Jorge Achard y otra eran deudores de la Intendencia de Montevideo por el Tributo de Contribución Inmobiliaria. En su momento les fue liquidado su adeudo a partir del año 1987 capitalizando mensualmente los recargos por mora; tal liquidación fue objetada por los deudores por entender que la capitalización mensual de recargos no tenía fundamento legal válido.

La Intendencia de Montevideo por Resolución 5091/95 ratificó la liquidación cuestionada por lo que en tiempo y forma el Sr. Achard y otra recurrieron al Tribunal de lo Contencioso Administrativo.

Presentación ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo. Los reclamantes expresaron dos tipos de agravios: uno vinculado al expediente en si, manifestando que de él no surgía la motivación que justificara se impusiera la pena, argumento que no fue tomado en cuenta por el Tribunal y el otro, de carácter general, fundado en que la capitalización mensual de recargos desde el año 1987 violentaba en forma flagrante el principio de legalidad.

Este agravio no sólo va a ser recogido por el Tribunal para su debida y exhaustiva consideración sino que en definitiva fue aceptado decretándose la nulidad de la resolución Nº 5091/95 de la Intendencia de Montevideo que impuso los mismos.

Argumentos del Tribunal para declarar que es nula la capitalización mensual de recargos previa al 1º de enero de 1994.

Para el Tribunal una decisión sobre el tema exigía previamente varios pronunciamientos. Por su orden estableció los siguientes.

Determinar si a los recargos por mora de los tributos departamentales les es aplicable el Código Tributario (Art. 94) norma nacional o de lo contrario se le aplican normas específicamente departamentales.

El Código Tributario establece como regla general en su artículo 1º "que el mencionado cuerpo de leyes no será aplicable a los tributos departamentales, entendiendo por tales aquellos ... "cuyo sujeto activo es una administración departamental, cualquiera fuera el órgano competente para su creación, modificación o derogación".

No obstante este mismo artículo 1º en su inciso 3º in fine establece que se aplicarán a los tributos departamentales las "normas de competencia legal en materia punitiva o jurisdiccional".

Esta excepción a las potestades de los Gobiernos Departamentales lleva al Tribunal de lo Contencioso a tener que resolver la difícil cuestión de que debe entenderse por materia punitiva, para decidir si la imposición de los recargos por mora queda librada a la determinación de las autoridades nacionales o por el contrario es competencia de las autoridades departamentales.

El propio Profesor Valdés Costa, reconocido tributarista, ha dudado frente a la solución de este problema, especialmente en virtud de lo establecido por el Art. 297 Inc. 10 apartado A (1) de la Constitución el que se refiere a las multas que los gobiernos departamentales establecieren "según sus facultades".

Afirma Valdés Costa: "el intérprete deberá tener en cuenta la distinción entre multas de naturaleza resarcitoria y punitiva, y dentro de éstas, las referentes a la materia típicamente municipal, tradicionalmente autónoma en nuestro derecho y las materias conferidas por la Constitución a título excepcional como es la tributaria".

El Tribunal de lo Contencioso coincide con la opinión del prestigioso profesor en cuanto a que "los recargos tienen naturaleza reparatoria ya que su función es compensar al Fisco el perjuicio sufrido por la no disponibilidad de un capital que le pertenece".

Reconoce así que en este caso la solución guarda un paralelismo estrecho con las establecidas para el derecho privado por los Arts. 1348 (2) del Código Civil y el 225 (3) del Código de Comercio. El primero determina que en el caso de obligaciones que se limitan al pago de cierta suma, los daños y perjuicios provenientes de la demora en la ejecución, no consisten sino en la condenación en los intereses legales». El segundo establece una solución similar.

Acompañando el criterio de división de las multas en aquellas de carácter indemnizatorio y aquellas de carácter punitivo y partiendo de la base del carácter indemnizatorio de los recargos por mora y su carácter capitalizable o lineal, el Tribunal llega a la conclusión de que su determinación es de competencia de los Gobiernos Departamentales.

La legislación nacional y departamental están en el mismo plano del punto de vista constitucional, las diferencia únicamente el campo de acción al cual cada una se aplica.

En sus respectivos campos de acción la función legislativa de uno y otro son exactamente iguales (Confs. Sayagués Laso y Valdés Costa).

Eso significa que tanto a nivel nacional como departamental los órganos legislativos no pueden abdicar de sus potestades "por medio de delegaciones de competencia inadmisibles en nuestro derecho constitucional.

La doctrina uruguaya es unánime en cuanto a que en ausencia de una expresa autorización constitucional, la delegación de facultades legislativas es improcedente, fundándose en el principio de que los órganos estatales están en el deber de ejercer las funciones que la Constitución les adjudica.

No ofrece duda el criterio de que es necesaria una decisión legislativa en sentido formal (ley nacional o decreto departamental con fuerza de ley en su jurisdicción) la que debe establecer todos los elementos que determinan la existencia y la cuantía de las obligaciones tributarias.

Establecido este principio la sentencia del Tribunal pasa a analizar la legitimidad de los recargos mensualmente capitalizables.

Recargos mensualmente capitalizables y la Intendencia de Montevideo.

El 31/08/72 el Decreto Departamental 15. 706 estableció una tasa de recargo mensual del 4% calculable en forma lineal.

Durante el gobierno de facto esta norma fue sustituida el 29/12/78 por el Decreto Departamental 19. 031 el que dispuso "el porcentaje de recargo por mora será fijado anualmente por el Intendente Municipal para cada año civil "lo cual a criterio del Tribunal de lo Contencioso constituía una delegación legislativa cuya constitucionalidad escapa a su análisis por razones de competencia, desde que el control de la Constitución está específicamente atribuido a la Suprema Corte de Justicia".

En aplicación de esta delegación de facultades por parte de la rama legislativa Departamental el Intendente de facto dictó el 08/03/83 la Resolución 184.809, la que fijó a partir del lo. de marzo de 1983 el recargo por mora con capitalización mensual.

Luego de reiteradas renovaciones de este Decreto de delegación de facultades, la Junta Departamental de Montevideo, el 17/12/93 por Decreto 26. 229, norma con fuerza de ley en el ámbito departamental, determinó que: "los recargos por mora en el pago de la obligaciones tributarias que percibe la Intendencia Municipal de Montevideo, se capitalizarán mensualmente de acuerdo a los valores que fije la administración".

El Tribunal de lo Contencioso no puede declarar la inconstitucionalidad de una ley o de un decreto Departamental, a consecuencia de lo cual las múltiples delegaciones legislativas ocurridas entre 1978 y 1993 se continuarán aplicando hasta que la Suprema Corte declare su inconstitucionalidad.

El tema se reduce entonces a establecer si los decretos 19. 031 (29/12/78) y 24. 622 (marzo de 1990) han conferido legítimamente al Intendente Municipal de Montevideo la facultad de establecer "el carácter capitalizable de los recargos por mora".

Principio general de derecho respecto a la capitalización de intereses.

El principio general en derecho privado establece que los intereses no pueden producir a su vez intereses, salvo en el caso de que así se haya convenido por las partes (Art. 2215 del Código Civil (4) o lo disponga expresamente la ley (Art. 718 Inc. 2 (5) del Código de Comercio).

Paralelamente, en el ámbito del derecho público y más aún en materia tributaria en la que no rige el principio de la voluntad de las partes como fuente de las obligaciones, esa capitalización mensual debe ser impuesta por un claro mandato legal, respetando así el Art. 10(6) de la Constitución, que traducido al ámbito municipal significa que debe provenir de un Decreto de la Junta Departamental.

"La capitalización de recargos, o sea los recargos que a su vez generan recargos, debe surgir de una clara y precisa norma legislativa, pues no es lo usual o corriente; por lo tanto su propia excepcionalidad requiere una norma legal que así lo establezca". (Sentencia 734/91 del Tribunal)

Para el Tribunal una cuidadosa lectura de los decretos considerados no hace surgir "una clara y precisa autorización para que el Ejecutivo comunal de Montevideo dicte normas que capitalicen los recargos por mora. La Intendencia se ha extralimitado, ha desbordado los límites de las potestades que le fueron delegadas por los reiteradamente citados decretos 19. 031 y 24. 622 viciando así de nulidad la Resolución 184. 809 del 08. 03. 83 y todas las posteriores que fijaron tasas capitalizables, así como sus actos de aplicación tales como la Resolución 5091/95 que en este juicio se impugna.

La capitalización de los recargos por mora en el pago de tributos debidos a la Intendencia de Montevideo, es legítima a partir del 01/01/94.

Compartiendo la opinión del Procurador del Estado Dr. Piaggio Soto el Tribunal decidió que únicamente a partir del Decreto 26.229 del 17/12/93 se está efectivamente ante una norma que autoriza al Intendente a decretar la capitalización de intereses, facultad que hasta ese momento no tenía.

Dicho en otras palabras toda capitalización de recargos previa al 01/01/94 es nula y por lo tanto susceptible de devolución el importe que se haya pagado.

CONCLUSION: De esta sentencia se desprende claramente:

l. La capitalización mensual de recargos por adeudos a la Intendencia de Montevideo es jurídicamente legítima desde el lo. de enero de 1994.

2. Aquellas liquidaciones que incluyan capitalización de intereses previamente a dicha fecha no tienen base legal y son susceptibles de anulación por el Tribunal de lo Contencioso.

3. El Tribunal no acepta actos administrativos dictados en función de una delegación de facultades de la rama legislativa comunal a favor del Intendente, delegación que supone un renunciamiento al ejercicio de deberes constitucionales específicamente adjudicados.

Sentencia Nº 522/97 del Tribunal de lo Contencioso Administrativo de fecha 21/05/97.

Contó con la opinión unánime de los Dres. José Baldi, Víctor Bermúdez, Waldemar Burella, Manuel Mercant y Julio César Panizza.

(1) Constitución Art. 297. Serán fuente de recursos de los Gobiernos Departamentales, decretados y administrados por éstos: 1º Los impuestos sobre la propiedad inmueble urbana y suburbana, situada dentro de los límites de su jurisdicción, con excepción en todos los casos de los adicionales nacionales establecidos o que se establecieren. Los impuestos sobre la propiedad inmueble rural serán fijados por el Poder Legislativo , pero su recaudación y la totalidad de su producido, excepto el de los adicionales establecidos o que se establecieren, corresponderá a los Gobiernos Departamentales respectivos.

Art 297 Inc 10. El producido de las multas: a) que el Gobierno Departamental haya establecido mientras no sean derogadas o estableciere según sus facultades.

(2) Código Civil Art. 1348. En las obligaciones que se limitan al pago de cierta suma, los daños y perjuicios provenientes de la mora en la ejecución, no consisten sino en la ejecución de los intereses legales, excepto las reglas peculiares al comercio y a las fianzas.

Esos daños y perjuicios se deben sin que el acreedor tenga que justificar pérdida alguna, y aunque de buena fe el deudor no se considere tal.

(3) Código de Comercio Art. 225. En las obligaciones que se limitan al pago de cierta suma, los daños y perjuicios provenientes de la demora en la ejecución, no consisten sino en la condenación en los intereses corrientes, excepto las reglas peculiares a las letras de cambio.

Esos daños y perjuicios se deben sin que el acreedor tenga que justificar pérdida alguna, y aunque de buena fe el deudor no se considere tal.

Sólo se deben desde el día de la demanda, excepto los casos en que la ley hace correr los intereses ipso jure o sin acto alguno del acreedor.

(4) Código Civil Art. 2215. Los intereses no pueden producir intereses sino por una convención especial.

(5) Código de Comercio Art. 718. En las obligaciones comerciales los intereses vencidos pueden producir intereses por una convención especial.

En defecto de convención los intereses devengados por cada año corrido pueden capitalizarse.

(6) Constitución Art. 10. Las acciones privadas de las personas que de ningún modo atacan el orden público ni perjudican a un tercero, están exentas de la autoridad de los magistrados.

Ningún habitante de la República será obligado a hacer lo que no manda la Ley ni privado de lo que ella no prohíbe.