Estrutura Orgânica de Cargos e Empregos Públicos no Executivo Municipal: a proposta de um paradigma alternativo

Sandro Trescastro Bergue,
Mestre em Administração, e Auditor Público Externo do TCE.
e-mail: bergue@tce.rs.gov.br

1. Introdução

Sensível às tensões de diferentes ordens que afetam a administração pública, particularmente, em sua expressão local, o gestor vê-se diante de uma questão de difícil equacionamento, dada sua relevância e correspondente participação no comprometimento dos recursos públicos. Fala-se da estruturação e composição das células fundamentais que compõem o aparelho administrativo.

Tem se acentuado, ultimamente, as preocupações dos administradores locais com a 'estrutura de pessoal'. Queixam-se, em geral, do 'inchaço da máquina administrativa', e dos elevados índices de comprometimento da receita pública com sua manutenção. Referem, ainda, as verificadas disfunções de diversas ordens, tais como desvios de função, acomodações, desafetos pessoais, 'sabotagens', além da excessiva rigidez promovida pelo ordenamento jurídico, em sua ótica, desconforme com a realidade político-administrativa local.

Conhecida grande parte das peculiaridades que envolvem a definição das estruturas de cargos e carreiras vigentes em parcela significativa dos municípios do Estado do Rio Grande do Sul, a primeira questão que se impõe ao administrador é: que estrutura desenhar? Tal indagação precisa ser examinada e respondida em suas dimensões qualitativa e quantitativa.

Sejam municípios já instituídos, ou sejam localidades ainda por instalarem-se, a correta definição da estrutura orgânica de cargos constitui elemento de suma importância para a boa condução da res pública no longo, e por vezes, no médio prazo.

2. Aspectos Conceituais

Figura como um dos fundamentos da organização da administração pública, a formalização das estruturas, ou seja, sua criação mediante lei, emanada do Poder competente.

Nesta linha, cabe citar Meirelles (1996, p.420), verbis:

"As entidades estatais são livres para organizar seu pessoal para o melhor atendimento dos serviços a seu cargo, mas há três regras fundamentais que não podem postergar: a que a organização se faça por lei; a que prevê a competência exclusiva da entidade ou Poder interessado; e a que impõe a observância das normas constitucionais federais pertinentes ao serviço público" (Grigou-se).

Em se tratando do estabelecimento da estrutura de cargos - sobretudo na administração direta - inarredável, também, a submissão ao princípio da legalidade administrativa. Assim define, pois, o Magno Texto, em seu art. 37, inciso I:

"Art. 37 - A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:
I - os cargos, empregos e funções públicas são acessíveis aos brasileiros que preencham os requisitos estabelecidos em lei, assim como aos estrangeiros na forma da lei;"(Grifou-se).

O cargo público é, pois, o elenco de atribuições que o Estado atribui a uma pessoa física, que passa ser o agente público (Cretella Júnior, 1995).

Esta estrutura fundamental componente do quadro formal de cargos - o cargo no seu sentido amplo - congrega um conjunto de aspectos intrínsecos e extrínsecos.

São aspectos extrínsecos dos cargos públicos, aqueles que referem-se à sua forma, tais como a criação mediante lei, e em número certo de vagas (dimensão formal). Intrínsecos, de outra parte, são os fatores inerentes ao cargo, tais como, sinteticamente, o conjunto de atribuições e responsabilidades ao seu titular cometidas, denominação e remuneração. São, pois, elementos substanciais do cargo.

Os cargos, em sua acepção genérica, entendidas como unidades básicas do tecido organizacional, podem ser desdobrados em cargos e empregos públicos, conforme a natureza do vínculo jurídico que relaciona seu ocupante à Administração, o institucional ou o celetista, respectivamente.

Os cargos públicos são, segundo Mello (1994, p. 126/127):

"as mais simples e indivisíveis unidades de competência a serem expressadas por um agente, previstos em número certo, com denominação própria, retribuídas por pessoas jurídicas de direito público e criadas por lei" (grifou-se).

No que concerne aos empregos públicos, importante se faz trazer à colação, entendimento firmado por Di Pietro (1993, p. 309), verbis:

"Quando se passou a aceitar a possibilidade de contratação de servidores sob o regime da legislação trabalhista, a expressão emprego público passou a ser utilizada , paralelamente a cargo público, também para designar uma unidade de atribuições, distinguindo-se da outra pelo tipo de vínculo que liga o servidor ao Estado."

Assinale-se, que com a Constituição Federal de 1988 - em sua redação original - o regime jurídico aplicável à administração pública direta, nos termos do art. 39, era o estatutário. Descabido, portanto, naquela matriz constitucional, o vínculo celetista.

Com o advento da Emenda Constitucional nº 19/98, contudo, foi excluído do texto magno referência a regime jurídico ao qual deve submeter-se o servidor público, no âmbito da Administração. Depreende-se daí, que resultou inaugurada a possibilidade de adoção de ambos os regimes (celetista e estatutário), inclusive em convivência harmônica. Note-se como uma sutil supressão no texto constitucional introduzida pela Emenda Constitucional nº 19/98, é capaz de promover profundas repercussões na definição das 'estruturas de cargos' a vigerem no âmbito da administração pública.

A noção de emprego público não está, pois, vinculada à natureza jurídica do órgão ou entidade (de direito público ou privado), mas sim ao regime jurídico que estabelece a relação do agente com a Administração.

Observe-se, por oportuno, que a estabilidade de que trata o art. 41 da Constituição Federal é atribuída tão-somente a "servidor nomeado para cargo de provimento efetivo em virtude de concurso público" (grifou-se).

Sob a égide do regime institucional (estatutário), conforme acentua Castro (1996, p.180), os servidores públicos possuem direito subjetivo aos cargos que titularizam.

"Quer dizer, não há como legalmente arrancá-los desses cargos, a não ser que eles, servidores, peçam exoneração, percam-nos por inquérito administrativo ou que tais cargos sejam, por lei, extintos, ficando os servidores em disponibilidade remunerada, com vínculo com os municípios e vínculo estatutário. À CLT, que não é regime de cargo público, refoge essa possibilidade jurídica" (Castro, 1996, p.180).

O aspecto central, portanto, da possibilidade de diferenciação de regimes jurídicos é, em essência, criar condições de contornar o instituto da estabilidade.

Assinale-se, que o espírito das reformas em curso, que visam a alterar princípios estruturantes do aparelho de Estado, revestido de grande conteúdo ideológico-reformador do status quo até então vigente, reflete percepção, por vezes distorcida e limitada, e não raras vezes mal intencionadas, de que as condições adversas que se manifestam na administração pública (em todas as esferas de governo), devem-se ao regime jurídico adotado e seus institutos, em particular, o mais visado e ainda não plenamente abolido: a estabilidade, que tem sede na Constituição da República.

Tangenciando, contudo, o debate ideológico acerca do tema, e limitando a questão ao foro funcionalista, o fato é que, à luz do novo ordenamento constitucional, a Administração pode encerrar, no que concerne às relações com seus servidores, inclusive dois regimes jurídicos distintos.

3. A Natureza das Atividades Afetas à Administração Direta Local

É fato que no âmbito da Administração Direta no plano local, as atividades são, em essência, pouco diversificadas. O reduzido nível de diferenciação das atividades gerais desenvolvidas não faz, no entanto, com que inexistam extremos, e entre estes, particularidades que demandem muita atenção.

Segundo estudo desenvolvido junto ao Programa de Pós-Graduação em Administração - PPGA/UFRGS , são atividades centrais observadas na administração pública de localidades de pequeno porte:

1. Atividades Técnicas de Nível Superior
Médico
Contador
Advogado
Engenheiro

2. Atividades Técnicas de Nível Médio
Técnico em Contabilidade
Auxiliar de Enfermagem

3. Magistério

4. Atividades Administrativas
Gerais
Tesouraria
Fiscalização

5. Atividades Operacionais
Condução e Operação de Veículos e Máquinas
Serviços de Manutenção Interna
Serviços de Manutenção Externa

Estas são as atividades fundamentais que, de modo geral, estão presentes na administração pública de municípios de pequeno porte.

As atividades administrativas podem ser divididas em três subgrupos básicos:
1. Atividades Gerais - que envolvem tarefas de apoio administrativo, recepção, telefonia etc.;
2. Atividades de Tesouraria - associadas ao pagamento e recebimento de valores;
3. Atividades de Fiscalização Tributária - ligadas, basicamente, à fiscalização e arrecadação de tributos.

As atividades operacionais podem ser distribuídas, também, em três subgrupos:
1. Atividades de Condução e Operação de Veículos e Máquinas - que envolvem as funções de motoristas de veículos leves, caminhões e outros, e operadores de máquinas;
2. Atividades de Manutenção Interna - compreendendo os serviços de limpeza e conservação de prédios públicos, de faxina, vigilância, cozinha etc.;
3. Atividades de Manutenção Externa - que envolvem trabalhos braçais e normalmente externos (operários, calceteiros, jardineiros, marteleteiros etc).

Dada a natureza e particularidades das atividades, associadas às vicissitudes locais, é possível definir parâmetros que permitam identificar as necessidades da Administração em termos de cargos, e a natureza do vínculo a ser estabelecido entre esta e os titulares destas posições.

Passa-se a admitir, então, em decorrência das particularidades que definem a essência das estruturas fundamentais que compõem o tecido organizacional dos Poderes locais, sobretudo o Executivo, a proposição de subestruturas alicerçadas em substratos legais diversos, que definem sua forma e funcionamento.

4. A Definição de Estruturas de Cargos e Empregos Públicos

A idéia subjacente ao enunciado é, então, a de que a estrutura geral de cargos, materializada na lei ordinária que estabelece o Plano de Cargos e Carreiras de um Órgão, até então monolítico, pode ceder espaço a uma formulação constituída por dois subsistemas orgânicos: de cargos e empregos, harmônicos, interativos e independentes.

Duas subestruturas: uma de natureza estatutária (cargos públicos), onde residem todos os institutos que lhe são próprios, que envolva cargos cuja natureza assim exija; e outra, de índole celetista (empregos públicos), afeta àquelas atividades em que se manifesta maior índice de rotatividade de pessoal, cuja integralização caracteriza-se por contrações e expansões cíclicas, desprovida, por exemplo, da figura da estabilidade.

Assinale-se, por relevante, que a natureza do vínculo não guarda relação com a forma de acesso a essas posições (cargos e empregos). Consoante disposto inequivocamente no texto constitucional (art. 37, inciso II), "a investidura em cargo ou emprego público depende de aprovação prévia em concurso público", instituto moralizador ainda não maculado pela açodada gana reformadora que tem pairado sobre o Magno Texto da República.

Acentue-se, ainda, que não pode o Administrador, a propósito de ajustar-se às faculdades ora previstas na Constituição Federal, promover reformas orgânicas no plano de cargos, que venham a culminar em provimentos derivados sob a forma de reenquadramentos, que por sua vez atinjam direitos já adquiridos pelos servidores em atividade. A estabilidade das relações jurídicas efetivadas em perfeita harmonia com o ordenamento constitucional e legal vigente, fundamento do estado democrático de direito, deve ser preservada.

6. A Proposta de um Novo Paradigma

Submete-se, pois, ao debate teórico a proposta de um modelo alternativo que, rompendo com o paradigma vigente, venha, a despeito de trazer em seu bojo uma fragilização das relações entre parcela dos agentes públicos e a Administração, oferecer aos gestores públicos locais, uma via para o atingimento da reclamada flexibilidade de realocação dos recursos humanos, com vistas ao melhor atendimento das demandas coletivas (Quadro 1).

Quadro 1 - Esquema das Subestruturas de Cargos e Empregos Públicos

A constituição dos cargos públicos deve envolver, preferencialmente, as carreiras centrais integrantes do aparelho administrativo de Estado, este expresso na sua dimensão local. Devem ser definidas segundo as particularidades socio-econômicas gerais do município.

Podem ser consideradas carreiras centrais, aquelas compostas por cargos ampliados, como o de Agente Administrativo, cargo no qual podem ser incluídas as atribuições inerentes aos cargos especializados de Auxiliar de Administração e assemelhados, Fiscal de Tributos, Tesoureiro, e outros, além do Magistério. Podem integrar, ainda, o rol de cargos abrangidos pelo regime estatutário, conforme restrições e potencialidades do mercado local de recursos humanos, os cargos de Motorista e Operador de Máquinas.

Os empregos públicos, de outra parte, podem estar atrelados a carreiras periféricas, não menos importantes, mas assim denominadas por serem mais suscetíveis a contingências administrativas típicas do ambiente local, ou mudanças conjunturais diversas, tais como adoção de políticas de terceirização, delegação de serviços públicos por parte da Administração, ou mesmo redução justificada de pessoal e gastos.

7. Considerações Finais

A subestrutura estatutária tenderá a manter-se, em linhas gerais, com as mesmas características hoje vigentes. Quanto à celetista, em sua fase de adaptação , poderá apresentar disfunções em virtude das particularidades que a envolvem.

Cumpre acentuar, por fim, que decorrerá da adoção de estruturas contendo regimes diferenciados, naturais desigualdades de tratamento. Caberá à Administração, reduzir os atritos resultantes.

Há que se evitar a formação de 'elites' no serviço público. Deve-se ter presente, que a opção por estruturas celetistas é balizada pela manifesta necessidade da Administração, de ajustar-se, periodicamente, em suas expressões quantitativa e qualitativa. Sublinhe-se que a adoção do regime celetista, em si, não se presta à promoção de mudanças de cunho qualitativo (estrutural) - estas podem ser procedidas independentemente de regime jurídico.

Neste particular, insere-se outro aspecto importante: a necessidade de profundo ajuste na forma de atuação do controle externo, sobretudo, no que concerne ao exames realizado nos termos do inciso III, do artigo 71, da Constituição Federal.

Referida transformação deve orientar-se pelo deslocamento do eixo de atuação atualmente centrado essencialmente formal, para um exame substancial dos atos de gestão - envolvendo a avaliação não somente quantitativa, mas qualitativa das ações de governo.

Qualificadas, por fim, as estruturas e seus elementos fundamentais constituintes - os cargos e empregos - resta à Administração a orientação de esforços no sentido da qualificação dos agentes públicos. Esta qualificação deve estender-se à especialização dos agentes, não dos cargos e empregos. Estes últimos, como já referido, devem ser desenhados na forma mais ampla possível.

Desde sempre, mas doravante com mais ênfase, a gestão das estruturas de cargos, lato sensu, demandarão a valorização das carreiras que a compõem, tanto estatutárias quanto celetistas.

8. Referências Bibliográficas

CASTRO, José Nilo de. Direito Municipal Positivo. Belo Horizonte: Del Ry, 1996.
CRETELLA JÚNIOR, José. Curso de Direito Administrativo. Rio de Janeiro: Forense, 1995.
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanela. Direito Administrativo. São Paulo: Atlas, 1993.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Municipal Brasileiro. São Paulo: Malheiros, 1996.
MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. São Paulo: Malheiros, 1994.

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