NRC  HANDELSBLAD 2 juli 1998

DR. S. W. COUWENBERG:

Europa zal federaal zijn of zal niet zijn

Dat de Europese integratie in eerste instantie een sterk elitair karakter heeft, is op zichzelf niet vreemd.  Alle grote politieke (en andere) initiatieven ontspruiten aan creatieve en ondernemende elites.  Maar om wortel te schieten en te slagen kunnen zij niet zonder een democratische legitimatie.  Het Europees Parlement (EP) is ingesteld om daarin te voorzien.  Gestart als adviserende vergadering heeft het geleidelijk aan meer bevoegdheden gekregen.  Desondanks blijft het democratisch tekort een groot en structureel probleem.  Als we de functionering van de EU toetsen aan de democratische criteria die zij aanlegt voor nieuwe staten die lid willen worden, schiet zij zelf te dien aanzien schromelijk tekort.

De verkiezingen voor het EP zijn tot nu toe een verplicht ritueel geweest om de Europarlementariërs aan een formele democratische legitimatie te helpen, maar zonder enige relatie tot hun functioneren in het EP.  Wat zij daar doen of  nalaten speelt nauwelijks een rol.  Hun mandaat ontlenen zij aan het electorale oordeel over de nationale partijpolitiek.  Door het sterk technocratisch- en bureaucratisch karakter van de Europese politiek staat die politiek ver af van de bevolking.  Dat het opkomstpercentage bij verkiezingen voor het EP zo laag is (laatstelijk ongeveer 35 procent) is dan ook geen wonder.
Wil men dit veranderen, dan is in de eerste plaats nodig dat die verkiezingen niet langer een doublure zijn van de nationale verkiezingen.  Daartoe zal men typisch Europese problemen tot inzet moeten maken van de verkiezingen voor het Europese Parlement.  Europarlementariërs moeten hun visie daaromtrent tegenover hun kiezers vertolken in duidelijke politieke stellingnames zodat erbij de Europese verkiezingen een relevante politieke keuze te maken valt.  Dit noopt wel tot Europese partijvorming.

Volgens Ben Knapen (NRC Handelsblad, 2 rnei) weten we eigenlijk niet hoe tot een supranationale democratie te komen.  Europese federalisten hebben het antwoord op die vraag van stonde af aan gezocht in een federaal Europa. Dit antwoord is tegenwoordig niet populair meer.  Het verzet van De Gaulle daartegen vindt nu brede instemming.  Dat dit verzet jarenlang gebrandmerkt is als uiting van kwalijk Frans nationalisme, vergeet men gemakshalve.
Een federaal Europa wordt nu veelal geassocieerd met een Europese superstaat die men als politiek wangedrocht afschildert, omdat zo'n staat niet steunt op een Europese natie en cultuur als noodzakelijk geacht draagvlak.  Men kan dit alleen beweren als men uitgaat van het volksnationalistische beginsel: één staat, één volk, één cultuur.  Maar in nationaal verband wordt dit beginsel juist als uiting van een extreemrechtse gezindheid afgewezen.  Het staat haaks op het heersende ideaal van de multiculturele samenleving.  De EU is bij uitstek zo'n multiculturele samenleving.  In tegenstelling tot wat EU-sceptici beweren steunt de EU overigens wel op een zekere Europese politiek-culturele identiteit die in tal van verdragen van de Raad van Europa tot uiting en gelding komt.

De EU laat zich bij haar bevoegdheidsverdeling leiden door een typisch federalistisch principe, namelijk het beginsel van subsidiariteit.  Met de erkenning daarvan in de verdragen van Maastricht en Amsterdam als richtsnoer is de federale strekking van het integratieproces in feite impliciet al erkend.  Dit beginsel veronderstelt een gemeenschapsstructuur op basis van gedeelde soevereiniteit en dit is de essentie van een federale structuur.  De EU is nu nog een halfslachtig compromis van confederale (verdragsbasis intergouvernementele organen) en federale elementen (directe werking Europees recht en zelfstandige Europese instellingen).  Dat is mijns inziens de oorzaak van het structurele democratische tekort.  In een confederaal Europa is de democratische legitimatie van en controle op besluitvorming de verantwoordelijkheid van nationale parlementen en is het EP overbodig.  In een federaal Europa vormt het Europees Parlement, bestaande uit een direct gekozen volksvertegenwoordiging en een senaat of bondsraad als vertegenwoordiging van de regering der lidstaten, de democratische legitimatie van het integratieproces en de besluitvorming daarover.

De voorgenomen uitbreiding van de EU zal de interne belangentegenstellingen versterken alsook de confederale tendens, met als gevolg een besluitvorming die steeds moeizamer verloopt.  De toenemende vervlechting van de lidstaten noopt daarentegen tot adequate en effectieve besluitvorming.  De hieruit voortvloeiende spanningen zullen er in de volgende eeuw waarschijnlijk toe leiden dat de EU uiteindelijk zal moeten besluiten tot versterking van haar interne structuur in federale richting wil zij overleven.

Een ontwikkeling in confederale richting met kopgroepen van lidstaten die op bepaalde terreinen verder op de integratieweg gaan dan andere, maakt de EU tot een zeer ondoorzichtig en kwetsbaar fenomeen.  De historische ervaring leert dat confederaties op termijn uiteenvallen of een federaal karakter krijgen.  Dat de discussie over een federaal of confederaal Europa is afgesloten, zoals Van Mierlo meent, is rijkelijk voorbarig.  Zij is uiteindelijk bepalend voor de toekomst van de EU.

Om de verkiezingen voor het EP volgend jaar een meer Europees karakter te geven en de EU dichter bij de burgers te brengen stelt het comité Notre Europe met onder andere een aantal ex-premiers van EU-lidstaten en oud-Commissievoorzitter Jacques Delors voor de kiezers in staat te stellen zich uit te spreken over de nieuwe voorzitter van de Europese Commissie.  De in het Europees Parlement vertegenwoordigde partijen dienen daartoe de verkiezingen in te gaan met een eigen kandidaat-voorzitter.  De Europese staats- en regeringsleiders behouden in dit voorstel het recht tot benoeming van de voorzitter, maar een duidelijke electorale uitspraak te dien aanzien kunnen ze niet negeren.  Dit voorstel kan de democratische legitimatie wat meer versterken evenals het door anderen gelanceerde voorstel het EP in staat te stellen Commissieleden individueel tot aftreden te nopen.

Dr. S. W. Couwenberg is hoofdredacteur van Civis Mundi en oud-hoogleraar publiekrecht.