Artigo publicado na Revista Análise PUCRS, Porto Alegre, V.10, n.2, p.171-188, 1999.
O DESENHO DE CARGOS NO EXECUTIVO MUNICIPAL: estudos de caso em localidades de pequeno porte

Sandro Trescastro Bergue,
Mestre em Administração,
Professor da Univ. de Caxias do Sul - UCS,
e Auditor Público Externo do TCE-RS.

Resumo:
O presente artigo analisa as estruturas orgânicas de cargos vigentes em três localidades de pequeno porte no Rio Grande do Sul. Enfoca, fundamentalmente a adequação destas estruturas às necessidades da Administração. O estudo envolve o confronto das estruturas formais (legais) e as estruturas reais vigentes, ressaltando suas particularidades, aspectos positivos e negativos de toda ordem. O texto tem por base uma pesquisa desenvolvida in loco empregando como técnicas de coleta de dados a entrevista semi-estruturada, a observação, além da análise documental. Constituem fontes de dados, neste processo, prefeitos, secretários e chefes de setor; servidores em geral; membros do Tribunal de Contas do Estado; e profissionais consultores envolvidos na formulação dos modelos vigentes.
Palavras-Chave: Administração Municipal, Administração de Pessoal, Cargos Públicos.

INTRODUÇÃO
A confluência de fatores de natureza social, política e econômica observados nas últimas décadas em escala mundial, e seu impacto no processo global de restruturação dos espaços, internamente formalizado na nova ordem instituída pela Constituição Federal de 1988, tem sido determinante para a definição da nova posição ocupada pelo município no contexto nacional. O município insere-se, assim, em um cenário bastante dinâmico, onde transformações vêm se processando no sentido do fortalecimento e valorização desta instância de governo via transferência de recursos e, mais intensamente, atribuições do Poder Central para a esfera local.
O ente municipal figura, ainda, como um sistema complexo, sensível às tensões impostas pelos ambientes interno e externo, exigindo constante adaptação a fim de fazer frente às transformações e novas demandas que lhe são impostas.
No âmbito municipal, em especial nas localidades recentemente emancipadas, o poder público, centrado fundamentalmente no Executivo, ocupa uma das principais posições no cenário local, constituindo-se em ponto de convergência de esforços e solicitações de natureza social, política e econômica oriundas dos diversos atores do sistema.
Considerando que parcela significativa das demandas, principalmente de cunho social, provenientes da coletividade local são atendidas pela administração pública, e que esta busca atendê-las, fundamentalmente, por intermédio da burocracia pública local, relevante se torna que este aparelho administrativo apresente-se estruturado de modo a prestar satisfatoriamente os serviços públicos.
Neste contexto inclui-se, dentre outras, a questão do desenho das estruturas administrativas especificamente como resultante do desenho de seus elementos componentes fundamentais - os cargos públicos. Acerca deste aspecto se observa que, apesar da moderna concepção de município ter evoluído, o paradigma norteador da definição das estruturas de cargos tem permanecido imutável.
No primeiro capítulo deste estudo são apresentadas as particularidades que revestem a esfera local de governo nas localidades de pequeno porte. No segundo capítulo é exposta a metodologia de pesquisa adotada no estudo original. Segue, um sucinto aporte teórico envolvendo conceitos fundamentais para o tratamento da questão central de estudo. No capítulo 4 são apresentadas considerações acerca dos três casos de estruturas de cargos estudados. O quinto capítulo encerra a proposição de alternativas tendo por base as estruturas vigentes nas localidades investigadas. Sobrevem, por fim, considerações acerca das conclusões gerais e indicativos de pesquisa.
1. A ESFERA LOCAL DE GOVERNO
A Magna Lei de 1988 representa um importante marco na consolidação do papel de destaque assumido pela esfera local, vez que além de sedimentar a atual tendência à descentralização das ações do poder público, evoluiu no tocante à constituição dos quadros e provimento dos cargos públicos.
Por ocasião da instalação dos municípios, resulta de central importância a composição do aparato administrativo que constituirá instrumento de ação e implementação das políticas públicas por parte do gestor local. Sublinhe-se que o dimensionamento impróprio destas estruturas de cargos tende a provocar disfunções internas que impactam diretamente na eficiência e eficácia administrativa, revertendo em elevados gastos desnecessários com pessoal, podendo contribuir, em última instância, para a redução dos níveis de investimento público no âmbito da esfera municipal de governo.
De outra parte, a exigência constitucional de uma organização legal do serviço público confere às estruturas de pessoal uma significativa rigidez (toda a criação ou modificação de cargo público deve processar-se, obrigatoriamente, através de norma legal aprovada pelo Poder Legislativo). Associe-se a isso, a cultura legalista profundamente arraigada no campo da administração pública, onde não raras vezes a análise de questões importantes próprias das ciências administrativas cede espaço às interpretações circunscritas unicamente ao campo do direito administrativo. Assim, os 'meios' e 'fins' invertem suas posições. O complementar passa a ser principal, e o que é central - a gestão pública - é relegado a acessório.
Admitindo-se, portanto, o caráter pouco flexível, e o custo dos quadros de pessoal permanente dos órgãos da administração pública direta, acentua-se ainda mais a importância de uma estrutura dimensionada de forma a maximizar o atendimento ao interesse público e minimizar a repercussão financeira da manutenção destes aparelhos.
Maximizar a satisfação das demandas públicas significa disponibilizar à população local, por intermédio do aparelho administrativo municipal, os serviços públicos nos níveis de qualidade desejados. O atendimento a estas demandas (em constante evolução) será alcançado pelo gestor público com tanto maior sucesso, quanto maior for a facilidade e flexibilidade de gerenciamento dos recursos disponíveis.
A busca da flexibilidade administrativa passa, também, pela estrutura de pessoal da organização, que normalmente caracteriza-se por acentuadas orientações burocráticas, onde os ditames legais tendem a assumir papel preponderante, em detrimento dos resultados. Faz-se mister, portanto, buscar alternativas que, atendendo às determinações constitucionais, e considerando as particularidades do sistema socio-político local, proporcionem aos aparatos administrativos públicos condições de responder à dinâmica e às particularidades das demandas da coletividade.
Especialmente nos municípios de pequeno porte, as estruturas de cargos vigentes tendem a apresentar algumas características próprias que, devido à sua natureza, indicam a fragilidade dos pressupostos que norteiam sua formulação. Dentre estes, destaca-se a excessiva complexidade das estruturas de cargos. Tal complexidade leva, muitas vezes, à existência de cargos demasiadamente especializados, que fazem coexistir e prosperar, com a estrutura definida legalmente (formal), uma estrutura real, em muitos aspectos, diversa.
Disso decorrem alguns problemas para a administração, dentre os quais destaca-se a proliferação dos arranjos e alocações informais de pessoal (desvios de função).
2. ASPECTOS METODOLÓGICOS
A partir de uma abordagem qualitativa, implementada na forma de estudos de caso, envolvendo três municipalidades de pequeno porte integrantes da região da Grande Porto Alegre (Klering, 1996) buscou-se verificar a adequação das estruturas de cargos de provimento efetivo vigentes nos respectivos Poderes Executivos às necessidades da administração pública. Mais objetivamente, buscou-se saber se os quadros formais de cargos de provimento efetivo em vigor em municípios de pequeno porte estão adequados à realidade local. E, ainda, se são compatíveis com as potencialidades e/ou limitações do ambiente local?
Focalizou-se a região da Grande Porto Alegre devido a três fatores fundamentais, quais sejam: a) sua representatividade política e econômica; b) as limitações de tempo, operacionalização, que inviabilizariam uma proposta de pesquisa que pretendesse atingir a totalidade do Estado; e, c) as características da região escolhida, que se aproximam significativamente das propriedades das regiões metropolitanas, que por sua vez, segundo Davidovich (1993), apresentam potencialidades para o desenvolvimento de conceitos inovadores de gestão municipal.
2.1 Delimitação dos Cargos
Delimitou-se o foco do estudo aos cargos de provimento efetivo, sobretudo pelo fato de constituírem a estrutura de caráter permanente da administração pública municipal, e por sua conseqüente representatividade no contingente de pessoal em atividade.
Considerando-se os objetivos pretendidos, e devido à existência de legislação específica reguladora do exercício de determinadas profissões, subtraiu-se do quadro de cargos de provimento efetivo para fins de análise: os cargos técnicos de nível superior (engenheiro, contador, médico, odontólogo, etc.); os cargos técnicos de nível médio (auxiliar de enfermagem, técnico em contabilidade, topógrafo, etc.); e os cargos do magistério público municipal.
Os cargos restantes, para fins de análise, são subdivididos em dois grandes grupos funcionais (ocupacionais): o grupo dos cargos administrativos, e o grupo dos cargos operacionais. Grupo ocupacional corresponde ao conjunto de classes singulares ou série de classes correlatas com relação à natureza de suas atribuições (Zimpeck, 1992).
2.2 Instrumentos de Coleta de Dados
A coleta de dados referentes às atividades efetivamente desempenhadas pelos servidores públicos municipais considerou, fundamentalmente, aspectos referentes à sua natureza e complexidade.
Existem, segundo Blau e Scott (1970), fundamentalmente, três formas de obter dados acerca de determinado fenômeno, quais sejam: observando-o, fazendo perguntas às pessoas diretamente (ou mesmo indiretamente) envolvidas, e, finalmente, examinando elementos documentais escritos. A cada um destes procedimentos corresponde uma categoria de técnicas de pesquisa: a observação, a entrevista e a análise documental.
Com o intuito de verificar a adequação das estruturas de cargos de provimento efetivo, em vigor nas localidades estudadas, às efetivas necessidades da administração, tanto sob a ótica (percepção) das autoridades e profissionais que direta ou indiretamente atuam na formulação, gerenciamento e controle destas estruturas, quanto a partir das evidências empíricas verificadas in loco (funcionamento efetivo da estrutura), foram empregadas as três técnicas de coleta de dados antes referidas: a pesquisa documental, a entrevista em profundidade (semi-estruturada) e a observação.
3. REFERENCIAL TEÓRICO
3.1 O Aparelho Burocrático
A concepção formulada por Hegel acerca da burocracia deveria representar, por óbvio, uma extensão lógica de sua perspectiva universalista e idealista do Estado. Assim, segundo a ótica hegeliana a burocracia deveria encarnar o "interesse geral".
Nesta situação, a burocracia, enquanto elemento integrante de uma estrutura tripartite (Estado, sociedade civil e burocracia), assume o papel de segmento mediador entre a sociedade civil e o Estado. Materializar a interface de conciliação entre o interesse universal (Estado) e os interesses particulares das corporações privadas (sociedade civil) constituiria sua missão fundamental (Tragtenberg, 1992).
Conforme Lefort (1983), a burocracia figura como um organismo "especial" no âmbito da sociedade. Não constitui, contudo, uma classe ou um segmento semelhante àqueles passíveis de serem identificados no interior de uma classe. Sua existência está condicionada, pois, à divisão da sociedade em classes permeadas por antagonismos irreconciliáveis. Neste ambiente de conflito entre as classes, a burocracia assume a função de garantir a manutenção das regras que instituem uma ordem comum de dominação.
A burocracia assume, assim, a condição de um "órgão" posto a serviço da classe dominante, localizada de algum modo entre os dominantes e os dominados (Lefort, 1983).
Acerca de um aspecto as visões parecem convergir: a burocracia constitui uma estrutura intermediadora no exercício do poder.
3.2 A Contribuição de Max Weber
Os estudos de Weber, especialmente acerca da burocracia, suas características e implicações, marcam a transição da teoria da administração para a sociologia da organização (Tragtenberg, 1992). O fenômeno burocrático é analisado por Weber sob três aspectos distintos, quais sejam: o político, enquanto manifestação do sistema dominante; o sociológico, como uma organização social; e o administrativo, enquanto aparelho encarregado de sustentar racionalmente o controle dos processos administrativos (Lakatos, 1991).
Segundo a concepção weberiana, a burocracia constitui um tipo de poder. Representa um sistema onde a divisão do trabalho é orientada segundo os objetivos visados de forma essencialmente racional.
No que se refere aos fundamentos (motivos, interesses, etc.) que revestem e sustentam determinada relação de dominação, cabe destacar o aspecto denominado legitimidade. Segundo Weber (1991), as relações de dominação não se mantém voluntariamente assentadas tão-somente sobre motivos materiais, afetivos ou racionais; buscam, fundamentalmente, despertar e manter, em relação ao grupo, a crença na legitimidade desta relação. Assim, a natureza da legitimidade que se busca alcançar deve variar segundo a relação de dominação, que envolve desde a forma de obediência que molda a essência dessa dominação, passando pelo grau de estabilidade da relação, até as conformações e características do aparelho administrativo que visa a dar-lhe sustentação.
O exercício da dominação sobre um grupo demanda, via de regra, a existência de um quadro administrativo vinculado ao dirigente, seja por motivos afetivos, de costume, ou de caráter racional.
De fato, Weber descreve os três tipos puros de dominação legítima existentes: a carismática; a tradicional; e a racional (legal). Faz isso considerando basicamente a natureza das crenças que sustentam a posição de dominação do governante - o que legitima sua atuação -, e a característica do aparelho administrativo que garantirá a execução das suas ordens.
Na relação social de dominação do tipo racional-legal, a burocracia constitui o aparelho administrativo correspondente. A burocracia é concebida, assim, sob a ótica administrativa, como uma expressão do sistema de dominação racional-legal.
A noção de burocracia para Weber (1976) está associada a uma construção social envolvida por um alto grau de formalismo, implementado por um conjunto de normas escritas, contemplando uma estrutura de cargos estabelecida de forma hierárquica segundo uma divisão tanto vertical, quanto horizontal do trabalho. O recrutamento de seus membros - os funcionários que integrarão os quadros - se processa com atenção ao princípio da impessoalidade; critério segundo o qual orienta-se, também, as relações interna corporis.
3.3 Disfunções do Modelo Burocrático
Se para Weber a burocracia constitui a forma de organização eficiente por excelência, apresentando como principais vantagens a racionalidade, a precisão, a univocidade de interpretação, uniformidade de rotinas e procedimentos, constância e continuidade, entre outras; Merton (1978), de outra parte, identifica conseqüências imprevistas ou disfunções que conduzem à ineficiência da organização burocrática. Tais anomalias de funcionamento da estrutura burocrática decorrem, segundo o autor, a interação do elemento humano com o modelo burocrático preestabelecido.
As disfunções apontadas por Merton podem ser sintetizadas como: a) a internalização das regras e exagerado apego aos regulamentos; b) excesso de formalismo; c) resistência às mudanças; d) despersonalização dos relacionamentos; e) categorização como base do processo decisorial; f) superconformidade às rotinas e procedimentos; g) exibição de sinais de autoridade; h) conflitos com o público-cliente.
Weber, no entanto, já observara a fragilidade da estrutura racional (Etzioni, 1976). Segundo o autor citado, um típico dilema da organização burocrática é, por um lado, a atuação constante de forças exteriores à estrutura para encorajar o burocrata a seguir outras normas diferentes daquelas estatuídas para a organização, e por outro, a tendência ao enfraquecimento do compromisso dos subordinados com as regras burocráticas.
Assim, em face do elevado nível de renúncia necessário à manutenção da capacidade de restringir-se às normas, "as organizações burocráticas tendem a se desfazer, seja na direção carismática, seja na tradicional, em que as relações disciplinares são menos separadas das outras, mais naturais e afetuosas" (Etzioni, 1976, p. 85).
Outro aspecto disfuncional a ser sublinhado nas organizações formais, é o formalismo - distanciamento entre o plano formal e o real. Na perspectiva de Riggs (1964, p. 123), tal fenômeno
"corresponde ao grau de discrepância entre o prescritivo e o descritivo, entre o poder formal e o poder efetivo, entre a impressão que nos é dada pela constituição, pelas leis e regulamentos, organogramas e estatísticas, e os fatos e práticas reais do governo e da sociedade".
3.4. As Estruturas Formais de Cargos e Carreiras
No que concerne à administração de pessoal no âmbito do setor público, alguns conceitos formatados no campo do Direito Administrativo são de suma pertinência e de obrigatória observância. Seja pela natureza sedimentada e consolidada na doutrina jurídica, seja por expressa determinação constitucional, certos conceitos merecem atenção especial por representarem pontos "críticos" de contato entre formulações próprias da administração de empresas (âmbito privado), que demandam significativos ajustes ao serem aplicados na administração pública.
As entidades estatais, de um modo geral, têm autonomia para organizar sua estrutura de pessoal, visando ao melhor atendimento do interesse público. Meirelles (1989) destaca, contudo, três premissas fundamentais a serem observadas: a) a organização deve ser estabelecida por lei; b) a competência exclusiva da entidade ou Poder interessado; e c) a observância das normas constitucionais federais pertinentes ao funcionalismo.
No que tange à competência para a organização do serviço público e em particular do seu pessoal, cada entidade estatal é autônoma. A competência do município para organizar sua estrutura de pessoal tem como fundamento legal o disposto no artigo 30, inciso I da Constituição Federal.
A observância das normas constitucionais, principalmente, aquelas fixadas nos artigos 37, 39 a 41 e, outras dispostas esparsamente no texto constitucional, referem-se à acessibilidade aos cargos públicos, aos institutos do concurso público e da estabilidade, à acumulação de cargos e aposentadoria, etc.
Por fim, dentre os aspectos basilares norteadores da organização do serviço público, a estruturação definida em lei figura como o mais caraterístico dos pressupostos burocráticos que permeiam a administração pública.
Neste sentido, a fixação legal da estrutura de cargos, de competência privativa do chefe do Executivo, figura como um dos pontos centrais para o qual devem convergir os esforços do gestor com vistas à modernização da administração pública, e sua adequação ao dinâmico papel que assume.
3.5 Cargos e Carreiras
A amplitude de atividades existentes na administração pública municipal exige que a organização dos quadros de pessoal seja suficientemente flexível a ponto de corresponder às transformações decorrentes, por exemplo, de reformas administrativas implementadas pelo Administrador.
O cargo é a composição de todas as atividades que podem ser desempenhadas por uma pessoa, reunidas em uma posição formal na estrutura organizacional. Cada cargo encerra, pois, um conjunto de deveres e responsabilidades que o particulariza frente aos demais.
Os cargos são "desenhados" de modo a alcançar a eficiência organizacional. Esses 'desenhos' são a forma mediante a qual as organizações alocam e utilizam seus recursos humanos com vistas a alcançar os objetivos organizacionais. De outra parte, os cargos constituem os meios através dos quais as pessoas executam suas atividades na organização visando a alcançar seus objetivos individuais (Chiavenato, 1996).
Segundo Meirelles (1996, p.420), cargo público corresponde ao "lugar instituído na organização do serviço público, com denominação própria, atribuições específicas e estipêndio correspondente, para ser provido e exercido por um titular, na forma estabelecida em lei".
A distribuição dos cargos em carreiras visa, sobretudo, a proporcionar a possibilidade de ascensão e valorização dos seus ocupantes. Segundo Pontes (1990, p. 228), as pessoas desejam crescer, "e, se não vêem perspectivas, tendem a sair em busca de crescimento profissional".
O processo de classificação de cargos implica, fundamentalmente, na identificação dos cargos efetivamente necessários ao funcionamento da organização e grupá-los em classes, visando à implementação de um sistema de carreiras.
É aceitável, pois, num primeiro momento, que na realidade de determinadas organizações, a fragmentação do trabalho em um nível tal que cada funcionário execute a tarefa mais simples possível, seja responsável por um aumento significativo da produtividade. Dada, contudo, a natureza e finalidade das atividades desenvolvidas na Administração Direta local, a excessiva fragmentação das atribuições em um elevado número de cargos torna-se não só desnecessária como prejudicial ao perfeito funcionamento da organização.
Não se deve confundir, pois, a essência do conceito de especialização de tarefas proposto na Administração Científica, com o caráter racional da divisão do trabalho proposto pela teoria da burocracia. Na concepção weberiana de organização burocrática, os cargos, delimitados normativamente, devem estar contidos em uma área específica de competência (órgão administrativo), implicando:
"a) uma esfera de obrigações no desempenho das funções, diferenciadas como parte de uma sistemática divisão do trabalho; b) atribuição ao responsável da necessária autoridade para desempenho das funções; c) definição clara dos instrumentos necessários de coerção e limitação de seu uso a condições definidas" (Weber, 1976, p.16-7).
Questiona-se, assim, o verdadeiro propósito da especialização dos cargos públicos verificados na esfera municipal de administração levada a efeito nos moldes adotados em empresas.
3.6 O Conceito de Ampliação de Tarefas
Cada cargo público encerra um conjunto de atribuições definidas formalmente a partir da Descrição de Cargos (documento que contém o registro das atribuições que o constituem). Carneiro (1970, p.38) destaca, contudo, que muitas vezes "o ocupante, em virtude de suas qualificações pessoais, passa a exercer atribuições diferentes ou superiores às previstas". Acrescenta o autor que as descrições de cargo não devem assumir um caráter rígido, a ponto de "esclerosar" o desenvolvimento humano no trabalho.
No âmbito da administração pública, no entanto, as atribuições previstas para cada cargo são fixadas legalmente, assumindo caráter vinculante para a administração e o servidor. Assim, o desempenho de atividades não definidas formalmente para o cargo, enseja disfunção administrativa caracterizada pelo desvio de função.
De outra parte, não se pode olvidar que a mutação constante na natureza, condições e necessidades do trabalho é um fato. Que a existência de pessoal com qualificações particulares que extrapolam os limites formais dos cargos em que estão investidos são, também, uma realidade. E, por fim, que a rigidez decorrente da acentuada especialização dos cargos públicos provoca um "engessamento" nas estruturas administrativas.
Em vista do caráter eminentemente burocrático (legalista) da administração pública, a aplicação do conceito de enriquecimento de tarefas proposto por Herzberg (1973) como fator motivacional, encontra maior resistência. Nesta mesma linha, entretanto, pode adaptar-se perfeitamente à realidade da administração pública a noção de ampliação de tarefas, que também importa no acréscimo de tarefas a um determinado cargo, com o propósito de torná-lo mais estimulante e desafiante.
A ampliação de tarefas, segundo uma leitura adaptada às organizações públicas, constitui-se na expansão de atribuições formalmente previstas para um cargo, elevando as possibilidades de atuação de seu ocupante. Implica, por conseguinte, um leque mais amplo de alternativas para a Administração em termos de alocação de recursos humanos, e para o próprio servidor, na medida em que podem ser consideradas as aptidões, habilidades e preferências pessoais.
4. ESTRUTURAS DE CARGOS DOS MUNICÍPIOS A, B e C: considerações
4.1 Estrutura Formal versus Estrutura Real
A interpretação dos dados obtidos nos três casos analisados permite destacar alguns aspectos relevantes, acerca das estruturas de cargos de provimento efetivo, e seu ajustamento às necessidades da administração pública local .
1. Carência Técnica:
As administrações municipais carecem de pessoas tecnicamente capazes de planejar, estruturar e implementar seus planos de cargos em conformidade com as efetivas necessidades da Administração. Não encontram-se, tampouco, em condições de realizar uma apreciação crítica das suas realidades organizacionais e propor os ajustes que se revelam necessários em decorrência das mudanças socio-econômicas, políticas e tecnológicas que ocorrem interna e externamente à organização.
As propostas de estruturas de cargos nos três casos estudados decorrem de modelo básico de caráter geral proveniente de entidade externa ao município. Tal proposta mostra-se, via de regra imprópria, posto que previamente concebida, prevendo uma quantidade de cargos diferentes em plena desconformidade com as necessidades locais, cabendo à administração municipal efetuar pequenos ajustes, com o propósito de adequá-la à realidade. Sublinhe-se que tais ajustes resumem-se, normalmente, à exclusão de alguns cargos entendidos como desnecessários ao funcionamento da administração, mantendo-se o elevado número de cargos formalmente previstos, o que têm contribuído para o desajuste das curvas salariais.
2. Demasiada Especialização das Estruturas
Como decorrência da forma como são concebidos, os planos de cargos, particularmente aqueles de provimento efetivo, tendem a apresentar um grande número de cargos diferentes, em comparação com restrito número de atividades efetivamente demandadas pela administração pública local.
De um modo geral, as atividades mais freqüentemente observadas no âmbito das administrações estudadas podem ser divididas em cinco grandes grupos, quais sejam:
1. Atividades Técnicas de Nível Superior
1.1 Engenheiro
1.2 Médico
1.3 Contador
1.4 Advogado
1.5 Outros
2. Atividades Técnicas de Nível Médio
2.1 Técnico em Contabilidade
2.2 Auxiliar de Enfermagem
2.3 Topógrafo
2.4 Outros
3. Magistério
3.1 Professor
3.2 Secretário
4. Atividades Administrativas
4.1 Gerais
4.2 Tesouraria
4.3 Fiscalização
5. Atividades Operacionais
5.1 Condução e Operação de Veículos e Máquinas
5.2 Serviços de Manutenção Interna
5.3 Serviços de Manutenção Externa
As atividades administrativas, por sua vez, segundo se pôde constatar, podem ser divididas em três subgrupos básicos:
1. Atividades Gerais - que envolvem tarefas de apoio administrativo, recepção etc.;
2. Atividades de Tesouraria - associadas ao pagamento e recebimento de valores;
3. Atividades de Fiscalização Tributária - ligadas, basicamente, à fiscalização e arrecadação de tributos e registros correspondentes.
As atividades operacionais:
1. Atividades de Condução e Operação de Veículos e Máquinas - que envolvem as funções de motoristas de veículos leves, caminhões e outros, e operadores de máquinas;
2. Atividades de Manutenção Interna - compreendendo os serviços de limpeza e conservação de prédios públicos, de faxina, vigilância, cozinha etc.;
3. Atividades de Manutenção Externa - que envolvem trabalhos braçais e normalmente externos (operários, calceteiros, jardineiros, marteleteiros etc.).
3. Desvios e Acúmulos de Funções
Na prática, ocorre um elevado grau de sobreposição de tarefas entre os cargos formalmente estabelecidos e as atividades efetivamente desempenhadas pelos servidores investidos em cargos pertencentes ao mesmo grupo ocupacional (desvios de função).
Tais ajustes informais via alocação de pessoal em desvio de função são verificados com elevada freqüência, e podem ser atribuídos, em parte, ao elevado nível de especialização dos cargos que compõem da estrutura legal; mas, sobretudo, pela incompatibilidade da estrutura formal com as necessidades reais do aparelho administrativo.
A 'máquina' administrativa é 'lubrificada', pois, por concessões e resignações, respectivamente (em geral), por parte da Administração e dos membros da estrutura burocrática. Nesta forma de ajuste, contudo, todos em geral perdem: a Administração que sofre desgastes; o servidor que não percebe a contraprestação justa pelo trabalho prestado, ou convive com a incerteza do exercício informal de funções.
4. Divergências na Curva Salarial
A definição dos níveis salariais com base na natureza e complexidade das atividades que compõem os cargos tende a provocar "lacunas" ou defasagens em termos de remuneração, quando servidores executam tarefas de cargos não providos ou quando atuam em "desvio de função".
A elevada complexidade da estrutura de cargos tende a prejudicar o equilíbrio interno dos níveis de remuneração de pessoal, tendo-se em vista que a Administração prioriza, dentre aqueles de mesma natureza, o provimento dos cargos menor remunerados.
Admita-se, por exemplo, um elenco de cargos administrativos onde figurem os cargos denominados A, B, C e D, aos quais correspondam, respectivamente, os padrões de vencimento 3, 4, 5 e 6. Se somente os cargos A e B estiverem providos, sem prejuízo da execução em caráter informal das atribuições previstas legalmente para os cargos C e D, os servidores estarão, obviamente, percebendo um valor, a título de vencimento, inferior àquele efetivamente devido, se consideradas as atividades realmente desempenhadas.
A manutenção deste equilíbrio interno, segundo Pontes (1990), reveste-se da máxima relevância, dado que os servidores fazem comparações entre suas remunerações, ocasionando invariavelmente, insatisfação com relação às diferenças observadas.
5. Cargos Não Providos
Existe um número significativo de cargos administrativos e operacionais (cerca de 30%), que nunca são providos; isso constitui outro forte indicativo de que o planejamento das estruturas legais de cargos é frágil e inadequado;
Tomando-se, em conjunto, os dados relativos aos cargos instituídos formalmente e aqueles efetivamente providos nos Municípios A, B, e C, segundo os grupos ocupacionais administrativos e operacionais, observa-se que (Quadro 1):
Quadro 1: Cargos Operacionais e Administrativos Legalmente Instituídos e os Realmente Providos nos Municípios A, B, e C
Município A % Município B % Município C %
Grupo Ocupacional Legal Real Legal Real Legal Real
Administrativo 04 03 75 17 12 71 11 8 73
Operacional 12 07 58 15 11 73 19 11 59
Dados obtidos na pesquisa.
a. considerando-se que, em essência, as atividades de caráter administrativo e operacional, que compõem o serviço público municipal nestes três casos, são, no mínimo, semelhantes, pode-se depreender que o Município A, com seus 4 cargos administrativos, atinge os mesmos resultados gerais que o Município B, com seus 17 cargos administrativos. A mesma interpretação pode ser feita no caso dos cargos operacionais;
b. a quantidade de cargos administrativos legalmente previstos nos Municípios A e C é sensivelmente menor que a quantidade de cargos operacionais, sendo que no Município B estas quantidades encontram-se bastante próximas (17 e 15, respectivamente);
c. nos Municípios A e C, a relação entre cargos providos (real) e cargos previstos formalmente (legal) é maior nos administrativos, do que nos operacionais; no Município B, estes percentuais se aproximam (71 e 73%, respectivamente);
d. a parcela provida de cargos de natureza operacional, em especial nos Município A e C, é inferior a 2/3 da quantidade de cargos diferentes prevista legalmente (58 e 59%, respectivamente);
e. nos cargos administrativos, este percentual de cargos providos atinge 75% no Município A, e cerca de 73% no Município C.
5. ALTERNATIVAS PROPOSTAS
À luz do conceito de ampliação de tarefas, sugere-se para os municípios estudados as seguintes estruturas alternativas de cargos administrativos e operacionais de provimento efetivo. Ressalte-se que a definição das propostas básicas expostas está alicerçada, essencialmente, na idéia de fusão dos cargos que, segundo o presente estudo, mostraram-se demasiadamente especializados, considerando as reais necessidades da administração de municípios de pequeno porte.
O cerne da proposta final deste estudo consiste, em síntese, na redução do número de cargos de natureza operacional e administrativa. Neste sentido, sugere-se que tal esforço de redimensionamento se processe a partir das semelhanças em termos da natureza e complexidade das tarefas, observando-se as efetivas necessidades das administrações. Para fins de ilustração, expõe-se o caso da estrutura de cargos administrativos e operacionais do Município A, graficamente representado conforme Anexo A.
Estruturas compostas por cargos amplos permitem maior flexibilidade administrativa, e assim o delineamento de novos formatos capazes de torná-las aptas a dar respostas adequadas às demandas do ambiente, bem como mudar seu arranjo ao longo do tempo visando a adaptar-se às novas condições. Nesta via de entendimento, estruturas mais flexíveis tendem a facilitar o ajuste das necessidades e capacidades humanas, favorecendo o desenvolvimento pessoal dos integrantes do aparelho burocrático.
De outra parte, o ajuste dos níveis de escolaridade e padrões de vencimento requerem, igualmente, uma ampla avaliação que considere, além da natureza, complexidade e nível de responsabilidade das atribuições previstas para os cargos, o ambiente, e as potencialidades e limitações da administração pública.
6. CONSIDERAÇÕES FINAIS
Observa-se, por fim, que os arranjos reais de servidores em atividade nos Executivos municipais estudados não correspondem às estruturas de cargos formalmente definidas, fundamentalmente porque as organizações não necessitam e, conseqüentemente, não comportam uma estrutura de cargos tão diferenciada (especializada), quanto aquelas definidas legalmente.
Por conseguinte, em resposta à questão central do estudo, pode-se afirmar que as estruturas legais (formais) vigentes nos municípios estudados não estão perfeitamente adequadas às reais necessidades da administração pública local. Os ajustes informais procedidos, materializados nos casos de desvio de função observados, demonstram essa inadequação dos planos formais de classificação de cargos.
Dentre as reais necessidades da Administração, destaca-se a de dispor de um determinado grau de mobilidade dos recursos humanos que permita, sem incorrer em ilegalidades, atender a novas demandas do serviço.
As manifestações com respeito ao nível geral de satisfação dos servidores municipais em relação às atribuições dos cargos que ocupam, sugerem, igualmente, que existe uma inadequação das estruturas formais vigentes. A existência de servidores mal remunerados e subaproveitados ou deslocados das atividades para as quais reúnem melhores aptidões, entre outros aspectos, parece mostrar que as estruturas formais das administrações municipais estão desvinculadas das potencialidades humanas e materiais existentes, exigindo reformulações.
Os resultados deste estudo indicam, portanto, a necessidade de que se proceda a uma verdadeira redefinição dos paradigmas norteadores da construção de estruturas de cargos e pessoal, a vigorarem nos municípios de pequeno porte.
Se o conceito moderno de município incorporou novas dimensões e se transformou, é razoável que se pense na necessidade de que os conceitos balizadores da formulação das estruturas de cargos o acompanhe, a fim de que o Estado em sua dimensão local, possa modernizar-se e reagir de forma consistente às perturbações remodeladoras advindas deste ambiente dinâmico. É imperativo, pois, que se analise e avalie cada categoria de porte populacional, cada municipalidade, segundo suas realidades particulares, como demandante de uma estrutura orgânica de cargos com características próprias.
Neste sentido, faz-se necessário ampliar o leque de estudos acerca deste tema, com vistas a identificar mais claramente os pontos centrais sobre os quais estão alicerçados os paradigmas ultrapassados que orientam os atuais modelos de estruturação de cargos públicos de provimento efetivo, sobretudo no âmbito dos municípios de pequeno porte.
A alternativa subjacente aos resultados obtidos neste estudo acena, portanto, para o redimensionamento das estruturas de cargos de provimento efetivo, à luz do conceito de ampliação de tarefas adaptado às organizações públicas, integrando formalmente, em um só cargo, funções pertencentes a cargos diferentes e executadas, informalmente, em desvio de função.
A admissão de pessoal em cargos demasiadamente especializados pode conduzir, segundo se pode observar, a:
a. uma limitação do campo de atuação do servidor no âmbito da administração. Restringe o emprego e aperfeiçoamento de potencialidades individuais;
b. restrições no tocante à possibilidade de remanejo e alocação de recursos humanos no âmbito da administração pública, segundo as efetivas necessidades do serviço.
A simplificação das estruturas de cargos tende a facilitar tanto o remanejamento de servidores em função das necessidades organizacionais, quanto na aproximação dos servidores com as atividades de seu interesse, tornando o trabalho mais gratificante e próximo de suas habilidades e preferências.
A investidura de servidores em cargos amplos pode permitir ou facilitar a composição de equipes ad hoc, com o propósito de intensificar ou desenvolver, por períodos variados, ações em determinada área ou setor (fiscalização e arrecadação de tributos, obras, administração geral, contabilidade etc.), segundo as prioridades e necessidades da Administração.
Acentue-se, ainda, que esta proposta pode atuar como esforço de incentivo ao desenvolvimento individual, ou em equipe, dos servidores, acenando, em especial, para a maior possibilidade de realização e reconhecimento profissional.
No que tange às curvas salariais, estas exigiriam, obviamente, uma cuidadosa revisão, com vistas a estabelecer situações mais justas, em termos de contraprestação pelos serviços efetivamente desenvolvidos.
Destaca-se, por fim, que a significativa carência das administrações municipais reclama maior presença e interação das Universidades (regionais) no tratamento das questões de conflito. É imperativo que essa lacuna seja preenchida mediante intercâmbio de experiências, pesquisas, treinamentos e educação, que gere mais desenvolvimento e compromisso mútuo em prol das comunidades.
7. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
BLAU, Peter M. & SCOTT, W. R. Organizações Formais: uma abordagem comparativa. São Paulo: Atlas, 1979. 293p.
BREMAEKER, François J. Perfil das Receitas Municipais. In: Revista de Administração Municipal.: Rio de Janeiro. v.41 n. 213 p.79-80. out/dez 1994.
CARNEIRO, Ennor de Almeida. Avaliação de Funções: teoria e prática. Rio de Janeiro: Livro Técnico, 1970. 283p.
CARVALHO, Antônio Vieira de & NASCIMENTO, Luiz Paulo do. Administração de Recursos Humanos. São Paulo: Pioneira, 1993, v.1, 339p.
CASTTELLS, M. A Questão Urbana. São Paulo: Paz e Terra, 1983.
CHIAVENATO, Idalberto. Como Transformar RH: de um centro de despesa em um centro de lucro. São Paulo: Makron Books, 1996.
DAVIDOVICH, Fany. Poder Local e Município, Algumas Considerações. In: Revista de Administração Pública. Rio de Janeiro, n. 27, p. 5-14, 1993.
ETZIONI, Amitai. Organizações Modernas. São Paulo: Pioneira, 1976. 190p.
HERZBERG, Frederick. O Conceito da Higiene como Motivação e os Problemas do Potencial Humano no Trabalho. In: HAMPTON, David R. Conceitos de Comportamento na Administração. São Paulo: EPU, 1973.
KLERING, Luis R. Análise do Desempenho dos Municípios do RS em 1995. Análise. Porto Alegre, v.7, n. 2, p.191-237, 1996.
LAKATOS, Eva M. A Burocracia: gênese e desenvolvimento. In: Revista de Estudos Universitários. v.17, n.1, Dez. 1991.
LEFORT, Claude. O Que é Burocracia ? In: CARDOSO, F. Henrique & MARTINS, C. Estevam. (orgs). Política e Sociedade. v.1. São Paulo: Ed. Nacional, 1983. 433p.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Municipal Brasileiro. São Paulo: Malheiros, 1996. 658p.
__________. Direito Administrativo Brasileiro. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1989. 701p.
MERTON, Robert K. Estrutura Burocrática e Personalidade. In: ETZIONI, Amitai. Organizações Complexas. São Paulo: Atlas, 1978.
PONTES, B.R.. Administração de Cargos e Salários. São Paulo: LTR, 1990.
RIGGS, Fred W. A ecologia da Administração Pública. Rio de Janeiro: FGV, 1964. 203p.
TRAGTENBERG, Maurício. Burocracia e Ideologia. São Paulo: Ática, 1992, 228p.
WEBER, Max. Economia e Sociedade. Brasília: UnB, 1991, v.1, 422p.
______ . Os Fundamentos da Organização Burocrática: uma construção do tipo ideal. In: CAMPOS, Edmundo. Sociologia da Burocracia. Rio de Janeiro: Zahar, 1976. 153p.
ZIMPECK, Beverly Glen. Administração de Salários. São Paulo: Atlas, 1992. 346 p.

Voltar