Tarifas en los Servicios de Saneamiento

PARTE I (de tres partes): ASPECTOS TEORICOS

Autor: Ingeniera María Isabel Ledesma

La "tarifa" es el aporte que se les cobra a los consumidores por el suministro de los servicios de saneamiento (en este caso). Es un mecanismo financiero de pago forzoso, no voluntario y sin alternativas, muy diferente al "precio" que constituye un pago voluntario en el que la demanda tiene alternativas que le permiten negociar con la oferta. Pero al igual que el precio su magnitud sirve de referencia en la toma de decisiones y expresa el sacrificio que está dispuesto a hacer quien desea tener un determinado servicio.
El diseño de un sistema tarifario parte de la definición de los objetivos y metas a lograr por los servicios de saneamiento básico y por lo tanto está directamente vinculado con las estrategias que se definen para alcanzarlas. Por lo general los objetivos están relacionados íntimamente con cobertura y calidad quienes a su vez deberán estar alineados con los objetivos planteados por el Estado para mejorar la salud pública. De esta manera los servicios de saneamiento básico se constituyen en una de las herramientas de la que el Estado se puede valer para que la población pueda alcanzarla.
Es claro entonces que cuando se habla de los objetivos del agua potable (y alcantarillado) se habla de objetivos múltiples. Es necesario por lo tanto definirlos y jerarquizarlos según la importancia que ellos tienen. De esta manera se pueden identificar:

· abastecimiento básico
· sostenibilidad
· efectos distributivos sobre el ingreso
· eficiencia
· equidad
· abastecimiento al mercado, promoción al desarrollo, financiación, etc.

El abastecimiento básico se orienta a la satisfacción de las necesidades de agua potable de toda la población para mejorar las condiciones sanitarias y de higiene social de carácter básico: agua para beber, preparar comidas, higiene personal y lavado de ropa.
En los casos en que fuera necesario la implementación de subsidios para la satisfacción de las mencionadas necesidades básicas lo más conveniente resulta modificar especialmente los cargos variables que puedan contener las tarifas, las cuales normalmente se relacionan con los metros cúbicos de agua consumidos.
El cumplir con la sostenibilidad económica permite lograr que se retribuya adecuadamente al capital invertido en el sistema integral de la prestación. Dicha retribución debe ser justa y razonable (por ejemplo en Chile se considera adecuado entre un 9 y 10 %). También debe lograrse una sostenibilidad financiera o sea, que se generen los flujos de fondos que cubran costos razonables de operación y mantenimiento, impuestos e inversiones.
Los efectos distributivos se pueden lograr a través de ajustes de tarifas. Este efecto es más conveniente introducirlo modificando los cargos fijos. Pero es importante recordar que el efecto distributivo de las tarifas tiene que ser utilizado cuando no sea viable ejecutar políticas fiscales más generales orientadas hacia los mismos propósitos.
Por otro lado la eficiencia a alcanzar se refiere a la asignativa. Los recursos se asignan eficientemente cuando no es posible mejorar el bienestar de ninguna persona sin empeorar el de alguna otra, aunque este concepto no garantiza que dicha asignación sea socialmente óptima. Existe también la necesidad de lograr una eficiencia productiva por cuanto debe buscarse la minimización de los costos. O sea, que se utilice la mínima cantidad de insumos posibles para producir una cantidad determinada de bienes.
La equidad puede ser contemplada desde distintos puntos de vista. Uno de ellos es que el consumidor pague proporcionalmente a la carga que su demanda le imponga al sistema en su conjunto. El segundo punto de vista puede entenderse como aquel que permita asegurar un cierto grado de estabilidad de precios para evitar grandes fluctuaciones de un período a otro. También puede concebirse como la posibilidad de permitir el aprovisionamiento de un servicio mínimo a personas que no pueden permitirse el costo pleno. Y, por último, consistiría en no discriminar las tarifas si no existen verdaderas razones de costos distintos, evitando los subsidios cruzados entre consumidores de una misma región o entre regiones.
Es común que se planteen una serie de conflictos entre objetivos:
· Eficiencia vs. Equidad
· Eficiencia asignativa vs. Productiva
· Eficiencia asignativa vs. Sostenibilidad

Existen también objetivos formales que todo sistema tarifario debería cumplir:
· simplicidad y aceptación pública
· inexistencia de controversias
· estabilidad de precios

Si el prestador del servicio es privado tiene el genuino objetivo superior del lucro empresario. Es entonces a partir de un Marco Regulador y un sistema tarifario adecuado que se deben armonizar los aparentemente contrapuestos objetivos citados para ambas partes.
Existen dos criterios para sustentar los sistemas tarifarios. El método del "beneficio" se basa en que quienes reciben un servicio deben pagar en relación al beneficio que reciben. El desarrollado en segundo término actúa sobre la distribución del ingreso y es el método de la "capacidad contributiva" a partir de la cual deben pagar quienes menos sacrificios hacen; ya que si se tiene mayor capacidad de pago (ingreso, patrimonio, consumo) menos sacrificio soportan.
Al ser este un monopolio natural en la fijación de la tarifa no existe un "libre mercado" no obstante ello interactúan la "oferta" y la "demanda".
Los aspectos más importantes a considerar en la demanda de los servicios de saneamiento son su variabilidad, el patrón de uso, el crecimiento de la misma a través del tiempo, la disponibilidad y capacidad de pago del cliente.
Por su parte la oferta está ligada íntimamente con el costo de la prestación, esto es, con la necesidad de inversión, los insumos, los niveles de calidad exigidos en la prestación, la eficiencia, etc.

CRITERIOS PARA LA DETERMINACION DEL NIVEL TARIFARIO

Actualmente existen dos grandes tendencias acerca de la mejor manera de determinar los costos que servirán de base para el diseño de las tarifas:
· costos medios
· costos marginales
· costos incrementales

A. Costos Medios:
Se determinan teniendo dividiendo los gastos incurridos en el servicio por la cantidad producida. Si bien de esta manera se logra la cobertura de todos los costos se lo critica por el hecho de que no induce a la producción eficiente.
B. Costos Marginales a corto plazo
El costo marginal es el costo de producir una unidad más. Sólo contempla los costos variables de producción.
Este criterio es de muy difícil aplicabilidad y sólo podría tener asidero en aquellos casos en que el sistema no requiera inversiones para ampliación de la capacidad durante el período en el que se aplicará la tarifa.
C. Costos Marginales a largo plazo
Tiene en cuenta el costo de oportunidad del capital utilizado en las inversiones para ampliación de las capacidades necesarias para cubrir la demanda del período bajo análisis. Como no acepta capacidad ociosa se le presenta el problema de la indivisibilidad de las inversiones ya que los componentes del sistema se construyen para la demanda de varios años en virtud de que existe la denominada economía de escala.
D. Costo Incremental Promedio
Supera los inconvenientes apuntados en el criterio anterior. Resulta de dividir los costos incrementales del servicio (Operación y Mantenimiento e Inversiones) para la demanda incremental satisfecha del citado período.

Costos incrementales = Costos con el proyecto - costos sin el proyecto

Ventas incrementales = Ventas con el proyecto - Ventas sin el proyecto.

Tanto los costos como las ventas deben estar expresada en su Valor Presente.

ESTRUCTURA TARIFARIA

Una estructura tarifaria óptima depende de la naturaleza de los costos y la características de la demanda y los objetivos múltiples que se desean alcanzar.
Puede contener:
· Cargo Fijo: suele reflejar los costos del servicio de distribución
· Cargo Variable: se vincula a la cantidad de agua potable que se suministra al consumidor y refleja su costo de producción.
· Cargo por Infraestructura: se suele utilizar para financiar inversiones en obras.

A su vez la tarifa puede ser:
· lineal (el precio unitario aumenta a mayor consumo. No tiene cargo fijo). Tiene eficiencia asignativa porque la tarifa es igual al costo marginal, a su vez el costo marginal es menor que el costo medio. No es sostenible.
· no lineal (un cargo fijo y uno o más variables)
- bloques crecientes: existen bloques de consumo (por ejemplo de 1 a 10 m3, de 10 a 20 m3, de 20 a 30 m3, etc.) con un precio por m3 que aumenta a medida que el bloque es más alto. Es el caso de Jujuy. Cumple con el objetivo de equidad. Mayor consumo refleja mayor capacidad de pago (problema de proxy). Tiene ineficiencia asignativa ya que en general el costo baja con el aumento del nivel de consumo. Suele aplicarse cuando se desea racionalizar el consumo.
- bloques decrecientes: existen bloques de consumo con un precio por m3 que disminuye a medida que el consumo es más alto. Tiene eficiencia asignativa ya que la tarifa refleja la variación de costos. Puede ser inequitativo ya que mayor consumo puede estar asociado a mayor nivel de ingresos y a usos menos imprescindibles. No se conocen lugares donde tenga aplicación
- dos partes (el cargo fijo cubre los costos fijos y el cargo variable es igual al costo marginal) es eficiente desde el punto de vista asignativa, pero puede ser inequitativa.
· multiproducto (tarifas de Ramsey) las tarifas son inversamente proporcionales a las elasticidades. Se reduce la distorsión asignativa al minimizarse el cambio en el consumo (se les cobra más a aquellos que no responden a los cambios de precios). Puede ser altamente inequitativo ya que la demanda de agua para beber es más inelástica que la de agua para llenar la pileta de natación.

SUBSIDIOS
¿QUÉ SON?
1. Subsidios cruzados: existe subsidio cruzado cuando un usuario paga menos que el costo variable directo de prestarle el servicio. Pueden resultar deseables desde el punto de vista social al permitir el acceso al servicio a sectores de menores recursos. Existen subsidios cruzados al acceso al servicio (conexión) o al consumo. Se ha demostrado que el primero es más eficiente que al consumo.
Los subsidios cruzados en general tienen los siguientes problemas: cuando la percepción de los subsidios es excesiva se puede incentivar el fraude y quita el incentivo a la empresa para expandir los servicios hacia receptores del subsidio.

Este tipo de subsidio está explícitamente prohibido en nuestro Marco Regulador (aunque se da de hecho), no es del agrado de los organismos internacionales que aportan fondos para financiar inversiones en el Sector pero es utilizado en Brasil con mucho éxito.
2. Subsidios directos: la tarifa refleja totalmente los costos y es el gobierno quien paga a la empresa prestadora por los subsidios que se aplican a los carenciados. Es el sistema utilizado en Chile desde hace varios años y el que se aplicaría en la vecina Provincia de Salta. Ambos subsidios volverán a ser tratados más adelante.


BIBLIOGRAFIA:

· Principios Tarifarios - Gustavo Ferro - Seminario AFERAS: El Régimen Tarifario en los Servicios de Agua Potable y Saneamiento" Buenos Aires - Setiembre 2001-
· Régimen Tarifario Un Aporte para la Discusión Sectorial - Ing. José Luis Guarch - Cuaderno Técnico N 1 - COFES
· Estudio de Tarifación en agua potable y alcantarillado - Ministerio de Economía Fomento y Reconstrucción - Subsecretaría de Economía de la República de Chile . Elaborado por las consultoras INECON y ECONSULT
· ¿Cómo Diseñar un Sistema Tarifario para el Sector Agua Potable y Saneameinto? El Aporte de la Economía. Lic. María Valeria Mendoza - Curso: Gestión Integrada de los Reccursos Hídricos - Mendoza 2000
· Análisis Tarifario en las Empresas Públicas, Un Enfoque de Administración Financiera Integrada - Autores Varios - CICAP-OEA- Idea -
· 3er Seminario Internacional FENTOS -

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