhere zinsgünstige Weltbankkredite als die sozialistische Volksrepublik China. 1996 erhielten die beiden asiatischen Mächte Indien und China den Löwenanteil der von den OECD-Staaten subventionierten IDA-Kredite, während die Staaten der Vierten Welt nicht einmal mehr die rudimentären Sozialinvestitionen im Bildungs- und Gesundheitswesen finanzieren können und durch SAPs zu weiteren Einsparungen genötigt werden.

Die primäre historische Bedeutung der BWI in der zweiten Hälfte des 20. Jahrhunderts liegt darin, in einer chaotischen Welt von 192 Staaten (1996) ein Mindestmass an Stabilität und Berechenbarkeit durch systemische Integration fast aller Entwicklungs- und Transitionsländer gebracht zu haben. Ihr historisches Versagen besteht jedoch darin, als hierarchische Monopoleinrichtung die demokratischen Ideale vom freien Wettbewerb der Ideen und von institutioneller Kontrolle der Macht weitgehend ausser Kraft gesetzt zu haben. ( nach Tetzlaff, 1996b)

Die BWI sind keine unabhängigen Akteure, sondern bewegende Bewegte in einem globalen Räderwerk, das wir die industrielle Moderne nennen.

Als die Chefarchitekten struktureller Interdependenz im Auftrag der westlichen G7-Staaten sind sie zu den tonangebenden Trägern des internationalen Entwicklungsregimes geworden. In dieser Hinsicht handelt es sich nach Tetzlaff (1996b) um eine "success story" des globalen Integrationsmanagements, das in sechs Thesen auf den Punkt gebracht werden kann:

1. Die Mitgliedstaaten teilen den Grundkonsens, dass Entwicklung durch Modernisierung (im Sinne von Industrialisierung, Urbanisierung und Alphabetisierung) und mittels Integration in den liberalen Weltmarkt als beinahe universell gewünschtes Ziel nicht mehr in Frage gestellt wird.

2. Die Vorstellungen von privatwirtschaftlicher Wirtschaftsweise von "good governance", von Strukturanpassung, von Handelsdisziplin, Stabilisierung der Währung und marktfreundlicher Wirtschaftspolitik haben sich global durchgesetzt und mangels Alternativen vereinheitlicht.

3. Demokratie und Menschenrechte, konkurrenzzulassende Marktwirtschaft und sekulärer rationaler Staat sind die vier politischen Normen, die als regulative Idee mit universeller Gültigkeitschance weltweit an Boden gewinnen.

4. Zu den Regeln des internationalen Entwicklungsregimes gehören die harten Bedingungen für internationale Kredite und die Sanktionen bei Zahlungsrückständen, auch die Koppelung von Kreditgewährung und politischen Reformen (politische Konditionalität) und die Bereitschaft, zugunsten internationaler Auflagen nationale Souveränitätsrechte einschränken zu lassen.

5. Verfahren der Kreditbeschaffung, der Ausschreibung von Aufträgen und des Monitoring sind allgemeinverbindlich und somit berechenbar geworden.

6. Die Lernfähigkeit der BWI wird schliesslich dadurch unter Beweis gestellt, dass auch Nichtregierungsorganisationen als loyale Kritiker und Mitspieler mit begrenzten Befugnissen in bestimmten Arbeitsbereichen tätig werden dürfen.

Ein Tor, der meinen würde, diese Institutionen würden von der Weltbühne des 21. Jahrhunderts einfach wieder verschwinden können ! (nach Tetzlaff, 1996b)

Jedoch die Kritik in der Öffentlichkeit nimmt immer mehr zu. So kann man zum Beispiel im Oktober 1997 in Le Monde Diplomatique unter anderem lesen: "Für die afrikanischen Länder wäre es an der Zeit, das westliche Wachstumsmodell in Frage zu stellen, das die Ungerechtigkeit mit dem verschlissenen Mäntelchen der Entwicklung verhüllt" (De Brie, 1997).

3. Fallbeispiel Burkina Faso

(parallel abgegebene Studie von Edith Kalka)

Abbildung 1: Nominaler- (hell) und realer Wechselkurs und Inflationsrate (sinkende) in Chile und Mexiko (rechts Konsumpreis Inflation (%); links Wechselkursrate (100 = 1990) *

DefizitSpending Budget

Kredit-aufnahme	Defizit Spending
Einnahmen	Ausgaben

Zahlungsbilanz A. Leistungsbilanz:

1. Handelsbilanz (Ausfuhr - Einfuhr)

2. Dienstleistungsbilanz

3. Warenbilanz

B. Kapitalbilanz:

1. Langfristiger Kapitalverkehr (Direktinvestitionen, Kredite an Ausländer)

2. Kurzfristiger Kapitalverkehr

Handelsbilanz Teil der Zahlungsbilanz: aktiv, wenn Export > Import

Fed Federal Reserv System, das Zentralbanksystem der USA, besteht aus 12 Bundesbanken

Weltgrößte Notenbank mit unbegrenzter $-Reserve!

tägl. Umsatzvolumen fast doppelt so hoch, wie alle Notenbanken zusammen!

GAB General Agreement to Borrow (Allgemeine Kreditvereinbarungen)

1962 zwischen G10 und IWF getroffenens Abkommen

GATT General Agreement on Tariffs and Trade (1947)

Allgemeines Zoll und Handelsabkommen

sollte die Währungsordnung mit einer Welthandelsordnung ergänzen

G-10 Belgien, BRD, Frankreich, GB, Italien, Japan, Kanada, NL, USA

G-7 USA, Japan, BRD, GB, Frankreich,

Paradigmenwechsel Übergang vom Keynsianismus zum Monetarismus

Keynsianismus antizyklische Konjunktursteuerung als Aufgabe des Staates

Mittel: effektive Nachfrage

LLDC 36 Länder (1987), Least Developed Countries

BIP liegt unter 250$

BIP = BSP = PCI?

Equity Eigenkapital

Pariser Club Informelles Gremium mit Sitz in Paris, Mitglieder. G-10. Koordiniert Umschuldungsverhandlungen auf Wunsch eines Schuldnerlandes

Konditionalität Auflagen

Fazilität Tranche, Ziehung, Arrangement

SAP SAS, SECAL,

Stand-by-Abkommen Bereitschaftskreditabkommen

Swap Verkauf von Forderungen an Dritte gegen Abschlag

Moody's Investors Service rankt Länder nach Kreditwürdigkeit

>>Folge ist die Aufnahme von neuen Krediten

SDR Special Drawing Rights (SZR)

IWF Internationaler Währungsfond

IDA Internationale Entwicklungsorganisation

IFC Internationale Finazcorporation