APORTE DEL COLEGIO DE ABOGADOS DE TALCA
Extraído de Boletín Informativo del Consejo Regional de Talca del Colegio de Abogados de Chile A.G., meses de Abril, páginas Nºs. 14 y 15, Mayo-Junio, páginas Nºs. 16, 17 y 18.-
Algunas
consideraciones acerca de las acciones de reclamación
por
expropiación(Primera Parte)
1)
Introducción:
Como es ampliamente sabido por todos
aquellos que laboran a diario en el foro, en los últimos años se ha registrado
un aumento explosivo de los expedientes de expropiación por causa de utilidad
pública que deben tramitar los Tribunales de nuestra capital regional. La mayor parte de ellos dice relación con
la ampliación y mejoramiento de la Ruta 5 Sur, obra de enorme envergadura que
ha afectado a prácticamente la totalidad de los predio aledaños a ella en la
región. Conjuntamente con lo anterior,
y como es natural, tan explosivo como el aumento de las causas de consignación
para expropiar ha sido el de aquellas que dicen relación con las reclamaciones
que ante los Tribunales formulan los particulares afectos por los actos
expropiatorios dictados por la autoridad administrativa, aumento que ha sido de
una entidad tal que no vacilamos en afirmar que en un futuro muy cercano
representarán para los Tribunales de la ciudad de Talca una parte importante de
su labor cotidiana, si es que no lo son ya hoy en dia. Lo anterior sin dejar de considerar que para
el Fisco de Chile, como ente expropiante, el resultado de los litigios
ventilados en este rubro le significará un considerable desembolso en favor de
los expropiados, costo adicional al propio de la construcción de la ruta 5 Sur.
Es por lo anterior que hemos creído de
utilidad presentar esta breve reseña que más que una obra en profundidad en la
materia pretende únicamente dar una visión general de la mecánica de las acciones
que la ley concede a los expropiados (y, por cierto, también a los
expropiantes) e intentar con ello aportar en algo a quienes tienen, por una
razón u otra, participación en esta clase de litigios.
2) Nociones generales. Fundamentos legales.
De acuerdo a la normativa vigente, las
reglas aplicables a la materia que nos ocupa son de
ango tanto
constituciones como legal.
En efecto, y en un primer término, es
necesario tener presente que las normas básicas en lo que refiere a las acciones con que cuentan los ciudadanos afectos
a una expropiación por causa de utilidad pública se encuentran contenidas en el
artículo 19 Nº24 de la Constitución Política de la República.
La norma en
comento contiene los principios básicos que rigen el funcionamiento de las
acciones de reclamación con motivo de una expropiación, principios que, a
saber, son los siguientes:
2.1.1)
El expropiado siempre tiene derecho a que se revise, para su caso en
particular, la legalidad del acto expropiatorio que le afecta.
2.1.2)
El expropiado siempre tiene derecho a una compensación por la
expropiación que le afecta, compensación de orden económico que recibe el
nombre de indemnización por causa de expropiación y que por definición
constitucional consiste en la reparación por el daño patrimonial efectivamente
causado con motivo de la expropiación.
Es pertinente hacer presente que esta definición es idéntica a la que
contiene el artículo 38 del D.L. Nº2.186, norma legal rectora en la materia
como ya se dirá más adelante, con la salvedad que esta última es más explícita
al agregar a la definición los conceptos de “...consecuencia directa e
inmediata de la expropiación...”.
2.1.3)
La compensación económica con motivo de la expropiación debe ser fijada
necesariamente de común acuerdo. No
existe manera alguna (ni siquiera en los estados de excepción constitucional)
en que el ente expropiante pueda imponer su criterio de valoración al
expropiado, ya que en caso de
desacuerdo será siempre
el Tribunal competente quien resuelva.
2.1.4) El proceso de expropiación, como regla
general, no se suspende ni paraliza por
causa alguna, salvo el caso excepcional que establece la propia Constitución de
reclamación, por parte del expropiado, de la
procedencia del acto expropiatorio, único caso que establece al
respecto la norma constitucional. Dicho
en otros términos, para proceder a la toma de posesión material, paso
fundamental dentro del procedimiento de expropiaciones, la norma constitucional
establece solamente un requisito: el
del pago previo del total de la indemnización, monto que, a falta de acuerdo,
corresponderá al valor que al efecto hubiere fijado la comisión de peritos
designada para el caso de acuerdo con el mecanismo que fija el artículo 4 de la
ley orgánica de expropiaciones.
Ahora bien, si bien es cierto que la
norma constitucional no lo ha dicho así, no es menos cierto que por “reclamo de
procedencia” no puede sino entenderse la acción de reclamación que estatuye el
artículo 9 letra “a” del D.L. Nº2.186,
es decir, aquella en que el demandante se fundamenta en la ilegalidad del acto
administrativo que origina la expropiación y que referiremos más adelante.
El punto en referencia no es menor por cuanto,
sin perjuicio de los casos en que las Cortes de Apelaciones en uso de
sus facultades discrecionales decidan decretar orden de no innovar, estimamos
que la recién mencionada es la única posibilidad de suspender la toma de
posesión material de los bienes expropiados y con ello el procedimiento de
expropiación (dejando de lado la facultad de solicitar suspensión a fin de
recoger frutos contemplada en el art. 21 del D.L. Nº2.186). En efecto, al dictarse el D.L. Nº2.186 de
1978, se encontraba en vigencia la norma contenida en las actas
constitucionales, que consagraba la posibilidad de pagar en cuotas incluso el
monto provisorio que la comisión de peritos fijare al efecto.
Esta facultad sencillamente desaparece
con la norma constitucional contenida en el art. 19 Nº24 de la Constitución de
1980 ya que, salva la excepción de existir acuerdo entre expropiante y
expropiado, las indemnizaciones por causa de expropiación deben ser enteradas
de contado, asunto de gran importancia, ya el texto del D.L. Nº2.186 contempla,
en su art. 16 inciso final la factibilidad de mantener la toma de posesión
material del predio y las restantes etapas del procedimiento de expropiación
sujetas al pago de las indemnizaciones de contado y en forma previa para los
casos en que la misma recaiga sobre la pequeña propiedad definida en el título
VIII de la ley.
En consecuencia, estimamos que una
recta interpretación debe concluir en que la norma en comento debe
verdaderamente entenderse derogada por la norma constitucional ya reseñada,
tanto por cuanto ésta última es de rango superior como por cuanto es posterior
a la regla del D.L. que venimos de referir.
Es del caso hacer presente que esta interpretación no afecta al derecho
del expropiado de solicitar un plazo a fin de recoger frutos pendientes, por
cuanto este derecho verdaderamente no implica una suspensión de la toma de
posesión y del procedimiento expropiatorio en consecuencia, ello por cuanto en
verdad lo que se le permite al expropiado es una actuación material concreta
(recoger frutos), por un breve lapso (cinco días) y que no impide que se
concreten los restantes pasos del procedimiento expropiatorio.
En seguida, y
tal como ya se ha insinuado, la materia que nos ocupa se encuentra bajo el
imperio del D.L. Nº2.186 de 09 de Junio de 1978, ley orgánica del procedimiento
de expropiaciones y que, en lo que nos interesa, reglamenta los principios
constitucionales citados en el párrafo anterior.
2.2)
Desde luego, es necesario
tener a la vista que a la dictación del mencionado decreto ley se encontraban
en vigencia las actas constitucionales, de manera tal que pueden observarse
algunas contradicciones (aparentes o reales según la interpretación que se
adopte) entre este texto y los principios constitucionales ya enunciados que es
necesario conciliar, como es el caso de la suspensión de la toma de posesión
material del predio al que acabamos de hacer referencia.
2.4) Por otra parte, y en lo que dice relación
con las reglas procesales aplicables, debe tenerse presente, además, que las
normas del D.L. Nº2.186 son anteriores a muchas de las modificaciones
introducidas a nuestro Código de Procedimiento Civil, de manera tal que es
necesario coordinar éstas con aquellas en la medida que las normas que se
establecen en este último texto legal son supletoriamente aplicables a la
materia.
2.5) En efecto, y tal como lo indica el propio
art. 40 del D.L. Nº2.186 (inciso final), a falta de norma especial son
aplicables supletoriamente a la materia que nos ocupa las reglas del Libro I
del C.P.C. en la medida que sean conciliables con las reglas de la ley de
expropiaciones, y por esta vía, además, resultan aplicables las normas del
procedimiento ordinario, ello por aplicación del art. 3º del código de
enjuiciamiento ello, lógicamente, en la medida que unas y otras reglas no
pugnen con aquellas que el decreto ley establece específicamente para las
acciones de reclamación. En
consecuencia, resulta legítimo afirmar que, en lo que refiere a la materia de
este estudio, son aplicables, como un tercer gurpo de reglas, además de las
normas del propio D.L. Nº2.186, las del Libro I del C.P.C. y las disposiciones
establecidas a propósito del juicio ordinario de mayor cuantía.
3) Acciones
de reclamación. Sus clases.
3.1) Se podría afirmar que, como sucede en el
resto del derecho común, para cada uno de los derechos del expropiado la ley ha
establecido una acción específica, vale decir, una forma concreta de
reclamarles en juicio. En todo caso, y
siempre como principio general rector en la materia, es del caso hacer presente
que, sea cual sea la materia debatida entre el ente expropiante y el
expropiado, la única autoridad llamada a resolverlo son los Tribunales
ordinarios de justicia (art. 19 Nº24 C.P.E.) de manera tal que con ello
desaparece cualquier vestigio de tribunal u órgano especial o la posibilidad
que el ente expropiante imponga su criterio ante el desacuerdo del expropiado.
3.2) En seguida, podemos intentar una primera
gran clasificación de las acciones de reclamación que establece la ley en dos
grupos bien definidos:
3.2.1) Acciones
de reclamación de acto expropiatorio:
En general, podemos decir que tiene por objetivo la revisión judicial
del acto expropiatorio como acto administrativo, ya sea desde el punto de su
legalidad o desde la óptica de lo lesivo que resulta para los intereses del
expropiado. De acuerdo a la cosa
específica pedida a través de ellas, pueden subclasificarse en:
3.2.1.1) Acción
de reclamación por ilegalidad del acto (art. 9 “a” D.L. Nº2.186): Ella busca dejar sin efecto el acto
expropiatorio como acto administrativo, fundado en su ilegalidad, ya sea por
cuanto existe alguna norma que impida la expropiación del bien o por que la
causa legal invocada en el acto expropiatorio no concurre en el caso
específico. En ambos casos, se busca
anular o dejar sin efecto el acto expropiatorio, cristalizando así el derecho
constitucional del expropiado a la revisión judicial de la legalidad del mismo
(Aún cuando excede los límites del presente trabajo, resulta interesante dejar
establecida la comparación entre el ejercicio de la presente acción y la de
nulidad de derecho público deducida en contra del acto expropiatorio. Prima face no se divisan cuales serían las
diferencias de fondo entre una acción y otra, pues ambas tienen por objeto
denunciar la ilegalidad del acto y obtener, con ello, su anulación o
enervamiento por parte de la autoridad judicial, sin olvidar, por cierto, las
diferencias procesales entre una y otra.
En verdad, y sin entrar a fondo en la discusión del tema, nos resulta
claro concluir que, existiendo una acción específica como es la que nos ocupa,
prácticamente el ejercicio de la segunda carece de razón de ser, advirtiendo
eso sí que la afirmación anterior no es formulada desde un punto de vista
dogmático-administrativo sino que estrictamente procesal, pues tanto la cosa
pedida como la causa de pedir serían verdaderamente idénticas).
Acciones de reclamación de expropiación total (art. 9 “b” D.L. Nº2.186). A
través de ella, el expropiado no busca la anulación del acto expropiatorio,
sino que la modificación del mismo de manera tal que cubra totalmente un bien
que fue parcialmente expropiado, ello basado en que el mismo resulta
sobradamente dañoso de manera tal que
el resto del predio no afecto a expropiación
“...carece por sí solo de significación económica o se hiciere difícil o
prácticamente imposible su explotación o aprovechamiento...” En esta clase de juicios, quizás más que en
ninguno de los estudiados, la cuestión debatida es perfectamente clara: el evidenciar una circunstancia de hecho
precisamente establecida en la ley, a saber, la situación en la cual queda el
resto del predio no expropiado y de si ella cuadra con la hipótesis ya
descrita. En todo caso, estimamos que
resulta evidente afirmar que si el expropia do pretende una indemnización
adicional por otra porción del predio debe, necesariamente, ejercer esta acción
y no otra,
pues el ente
expropiante malamente podrá verse sujeto a pagar indemnizaciones por bienes
que, en definitiva, no entrarán en su patrimonio y de los cuales el expropiado
podrá seguir redituando, generando con ello un verdadero enriquecimiento
ilícito. En este sentido, estimamos de
interés un fallo reciente dictado por uno de los Juzgados de Letras de nuestra
ciudad que, conociendo de una acción de reclamación del monto provisoriamente
consignado para expropiar declaró: “Que el sentenciador no acogerá la petición
de la reclamante, en el sentido de indemnizar el valor total de la casa
habitación existente en el lugar, al quedar ésta a poca distancia de la calle
de servicio, pues se concuerda con la opinión del Fisco en el sentido que el
reclamante debió haber hecho uso del art. 9 del decreto ley Nº2.186, con el fin
que se amplíe el sector a expropiar.
No es posible indemnizar por algo que no ha sido objeto de expropiación”.
3.2.1.3) Acción
de reclamación por ampliación del acto expropiatorio. Esta acción es sensiblemente similar a la
anterior, pues busca también modificar el acto expropiatorio a fin de lograr
que el mismo cubra otra porción de un bien parcialmente expropiado. La cuestión de hecho a dilucidar es aquí
idéntica al párrafo anterior, la situación económica en que queda el retazo no
expropiado producto de la acción del ente expropiante. En todo caso, es pertinente señalar que, al
ejercer esta acción, el demandante debe
señalar con toda claridad y precisión cual es el retazo adicional que pretende
se le expropie, individualización que, para el caso de los inmuebles, no puede
ser otra que el señalamiento de deslindes mensurados. Su omisión acarrearía no sólo una deficiencia de fondo que
ameritará desechar la demanda, sino que incluso podría configurar una
deficiencia formal que de lugar a una excepción dilatoria por faltas en el modo
legal de proponer la demanda, ya que la ley para este caso ha contemplado un
requisito adicional que deben contener los libelos del rubro: la debida individualización del predio.
3.2.1.4) Acción de reclamación de modificación de
acto expropiatorio en cuanto al forma y condiciones de pago de la indemnización
(art. 9 “d” D.L. Nº2.186). Hoy en
día, esta acción ha perdido actualidad, ya que, salvo acuerdo en contrario de
las partes, las indemnizaciones deben pagarse siempre de contado y en dinero
efectivo, ello por disposición expresa del art. 19 Nº24 de la C.P.E. Debemos entender, luego, que esta norma ha
sido tácitamente derogada por la regla constitucional.
3.2.1.5)
Acción de indemnización por acto expropiatorio desistido. (art. 35 D.L. Nº2.186) En
verdad, hemos vacilado antes de encuadrar esta acción dentro de esta
clasificación, pues a través de ella se pretende una revisión “a posteriori”
del acto expropiatorio, y no de cualquiera, sino que de uno del cual el ente
expropiante se desistió. La ley
establece, además, un requisito adicional, a saber, que el acto expropiatorio desistido
haya causado algún perjuicio al frustrado expropiado. Su procedimiento es distinto al resto de las acciones de
reclamación de acto y es la única hipótesis que contempla la ley en la cual el
ente expropiante debe pagar una indemnización a pesar de no incorporar a su
patrimonio bien alguno. Luego,
siguiendo un argumento contrario sensu, si la propia ley reglamentó
detalladamente el único caso en que el ente expropiante debe pagar
indemnizaciones sin hacer suyo el bien expropiado, resulta aún más clara la
improcedencia de reclamar expropiaciones adicionales por bienes que
permanecerán en el patrimonio del afectado, como el que citamos en el párrafo
3.2.1.2 antecedente, en el cual, evidentemente, no hay norma expresa.
3.2.2) Acciones
de reclamación de monto provisoriamente consignado para expropiar.
Son estas quizás las acciones más
comunmente deducidas en la práctica forense.
Están reguladas por los arts. 12, 13 y 14 del D.L. Nº2.186 y parten del
supuesto que no ha existido acuerdo entre el ente expropiante y el expropiado
en lo tocante al monto a pagar producto de la expropiación o, en otras
palabras, a cuanto asciende la reparación del daño patrimonial efectivamente
causado por la expropiación, y que sea una consecuencia directa e inmediata de
la misma, siguiendo la definición del art. 38 del D.L Nº2.186.
Es necesario
tener presente que puede
accionar a este respecto
no solamente el
expropiado sino que del art. 4 del mencionado cuerpo legal. De esta manera, bien podría ser el Fisco de
Chile quien ejerciera la acción en el evento que considerara que el monto
provisoriamente fija
do a los
efectos de la expropiación fuere exagerado o que comprendiere un concepto que
en verdad no se vea afectado por la expropiación.
En este punto,
es forzoso detenernos a fin de reflexionar sobre un punto de importancia. Tal como se dijo en el párrafo precedente,
el supuesto básico para ejercer esta acción lo constituye el sostener que el
monto provisoriamente fijado por la Comisión de peritos no corresponde al
verdadero concepto de “indemnización”.
Ello, y aún cuando excede los límites de esta monografía, nos obliga a
analizar este concepto, aún cuando advertimos
que lo hacemos
con el sólo fin de presentar la problemática que al respecto se presenta.
Ya hemos señalado que el concepto básico
de “indemnización” esta determinado por la Constitución Política de la
República, que en su art. 19 Nº24 esta tuye
que la indemnización consiste en la satisfacción pecuniaria de: “...el daño patrimonial efectivamente
causado...”. Por su parte, el art.
38 del D.L. Nº2.186 requiere, amén de lo que señala la norma constitucional,
que el monto de la indemnización responda a todo aquello: “...que sea una consecuencia
directa e inmediata de la misma (de la expropiación).”
El punto en referencia no es menor, pues
bien podría estimarse que, por una parte, el texto constitucional derogó
parcialmente la norma legal, de manera tal que las indemnizaciones por
expropiación no necesariamente deben responder al daño que sea consecuencia
inmediata y directa. Por otra parte,
puede sostenerse que, siendo el D.L. Nº2.186 el texto legal al que
indudablemente hace referencia el propio art. 19 Nº24 de la C.P.E., aquella no
hace más que reglamentar a ésta, de manera tal que perfectamente pueden
convivir armónicamente ambas normas, entendiendo a la del Decreto Ley como una
reglamentación orgánica de la Constitucional.
El punto no es pacífico, y nos bastará aquí con dejar sentada la
divergencia de opiniones al respecto, máxime si pretendemos centrarnos en el
presente trabajo, preferentemente, en los aspectos procesales de mayor
relevancia en la materia más que en sus interpretaciones de fondo.
En todo caso, estimamos de interés
observar que el Acta Constitucional Nº3 de 1976 (anterior, luego, al D.L.
Nº2.186), antecesora de la actual norma constitucional, contenía el mismo
concepto que se consagró en la norma constitucional y que la norma del art. 38
del decreto ley se dictó teniendo a la vista una definición que era idéntica a
la que se encuentra hoy vigente.
Dejando de lado la disgresión anterior, y ora que se acepte una u otra interpretación,
existen ciertos conceptos respecto de los cuales existe prefecto consenso que
se encuentra comprendidos dentro de la definición legal y constitucional y que
pueden fundamentar el ejercicio de esta acción:
3.2.2.1) Valor del terreno afecto a la expropiación.
3.2.2.2) Valor
de las construcciones, edificaciones, cierros y demás obras de infraestructura
existentes en el lugar. A este
respecto, es necesario tener presente que en el proceso de expropiación bien
puede determinarse la resposición de algunos de estos apartados, como el
traslado de un cerco, o la construcción de un nuevo acceso, o la reinstalación
de postaciones y tendidos eléctricos.
En todos estos casos, como es evidente, desaparace el derecho del
expropiado a reclamar por estos conceptos, toda vez que su patrimonio ya ha
sido resarcido en la misma medida que fue perjudicado, ello a menos que estime
que la reposición es de notoria inferior calidad a la original, cuestión esta que,
como es lógico, quedará sujeta a la apreciación soberana del Tribunal.
3.2.2.3) Valor
de plantaciones, sembradíos, arborizaciones, forestaciones y demás laboríos
agrícolas. Desde luego, la expropiación
que afecta un predio en plena explotación debe originar la indemnización del
daño patrimonial que ocasiona el restar del patrimonio del expropiado el origen
de dicha producción, ya sean árboles, plantas (que pueden ser incluso
ornamentales), etc.
En
este punto, sin embargo, es necesario consignar la divergencia de opiniones que
surge respecto de la eventual indemnización por las futuras producciones de las
cuales el expropiado se verá privado producto de la expropiación. Por una parte, puede considerarse que una
proyección de producción medida según la vida útil de las especies es una justa
medida para tasar el valor a pagar como indemnización. Pero por otra parte, es legítimo también
plantear que dicha producción es en verdad una mera expectativa, fundamentalmente
debido a que ella no ha entrado efectivamente en el patrimonio del expropiado,
en un primer término, y en un segundo lugar, por cuanto, especialmente la
producción agrícola, se ve expuesta a una serie de factores que, resistiéndose
al avance de la tecnología, hacen de esta actividad económica muchas veces un
verdadero albur, tales como plagas repentinas, períodos de sequía, valor de los
insumos e incluso fluctuación en los valores de los productos, elementos todos
que hacen muy difícil pryectar en forma con creta y realista una producción aún
a corto plazo.